Katsaus tuulivoimarakentamisen kaavoitus-, YVA- ja lupa- menettelyihin

Transkriptio

1 Katsaus tuulivoimarakentamisen kaavoitus-, YVA- ja lupa- menettelyihin Kevät 2009 SYKE

2 Sisältö Alkusanat..3 Yhteenveto johtopäätöksistä Lähtökohdat ja katsaus Suomen tilanteeseen Tuulivoiman keskeisimmät ympäristövaikutukset Maisema Linnusto Melu Valon ja varjon vilkkuminen Kalastus, kalasto ja muut vesieliöt Kansainvälisten sopimusten ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset tuulivoimarakentamiselle Kansainväliset sopimukset ja EU lainsäädäntö Espoon sopimus Århusin sopimus YVA-direktiivi Kansallinen lainsäädäntö Maankäyttö- ja rakennuslaki YVA-laki Ympäristönsuojelulaki Vesilaki Natura Muinaismuistolaki Ilmailulaki Voimajohtoja ja kaapeleita koskeva lainsäädäntö Yhteenveto Kokemuksia lupa- ja suunnittelumenettelyistä YVA Päätökset ja lausunnot YVAn soveltamisesta tuulivoimahankkeisiin YVAssa selvitettävät ympäristövaikutukset Ajankäyttö Toimijoiden kokemukset Kaavoitus Tuulivoimavaraukset maakuntakaavoissa Toimijoiden kokemukset Luvat Ajankäyttö Toimijoiden kokemukset Esimerkki: Tuulivoimarakentamisen edistäminen Ruotsissa Tuulivoiman ympäristövaikutusten tutkimus Tuulivoimaverkosto Tuulivoima-asiamiehet Johtopäätökset Kaavoitusmenettelyjen selkiyttäminen ja YVAn soveltaminen Lupamenettelyt Viranomaistoiminnan yhtenäistäminen Vaadittavat ympäristöselvitykset Tuulivoimahankkeen sijoituspaikan ympäristöllinen valinta Koulutus ja neuvonta Lähteet

3 Alkusanat Ilmastonmuutoksen torjuminen on herättänyt maailmanlaajuisen kiinnostuksen päästöttömiä energiantuotantomuotoja kohtaan. Tuulivoima on tätä kautta noussut maailmalla yhdeksi nopeimmin kasvavaksi energiantuotannon muodoksi. Kasvihuonekaasupäästöjen vähentämiseksi tuulivoimarakentamista halutaan lisätä myös Suomessa. Tuulivoima on vuonna 2007 tehdyn tutkimuksen mukaan kansalaisten keskuudessa suosituin energiantuotantomuoto peräti 90 % kannattaa sen lisäämistä ja vain 3 % vähentämistä (Suomalaisten energia-asenteet 2007). Suomen pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategiassa on tavoitteeksi asetettu tuulivoiman asennetun kokonaistehon nostaminen noin 2000 MW:iin vuoteen 2020 mennessä, jolloin vuotuinen sähköntuotanto tuulivoimalla olisi noin 6 TWh. Vuoden 2008 lopussa Suomen tuulivoimakapasiteetti oli 143 MW. Tavoitteen saavuttamiseksi tuulivoimarakentamista ollaan edistämässä taloudellisia kannustimia luomalla sekä tuuliatlasta päivittämällä. Tuulivoimapuiston rakentaminen on hankekokonaisuus, johon kuuluvat paitsi varsinaiset tuulivoimalat myös voimansiirtojohdot ja -kaapelit sekä huoltotiet. Hankekokonaisuuden toteuttamiseen liittyy useita suunnittelu- ja lupamenettelyjä. Energiateollisuus ry tilasi Suomen ympäristökeskus SYKEltä syksyllä 2008 selvityksen tuulivoimarakentamisen ympäristöllisten suunnittelu- ja lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi. Työn tavoitteena oli selvittää mahdollisuudet yksinkertaistaa, nopeuttaa ja yhdenmukaistaa tuulivoimarakentamiseen liittyviä maankäytön ja ympäristöllisiä suunnittelu- ja lupamenettelyjä merelle ja maalle rakennettaessa sekä tehdä ehdotuksia menettelyjen sujuvoittamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi. Tässä selvityksen tuloksena syntyneessä katsauksessa tarkastellaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia suunnittelu- ja lupamenettelyjä, YVA-menettelyä sekä ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön vaatimuksia tuulivoimarakentamiselle energiantuotantomittakaavassa. Muitakin tuulivoimarakentamiseen liittyviä lupia on mainittu, mutta tarkastelu keskittyy nimenomaan ympäristöllisiin suunnittelu- ja lupamenettelyihin. Työssä ei tarkastella Ahvenanmaan itsehallintoalueen lainsäädäntöä. Aineistona käytettiin hankevastaavien, alan konsulttien ja viranomaisten haastatteluja, ympäristölainsäädäntöä, SYKEn YVA-tilastoja, ympäristöministeriön ohjeistusta sekä tuulivoimarakentamisesta tehtyjä erillisselvityksiä. Lisäksi analysoitiin tuulivoimahankkeista tehdyt YVA-päätökset ja muut YVA-asiakirjat. Projektia varten perustettiin ohjausryhmä, joka linjasi työn tavoitteita ja rajauksia sekä kommentoi tekstiä työn eri vaiheissa. Ohjausryhmän puheenjohtajana toimi Lauri Luopajärvi Pohjolan Voima Oy:stä ja muut jäsenet olivat Miia Wallén ja hänen tilallaan lähtien Milja Aarni Energiateollisuus ry:stä, Antti Irjala ympäristöministeriöstä, Sami Kuitunen Fingrid Oyj:stä, sekä Alec Estlander SYKEstä. Katsauksen laativat SYKEssä johtava asiantuntija Jorma Jantunen ja suunnittelija Susanna Kaasinen. 3

4 Yhteenveto johtopäätöksistä Ympäristöministeriöllä on keskeinen rooli tuulivoiman edistämisessä. Maankäyttö- ja rakennuslaki sekä sen ohjaus ovat ympäristöministeriön vastuulla, samoin ympäristövaikutusten arviointi ja alueellisten ympäristökeskusten ohjaus. YVA-menettelyä sovelletaan tuulivoimaan tapauskohtaisen harkinnan perusteella. YVAn soveltamista tuulivoimahankkeisiin voidaan selventää lisäämällä tuulivoimalat pikaisesti YVA-asetuksen hankeluetteloon. Myös YVAssa vaadittavia selvityksiä ja niiden vaatimustasoa on syytä yhtenäistää alueellisen yhtenäisyyden turvaamiseksi. Ympäristöministeriö on ohjeistanut, että tuulivoimalat voidaan lähtökohtaisesti toteuttaa luparatkaisuilla ilman yksityiskohtaista kaavaa kun alue on maakunta- tai yleiskaavassa osoitettu tuulivoima-alueeksi. Tästä on kuitenkin ilmennyt epätietoisuutta maakuntaliittojen, kuntien ja alueellisten ympäristökeskusten keskuudessa. Yleiskaavan tulisi yksiselitteisesti riittää tuulivoimaloiden lupien myöntämisen perustaksi, maankäyttö- ja rakennuslakia tulisi tältä osin tarkistaa. Kansallisessa lainsäädännössä on paljon liikkumavaraa, eikä EUlainsäädäntö aseta estettä maankäyttö- ja rakennuslain yksinkertaistamiselle tuulivoiman osalta. Myös neuvontaa ja koulutusta on hyvä lisätä. Alueellisissa ympäristökeskuksissa (ja tulevissa elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksissa) olisi hyvä olla tuulivoimaan erikoistuneet yhteyshenkilöt, jotka hallitsevat tuulivoiman kaavoitus-, YVA- ja lupamenettelyt. Ruotsissa on perustettu alueellisten tuulivoimaasiamiesten verkosto, mikä luo edellytyksiä tuulivoiman ripeälle edistämiselle. Tuulivoimaasiamiehet auttavat toiminnanharjoittajia hankkeiden vaatimissa suunnittelu- ja lupamenettelyissä. Tuulivoimarakentamisen varsinaisia lupamenettelyjä ei ole pidetty ongelmallisina. Tuulivoiman edistämisen kannalta on tärkeää selvittää ja harkita tuulivoimaloiden sijoituspaikat niin, että eri alueidenkäyttömuodot otetaan riittävästi huomioon suunnittelun alusta saakka. Tämä tapahtuu parhaiten kaavoituksen keinoin. Riittävien voimavarojen osoittaminen kaavoitukseen ja tuulivoiman sijoittamiseen liittyviin selvityksiin sekä alueellisten ympäristökeskusten ohjeistus edistävät tuulivoimaan liittyvien menettelyjen sujuvuutta. Oikein ajoitettu kaavoitus on paras väline hyvien sijoituspaikkojen löytämiseksi tuulivoimaloille. Näissä asioissa ympäristöministeriöllä on keskeinen rooli. 4

