METSÄTALOUDELLISET KUNNOSTUSOJITUKSET JA PIENVIRTAVESIEN SUOJELU

Transkriptio

1 Lea Halonen METSÄTALOUDELLISET KUNNOSTUSOJITUKSET JA PIENVIRTAVESIEN SUOJELU Referee-artikkeli Helmikuu 2013 Julkaistu Edilexissä Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja 2013 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteiden laitos, Joensuu 2013

2 Lea Halonen Metsätaloudelliset kunnostusojitukset ja pienvirtavesien suojelu 211

3 212

4 Sisällys 1 Johdanto Johdatusta pienvirtavesisuojelun ja... kunnostusojitusten sääntelyyn Pienvirtavesien suojelu lainsäädännössä Ojitus ja ojan kunnossapito sekä metsätaloudellinen kunnostusojitus Puron ja noron käsitteiden vertailua vesi- ja metsälaissa Pienvirtavesien muuttamiskieltojen ulottuvuudet vesi- ja metsälaissa Suojellut pienvirtavedet ja kunnostusojittaminen Vesilain ja metsälain soveltamisalojen määrittelyä Metsä- ja vesilain suhteista pienvirtavesien osalta Vesilain ja metsälain poikkeamislupien keskinäissuhteet ojituksen osalta Ojan kunnossapito-oikeuden ja -velvoitteen sekä pienvirtavesien suojelusäännösten suhteesta Pienvirtavesien suojelu ja ojitusten kiintoaineskuormitus Kiintoaineskuormituksen syntymekanismista ja lain soveltumisesta Vesiympäristön muuttaminen ja pilaantuminen sekä ojitusten kiintoaineskuormitus Yhteenveto ja päätelmiä LÄHTEET Lyhenteet Silvicultural Ditch Network Maintenance and the Protection of Aquatic Habitat Types

5 214

6 Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VI 2013, s Metsätaloudelliset kunnostusojitukset ja pienvirtavesiensuojelu 1 Asiasanat: Pienvesiensuojelu. Metsätaloudellinen kunnostusojitus. Kunnostusojitusten vesistövaikutukset. Vesiensuojelu. Monimuotoisuus. protection of aquatic habitat types. Silvicultural ditch network maintenance. The effects of ditch network maintenance on water bodies. Water protection. Biodiversity. 1 Johdanto Pienillä virtavesillä on tärkeä merkitys luonnon monimuotoisuuden kannalta. Pienvirtavedet eli pienet purot ja norot ovat uhanalaisia luontotyyppejä ja siten myös useat niistä riippuvaiset eliölajit ovat uhanalaistuneet. Pienvirtavesien suojelutarve on seurausta sekä niiden omaleimaisesta lajistosta että niiden vähentymisestä erityisesti maa- ja metsätaloudesta aiheutuvien toimenpiteiden vuoksi. Pienvirtavesiä on suojeltu lainsäädännön keinoin nyt noin 15 vuoden ajan, mutta selvitykset osoittavat, ettei suojelutilanne ole kohentunut eikä pienvirtavesien suojelutaso ole tyydyttävällä tasolla. 2 Puroista kokonaan luonnontilaisia on Etelä-Suomessa arviolta enää noin 2 %. Esimerkiksi Pohjois-Karjalan noroista on täysin luonnontilaisia noin 2 % sekä luonnontilaisia ja luonnontilaisen kaltaisia 20 %. 3 Eteläisemmässä Suomessa pienvedet ovat uhanalaisempia kuin pohjoisemmassa osassa maata. 4 Pienvirtavesien suojelun tärkeys on viime aikoina ollut esillä muun muassa vesilain uudistamisen yhteydessä. 5 Pienvirtavesien ekosysteemien suojelu on tällä hetkellä toimeenpantu vesi- ja metsälain (MetsäL, 1093/1996) nojalla. Juridisesta näkökulmasta kyse ei ole sellaisesta suojelusta, jossa hallinnollisella päätöksellä osoitettaisiin tietty luonnonosa suojelluksi vaan käytönrajoituksista, 1 Artikkeli on laadittu osana Suomen Akatemian tutkimuskonsortiota Impacts of Terrestrial Organic Matter Loading on Lake Food Webs and Human Health Challenges for Environmental Regulation. 2 Raunio Schulman Kontula 2008, s Nyroos ym. 2006, s Esimerkiksi vesilain (VL, 587/2011) 2:11 ei tämän vuoksi koske Lapin maakuntaa, eivätkä norot, lähteet ja lammet Lapin maakunnassa ole vesilain nojalla suojeltuja. 5 Esimerkiksi vesilain uudistuksen yhteydessä (ks. luku 2.1). Suomen luonnonsuojeluliiton vuoden teema koskee pienvirtavesien suojelua. Ks. lisää Suomen luonnonsuojeluliitto: Vesiensuojelun teemavuosi 2012, [ ( ). 215

7 joista poikkeaminen edellyttää lupaa. 6 Käytän tässä artikkelissa kuitenkin myös suojelun käsitettä kielenkäytön yksinkertaistamiseksi. Intensiivinen metsätalous ja erityisesti ojitustoiminta on yksi merkittävä syy pienvirtavesien uhanalaistumiselle. Erityisesti uudisojittamisen aikakautena purouomia perattiin metsäalueiden kuivatustarkoituksia varten. Nykyisin metsätaloudellisia uudisojituksia ei enää suoriteta ja metsätaloudelliset ojitukset ovatkin tällä hetkellä lähinnä vanhojen ojitusalueiden kunnostuksia. Kunnostusojitusten aikakautena uhkana ei enää niinkään ole se, että luonnontilaisina säilyneitä virtavesikohteita perattaisiin tai muokattaisiin. Perkaukset voivat kuitenkin edelleen uhata sellaisia virtavesikohteita, joiden luonnonarvot ovat aiemman toiminnan jälkeen palautuneet. Kunnostusojitukset voivat aiheuttaa haittaa pienvesille myös vesistökuormitusta aiheuttamalla. Ojitusten merkittävin vesistöhaitta syntyy kiintoaineskuormituksesta, 7 joka voi aiheuttaa vahingollisia seurauksia myös pienten vesien ekosysteemeille. Vesiuomien ja -altaiden pohjiin liettyvä kiintoaines voi tuhota, hävittää tai heikentää pienvesien pohjien ekosysteemejä tai esimerkiksi kalojen tai muiden vesieliöiden lisääntymispaikkoja. Toisaalta kiintoaines voi myös heikentää veden laatua. 8 Koska kunnostusojittaminen on eräs pienvirtavesiä uhkaavaa ympäristönkäyttömuoto, tarkastelen tässä artikkelissa pienvirtavesien suojelusääntelyä metsätaloudellisten kunnostusojitusten ja kunnostusojitusten ohjauksen näkökulmasta. Pienvirtavesien suojelusääntelyn voi katsoa muodostavan yhden osan kunnostusojitusten vesiensuojelun ohjausta koskevasta sääntelystä ja reunaehdoista, vaikka pienvesiensuojelunsääntelyn välittömät tavoitteet ovatkin luonnon monimuotoisuuden suojelussa. Pienvirtavesien suojelusäännökset luovat reunaehtoja kunnostusojituksille pienvirtavesien muuttamiskiellon välityksellä. Tässä artikkelissa lähtökohtana on selvittää, millaisia reunaehtoja ja edellytyksiä pienvirtavesien suojelusääntely ja muuttamiskiellot kunnostusojituksille asettavat. Artikkelissa tarkastelen erityisesti purojen ja norojen elinympäristösuojelua metsätaloudellisten kunnostusojitusten näkökulmasta. Sekä pienvirtavesiensuojelua että kunnostusojituksia koskeva sääntely ja sääntelyn suhteet ovat monin osin varsin vaikeaselkoista, joten kirjoituksen yhtenä tavoitteena on myös jäsentää sekä selkiyttää sääntelyä koskevia tulkintoja. 9 6 Ks. Hollo YJ 2012, s Ks. tarkemmin esim. Ollikainen 2011, s Esim. Ohtonen ym. 2005, s ; Nyroos ym. 2006, s Rajanvetoa eri lakien soveltamisalojen välillä on pidetty epäselvänä. Esimerkiksi ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 22/2010 vp, yleisperustelut, kohta 3.4 Purojen suojelu) todetaan, että lakien soveltamisalojen ja tehtävien välinen rajanveto on kokonaisuutena epäselvä. Vesilain esitöissä (HE 277/2009 vp, s. 25) kiinnitetään huomiota siihen, että vesilakia ei välttämättä sovelleta asianmukaisesti metsälain mukaisissa toimenpiteissä. 216