5 1. Lähtökohdat ja katsaus Suomen tilanteeseen Suomessa on 118 tuulivoimalaitosta (Kuva 1.), joiden yhteenlaskettu kapasiteetti on 143 MW (tilanne vuoden 2008 lopussa, mukana myös Ahvenanmaa). Jos tällä hetkellä rakennusvaiheessa olevien tuulivoimaloiden lisäksi myös kaikki vielä suunnitteluvaiheessa olevat voimalat rakennettaisiin, kasvaisi Suomen tuulivoimakapasiteetti 4467 MW (VTT, ). Marraskuussa 2008 julkistetun Suomen pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategian mukaan Suomen tavoitteena on nostaa tuulivoiman asennettu kokonaisteho noin 2000 MW:iin vuoteen 2020 mennessä, jolloin vuotuinen sähköntuotanto tuulivoimalla olisi noin 6 TWh. Suomen tuulivoimalaitosten yhteenlaskettu tuotanto vuonna 2008 oli 188 GWh (Kuva 2.). Ajanjaksolla tuulivoimakapasiteetti on kasvanut eniten vuonna 2004, jolloin kasvua oli edellisvuoteen verrattuna kapasiteetissa 30 MW (kasvua 57 %) ja tuotannossa 30 GWh (31 %). Vuonna 2008 uutta tuulivoimakapasiteettia rakennettiin 33 MW (kasvua 23 %) ja tuotanto kasvoi 72 GWh (28 %). Kuva 1. Tuulivoimalaitokset Suomessa 2008 (VTT, 2009) 5 Kuva 2. Asennetun tuulivoimakapasiteetin ja tuotannon kehitys Suomessa vuosina sekä keskimääräistä tuulisuutta kuvaava Ilmatieteen laitoksen tuotantoindeksi. (VTT, 2009)

6 Eurooppa (MW) Suomi, Ruotsi, Norja (MW) Vuonna 1991 asennetun uuden kapasiteetin keskiteho oli 170 kw. Vuoden 2008 loppuun mennessä uuden kapasiteetin keskiteho oli kasvanut 3000 kw:iin (Kuva 3.). Kuva 3. Suomessa vuosittain asennetun tuulivoimakapasiteetin keskitehon kehitys ja vuosittain asennetun kapasiteetin koonvaihtelu (vaihteluväli kuvattu pystyviivalla), erikseen uusille ja käytettynä ostetuille laitoksille. Laitosten lukumäärä näkyy numerona pylvään sisällä. (VTT, 2009) EUROOPPA Ruotsi Norja Suomi Kuva 4. Tuulivoimakapasiteetin kehitys Suomessa, Ruotsissa, Norjassa ja Euroopassa (VTT, 2009) 6

7 Koko Euroopan tuulivoimakapasiteetti oli vuoden 2008 lopussa MW ja EU:n alueella kapasiteetti oli MW (EWEA, 2009). Kuvassa 4. on vertailtu Suomen tuulivoimakapasiteetin kehitystä muihin Pohjoismaihin ja Eurooppaan verrattuna. Suomessa kehitys on ollut naapurimaita vaatimattomampaa. Jotta Suomen pitkän aikavälin ilmasto- ja energiastrategian tavoitteet voidaan saavuttaa, tuulivoiman ja muiden uusiutuvien energialähteiden tuotannon lisäämiseksi ollaan luomassa taloudellisia kannustimia. Työ- ja elinkeinoministeriö asetti työryhmän tekemään ehdotuksen uusiutuvaa energiaa koskevan syöttötariffin rakenteesta ja suuruudesta. Työryhmän käynnisti työnsä kiireellisyysjärjestyksessä koskien aluksi tuulivoiman syöttötariffia ja sen jälkeen arvioidaan yleisempää syöttötariffia. (Työ- ja elinkeinoministeriö, 2008) Työryhmän väliraportti valmistui Raportissa ehdotetaan, että Suomessa otettaisiin käyttöön markkinaehtoinen takuuhintajärjestelmä, jossa tuulivoimatuottajat osallistuisivat sähkömarkkinoille, mutta samalla järjestelmä poistaisi tuottajalta sähkön hintariskin miltei kokonaan tariffin keston ajalta. Työryhmä ehdottaa, että tariffin taso määritettäisiin hallinnollisesti, ja että tavoitehinta olisi 83,5 /MWh tariffin keston ollessa 12 vuotta. Tariffiin ei tehtäisi inflaatiokorjausta. Ilmasto- ja energiastrategiassa esitetään, että uusiutuvan energian syöttötariffi rahoitetaan valtion talousarvion ulkopuolelta suoraan sähkön käyttäjiltä kerättävällä maksulla. Syöttötariffityöryhmä ehdottaa, että kantaverkkoyhtiö Fingrid tai sen kokonaan omistama tytäryhtiö koordinoisi järjestelmää. Tariffia saavan voimalan tulisi sijaita Suomessa tai Suomen aluevesillä ja liittyä sähköverkkoon Suomen alueella. Tariffin piiriin pääsisivät ainoastaan uutena rakennettavat voimalat. Ennen järjestelmän voimaantuloa rakennettujen voimaloiden kohdalla lähtökohtana tulisi olla, että niiden asema ei heikkene uuden järjestelmän vuoksi. (Ehdotus tuulivoiman syöttötariffiksi, 2009) Tuulivoimatuotannon edistämisessä oleellista on myös kannattavien tuotantoalueiden löytäminen ja tätä varten Suomen tuuliatlasta ollaan päivittämässä. Työ- ja elinkeinoministeriö on tilannut tuuliatlas-työn koordinaation Motivalta ja tuuliatlaksen toteuttaa Ilmatieteen laitos alihankkijoineen. Tuuliatlastyössä kartoitetaan tuuliolosuhteet maalla ja merellä. Viimeisten 20 vuoden ajalta mallinnetaan edustava otos tuuliolosuhteita ja mallinnuksen tulokset tarkistetaan mittauksin. Tavoitteena on tuottaa mahdollisimman tarkka ennuste tuuliolosuhteista, kuten tuulen voimakkuudesta, suunnasta ja pyörteisyydestä jopa 400 metrin korkeuteen saakka kuukausikeskiarvoina. Tulokset ilmoitetaan 2,5x2,5 kilometrin karttaruuduissa, mutta rannikolla jopa 250x250 metrin tarkkuudella. Työ on alkanut vuoden 2008 toukokuussa ja se valmistuu vuoden 2009 lopussa. Helmikuussa 2009 julkaistiin projektin toinen väliraportti. Sen alustavat tuuliolomallinnukset korjaavat esimerkiksi vanhan väitteen siitä, että talvipakkasilla ei tuule lainkaan. (Ilmatieteen laitos, 2009) 7