8 Artikkelin toisessa pääluvussa johdatan aiheeseen avaamalla pienvirtavesien suojelusääntelyä, ojitussääntelyä sekä artikkelin keskeisiä käsitteitä. Kolmannessa luvussa päähuomio kiinnittyy sääntelyyn, joka suojaa pienvirtavesiä niiden välittömältä muuttamiselta esimerkiksi perkauksilla tai muilla kaivamistoimenpiteillä. Kolmas pääluku koskeekin erityisesti vesi- ja metsälain sääntelyn keskinäissuhteiden tarkastelua. Neljännessä luvussa tarkastelen erityisesti sitä, miten pienvirtavesiä suojellaan kuivatusvesien mukana kulkeutuvan kiintoaineksen aiheuttamilta haittavaikutuksilta. Neljännessä pääluvussa analysoin erityisesti vesilain ojitussääntelyn ja ympäristönsuojelulain (86/2000) suhdetta kunnostusojitusten vesistövaikutusten näkökulmasta. 2 Johdatusta pienvirtavesisuojelun ja kunnostusojitusten sääntelyyn 2.1 Pienvirtavesien suojelu lainsäädännössä Purojen ja norojen muodostamien ekosysteemien suojelu on yksi osa biologisen monimuotoisuuden suojelua 10 ja kyse on suojelusta, jota toteutetaan suojelualueiden ulkopuolella monimuotoisuuden kannalta tärkeinä pidettävien luontotyyppien ominaispiirteitä turvaamalla. 11 Pienvirtavesien suojelu lainsäädännössämme on toteutettu hajauttamalla sääntely osaksi sektorilainsäädäntöä vesi- ja metsälain alaan. 12 Noron uoman suojelusta säädetään VL 2:11:ssä siten, että luonnontilaisen muualla kuin Lapin maakunnassa sijaitsevan noron luonnontilan vaarantaminen on kielletty. 13 Tässä artikkelissa käytän VL 2:11:ään viitattaessa ilmausta vesiluontotyyppien tai noron muuttamiskielto. Luonnontilaisen puron uoman vaarantaminen on kielletty ilman vesilain mukaista lupaa. Vesitaloushankkeel- 10 Perustelutekstin (HE 79/1996 vp, VL 1:15a:n yksityiskohtaiset perustelut) mukaisesti pienvesien suojelemisessa kysymys on luonnon monimuotoisuuden ja biologisen tuottokyvyn säilyttämisestä. 11 Tämän ns. täsmäsuojelun perusajatuksena on, että tietyt elinympäristön ominaispiirteet ylläpitävät tavanomaista runsaampaa lajistoa tai että tällaisissa ympäristöissä viihtyvät sellaiset vaateliaat lajit, jotka elinympäristövaatimustensa vuoksi ovat herkempiä uhanalaistumiskehitykselle. 12 Myös ympäristönsuojelulaki voi antaa suojaa pienvirtavesien elinympäristöille siltä osin, kun on kyse ympäristönsuojelulain 3 :ssä tarkoitetusta pilaantumisesta. 13 Tämä johtuu siitä, ettei Lapin maakunnan alueella noroja pidetä uhanalaisena luontotyyppinä. HE 79/1996 vp, VL 1:17a:n yksityiskohtaiset perustelut. Pienvirtavesien suhteellinen runsaus Lapin alueella muuhun maahan verrattuna on havaittavissa myös METE-kartoituksesta (Yrjönen 2004, s. 36). Hieman epäloogista on se, että pienvirtavesien lähiympäristöt ovat myös Lapin maakunnan alueella suojeltuja kohteita. Tosin metsälaki suojelee metsätaloustoimenpiteiden osalta useimmiten myös purouoman. Ks. tarkemmin lakien välisistä suhteista luvuissa 2.4, 3.1 ja

9 la on oltava vesilain mukainen lupa, jos vesitaloushanke voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää, ja tämä muutos vaarantaa puron uoman luonnontilan säilymisen (VL 3:2.1:n 8 kohta). Tähän pykälään viittaan myöhemmässä tekstissä ilmaisulla puron muuttamiskielto. Ilmaisulla pienvirtavesien muuttamiskielto tarkoitan molempia edellä mainittuja vesilain kohtia. Uudessa vesilaissa luonnontilaisten purojen suojaa selvennettiin ja korostettiin lisäämällä vesitaloushankkeen luvanvaraisuutta koskevaan säännökseen nimenomainen alakohta, joka koskee puron uoman luonnontilan vaarantamista. Asiallisesti kyse on lain selventämisestä, eikä kyse ole vesilain sisällön muuttamisesta. 14 Oikeudellisesti arvioiden puron suojelustatusta ei vesilain uudistuksessa muutettu, sillä vesistöihin kuuluvan puron uoman muuttaminen sen luonnontilaisuuteen katsomatta oli luvanvaraista jo kumotun vesilain (264/1961) muuttamiskiellon (kumotun VL 1:15 15 ) mukaan. 16 Suojelumerkityksen korostamisella voi kuitenkin olla normatiivista merkitystä esimerkiksi oikeudellisessa harkinnassa, jossa luonnontilaisen puron merkitystä suojeltavana yleisenä etuna joudutaan arvottamaan. Näin esimerkiksi VL 3:4:n nojalla suoritettavassa int- 14 Ympäristövaliokunnan mietinnön (YmVM 22/2010 vp, yleisperustelut, kohta 3.4 Purojen suojelu) mukaan muutos on kumottuun vesilakiin nähden selventävä. Ks. myös HE 277/2009 vp, s. 26. Lain valmisteluvaiheen perusteluista ks. Työryhmämietintö 2006:13, s Kumotun vesilain 1:15 kuului seuraavasti: Jollei jäljempänä olevista säännöksistä tai niiden nojalla annetusta luvasta muuta johdu, vesistöstä ei saa johtaa vettä tai ryhtyä vesistössä tai maalla muuhun toimenpiteeseen siten, että siitä tai sen seurauksena voi aiheutua sellainen vesistön aseman, syvyyden, vedenkorkeuden, vedenjuoksun tai muu vesiympäristön muutos, joka 1) aiheuttaa vahinkoa tai haittaa toisen vesialueelle, kalastukselle, maalle, rakennukselle tai muulle omaisuudelle; 2) aiheuttaa tulvan vaaraa, yleistä vedenvähyyttä tai vesiluonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista; 3) melkoisesti vähentää luonnon kauneutta, ympäristön viihtyisyyttä, kulttuuriarvoja tai vesistön käyttökelpoisuutta vedenhankintaan tahi sen soveltuvuutta virkistyskäyttöön; 4) huonontaa vesistön puhdistautumiskykyä tai muuttaa valtaväylää tai vaikeuttaa yleisen kulku- tai uittoväylän käyttämistä; 5) aiheuttaa vaaraa terveydelle; taikka 6) muulla edellä mainittuun verrattavalla tavalla loukkaa yleistä etua (vesistön muuttamiskielto). Vesilain uudistuksessa vanhat kiellot muutettiin luvantarvekynnyksiksi, joten uuden vesilain 3:4 asiallisesti vastaa kumotun vesilain 1:15:ää. 16 Lainvalmisteluun annetuissa lausunnoissa (Kemppainen 2006, s ) kiinnitetään huomiota siihen, että käytännössä lakimuutos voi konkreettisestikin parantaa luonnontilaisten purojen suojelua. Sääntelyn selkeyttäminen epäilemättä voi poistaa lain soveltamisvaiheen epäselvyyksiä ja siten parantaa suojelun täytäntöönpanoa ja/tai noudattamista, vaikkei itse normatiivinen suojelustatus muutukaan. 218