8 2. Tuulivoiman keskeisimmät ympäristövaikutukset 2.1. Maisema Näkyvyys Yleistäen voi todeta, että avoimella alueella selkeällä ja kuivalla säällä tuulivoimaloista erottaa 5-10 kilometrin säteellä roottoreiden lavat. Utuisella ja aurinkoisella säällä pyörivien roottorien lavoista heijastuvien valonsäteiden ns. vilkkumisefekti korostaa tuulivoimaloiden näkyvyyttä. Lapoja ei enää havaita paljain silmin kilometrin säteellä. Torni erottuu ihanteellisissa oloissa kilometrin päähän. (Weckman, 2006, s.10) Tuulivoimalaitosten näkyvyyteen vaikuttavat voimalaitoksen ulkomuotoon kuten korkeuteen, rakenteiden kokoon sekä väritykseen liittyvät tekijät. Myös voimaloiden lukumäärä ja sijainti, useamman voimalan ryhmissä ryhmän laajuus ja peittävyys näkökentässä vaikuttavat oleellisesti näkyvyyteen. Lisäksi ympäröivän maisematilan ominaisuuksiin liittyvät tekijät, kuten maaston, kasvillisuuden ja rakennusten aiheuttama katvevaikutus vaikuttavat. Hetkelliseen näkyvyyteen vaikuttavat ilman selkeys ja valo-olosuhteet. (Weckman, 2006, s. 10) Vaikutukset Tuulivoimaloiden koon vuoksi niiden visuaalinen vaikutus ulottuu laajalle alueelle. Laitosten suuri koko voi synnyttää mittakaavallisen kilpailutilanteen voimalan ja olemassa olevien maisemaelementtien välille. Tuulivoimala on kuin suuri mittatikku, johon kaikki ympärillä olevat maisemaelementit vertautuvat ja voimalat ikään kuin kutistavat ympärillään olevaa maisemaa. Kilpailutilanne voi syntyä myös symbolisten merkitysten suhteen. Tuulivoimalat ovat teknisiä rakenteita, jotka eroavat usein materiaaleiltaan ja luonteeltaan ympäristöstään ja luovat ympärilleen teknistä maisemakuvaa. Tämän vuoksi maiseman mittasuhteet, olemassa olevat maamerkit (esimerkiksi kirkontornit) sekä muut maisemaelementit ja niiden asema sekä arvo maisemakuvassa nousevat keskeiseksi tuulivoimaloita sijoittaessa. (Weckman, 2006, s. 10) Rakentamisen vaikutukset muuttuvat ongelmallisiksi tilanteissa, joissa tuulivoimala alkaa alistaa tai hallita maisemakuvaa tai sen merkittäviä yksittäisiä elementtejä. Esimerkiksi kulttuurimaiseman arvokkaat ominaispiirteet voivat mitätöityä ja maiseman historiallinen tunnelma kadota voimalan rakentamisen myötä. Tällöin maiseman sietokyky on ylittynyt. (Weckman, 2006, s. 10) Maiseman sietokyvyllä tarkoitetaan maiseman herkkyyttä muutokselle. Tuulivoimaloiden rakentamisen yhteydessä sietokyvyn ylittyessä kyse on tilanteesta, jossa maisema saa visuaalisesti teollisen tai teknisen luonteen ja muuttuu "tuulivoima-maisemaksi". Maiseman herkkyyteen ja sietokykyyn vaikuttavia tekijöitä ovat erityisesti maiseman pieni- tai suuripiirteisyys, maiseman mittakaava, maiseman ikä ja maiseman käyttö.(weckman, 2006, s. 12). Yleisesti voidaan sanoa, että mitä selkeämpi ja yhtenäisempi, mitä suuripiirteisempi ja mitä nykyaikaisempi maisema on, sitä paremmin tuulivoimalat siihen sulautuvat (Weckman, 2006, s. 14). Parhaassa tapauksessa tuulivoimaloiden rakentamisen vaikutukset maisemakuvaan ovat neutraaleja tai kohtuullisia, jolloin voimala ja siihen liittyvät rakenteet jäävät maisemakuvassa taustalle, sulautuvat tai asettuvat osaksi maisemakuvaa. Suunnittelun avulla harkitusti sijoitettuna ja maisema huomioon ottaen voimalat voivat myös tuoda ympäristölleen lisäarvoa. (Weckman, 2006, s. 10) 8

9 2.2 Linnusto Tuulivoimaloiden vaikutukset lintuihin voidaan jakaa kahteen pääryhmään: suora vaikutus eli törmäykset ja karkottava häiriövaikutus sekä epäsuora vaikutus pesimis- ja elinympäristöihin. (Koistinen, 2004, s.5) Törmäykset Lintujen törmäysriskin tutkiminen on haasteellista. Tutkimusaineistoon liittyy aina hävikkiä, koska kaikkia kuolleita lintuja ei tutkimuskohteen ympäristöstä yleensä pystytä löytämään. Kaikki linnut eivät myöskään kuole törmäykseen. Lisäepävarmuutta liittyy törmäysriskin yleistämiseen koskemaan koko maata, koska törmäysriski on aina paikkasidonnainen. (Koistinen, 2004, s. 7-9) Taulukkoon 1. on koottu arvioita vuosittain Suomessa törmäyksissä kuolevista linnuista. Tiedoista vankimmalla pohjalla on Mannerin (2002) tutkimukseen perustuva arvio tieliikenteessä vuosittain kuolevista linnuista. Muut tiedot perustuvat Koistisen (2004) eri kirjallisuuslähteiden perusteella tekemiin karkeisiin arvioihin. Vertailusta voidaan havaita, että törmäyksissä tuulivoimaloihin kuolee huomattavasti vähemmän lintuja verrattuna muihin rakennelmiin. Luku on kuitenkin hyvä suhteuttaa tuulivoimaloiden lukumäärään. Koistinen arvioi, että vuosittain törmäyksissä kuolee Suomessa yksi lintu per voimalaitos. Jos käytetään vuoden 2008 lopun tilannetta, jolloin Suomessa oli 118 tuulivoimalaitosta, saadaan lintujen kuolleisuudeksi 118. Kun voimalaitosten lukumäärä kasvaa, myös lintujen kuolleisuus törmäyksissä kasvaa. Taulukko 1. Arvio vuosittain Suomessa törmäyksissä kuolevista linnuista (Koistisen, 2004, arviot ja Mannerin*, 2002, tutkimus) Törmäyksen kohde Suomessa törmäyksessä kuolleiden lintujen lukumäärä/vuosi Sähköverkko Puhelin- ja radiomastot Rakennukset yöllä Rakennusten ikkunat päivisin Tieliikenne* Majakat ja valonheittimet Tuulivoimalat 118 Törmäysriski tuulivoimaloihin on kuitenkin pieni, koska linnut näkevät ja kuulevat ne kaukaa ja väistäminen tapahtuu jo metrin etäisyydeltä myös yöllä. Voimalan koko, teho ja väri sekä voimalan sijainti maa- tai vesialueella eivät vaikuta merkittävästi törmäysriskiin. Sen sijaan törmäyksiä lisää huomattavasti tuulipuiston sähköverkon rakentaminen ilmajohdoiksi, joten maa- ja merikaapelien käyttäminen puiston sisällä pienentävät törmäysriskiä. Myös voimaloiden valaisu yöllä kirkkain valonheittimin kasvattaa törmäysriskiä. (Koistinen, 2004, s.27). Samoin riskiä lisää huono sää sateen, sumun tai voimakkaan tuulen muodossa (Koistinen, 2004, s.23). Tuulivoimalan sijainti vaikuttaa oleellisesti lintujen törmäysriskiin. Koistinen (2004, s.24-25) suosittelee, että seuraavia sijaintipaikkoja vältettäisiin tuulivoimarakentamisessa: pienten, uhanalaisten populaatioiden ainoat pesimispaikat; kosteikkoalueet, joilla havaitaan poikkeuksellisen suuria vesija kahlaajalintumääriä; peltoaukeat ja niityt, missä on poikkeuksellisen suuria lintukeskittymiä, varsinkin, jos paikka on uhanalaisen lajin säännöllinen lepäilyalue; voimakkaat muuttovirtojen keskittymät. Joissain tutkimuksissa myös tuulivoimapuiston sijoittaminen petolintujen pesimäalueelle on havaittu lisäävän törmäysriskiä. Norjalaisessa tutkimuksessa (Follestad ym., 2007) valkopäämeri- 9

10 kotkien pesimäalueelle sijoittuneen tuulipuiston havaittiin aiheuttaneen useita törmäyskuolemia sekä häirinneen pesintää. Vaikutus pesimis- ja elinympäristöihin Tuulivoimapuiston rakentamisen aiheuttamat häiriöt sekä valmiin puiston huolto ja tieverkosto vaikuttavat luontoon ja linnustoon kuten muukin rakentaminen. Usein nämä vaikutukset ovat merkittävämpiä kuin suorien törmäyksien aiheuttamat vaikutukset. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.15) Paikallinen lintupopulaatio voi häiriintyä tai tuhoutua, jos tuulivoimala tai sen rakentamisen aikaiset järjestelyt tuhoavat pesimäpaikan tai rakentamisen aikainen häiriö tuhoaa pesintöjä. Rakentamisen ajoittaminen pesimäkauden ulkopuolelle pienentää riskiä paikalliselle lintupopulaatiolle. (Koistinen, 2004, s.28) 2.3 Melu Tuulivoimalaitosten käyntiääni koostuu pääosin lapojen aerodynaamisesta melusta sekä sähköntuotantokoneiston yksittäisten osien meluista (mm. vaihteisto, generaattori sekä jäähdytysjärjestelmät). Näistä aerodynaaminen melu on hallitsevin. Lapojen pyörivästä liikkeestä johtuen käyntiääni on jaksollinen ja melun taso vaihtelee lavan pyörimisnopeuden mukaan. (Di Napoli, 2007, s.9) Tuulivoimalan käyntiäänen leviämiseen vaikuttavat mm. tuulisuus ja lämpötila. Voimalan aiheuttaman melun vaikutus riippuu myös voimalan etäisyydestä, taustamelusta, kuten aaltojen tai tuulen kohinasta, ja maaston muodoista. (Di Napoli, 2007 s.16-17) Tuulivoimalan käyntiäänentaso riippuu voimalan tyypistä. Taulukossa 2. on kuvattu eri käyntiäänentasoista riippuen, kuinka tuulivoiman aiheuttama melu vaimenee suhteessa etäisyyteen. Valtioneuvoston päätöksellä (993/1992) melutason ohjearvot yöllä ovat asumisalueilla, taajamissa tai niiden läheisyydessä sijaitsevilla virkistysalueilla sekä hoitolaitoksia palvelevilla alueilla 50 db ja loma-asutusalueilla, taajamien ulkopuolella sijaitsevilla virkistysalueilla, leirintäalueilla ja luonnonsuojelualueilla 40 db. Taulukkoon 2. on sävytetty etäisyydet, joilla ohjearvot ylittyvät. Taulukko 2. Tuulivoimalaitoksen aiheuttama melu etäisyyden funtiona (äänen lähtötaso konehuoneen korkeudella). Taulukko on laskettu tasaiselle pinnalle ja neutraalin säätilan vallitessa.(tuulivoiman projektiopas, 1999) Äänen Etäisyys laitoksesta, m lähtötaso db(a) Jos tuulivoimala sijaitsee merellä, käyntiääni kuuluu myös veden alle. Vedenalainen käyntiääni- tai rakentamisen aikainen vedenalainen melu voi vaikuttaa vesinisäkkäiden keskinäiseen käyttäytymiseen mm. äänen avulla tapahtuvan kommunikoinnin häiriintymiseen käyntiäänen peittovaikutuksena. Voimakas vedenalainen ääniaalto voi johtaa myös fyysiseen kuulovaurioon voimakkaiden ääni- 10

11 lähteiden läheisyydessä. Merellä sijaitsevien tuulivoimaloiden vedenalaisia meluvaikutuksia arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon myös alueen luonnollinen taustamelutaso, joka kovalla tuulella voi aaltojen vaikutuksesta olla huomattava sekä mahdolliset muut äänilähteet kuten laivat. (Di Napoli, 2007, s.13) Ruotsissa tehdyn tutkimuksen mukaan tuulivoimalan vedenalainen melu ei häiritse kaloja. Tutkimuksen mukaan kalat reagoivat negatiivisesti tuulivoimalan meluun ainoastaan ollessaan metriä lähempänä voimalaa. Kauempana ääni ei enää häirinnyt. (Fisk störs inte, 2009) 2.4 Valon ja varjon vilkkuminen Auringon paistaessa tuulivoimalan takaa syntyy valon ja varjon vilkkumista. Roottorin lapojen pyöriminen aiheuttaa varjon, joka voi ulottua useiden satojen metrien päähän auringon kulmasta riippuen. Tämä vaikutus syntyy kuitenkin vain tiettyinä vuorokauden aikoina eikä läheskään kaikkina vuoden päivinä. Pilvisinä päivinä varjoa ei näy. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.15). Varjo voidaan myös laskea etukäteen ja sijoittaa tuulivoimala läheisiin rakennuksiin nähden sopivasti. Auringon heijastumisesta aiheutuvaa valon välkettä voidaan puolestaan vähentää siipien pintamaalilla. (Tuulessa on voimaa, 2003). 2.5 Kalastus, kalasto ja muut vesieliöt Merenpohjaan vaikuttavat pääasiassa ruoppaus, täytöt sekä perustusten rakentaminen ja vedenalaisen sähkökaapelin asentaminen. Vaikutukset ovat usein alueellisesti rajoittuneita ja niiden voimakkuus ja laajuus riippuvat rakennettavien perustusten tyypistä ja siirrettävän pohjamateriaalin määrästä sekä vedenalaisen kaapelin pituudesta. Ruoppausten vaikutukset ovat myös erittäin riippuvaisia pohjan laadusta. Erityisen herkille tai harvinaisille, varsinkin pinta-alaltaan pienille, pohjaympäristöille alueellisesti rajatut ja lyhytaikaisetkin vaikutukset voivat olla merkittäviä. Rakennusvaiheen aikainen sedimentoituminen ja veden samentuminen voi olla erityisen vahingollista kalojen mädille ja poikasvaiheelle. Suurin ja pitkäaikaisin vaikutus pohjayhdyskunnille aiheutuu uudesta pohjamateriaalista johtuvasta elinympäristön muutoksesta. Tuulivoimalan rakenteet voivat myös vaikuttaa alueen hydrologiaan muuttamalla paikallisia virtausolosuhteita. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.16: Selvitys merituulivoimalaitosten vedenalaisista, 2002). Elinympäristön muutokset voivat johtaa kalojen ja hylkeiden lisääntymis- ja syönnösalueiden menetyksiin sekä elintilan pienenemiseen. Toisaalta ihmisen asettamien rakennelmien on todettu toimivan keinotekoisina riuttoina ja houkuttelevan kaloja alueelle. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.16; Selvitys merituulivoimalaitosten vedenalaisista, 2002). Merelle rakennettavalla tuulivoimalalla on sekä välillisiä että välittömiä vaikutuksia kalastukseen. Vaikutukset ovat aina paikkasidonnaisia. Välilliset vaikutukset ovat tuulivoimarakentamisen vaikutukset kalakantoihin. Tuulivoimarakentamiseen sopivat matalikot ovat usein kaloille tärkeitä kutupaikkoja ja kutu voi rakentamisvuonna epäonnistua. Välittömiä vaikutuksia ovat mahdolliset liikkumisen ja kalastuksen rajoitukset voimaloiden alueella. Sähkönsiirtoon käytettävät merikaapelit voivat rajoittaa troolausta alueella, mikä on pyrittävä huomioimaan kaapeloinnin suunnittelussa. 11

12 3. Kansainvälisten sopimusten ja kansallisen lainsäädännön vaatimukset tuulivoimarakentamiselle 3.1 Kansainväliset sopimukset ja EU lainsäädäntö Espoon sopimus Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista on sovittu vuonna 1991 solmitussa ns. Espoon sopimuksessa (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context). Suomi ratifioi tämän YK:n Euroopan talouskomission yleissopimuksen vuonna Sopimus astui voimaan (Ympäristöministeriö, 2009a, UNECE) Sopimuksen osapuolella on oikeus osallistua Suomessa tehtävään ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, mikäli arvioitavan hankkeen haitalliset ympäristövaikutukset todennäköisesti kohdistuvat kyseiseen valtioon. Vastaavasti Suomella on oikeus osallistua toisen valtion alueella sijaitsevan hankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, mikäli hankkeen vaikutukset todennäköisesti kohdistuvat Suomeen. (Ympäristöministeriö, 2009a). Hankkeet, joiden YVA-menettelyn käynnistymisestä on sopimuksen mukaisesti ilmoitettava, on koottu sopimuksen liitteen I hankeluetteloon. Tuulipuistot lisättiin hankeluetteloon vuonna 2004 (Decision III/7). Vuonna 2008 oli käynnissä kaksi tuulipuistohankkeen ympäristövaikutusten arviointimenettelyä, Selkämerellä Finngrundenin alueella ja Luoteis-Virossa Hiidenmaan rannikolla, joihin Suomi Espoon sopimuksen nojalla osallistui. (Ympäristöministeriö, 2009a). Kahdessa Suomessa maaliskuun 2009 lopussa vireillä olevassa YVA-menettelyssä, Oulun-Haukiputaan merituulipuisto ja Muonion Mielmukkavaaran tuulipuisto, on Ruotsi kansainvälisen kuulemisen kautta osallisena Århusin sopimus Yleissopimus tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta päätöksentekoon sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa solmittiin Tanskan Århusissa vuonna Sopimus astui voimaan vuonna 2001 ja Suomessa sopimus tuli hyväksynnän jälkeen voimaan vuonna (UNECE, Sops 122/2004) Århusin sopimuksen 6 artiklan mukaan yleisöllä on oikeus osallistua sopimuksen liitteessä I lueteltujen toimintojen lupia koskeviin päätöksentekomenettelyihin. Tuulivoimalat eivät ole lueteltujen toimintojen joukossa, mutta ne voidaan katsoa kuuluvaksi osallistumisoikeuden piiriin artiklan 6 1.b)-kohdan nojalla. Kohdan mukaan osallistumisoikeus on myös "sellaisia toimintoja koskeviin päätöksiin, joita ei ole lueteltu I liitteessä ja joilla voi olla merkittäviä ympäristövaikutuksia". Artiklan 9 mukaan niillä, joiden etua asia koskee, on oikeus myös hakea päätökseen muutosta. (Sops 122/2004) YVA-direktiivi Euroopan unionin direktiivi hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (85/337/ETY) on annettu vuonna Direktiiviä muutettiin vuonna 1997 ja muutokset tuli saattaa voimaan jäsenmaiden 12