10 ressipunninnassa 17 luonnontilaisen puron luontoarvojen säilyttäminen voinee korostua niin, että luontoarvojen tuhoaminen tuottaa punninnassa suuremman painon hankkeen haittapuolelle. 18 Metsien monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä elinympäristöjä ovat muun muassa purojen ja pysyvän vedenjuoksu-uoman muodostavien norojen välittömät lähiympäristöt (MetsäL 10.2 ). Luonnontilaisia tai luonnontilaisen kaltaisia sekä ympäristöstään selvästi erottuvia lähiympäristöjä koskevat metsätaloudelliset hoito- ja käyttötoimenpiteet tulee tehdä elinympäristöjen ominaispiirteet säilyttävällä tavalla (MetsäL 10.3 ). Terminologisesti metsälaki poikkeaa vesilain kiellosta, koska siinä kiellon sijaan velvoitetaan säilyttämään ominaispiirteet. Säännöksen kirjoitusasusta huolimatta voidaan kuitenkin myös metsälain osalta puhua pienvirtavesien lähiympäristön muuttamiskiellosta Ojitus ja ojan kunnossapito sekä metsätaloudellinen kunnostusojitus Suomi on ilmastotekijöiden ja maanpinnan muodostuksen vuoksi yksi maailman soistuneimmista maista. Suomen maa-alueesta noin 20 miljoonaa hehtaaria katsotaan alueiksi, joilla on puuntuotannollista merkitystä. 20 Noin 6 miljoonaa hehtaaria 21 eli vajaa kolmannes puutuotannollista merkitystä omaavista alueista on ojitettuja soita tai kivennäismaita. 22 Metsäojittamisen voimakkain vaihe ajoittui erityisesti luvuille, jolloin ojitettiin huomattava osa nykyisin metsätalouskäytössä olevista suoalueista. 23 Nyttemmin uudisojitusten aika on 17 Intressipunninnasta tarkemmin esim. Soininen YJ Purojen suojelutarpeen korostamiseksi myös asianomaista rangaistussäännöstä täsmennettiin vesilaissa (VL 16:2). Luonnontilaisten purojen merkitystä, sääntelyllistä asemaa sekä valvonnan tärkeyttä korostetaan laajasti vesilakia koskevassa hallituksen esityksessä. Mainintoja löytyy muun muassa yleisperustelujen nykytilan arvioinnissa (HE 277/2009 vp, s ) ja lakia koskevissa keskeisissä muutosehdotuksissa (s. 26) sekä asiaan liittyvien pykälien yksityiskohtaisissa perusteluissa (erityisesti VL 2:11:n perustelut, s ), joten kaiken kaikkiaan voinee todeta, että purojen suojelu on ollut mittavan huomion kohteena vesilain uudistuksen yhteydessä. Tämä nähdäkseni voi korostaa purojen suojelun asemaa myös normatiivisessa mielessä. 19 Kuusiniemi 2001, s Metsäntutkimuslaitos 2011, s Näistä ojitettuja soita on noin 4,8 miljoonaa hehtaaria ja veden vaivaamia ojitettuja kivennäismaita noin 1,3 miljoonaa hehtaaria. Metsäntutkimuslaitos 2011, s Metsäntutkimuslaitos 2011, s Ks. esim. Joensuu 2008, s

11 käytännössä päättynyt 24 ja metsäojitukset painottuvatkin vanhojen ojitusalueiden kunnostuksiin. Esimerkiksi ojien sammaloituminen taikka ojien syöpyminen eroosion seurauksena aiheuttaa ojien kuivatustehon heikentymistä ja sitä kautta ojitusalueen vesitalouden muuttumista puuston kasvulle epäsuotuisaksi. 25 Tämän vuoksi vanhat ojat on kunnostettava tietyin määräajoin, jotta niiden kuivatusvaikutus säilyisi riittävänä, eikä metsän kasvu ojitetuilla alueilla taloudellisesti arvioiden heikentyisi. Tyypillisesti ojitetut alueet on tarpeen kunnostaa vuoden kuluessa edellisen ojituksen suorittamisesta. 26 Kansallisessa metsäohjelmassa on asetettu tavoitteeksi suorittaa kunnostusojituksia hehtaarin alalla vuosittain. 27 Viime aikoina kunnostusojituksia on kuitenkin tehty vuosittain noin hehtaarin alalla. 28 Valtakunnan metsien inventoinnin mukaan kunnostustarvetta on yhteensä noin 1,6 miljoonan hehtaarin alalla. 29 Kunnostusojitusten määrän lisäämiselle tai säilyttämiselle nykyisen kaltaisena on siten metsätaloudellisia ja metsänhoidollisia paineita. Ojittamisen toteuttamista säännellään vesilain 5 luvussa. Sääntelyn perusta on pitkälti yksityisoikeudellisten oikeussuhteiden järjestämisessä ja pääosa säännöksistä koskeekin yksityisoikeudellisia oikeussuhteita kuten ojittamista toisen alueella, ojittamisesta toiselle aiheutuvia vaikutuksia tai yhteisen ojituksen toteuttamista. Koska ojituksella on myös yleiseen etuun vaikuttavia ja erityisesti vesiympäristöön ulottuvia vaikutuksia, on vesilain 5 luvussa tarpeelliset säännökset myös esimerkiksi ojituksen luvanvaraisuudesta ja ojituksesta ilmoittamisesta. Edellä mainittujen funktiona on etupäässä ojitusten ympäristövaikutusten ennakkovalvonnan järjestäminen. Tässä artikkelissa ei ole tarpeen eikä mahdollista laajemmin paneutua ojitussääntelyyn, vaan artikkelissa avataan ojitukseen liittyvien keskeisten käsitteiden sisältöä sekä ojitussääntelyä vain siltä osin kuin sääntely on kytköksissä pienvirtavesien suojelusääntelyyn. Seuraavaksi avaan ojitukseen liittyviä oikeudellisia ja metsätaloudellisia käsitteitä. Vesilain ojitussääntelyn osalta on ensinnä tärkeää ymmärtää, miten vesilaissa tehdään ero uusien ja vanhojen ojitushankkeiden välille. Ojitussääntelyssä erotetaan uusiin hankkeisiin liittyvät oikeudet ja velvollisuudet vanhoi- 24 Uudisojittaminen on vesilain mukaan edelleen mahdollista. Metsätaloudellinen uudisojittaminen on kuitenkin kielletty metsäsertifioinnissa. Ks. tarkemmin metsäsertifioinnin kriteeri 11: Suoluontoa säästetään. PEFC Suomi, s. 21. Uudisojittamiseen ei enää myöskään myönnetä valtion tukea, eikä niitä enää käytännössä toteuteta. 25 Ks. ojituksen vaikutuksista suoalueiden hydrologiaan esim. Koivusalo Laurén 2011, s Esim. Lauhanen Ahti 2000, s Valtioneuvoston periaatepäätös , s Tapio 2010, s Työryhmämuistio MMM 2011:11, s