13 lainsäädännössä vuoden 1999 maaliskuun puoliväliin mennessä (97/11/EY). Vuonna 2003 YVAdirektiiviä muutettiin yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta yhdenmukaiseksi Århusin sopimuksen kanssa (2003/35/EY). Direktiivin artiklan 4 mukaan direktiivin liitteessä I oleviin hankkeisiin on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä ja liitteessä II oleviin hankkeisiin menettelyä voidaan soveltaa jäsenmaan oman päätöksen mukaan joko tapauskohtaisen harkinnan tai jäsenmaan määrittelemän raja-arvon perusteella. Tuulivoimalat lisättiin liitteeseen II vuoden 1997 direktiivin muutoksen yhteydessä eli niihin voidaan soveltaa tapauskohtaista harkintaa tai niille voidaan määritellä YVAraja-arvo. (85/337/ETY, 97/11/EY). Suomessa tuulivoimahankkeisiin sovelletaan YVA-menettelyä tapauskohtaisen harkinnan perusteella. 3.2 Kansallinen lainsäädäntö Maankäyttö- ja rakennuslaki Maankäyttö- ja rakennuslain säädöksiä sovelletaan soveltuvin osin myös merialueella rakentamiseen. Kaavoitus Kaavoitus on suunnittelua, jossa sovitetaan yhteen eri alueidenkäytön muotoja. Alueidenkäytön suunnittelu tuulivoimarakentamista varten koostuu Valtioneuvoston määrittelemistä valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, maakuntien liittojen laatimista maakuntakaavoista ja kuntien tekemistä yleis- ja asemakaavoista, niin että yleisempi kaavataso ohjaa yksityiskohtaisemman kaavan suunnittelua (MRL 4 ). Tuulivoimarakentamisen vaatima kaavataso riippuu hankkeen koosta, alueen ympäristöarvoista ja nykyisestä maankäytöstä. Kaavan valmisteluprosessi on monivaiheinen. Aloitusvaiheessa kaavoitustarpeet arvioidaan ja laaditaan osallistumis- ja arviointisuunnitelma. Valmisteluvaiheessa tehdään perusselvitykset, joiden pohjalta laaditaan kaavaluonnos, josta voi antaa lausuntoja ja mielipiteitä. Luonnoksesta saadun palautteen pohjalta ehdotusvaiheessa laaditaan kaavaehdotus. Ehdotuksesta pyydetään lausunnot ja siitä voi jättää muistutuksia. Palautteen pohjalta ehdotusta voidaan tarkistaa ja asettaa se tarvittaessa uudelleen nähtäväksi. Hyväksymisvaiheessa kaava hyväksytään. Maakuntakaavoituksessa seuraa tämän jälkeen vielä vahvistamisvaihe, jossa kaava saatetaan ympäristöministeriöön vahvistettavaksi. (Osallistuminen yleis- ja asemakaavoituksessa, 2007; Opas 8 Osallistuminen, 2002) Kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia (MRL 9 ). Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet ohjaavat maakuntakaavoitusta. Valtioneuvosto päätti vuonna 2000 laadittujen valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden tarkistamisesta ja tarkistetut tavoitteet tulivat voimaan Tarkistuksen pääteemana on ollut ilmastonmuutoksen haasteisiin vastaaminen. (Ympäristöministeriö, 2009b) 13

14 Vuoden 2000 valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa tuulivoiman hyödyntämiseksi oli maakuntakaavoituksessa osoitettava rannikko- ja tunturialueilta parhaiten soveltuvat alueet, mutta velvoitetta on tarkistetuissa tavoitteissa laajennettu koskemaan myös sisämaan soveltuvia alueita. Yleispiirteiset kaavat Maakuntien liittojen laatimat maakuntakaavat ovat keskeisessä asemassa tuulivoimarakentamisen ohjaamisessa. Kun tuulivoimalat sijoitetaan maakuntakaavojen ohjaamina keskitetysti, vähenevät myös maisemavaikutukset ja ristiriitatilanteet tuulivoimarakentamisen ja muun alueidenkäytön välillä. Jos maakuntakaavassa on osoitettu tuulivoima-alueita, lähtökohtana on, että tuulivoimarakentaminen sijoittuu näille alueille myös yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.35-36). Tuulivoimarakentaminen voi perustellusta syystä sijoittua myös muille kuin maakuntakaavassa osoitetuille alueille. Tällöin edellytyksenä on ensinnäkin, ettei aluetta ole maakuntakaavassa varattu sellaiseen muuhun tarkoitukseen, joka estäisi tuulivoimarakentamisen. Tällaisia alueita ovat lähtökohtaisesti maakuntakaavan suojelu- ja maisema-alueet. Maakuntakaavan virkistysalueiden osalta ratkaisevaa on, missä määrin tuulivoimarakentaminen vaikuttaa virkistyskäyttöön. Toiseksi tuulivoimarakentamisen sijoittaminen yksityiskohtaisessa suunnittelussa maakuntakaavassa osoitettujen alueiden ulkopuolelle ei saa olla maakuntakaavan periaatteiden vastaista muuttamalla tuulivoimaalueiden kokonaisuutta ja tuulivoimarakentamisen suhdetta muuhun maankäyttöön. Näin voi käydä erityisesti tuulivoimarakentamisen kannalta herkillä alueilla kuten tunturialueilla ja pienipiirteisillä saaristo- ja mannerranta alueilla. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.36-37). Jos alueella on maakunta- tai seutukaava, jossa ei ole osoitettu tuulivoima-alueita, se ei ole este tuulivoimarakentamiselle. Kunta voi laatia yleis- tai asemakaavan tuulivoimarakentamista varten. Kunnan kaavoitus ei saa kuitenkaan olla ristiriidassa sitä ohjaavan maakuntakaavan kanssa. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.37). Kun alue on maakuntakaavassa tai yleiskaavassa osoitettu tuulivoima-alueeksi, voidaan alueelle sijoittuvat tuulivoimalat lähtökohtaisesti toteuttaa luparatkaisuilla ilman asemakaavaa. Tällöin voidaan yleispiirteisessä kaavassa tehtyyn maankäyttöratkaisuun perustuen yleensä katsoa, ettei tuulivoimarakentamisesta aiheudu yksityiskohtaista kaavaa edellyttäviä vaikutuksia (MRL 137 ja 172 ; Ympäristöministeriö, 2004). Asemakaava Asemakaava-alueella tuulivoimalan rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa (116 1). Koska rakennusluvan myöntäminen perustuu suoraan asemakaavaan, on kaavassa osoitettava tuulivoimaloille rakennusala ja annettava tuulivoimaloiden ulottuvuuksia koskevia määräyksiä. Asemakaava voidaan kuitenkin laatia siten, ettei tuulivoimaloiden tornien sijaintipaikkoja ole määritelty tarkasti. Asemakaavassa on esitettävä myös tuulivoimapuiston vaatimat liikennejärjestelyt ja sähköliittymät (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoima-rakentamisessa, 2002, s.22). Asemakaavaa laadittaessa on otettava huomioon maakuntakaava ja yleiskaava. Suunnittelutarveratkaisu Tuulipuiston rakentamiseksi on haettava kunnalta suunnittelutarveratkaisua, jos rakentaminen kohdistuu 14