12 hin hankkeisiin liittyvästä ojan kunnossapidon oikeudesta ja velvollisuudesta. 30 Kun vesilaissa tarkoitetaan ensiksi mainittua, käytetään käsitettä ojitus. Vanhoja hankkeita tarkoitettaessa käytetään vesilaissa ojan kunnossapidon käsitettä. Uusien ja vanhojen hankkeiden rajanveto tai edellä mainitut käsitteet eivät vastaa suoraan reaalimaailman käsitystä uuden hankkeen ja vanhan hankkeen erottelusta tai esimerkiksi metsätaloudellista käsitteistöä. 31 VL 5:1:n mukaan ojituksella tarkoitetaan maan kuivattamiseksi taikka muunlaisen alueen käyttöä haittaavan veden poistamiseksi toteutettavaa: 1) (uuden) ojan tekemistä; 2) ojan, noron tai puron suurentamista tai oikaisemista; sekä 3) sellaista noron tai puron perkaamista, johon ei sovelleta keskiveden korkeuden muuttamista koskevia säännöksiä. Ojitusta ja uusiksi hankkeiksi rinnastuvia ovat siten myös hankkeet, joissa vanhoja ojia suurennetaan tai oikaistaan alkuperäisiin ojan mittoihin nähden. Uusiksi hankkeiksi eivät siten lukeudu ainoastaan sellaiset, joissa kaivetaan kokonaan uusia ojia, vaan myös sellaiset hankkeet, joissa jo suoritettua ojitusta jollakin tapaa muutetaan. 32 Vanhoja hankkeita tarkoitettaessa vesilaissa käytetään ojan kunnossapidon käsitettä. Kunnossapitovastuusta säädetään VL 5:8:ssä. 33 Kunnossapitovastuun sisältöön kuuluu, että hyödynsaajan on pidettävä oja kunnossa niin, että toiselle kuuluvalla alueella ei aiheudu vahingollista vettymistä tai muuta edunmenetystä. Oja tulee siten pitää sen kuivatustehtävän edellyttämässä kunnossa. 34 Vastuun kääntöpuolena on oikeus (ilman vesilain mukaisten yleisten tai yksityisoikeudellisten edellytysten selvittämistä) ryhtyä ojan kunnossapidon 30 Kuten Vihervuori (1987, s ) osoittaa, voi tosiasiassa tulla eteen useita erilaisia tilanteita, joissa rajanvedon tekeminen uuden ja vanhan hankkeen välillä on tulkinnanvaraista. 31 Myös Vihervuori 1987, s Vesilain perusteluissa (HE 277/2009 vp, s. 90) todetaan, että ojitus käsitteenä on haluttu rajata VL 5:1:ssä tarkoitetulla tavalla uuden ojan tekemiseen. Mielestäni tässä täytyy kyse olla kuitenkin siitä, että ojitus käsitteenä halutaan varata tarkoittamaan uutta ojitushanketta erotuksena vanhoihin kunnossapidon hankkeisiin. Muutoinhan perustelutekstin kohta on VL 5:1:n kanssa ristiriidassa. 33 VL 5:8.1:n mukaan [h]yödynsaajan tai hyödynsaajien on pidettävä oja kunnossa siten kuin 7 :ssä säädetään. VL 5:7.1:n mukaan [o]jitus on lisäksi toteutettava niin, ettei toiselle kuuluvalla alueella aiheudu vahingollista vettymistä tai muuta edunmenetystä. Jos vettyminen tai muu edunmenetys kuitenkin on huomattavasti pienempi kuin kustannus, joka hankkeesta vastaavalle aiheutuisi tällaisen seurauksen estämisestä, hankkeesta vastaava saa rahalla korvata edunmenetyksen. 34 HE 277/2009 vp, s

13 edellyttämiin tarpeellisiin toimiin. Käsitteinä ojitus ja ojan kunnossapito molemmat viittaavat aktiiviseen toimintaan. Uuteen vesilakiin on omaksuttu myös ojan käyttämisen käsite. Käsitteen sisältöä ei vesilaissa tai sen perusteluissa ole tarkemmin avattu, mutta sillä tarkoitettaneen passiivista ojan hyödyntämistä kuivatustarkoituksessa, mikä siis reaalimaailmassa tarkoittaisi lähinnä kuivatusvesien johtamista tai johtumista ojissa. 35 Hanketta koskevan lainvalinnan tilanteessa on otettava huomioon uuden ja kumotun vesilain välinen siirtymäsääntely. Vesilain 19:4:n mukaan ojitukseen, jos hankkeen tai toimenpiteen täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen , sovelletaan ennen uuden vesilain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä (pääsääntö). Poikkeuksista säädetään erikseen. VL 19:4.3:n mukaan ojan kunnossapitoon ja käyttämiseen sovelletaan uuden vesilain kunnossapitoa koskevia säännöksiä eli VL 5:8:ää. Uutta vesilakia sovelletaan siten heti lain voimaantultua lähtien kaikkiin ojitushankkeisiin eli uusiin hankkeisiin kokonaisuudessaan. Ojan kunnossapidon hankkeisiin tai ojan käyttämiseen eli vanhoihin hankkeisiin sovelletaan VL 5:8:ää ja siitä johtuvia uuden vesilain säännöksiä. Kumotun vesilain säännöksiä sovelletaan vain sellaisiin ojitushankkeisiin, jotka ovat tulleet vireille ennen lain voimaantuloa. Metsätaloudellinen kunnostusojitus tapauksesta riippuen toteutetaan yleensä erilaisten toimenpiteiden yhdistelmällä kunnostettavan alueen olosuhteista riippuen. Metsätaloudessa kunnostusojitus voi tarkoittaa vanhojen metsäojien perkausta (ojien puhdistamista), ojien suurentamista, täydennysojien kaivamista tai ojituksen uusimista kokonaan. 36 Ojan puhdistaminen toimenpiteenä on riittävä, mikäli oja on tukkeutunut tai madaltunut esimerkiksi ojaeroosion tai kasvillisuuden kasvun myötä, mutta alkuperäinen ojitussyvyys ja ojien leveys on riittävä. Puhdistamisen lisäksi ojan suurentaminen on lisäksi usein tarpeen, koska turvemaan painuessa alkuperäinen ojitussyvyys on voinut käydä kuivatuksen kannalta riittämättömäksi. Täydentäviä ojia voidaan kaivaa esimerkiksi sellaisille ojitusalueille, joissa alkuperäinen (sarka)ojatiheys on riittämätön tai joilta puuttuu esimerkiksi niskaojat/kokoojaojia 37. Ojituksen uusiminen voi tulla kyseeseen alueella, jolla ojat on kaivettu kuivatuksen tarkoituksen kannalta väärin tai kuivatuksen aikana on tapahtunut muutoksia, joiden vuoksi alkuperäinen ojaverkosto on uudistettava. 38 Vesilain käsitteistössä metsätalouden kunnostusojituksessa yleensä kyse on ojituksesta. Vain hankkeet, joissa perataan 35 Kuivatusvesien johtamisesta on erotettava jätevesien johtaminen, jota koskeva sääntely kuuluu ympäristönsuojelulain alaan. 36 Esim. Kenttämies Saukkonen 1996, s. III Niskaojat ovat suoalueen ja kivennäismaan reunassa kulkevia ojia ja ne usein kiertävät suoalueen ympäri kooten kivennäismaalta suolle valuvat vedet yhteen. 38 Esim. Päivänen 2007, s