15 kunnan yleiskaavassa tai rakennusjärjestyksessä osoittamalle suunnittelutarvealueelle. Hankkeen toteuttaminen voi tällöin sen laadusta ja sijaintipaikasta riippuen edellyttää suunnittelutarveratkaisun sijaan asemakaavaa. alueelle, joka on osoitettu tuulivoimarakentamiseen yleispiirteisessä kaavoituksessa eikä alueella ole asemakaavaa. Perusteena on, että rakentaminen ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajempaa harkintaa. (16 ) Tuulivoimalan sijainnista ja koosta riippuen suunnittelutarveratkaisua voidaan edellyttää yhdeltäkin tuulivoimalalta. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.23). Suunnittelutarveratkaisun myöntämisen edellytyksenä on MRL 137 1:n mukaan, että rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä ja on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista. Mikäli suunnittelutarveratkaisun edellytyksiä ei ole, tarvitaan asemakaava. Rakennuslupa Tuulivoimalan rakentamiseen tarvitaan aina rakennuslupa (MRL 125 ). Rakennusluvan myöntää kunnan rakennusvalvontaviranomainen (MRL 130 ). Lupahakemukseen on liitettävä selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin (MRA 64 ) sekä mahdollinen ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen arviointiselostus (MRL 132 ). Rakennusluvan edellytyksenä on, että tuulivoimala soveltuu rakennettuun ympäristöön ja maisemaan. Asemakaava-alueella rakennuspaikan sopivuus ratkaistaan asemakaavassa (MRL 135 ). Asemakaava-alueen ulkopuolella rakennuspaikan tulee olla tarkoitukseen sovelias ottaen huomioon myös maakunta- ja yleiskaavoista johtuvat mahdolliset rajoitukset (MRL 136 ). Ranta-alueet Ranta-alueella 1 tuulivoimalan rakennuslupa voi ranta-asemakaavan lisäksi perustua suoraan rantayleiskaavaan, jos kaavassa on näin määrätty. Jos alueella ei ole asema- tai yleiskaavaa, voi alueelliselta ympäristökeskukselta hakea poikkeamispäätöstä suunnittelutarpeesta ranta-alueella. Poikkeamispäätöksen edellytyksenä on, ettei poikkeaminen aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle; vaikeuta luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista; eikä vaikeuta rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista (MRL 171 ). Ympäristöministeriön tuulivoimarakentamista pohtinut työryhmä suositti vuonna 2002, että jatkossa tutkittaisiin mahdollisuutta muuttaa maankäyttö- ja rakennuslakia siten, että yleiskaavan käyttö suo- 1 Rantavyöhyke on sellainen rannan osa, jolle sijoittuvalla rakentamisella on välittömiä vaikutuksia vesistöön sekä rantaluontoon ja maisemaan. Käytännössä vyöhykkeen leveydeksi on arvioitu noin 100 metriä. Rantavyöhykkeen ulottuminen vesialueelle päin on avoimempi kysymys. Ranta-alue on rantavyöhykettä leveämpi alue, joka ulottuu rantaviivasta sisämaahan päin niin pitkälle kuin asutus vaikuttaa vesistöön. Käytännössä ranta-alueen leveytenä pidetään noin 200 metriä, mutta olosuhteista johtuen se voidaan tulkita leveämmäksikin. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.24) 15

16 raan rakennusluvan perusteena olisi mahdollista myös rantavyöhykkeen ulkopuolisella vesialueella. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.40) Ehdotusta ei kuitenkaan ole toteutettu YVA-laki Tuulivoimalat eivät ole YVA-asetuksen hankeluettelossa (YVAA 6 ), jossa on lueteltu ne hankkeet, joihin ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan automaattisesti. Tuulivoimahankkeisiin voidaan kuitenkin soveltaa YVA-menettelyä tapauskohtaisen harkinnan perusteella alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä. Harkittaessa YVA-menettelyn soveltamista yksittäistapauksessa otetaan huomioon hankkeen ominaisuudet, sijainti sekä vaikutusten luonne (YVAL 4 3). YVA-menettelyä ei ole tarpeen soveltaa yksittäistapauksessa, jos aiemmin muun lain mukaisessa menettelyssä hankkeen ympäristövaikutukset on selvitetty ja osallistumismahdollisuus järjestetty YVA-lain edellyttämässä laajuudessa. Kyseessä voi olla esimerkiksi kaavoitusmenettely. Ympäristöministeriön julkaiseman ohjekirjeen mukaan edellytyksenä tässä tapauksessa on, että kaava on hyväksytty. Vaikka hankkeeseen ei sovellettaisi YVA-menettelyä, on hankkeesta vastaavan oltava riittävästi selvillä hankkeen ympäristövaikutuksista siinä laajuudessa kuin kohtuudella voidaan edellyttää (YVAL 25 ). Ympäristöministeriö valmistelee parhaillaan tuulivoiman lisäämistä YVA-asetuksen hankeluetteloon, jolloin YVA-menettelyä sovellettaisiin suoraan raja-arvon perusteella tietyn kokoisiin tuulivoimahakkeisiin. Myös raja-arvon alapuolelle jäävään hankkeeseen voitaisiin kuitenkin soveltaa alueellisen ympäristökeskuksen päätöksellä YVA-menettelyä, jos YVA-lain mukaiset perusteet YVAn soveltamisesta olisivat olemassa. Hankkeesta vastaava kokoaa aluksi tiedot hankkeesta ja sen ympäristövaikutusten arvioinnista arviointiohjelmaan. Yhteysviranomaisena toimiva alueellinen ympäristökeskus antaa viranomaisten lausuntoihin ja yleisön mielipiteisiin perustuen lausunnon arviointiohjelmasta. Sen jälkeen hankkeesta vastaava laatii arviointiselostuksen arviointiohjelman ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon perusteella. YVA-menettely päättyy yhteysviranomaisen antamaan lausuntoon arviointiselostuksesta. YVA-menettely ei ole lupamenettely, mutta niissä tuulivoimahankkeissa, joihin YVA-menettelyä on päätetty soveltaa, sen suorittaminen on edellytys muun lain mukaisen luvan myöntämiselle. Tällöin viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen lausunnon (YVAL 13 ). Jos hankkeeseen liittyy uusien voimajohtojen rakentamista, on YVA-yhteysviranomainen meneillään olevissa ja jo päättyneissä YVA-menettelyissä edellyttänyt, että myös voimajohtojen ympäristövaikutukset selvitetään tuulivoimahankkeen YVA-menettelyssä Ympäristönsuojelulaki Tuulivoimalan ympäristöluvan tarve perustuu aina tapauskohtaiseen harkintaan. Ympäristöluvanvaraisuuden aiheuttavia vaikutuksia voivat olla lähinnä melu ja valon tai varjon vilkkuminen, joista voi olla haittaa naapureille. Maisemavaikutukset eivät aiheuta tarvetta ympäristöluvalle. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.25-26). Tuulivoimaloiden ympäristölupa-asiat käsittelee sijaintialueen kunta. Ympäristölupahakemuksen tulee sisältää mm. tiedot toiminnan aiheuttamista päästöistä sekä arvio toiminnan eri vaikutuksista 16

17 ympäristöön (YSA 9 ). Ympäristölupaharkinnassa luvan myöntämisen edellytyksenä on mm. että toiminnasta ei aiheudu kohtuutonta haittaa naapureille, ja että toiminta ei sijoitu kaavan vastaisesti (YSL 42 ). Jos lupa myönnetään, siinä annetaan lupamääräykset esimerkiksi melupäästöjen rajaarvoista (YSL 43 1) Vesilaki Tuulivoimalan rakentaminen vesistöön tai siten, että rakentamisella on vaikutuksia vesistöön, on vesitaloushanke, jolle on haettava ympäristölupavirastosta vesilain mukainen rakentamislupa (vesilupa). Vesilupa ei korvaa rakennuslupaa, vaan se on haettava erikseen. Vesilupahakemukseen tulee liittää tarpeelliset selvitykset hankkeesta (VL 16:1 2). Lupaharkinta perustuu VL 2:6.2 :n intressivertailuun. Luvan myöntämisen edellytyksenä on, että siitä saatava hyöty on siitä johtuvaan vahinkoon, haittaan ja muuhun edunmenetykseen verrattuna huomattava. Intressivertailussa otetaan tuulivoimaloiden hyötyinä huomioon taloudellisen hyödyn lisäksi myös päästöttömän energiamuodon edistäminen. Haittoina otetaan huomioon esimerkiksi kalastukselle, lähiseudun asukkaille ja ympäristölle aiheutuvat haitat. (Ympäristölainsäädännön soveltaminen tuulivoimarakentamisessa, 2002, s.26). Vesilupaharkinnassa otetaan huomioon myös alueen kaavoitus (VL 2:4 ). Vesiluvan myöntämisen yhteydessä määrätään korvaukset tuulivoimalan rakentamisesta ja käytöstä aiheutuvista vahingoista ja haitoista (VL 11 luku). Ympäristölupavirasto voi vesiluvan yhteydessä antaa luvanhakijalle käyttöoikeuden toisen alueeseen (VL 2:7 ) tai jos rakentaminen on yleisen tarpeen vaatima, voidaan hakijalle myöntää tarvittava oikeus toiselle kuuluvan alueen lunastamiseen (VL 2:8 ). Valmistelussa olevassa vesilain uudistuksessa ei näillä näkymin ole tulossa muutoksia tuulivoimaloiden luvantarpeeseen Natura 2000 Natura 2000 kohteisiin liittyy arviointivelvollisuus ja heikentämiskielto, jotka tuulivoimarakentamisessa koskevat sekä yleispiirteistä ja yksityiskohtaista kaavoitusta että tuulivoiman edellyttämiä luparatkaisuja. Mahdollisuus tuulivoimarakentamiseen Natura-alueella tai sen läheisyydessä riippuu ennen kaikkea niistä luonnonarvoista, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura verkostoon. Arviointivelvollisuus: Jos tuulivoimahanke yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on otettu Natura verkostoon, on hankkeen toteuttajan arvioitava nämä vaikutukset asianmukaisella tavalla. Arviointivelvollisuus koskee myös sellaista tuulivoimahanketta alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Vaikutusten arviointi voidaan tehdä osana YVA-menettelyä. Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että edellä mainittu arviointi on tehty (LSL 65 ). Heikentämiskielto: Viranomainen ei saa myöntää lupaa eikä hyväksyä tai vahvistaa kaavaa, jos vaikutusten arviointi ja lausunnot osoittavat, että tuulivoimahanke merkittävästi heikentää Natura-alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on otettu Natura