14 ojat alkuperäiseen syvyyteen tai leveyteen, olisivat ojan kunnossapitohankkeita ja ne voitaisiin toteuttaa VL 5:8:n nojalla. Sikäli kun metsätaloudellisessa kunnostusojituksessa myös kaivetaan esimerkiksi täydentäviä uusia ojia tai suurennetaan vanhoja ojia taikka muutoin tehostetaan kuivatusta 39, on hankkeet rinnastettava uusiksi hankkeiksi, jolloin niiden luvanvaraisuus sekä muut laissa säädetyt edellytykset on arvioitava uudelleen vesilain ojitusta koskevia säännöksiä noudattaen. 2.3 Puron ja noron käsitteiden vertailua vesi- ja metsälaissa Pienvesiensuojelusääntelyssä virtavesistä suojeltuja kohteita ovat purot ja norot. Seuraavassa avaan näiden käsitteiden sisältöä vesi- ja metsälain soveltamisalojen osalta. Vesilaissa virtavedet jaetaan joiksi, puroiksi ja noroiksi pääsääntöisesti valuma-alueiden koon perusteella (VL 1:3). Joki on virtaavan veden vesistö, jonka valuma-alue on vähintään 100 km 2. Noro on virtavesi, jonka valuma-alue on alle 10 km 2. Noron määritelmään lisäksi kuuluu, ettei siinä jatkuvasti virtaa vettä, eikä norossa kalankulku ole merkittävissä määrin mahdollista. Puro on valumaalueeltaan joen ja noron välissä eli sen valuma-alue on km 2. Myös tätä pienemmät virtavedet luetaan puroiksi, mikäli uomassa virtaa vettä jatkuvasti tai uomassa on kalankulku merkittävissä määrin mahdollista. Vesilaissa käytetään vesistön käsitettä, jolla tarkoitetaan kaikkia luonnollisia tai keinotekoisia vesialueita paitsi ojaa, noroa tai lähdettä (VL 1:3.1:n 3 kohta). Puro luetaan vesilain käsitteistössä vesistöihin ja siten vesilain vesistöä koskevat säännökset koskevat puroa, mutta eivät noroa. Noro on ns. pienvesi 40. Pienveden käsitteellä ei näyttäisi olevan itsenäistä normatiivista merkitystä vesilaissa, vaan se on yleisnimitys vesistöä pienemmille vesille. Vesistön käsitteestä johtuu, että vesilain systematiikassa puron ja noron erottaminen toisistaan on välttämätöntä. Puron ja noron erottaminen toisistaan voi käytännössä olla haastavaa, mutta myös lain tasolla niiden välisen rajan piirtäminen on ollut jossain määrin epäjohdonmukaista. Kumotun vesilain aikaan epäjohdonmukaisuuteen ovat kiinnittäneet huomiota ainakin Ohtonen ym. 41, mutta vesilain puron ja noron määritelmiin näyttäisi uudessakin vesilaissa liittyvän edelleen joitakin epäloogisia kohtia. VL 2:11:n perusteluissa nimittäin todetaan, että noron ominaispiirteiden tuhoaminen voisi johtua esimerkiksi siitä, että purotaimenen nousu 39 Vihervuori 1987, s Pienveden käsitettä on käytetty esim. HE 277/2009 vp, s Ohtonen ym. 2005, s

15 lisääntymisalueelleen estyy norossa suoritettavan toimenpiteen vuoksi. 42 Noron määritelmän mukaisesti vesi ei kuitenkaan virtaa siinä jatkuvasti, eikä kala kulje merkittävässä määrin. Norossakin kalan kulkeminen on tosin mahdollista. 43 Merkittävänä kalan kulkuna voidaan pitää esimerkiksi sitä, että kalat säännöllisesti kutevat uomassa. 44 Mikäli kala kutee säännöllisesti uomassa, on se määriteltävä puroksi, vaikka valuma-alue olisi alle kymmenen neliökilometriä. Siten hallituksen esityksessä annettu esimerkki noron ominaispiirteiden tuhoamisen osalta on epälooginen noron määritelmän suhteen, eikä hallituksen esityksestä tule johtaa tulkintaa, että noroksi voitaisiin määritellä myös uoma, jossa kala säännöllisesti kutee. Metsälaissa purojen ja norojen välittömiä lähiympäristöjä koskevat samat oikeudelliset edellytykset eli metsälakia sovellettaessa puron ja noron välinen raja ei ole oikeudellisesti merkittävä. Metsälain tulkinnan kannalta tarpeellista on puron ja sitä suuremman virtaavan veden eli joen välinen rajanveto, sillä puroja suurempien virtavesien lähiympäristöt eivät ole metsälaissa suojeltuja kohteita. Metsälaissa ei puron ja noron käsitteitä ole erikseen määritelty. Metsälain käsitteistössä suhteessa vesilakiin on kuitenkin havaittavissa horjuvuutta. Metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä annetun valtioneuvoston asetuksen (metsälain soveltamisasetus, 1234/2010) 18 :ssä sekä puroista että noroista molemmista käytetään nimitystä pienvesi. 45 Tulkintaongelma seuraa, jos sekä puron että pienveden käsitteen katsottaisiin viittaavaan vesilain käsitteisiin. Vesilaissahan pienvesi käsitteellä viitataan vesistöä pienempiin vesialueisiin eli noroon, ojaan ja lähteeseen. 46 Tulkintaepävarmuutta lisää se, että yleiskielessä purolla usein tarkoitetaan pieniä virtavesiä, jotka vesilain käsitteistössä olisivat noroja. 47 Toisaalta esimerkiksi luontotyyppien uhanalaisuusselvityksessä pienten jokien luokkaan on luettu virtavedet, joiden valuma-alue on km Tähän kokoluokkaan kuuluvat virtavedet olisivat vesilain mukaan puroja. Tästä 42 HE 277/2009 vp, s HE 277/2009 vp, s YmVM 22/2010 vp, yleisperustelut, kohta 3.4 Purojen suojelu. 45 Metsälain soveltamisasetuksen 18 :ssä todetaan seuraavaa: Metsälain 10 :n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettua pienvesien lähiympäristöjä voidaan pitää luonnontilaisen kaltaisina myös, jos ihmisen toiminnan vaikutuksesta pienveden veden laatu on huonontunut tai virtaussuhteet ovat muuttuneet. 46 HE 277/2009 vp, s. 43. Puron ja noron käsitteistä ks. myös Kotkasaari 2004, s Esim. Suvantola Similä (2011, s. 152) toteavat, että yleiskielessä purolla tarkoitetaan vesilain käsitteistössä vesistöjä pienempiä virtavesiä. 48 Selvityksessä jokien luokittelussa on sovellettu vesienhoitolain järjestämisestä annetun lain (1299/2006) mukaista vesipuitedirektiivin kansallista jokityypittelyä ja sitä täydentävää ympäristöministeriön ohjetta, missä joet erotellaan tyypeiksi valuma-alueen koon ja valumaalueen maaperän laadun sekä maantieteellisen sijainnin perusteella. Ks. tarkemmin Raunio Schulman Kontula 2008, s

16 käsitteiden monimerkityksellisyydestä huolimatta metsälakia ei kuitenkaan voine tulkita niin, että siinä tarkoitetut puro ja noro molemmat katsottaisiin vesilain mukaisiksi pienvesiksi. Mikäli metsälain puro käsitteellä ei olisi yhteyttä vesilain vastaavaan ilmaisuun, olisi tästä oltava selkeyttävä maininta joko lakitekstissä tai lain perusteluissa. Toisaalta uuden vesilain perustelutekstistä on pääteltävissä, että metsälain ja vesilain puro ja noro käsitteillä olisi yhteneväinen merkityssisältö. 49 Puron, noron ja pienveden käsitteitä voisi kuitenkin olla syytä täsmentää erityisesti metsälaissa. Virtavesien määritelmiä muutettiin vesilain uudistuksessa niin, että nykyisin ensisijaisena määrittelykriteerinä toimii valuma-alueen koko, kun aiemmin määrittelykriteerinä käytettiin uoman soutukelpoisuutta ja virtaamaa. Muutoksesta voi seurata, että aiemmin norona pidetty virtavesi uuden vesilain mukaan katsotaan puroksi ja puro joeksi. 50 Koska metsälain noron ja puron käsitteitä tulisi tulkita yhteneväisesti vesilain käsitteiden kanssa, voi muutos vaikuttaa myös metsälain tulkintaan. 2.4 Pienvirtavesien muuttamiskieltojen ulottuvuudet vesi- ja metsälaissa Pienvirtavesien suojelusääntelyn jakautuminen vesi- ja metsälakien alaan käytännössä tarkoittaa sitä, että vesiuoman ja uoman lähiympäristön suojelu toteutetaan eri säädösten nojalla. Tästä voi seurata, että suojeluun liittyvä oikeudellinen arviointi ja suojelun toimeenpano yksittäisen elinympäristön kannalta on eriaikaista tai muutoin epäjohdonmukaista. Suojelusääntelyn hajauttamisesta huolimatta sen tarkoituksena on suojella pienvirtavesien muodostamat elinympäristöt ekologisina kokonaisuuksina, mutta lainsäädännöllinen ratkaisu ei välttämättä parhaalla mahdollisella tavalla turvaa virtavesiä ekologisina kokonaisuuksina. 51 Tässä luvussa tarkastelen rinnan vesi- ja metsälain suojelusäännöksiä ja niiden kohdealoja. Tämä luku pohjustaa myöhempiä lukuja, joissa tarkastelen lakien keskinäissuhteita muun muassa poikkeuslupasääntelyn suhteen. 49 Koska perusteluissa viitataan metsälain 10 :ään siinä mielessä, että vesilain antama suoja pienvesille täydentyy metsälain sääntelyllä, eikä perustelutekstistä käy ilmi, että tämä tarkoittaisi vain noroja muttei puroja. HE 277/2009 vp, s HE 277/2009 vp, s Esimerkiksi vesilain perusteluissa (HE 277/2009 vp, s. 26) todetaan, että vesilakiin ja metsälakiin perustuva sääntely ei mahdollista luonnontilaisten purojen (ja norojen) kokonaistarkastelua luontotyyppinä, mikä suojelusääntelyn vaikuttavuuden kannalta olisi tärkeää. 225

17 Pienvirtavesien ekologinen kohdeala Vesilain vesiluontotyyppisääntelyn tarkoituksena on suojella vesiuoma tai -allas 52, mihin liittyy myös esimerkiksi veden virtauksen tai aseman säilyttäminen ennallaan. 53 Pääsääntöisesti vesilaki antaa turvaa vesiuomaa uhkaavia fyysisiä muutoksia kohtaan. 54 Vaikka sanamuodonmukaisesti vesiluontotyyppien vaarantamisen kieltoa VL 2:11:ssä ei ole kytketty muuttamistapahtumaan, vesilain soveltamisalasta kuitenkin seuraa, että kielto kytkeytyy vesistön muuttamisesta aiheutuvaan luonnontilan vaarantumiseen. 55 Luonnontilaisen puron vaarantamisen kielto sen sijaan jo sanamuodon mukaan kytkeytyy vesistön muuttamisen kieltoon. Pääperiaatteen mukaan vesilaki voi koskea myös veden tai pohjan laadullisia muutoksia siltä osin, kuin laadulliset muutokset aiheutuvat suoraan vesilain mukaisesta rakentamistoimenpiteestä. 56 Sekä puron että noron muuttamiskiellot on kytketty toimenpiteen vaikutuksiin niin, ettei toimenpiteen sallittavuuden arvioinnissa merkitystä ole toimenpiteen suorittamispaikalla. Olennaista arvioinnissa on, saattaako toimenpide aiheuttaa luontotyypin ominaispiirteiden luonnontilaisuuden vaarantumisen, eikä tällainen kielto lähtökohtaisesti kytkeydy tietyllä alueella toimimiseen. 57 Vesilain perusteluiden mukaan tarkoituksena ei ole suojella laajemmin pienveden lähiympäristön käyttöä, vaan muuttamiskielto rajoittuu itse uomaan. 58 Perusteluteksti poikkeaa hieman korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisusta KHO 2006:7, joka ajoittuu kumotun vesilain voimassaoloaikaan. Kyseisestä ratkaisusta johdettavan oikeusohjeen mukaan vesilain vesiluontotyypin vaarantamiskielto voi koskea pienveden ohella sen reuna- ja vaikutusvyöhykettä, muttei tämän ulkopuolella sijaitsevia luontoarvoja. KHO 2006:7: Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan kumotun VL 1:15a ei anna suojaa itse kokonaisuudelle tai siihen sisältyville pienvesistön tai sen reu- 52 Kumotun vesilain 1:17a:ssä nimenomaisesti säädettiin noron uoman olevan suojeltu, mutta uudessa vesilaissa ei enää ole mainintaa uomasta. Tästä huolimatta uusi vesilaki koskee edelleen nimenomaan uoman suojelua, erotuksena uoman lähiympäristöstä, jonka suojelusta säädetään esimerkiksi metsälaissa (HE 277/2009 vp, s. 53). 53 Luonnontilaisten pienten virtavesien merkitystä monimuotoisuudelle pidetään säännöksen esitöissä tärkeänä muun muassa syystä, että ne ovat tärkeitä leviämisteitä monille eliölajeille ja keskeinen lisääntymisympäristö useille kala- ja simpukkalajeille. Esimerkiksi virtaaman muutoksia pidetään ongelmallisena useiden herkkien lajien kannalta. HE 79/1996 vp, VL 1:17a:n yksityiskohtaiset perustelut. 54 HE 277/2009 vp, s Tämä käy ilmi myös VL 1:17a:n perustelutekstissä (HE 79/1996 vp, VL 1:17a:n yksityiskohtaiset perustelut). 56 Tähän liittyvää rajanvetoa käsittelen tarkemmin luvussa Ks. muuttamiskiellosta myös esim. Suvantola Similä 2011, s HE 277/2009 vp, s