18 verkostoon (LSL 66 ). Valtioneuvosto voi kuitenkin päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole (LSL 66 ) Muinaismuistolaki Kiinteät muinaisjäännökset ovat suoraan muinaismuistolain nojalla rauhoitettuja. Ilman alueellisen ympäristökeskuksen myöntämää kajoamislupaa on kiinteän muinaisjäännöksen kaivaminen, peittäminen, muuttaminen, vahingoittaminen, poistaminen ja muu siihen kajoaminen kielletty (muinaismuistolaki 1 ). Laki suojaa myös vedenalaisia muinaisjäännöksiä. Veden alla olevat ihmisen tekemät rakennelmat, esimerkiksi väyläesteet sekä siltojen ja laitureiden jäänteet ovat iästä riippumatta automaattisesti rauhoitettuja eikä niihin saa puuttua ilman museoviraston lupaa (Museovirasto, 2007). Vanhat laivahylyt on rauhoitettu iän perusteella. Sellainen hylky tai hylyn osa, jonka uppoamisesta voidaan olettaa olevan yli sata vuotta, rinnastetaan kiinteään muinaisjäännökseen. Jos on ilmeistä, että omistaja on hylännyt hylyn tai sen osan, kuuluu se irtaimine esineineen lunastuksetta valtiolle (muinaismuistolaki 20 ). Muinaismuistolaki edellyttää, että muinaisjäännökset on otettava huomioon yleisten työhankkeiden ja kaavoituksen suunnittelussa (13 ). Myös YVA-laki velvoittaa hankevastaavaa selvittämään YVA-menettelyn yhteydessä hankkeen vaikutukset kulttuuriperintöön (YVAL 2 ) Ilmailulaki Yli 30 metriä korkean tuulivoimalan rakentamiseksi tarvitaan ilmailulain mukainen lentoestelupa. Lupaa haetaan ilmailuhallinnolta. Hakemukseen tulee liittää asianomaisen ilmaliikennepalvelujen tarjoajan antama lausunto. Ilmailuhallinto voi myöntää luvan, jollei lentoturvallisuus vaarannu, tai jos luvan epääminen aiheuttaisi maanomistajalle tai siihen kohdistuvan erityisen oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa verrattuna esteestä aiheutuvaan haittaan lentoliikenteen sujuvuudelle. Lentoesteet on merkittävä Ilmailuhallinnon antamien määräysten mukaisesti. (Ilmailulaki 159 ) Voimajohtoja ja kaapeleita koskeva lainsäädäntö Tuulipuistoja varten rakennettavia merikaapeleita ja voimajohtoja koskee pitkälti sama lainsäädäntö kuin tuulivoimaloitakin. Voimajohdot ja kaapelit on otettava huomioon YVA-lain mukaisessa ympäristövaikutusten arvioinnissa. Jos voimajohdot sijoittuvat Natura-alueelle tai sen lähistölle, voi olla tarpeen suorittaa luonnonsuojelulain mukainen Natura-arviointi. Mahdolliset kiinteät muinaisjäännökset johtojen ja kaapeleiden alueella ovat suoraan muinaismuistolain nojalla rauhoitettuja. Merikaapeleiden rakentaminen edellyttää vesilain mukaista lupaa. Lunastuslaki Jos tuulivoimahankkeen yhteydessä on tarpeen rakentaa uusia voimajohtoja, tulee lunastettavia maa-alueita varten hankkia lunastuslain mukainen lunastuslupa. Luvan myöntää hakemuksesta valtioneuvosto täysistunnossaan (Lunastuslaki 5 1). Lupahakemukseen tulee liittää mahdollinen YVAlain mukainen arviointiselostus. Ennen lunastuksen toimeenpanoa haetaan lääninhallitukselta voimajohdon maastotutkimista ja suunnittelemista varten tutkimuslupaa lunastuksen kohteeksi aiotun alueen tutkimiseen. Lupa antaa myös oikeuden merkitä pylväspaikat ja tutkia mahdollisten pylväspaikkojen maaperä.. (Lunastuslaki 84 ) 18

19 Sähkömarkkinalaki Vähintään 110 kv:n korkeajännitejohdon rakentamiseen on pyydettävä sähkömarkkinalain mukainen lupa Energiamarkkinavirastolta (sähkömarkkinalaki 18 ). Lupahakemukseen tulee liittää mahdollinen YVA-lain mukainen arviointiselostus (sähkömarkkinalaki 19 ) tai erillinen selvitys soveltuvuudesta maankäyttö ja ympäristövaikutuksista (VnA sähkömarkkinoista 4 ). Lupa ei koske rakentamista, vaan siinä todetaan, että tarve sähkön siirtämiseen on olemassa. 19

20 3.2.9 Yhteenveto Taulukko 3. Tuulivoimarakentamiseen liittyvät menettelyt (ei kaavoja) ja luvat Menettely Milloin tarpeen? Ympäristövaikutusten arviointi - hankkeesta voi sen ominaisuudet, sijainti ja laatu huomioon ottaen aiheutua merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia Natura-arviointi - hanke tai kaavalla yksin tai yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on otettu Natura 2000-verkostoon Lupa Milloin tarpeen? Rakennuslupa - aina, paitsi pienet, kotikäyttöä palvelevat voimalat (toimenpidelupa) Ympäristölupa - melusta tai valon/varjon vilkkumisesta haittaa naapureille Vesilupa - voimala rakennetaan vesistöön tai niin, että sillä on vaikutuksia vesistöön Muinaismuistolain mukainen kajoamislupa - kiinteisiin muinaismuistoihin kajoaminen voimalan tai voimajohtojen alueella maalla tai merellä Lentoestelupa - yli 30 metriä korkean rakennelman rakentaminen Lunastuslupa - maa-alueen lunastaminen voimajohtoa varten Tutkimuslupa - suunnitellun voimajohtoreitin tutkiminen ennen lunastusta Rakentamislupa - vähintään 110 kv:n voimajohto Taulukkoon 3. on koottu tuulivoimarakentamiseen liittyvät luvat ja menettelyt. Muun kuin pienen kotitarvekäyttöä palvelevan tuulivoimalan rakentaminen edellyttää aina rakennuslupaa. Vesilain mukainen lupa tarvitaan, kun rakennetaan merelle voimaloita ja merikaapeleita. Ympäristöluvan tarve ratkaistaan tapauskohtaisesti samoin kuin YVAn tai Natura-arvioinnin tarve. Jos alueella sijaitsee kiinteitä muinaismuistoja, joihin täytyy kajota, tarvitaan siihen muinaismuistolain mukainen kajoamislupa. Jos voimalan korkeus on yli 30 metriä, sen rakentamiselle on haettava lentoestelupa. Lunastuslupa, tutkimuslupa ja rakentamislupa ovat tarpeen voimalan sähkönsiirtoa varten. 20

21 Taulukko 4. Tuulivoimarakentamisen viranomaistoiminnan tärkeimmät roolit Viranomainen Rooli Maakunnan liitto - maakuntakaavoitus Kunta - yleiskaavoitus - asemakaavoitus - rakennuslupa - suunnittelutarveratkaisu - ympäristölupa naapuruussuhdelain nojalla Alueellinen ympäristökeskus - YVA-yhteysviranomainen - luonnonsuojeluviranomainen - kuntien kaavoituksen ohjaaminen - poikkeusluvat ranta-alueiden kaavoitusvelvoitteesta - kiinteiden muinaismuistojen kajoamisluvat Ympäristöministeriö - maakuntakaavojen vahvistaminen ja maakuntakaavoituksen ohjaaminen - valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Ympäristölupavirasto - vesilupa - lunastuslupaa vastaava lupa voimajohtoja varten vesialueella Museovirasto - muinaismuistot TEM - lunastuslupa voimajohtoa varten maaalueella Lääninhallitus - tutkimuslupa voimajohtoa varten maaalueella Energiamarkkinavirasto - sähkömarkkinalain mukainen rakentamislupa (vähintään 110 kv) Ilmailuhallinto - lentoestelupa Taulukossa 4. on kuvattu tuulivoimarakentamisen keskeisimpien suunnittelu- ja lupaviranomaisten roolit yksinkertaistetussa muodossa. Kaavoitus-asioissa maakunnan liitto ja kunta ovat keskeisessä asemassa, luonnonsuojeluasioissa alueellinen ympäristökeskus on keskeisin toimija, samoin kuin YVA-asioissa. Vesilupa-asiat selviävät ympäristölupavirastoista, mutta kunnan ympäristönsuojeluviranomainen vastaa naapuruussuhdelain mukaisten ympäristölupien käsittelystä ja vesilain mukaisesta tutkimusluvasta jos sellainen tarvitaan. Museoviraston puoleen kannattaa kääntyä kaikissa muinaismuistoasioissa, se hoitaa itse muinaismuistoiksi luettaviin hylkyihin liittyvät asiat, ja museoviraston lausunnon perusteella alueellinen ympäristökeskus voi myöntää luvan kajota kiinteään muinaisjäännökseen maa-alueella. Metsähallitus hallinnoi pääosaa valtion vesialueista ja erityisesti Pohjois-Suomessa laajoja maaalueita. Metsähallitus toimii lähinnä maa- ja vesialueiden omistajan roolissa. Metsähallitus on ottanut toimintalinjaansa tuulivoiman edistämisen ja kehittää alan liiketoimintaansa yhdessä muiden 21

22 alan toimijoiden kanssa. Lisäksi tuulipuiston liittämisestä sähkön siirtoverkkoon tulee hyvissä ajoin laatia Fingridin tai alueverkkoyhtiön kanssa verkkoselvitys, jossa sovitaan teknistaloudellisesta toteutustavasta huomioiden koko alueen verkon siirtokyvyn riittävyys, voimantuotanto ja sähkön kulutus. Tuulipuiston verkkoliityntä ja liittymisjohdot kuuluvat olennaisena osana tuulivoimapuistoon ja sen toteuttamismahdollisuuksiin. Vuoden 2010 alusta valtion aluehallinto uudistuu ja valtion aluehallintoviranomaisia kootaan uusiin alueellisiin yksiköihin. Suurin osa alueellisten ympäristökeskusten tehtävistä (mm. YVA ja luonnonsuojelu) siirtyvät 15:sta elinkeino-, luonnonvara- ja ympäristökeskukseen (ELY). Lääninhallitusten ja ympäristölupavirastojen tehtävät siirtyvät kuuteen aluehallintovirastoon (AVI). 22

23 4. Kokemuksia lupa- ja suunnittelumenettelyistä Alan toimijoiden käsitykset tuulivoimahankkeiden ympäristöllisistä suunnittelu- ja lupamenettelyistä olivat varsin yhteneväisiä. Varsinaisissa lupamenettelyissä (rakennuslupa, vesilupa) ei koettu ongelmaa vaan ne olivat sujuneet nopeasti ja ennakoidusti. Suurimmaksi ongelmaksi koettiin kaavoitusmenettelyihin liittyvät epäselvyydet ja YVA-menettelyn soveltaminen. Ympäristöministeriön ohjeistusta yhdestä kaavatasosta pidettiin hyvänä, mutta käytännössä soveltamisesta on ollut epäselvyyttä varsinkin tuulivoimaloiden koon kasvaessa. Valmisteluvaihe Suotuisat tuuli- ja perustamisolot liikennöintimahdollisuuksineen sekä mahdollisuus sähkönsiirron järjestämiseen ovat lähtökohta tuulivoimalan sijoituspaikalle. Mahdollisimman varhaisessa vaiheessa on myös syytä selvittää maankäytölliset mahdollisuudet kuten sijoittuminen yhdyskuntarakenteeseen ja hankkeen suhde Natura-alueisiin ja muihin suojelukohteisiin sekä mahdollisten kaavoitus-, YVA- ja lupamenettelyjen tarve (taulukko 3). Tuulivoimahanke etenee sujuvimmin, jos se sijoittuu yleispiirteisessä kaavassa (maakunta- tai yleiskaava) tuulivoimakäyttöön osoitetulle alueelle. Varhaisen suunnitteluvaiheen tärkeys on tullut esiin myös toimijoiden kokemuksissa. Ympäristövaikutusten arviointi, tarvittavat kaavoitusmenettelyt, voimajohtosuunnittelu sekä lupahakemusten valmistelu on hyvä sitoa itse hankkeen suunnitteluun, jotta eri menettelyt voivat hyödyntää yhteisiä selvityksiä ja tarkentua tiedon lisääntyessä. Tällöin voidaan välttyä myös päällekkäisyyksiltä ja niiden aiheuttamilta aikaviiveiltä. Kaavoitusta varten on selvitettävä tietyt asiat ja YVAa varten tietyt, osaa voidaan hyödyntää molemmissa ja yleensä näitä joudutaan vielä tarkentamaan eri lupamenettelyihin. Tuulipuiston liittämisestä sähköverkkoon on tehtävä Fingridin tai alueverkkoyhtiön kanssa verkkoselvitys, minkä perusteella esitetään tuulivoimalaitoksen kantaverkkoon liittämispaikka ja liittämisen mahdolliset aiheuttamat verkon vahvistustarpeet. Tuloksena on myös arvio milloin tuulituotanto voidaan liittää ja mahdollisesti laajentaa, johtuen esimerkiksi kantaverkon voimajohtohankkeiden etenemisestä. Verkkoselvityksen lähtötiedoiksi tarvitaan hankkeen toteutusaikataulu, sijoittuminen, suunniteltu sähköntuotantoteho sekä ennuste tuotannon kehittymisestä. 23

24 4.1 YVA Kuva 6. Tuulivoimakapasiteetti YVA-menettelyissä, -päätöksissä ja -lausunnoissa hankkeiden minimi- ja maksimivaihtoehtojen mukaan Vuoden 2009 maaliskuun loppuun mennessä Suomessa oli päättynyt kaksi YVA-menettelyä. Jos molempien hankkeiden minimivaihtoehdot toteutuisivat, uutta tuulivoimakapasiteettia rakennettaisiin 150 MW (Kuva 6.). YVA-menettelyissä käsitellyt maksimivaihtoehdot puolestaan kasvattaisivat yhteenlaskettuna kapasiteettia 450 MW. Vuoden 2009 maaliskuun lopussa oli vireillä 10 YVAa. Niiden minimivaihtoehdoista syntyisi toteutuessaan yhteensä 1528,8 MW uutta tuulivoimakapasiteettia ja maksimivaihtoehdoista 3438 MW. Päätöksiä, joiden mukaan YVAa tulee soveltaa tuulivoimahankkeeseen, mutta joissa YVA-menettely ei ollut vielä alkanut, oli 17 kappaletta. Niistä muodostuisi uutta kapasiteettia minimivaihtoehtojen toteutuessa yhteensä 2587,8 MW ja maksimivaihtoehtojen toteutuessa 3570,8 MW. Päätöksiä tai lausuntoja, joiden mukaa YVAa ei sovelleta, oli tehty kahdeksan kappaletta. Niissä esitetyistä minimivaihtoehdoista muodostuisi 101 MW ja maksimivaihtoehdoista 127,1 MW uutta tuulivoimakapasiteettia Päätökset ja lausunnot YVAn soveltamisesta tuulivoimahankkeisiin YVA-menettelyä sovelletaan Vuoden 1994 YVA-lain voimaantulosta vuoden 2006 elokuun loppuun saakka päätökset YVAmenettelyn soveltamisesta yksittäistapauksissa teki ympäristöministeriö. Tänä aikana ympäristöministeriö teki 7 päätöstä, joiden mukaan YVA-menettelyä tulee soveltaa tuulivoimahankkeisiin. Keskeisimmät harkintakriteerit päätöksenteossa olivat hankkeen koko, sijainti ja sen vaikutukset alueen 24