18 na- ja vaikutusvyöhykkeen ulkopuolisille luontoarvoille. Kyseiseen ratkaisuun liittyen hallinto-oikeus oli katsonut, että kahden pienen lammen (0,3 ha ja 0,4 ha) vesilain 1:15a mukainen vaarantamiskielto koski lampien ohella myös 300 hehtaarin suuruista lampia ympäröivää luonnontilaista suota, mikä ei siis KHO:n mukaan ollut vesilain tarkoituksena. Ratkaisusta johdettavan oikeusohjeen perusteella on tulkittavissa, että vesilain vesiluontotyypin vaarantamiskielto voi koskea pienveden ohella sen reuna- ja vaikutusvyöhykettä, muttei tämän ulkopuolella sijaitsevia luontoarvoja. Hallituksen esityksen mukaan VL 2:11:stä ilmenevän muuttamiskiellon sisältö asiallisesti vastaa kumotun vesilain säännöksiä. Perustelutekstissä ei ole otettu oheista KHO:n ratkaisua huomioon, eikä siinä ole erityismainintaa, että uudella lailla halutaan muuttaa kumotun lain aikaista soveltamiskäytäntöä. Näillä perusteluilla katsoisin, että VL 2:11:stä ilmenevää vesiluontotyyppien muuttamiskieltoa tulee edelleen tulkita KHO 2006:7 ratkaisussa annetun oikeusohjeen mukaisesti. 59 Vastaavalla tavalla tulee tulkita myös puron luonnontilan vaarantamista. 60 Metsälaissa suojellaan puron tai noron välitön lähiympäristö (MetsäL 10.2 ), joilla tarkoitetaan vyöhykkeitä, joiden puusto ja pensaskerros sekä pysyvän veden läheisyys luovat ympäristöstä poikkeavat kasvuolot ja pienilmaston (metsälain soveltamisasetus 17 ). Lain perustelujen mukaan purojen ja norojen välittömät lähiympäristöt luovat metsäluontoon merkittävää ekologista ja eliölajistollista vaihtelua. Lähiympäristön puustoisuus ja varjoisuus synnyttävät puron tai noron ympäristölle ominaisen pienilmaston. 61 Pienialaisuus kriteeristä on seurannut, että käytännössä lain soveltamiskäytännössä lähiympäristö on tarkoittanut muutamasta metristä noin kymmeneen metriin ulottuvia suojavyöhykkeitä purojen ja norojen muodostamien uomien ympärillä Kumotun vesilain aikaisista tulkinnoista ks. myös Pappila 1998, s. 159; Nyman 2005, s. 90. Ks. myös Ohtonen ym. 2005, s HE 277/2009 vp, s HE 63/1996 vp, 10 :n yksityiskohtaiset perustelut. 62 Ks. esim. Selonen Kotiaho (2006, s ), jotka toteavat, että välitön lähiympäristö purojen ja norojen ympärillä on noin 3 metriä uoman molemmin puolin. Johtopäätöksenä he toteavat, että keskimäärin noin 23 metrin suojavyöhyke olisi riittävä turvaamaan puronvarsille ominaisia ilmasto- ja kosteusoloja. Luonnontieteellisen tiedon perusteella näyttäisi, että vyöhykkeiden pitäisi olla tätä laajempia, jotta arvokkaat ominaispiirteet todellisuudessa säilyisivät (Kajava ym. 2002, s ). Lain tulkintakäytäntöön kohdistuvasta kritiikistä käy ilmi, etteivät näin kapeat rajaukset säilytä uoman varjoisuutta ja sille ominaista pienilmastoa tai muita ominaispiirteitä. Ks. myös Pykälä 2007, s. 44,

19 Erityisen tärkeitä elinympäristöjä koskevat hoito- ja käyttötoimenpiteet tulee tehdä siten, että elinympäristöjen ominaispiirteet säilyvät (MetsäL 10.3 ). Metsälain soveltamisasetuksessa tarkennetaan, mitkä toimenpiteet ovat kiellettyjä ja sallittuja erityisen tärkeissä elinympäristöissä (metsälain soveltamisasetus 19 ). Käytetyn sanamuodon perusteella näyttäisi, että toimenpiteet ovat kiellettyjä vain silloin, kun ne suoritetaan erityisen tärkeissä elinympäristöissä. 63 Muotoilu poikkeaa esimerkiksi vesilain vesiluontotyppien muuttamiskiellosta tai luonnonsuojelulain luontotyyppien muuttamiskiellosta, joissa kielletään suojeltuja kohteita vahingoittavat toimet riippumatta niiden suorittamispaikasta. 64 Metsälain ja sen soveltamisasetuksen sanamuoto ei kuitenkaan näyttäisi kieltävän toimenpiteitä vaikutusperusteisesti, vaan koskevan tiettyä aluetta tai luonnonosaa. Teleologiseen tulkintaan nojaten myös nykyisen sanamuodon perusteella on mahdollista päätyä tulkintaan, että kyse on vaikutusperusteisesta kiellosta, mutta mikäli metsälain sanamuodon eroavaisuudelle yhtäaikaisesti säädettyjen luonnonsuojelulain (LSL, 1096/1996) ja vesilain muuttamiskieltoihin verrattuna halutaan antaa merkitystä, ei kyseistä tulkintaa voi puoltaa. Tässä artikkelissa tulkitsen metsälain muuttamiskieltoa lainsäädännön systematiikalle merkitystä antaen eli säännöksen sanamuodon mukaisesti. Mikäli metsälain muuttamiskielto kuitenkin on tarkoitettu kytkeä vesilain tapaan toimenpiteen vaikutuksiin, olisi metsälain ja sen soveltamisasetuksen sanamuotoja syytä selkeyttää. Metsälain muuttamiskiellon kohdealue näyttäisi MetsäL 10.2 :n perusteella koskevan vain lähiympäristöä, mutta ei vesiuomaa. Metsälain soveltamisasetuksen mukaan kiellettyjä toimenpiteitä erityisen tärkeissä elinympäristöissä ovat muun muassa puron ja noron perkaus sekä ojitus. Tämän säännöksen myötä metsälain muuttamiskielto ylettyy koskemaan tietyssä määrin myös uoman suojelua kieltämällä edellä mainitut uomaan vaikuttavat toimenpiteet. Metsälain sanamuotoa nähdäkseni voisi korjata niin, että jo lain sanamuodosta olisi pääteltävissä, että metsälain muuttamiskielto voi koskea myös uomaa. 63 Elinympäristöjä koskevat hoito- ja käyttötoimenpiteet tulee tehdä ominaispiirteet säilyttävällä tavalla (MetsäL 10.2 ) ja soveltamisasetuksen 19 :ssä määritellään tiettyjen toimenpiteiden suorittaminen joko sallituiksi tai kielletyiksi erityisen tärkeissä elinympäristöissä. Kiellon ulottuvuus ei siten sanamuodon mukaan näyttäisi perustuvan vaikutusperusteisuuteen. 64 Ks. esim. Suvantola Pasanen Pesonen 2006, s

20 Luonnontilaisuuden arvioiminen Vesilain vesiluontotyyppejä koskeva vaarantamiskielto koskee luonnontilaisia kohteita (VL 2:11). Ilman vesilupaa on kielletty puron uoman luonnontilan vaarantava muuttamistoimenpide (VL 3:2). Metsälain 10.3 :n mukaan kohde on suojeltava, mikäli se on luonnontilainen tai sen kaltainen. Sanamuodon mukaan vesilain ja metsälain välillä näyttäisi olevan eroa kohteen luonnontilaisuuden arvioinnin suhteen, mutta hallituksen esityksessä vesilain luonnontilaisuuden käsite kytketään metsälain vastaavaan käsitteistöön. Hallituksen esityksen mukaan vesilain luonnontilaisen käsite vastaa pitkälti 65 sitä, mitä metsälaissa tarkoitetaan luonnontilaisen kaltaisella tilalla. 66 On huomattava, että kohteen luonnontilaisuuden arvioinnissa voidaan ottaa huomioon vain ne ominaispiirteet, joita kunkin säännöksen muuttamiskielto koskee. 67 Metsälaissa tarkoitettua elinympäristöä pidetään luonnontilaisen kaltaisena, jos sen biologisen monimuotoisuuden kannalta olennaiset ominaispiirteet ovat säilyneet aikaisemmasta ihmisen toiminnasta huolimatta tai elinympäristöä on käsitelty metsälain nojalla annettujen määräysten mukaisesti (metsälain soveltamisasetus 18 ). Myös vesilain näkökulmasta on kiinnitettävä huomiota olennaisten ominaispiirteiden luonnontilaisuuteen. Vähäiset olennaisiin ominaispiirteisiin vaikuttamattomat muutokset ovat mahdollisia, eikä luonnontilaa ole pidettävä palautumattomana. Lisäksi kohteen luonnontila on saattanut palautua muuttamistapahtuman jälkeen pitkällisen luonnollisen kehityksen tuloksena tai ennallistamisen seurauksena. 68 Olennaisten ominaispiirteiden olemassaoloa arvioitaessa huomiota on kiinnitettävä erityisesti siihen, elääkö tai kasvaako kohteessa edelleen olennaisissa määrin niitä kasvitai eliölajeja, joiden vuoksi luontotyypin suojelua pidetään tärkeänä. 69 Toisin sanoen hiljattainkin tehdyt toimenpiteet, mikäli ne eivät ole vaikuttaneet olennaisiin ominaispiirteisiin, eivät poista kohteen luonnontilaisuutta vesilain näkökulmasta. Noron ylitse rakennettu vähäinen silta, jos silta ei vaikuta veden virtaukseen tai sillä ei vaikuteta noron kasvillisuuteen, voisi olla 65 Pääsääntö tulkinnassa tulee siis olla käsitteiden yhtäläinen soveltaminen, mutta lainsäätäjä on perusteluissa sanalla pitkälti jättänyt mahdollisuuden soveltaa käsitteitä myös toisistaan poikkeavalla tavalla. 66 HE 277/2009 vp, s. 53, Näin lähinnä ympäristönsuojelulain mukaisesta pilaantumisesta johtuva ympäristönmuutos ei voi tulla huomioiduksi, kun vesilain tai metsälain nojalla arvioidaan kohteen luonnontilaisuutta. Rajanvedosta tarkemmin luvussa HE 277/2009 vp, s. 53. Luonnontilaisuuden palautumista on välttämätöntä tulkita näin, muutoin VL 5:8.2:n säännös, joka koskee uomien luonnontilan palautumista, jäisi vaille oikeudellista merkitystä. Ks. tästä tarkemmin luvusta Kuusiniemi 2001, s Ratkaisussa KHO 2001:47 hiekkarantaa ei voitu pitää luonnontilaisena, koska sitä oli erinäisin toimenpitein muun muassa raivaamalla, täyttämällä ja tasoittamalla merkittävästi muutettu. Muilta osin hiekkaranta voitiin katsoa luonnontilaiseksi tai sen kaltaiseksi alueella toteutetuista hoitotoimenpiteistä huolimatta. 229

21 esimerkki tällaisesta toimenpiteestä. Ominaispiirteitä muuttaneiden toimenpiteiden vaikutukset toisaalta voivat kumoutua ajan kuluessa ja kohde voi palautua luonnontilaiseksi. Uoman vähäinen kaivaminen tai oikaisu, jos uoma ja sen virtaus ovat sittemmin palautuneet alkuperäisen kaltaiseksi joko luonnostaan tai ennallistamisen seurauksena, lienevät soveltuva esimerkki tästä vaihtoehdosta. 70 Olennaisten ominaispiirteiden palautuvuuden arvioiminen on tärkeää. Jos ominaispiirteiden palautuminen ei ole mahdollista, ei kohde voi kuulua säännöksen soveltamisalaan. 71 Esimerkiksi uoma, joka on kaivettu niin, ettei alkuperäistä uomaa enää ole erotettavissa lainkaan, lienee sellainen kohde, jonka luonnontilan palauttaminen edes ennallistamalla ei ole mahdollista. Metsälain nojalla toteutettava luonnontilaisuuden arviointi noudattelee samoja periaatteita, mutta sen lisäksi pienvesien lähiympäristöjä voidaan pitää luonnontilaisen kaltaisina, jos ihmisen toiminnan vaikutuksesta pienveden veden laatu on huonontunut tai virtaussuhteet ovat muuttuneet (metsälain soveltamisasetus 18 ). Lähiympäristö on katsottava luonnontilaiseksi tai sen kaltaiseksi myös silloin, kun sitä on käsitelty metsälain määräysten mukaisesti. Koska metsälain nojalla tehdyt erityisen tärkeiden elinympäristöjen rajaukset ovat olleet varsin suppeita ja lisäksi kohteissa on saatettu sallia poimintahakkuita, ei metsälain säännösten mukaan käsitelty kohde välttämättä ekologisesti arvioiden ole enää luonnontilainen. Edellä mainitusta kuitenkin seuraa, että erityisen tärkeä elinympäristö on aina tulkittava luonnontilaiseksi tai sen kaltaiseksi, jos sen aikaisempi (ekologisesti arvioiden huonokin) käsittely on toteutettu metsälain mukaan Kajavan ym. (2002, s. 180) mukaan luonnontilaisuuden kaltaisuus edellyttää, että perkaus on ollut alun perin ollut suhteellisen kevyt, tietty mutkaisuus on säilynyt uomassa ja että lisäksi kasvillisuus on peittänyt alleen perkausjäljet. Voimakkaastikin peratut purot (perkauksesta vähintään vuotta) voitaisiin tulkita luonnontilaisen kaltaisiksi joissain tapauksissa, mikäli eroosio ja puronvarren käsittelemättömyys on palauttanut puron uoman luonnontilaisuuteen liittyvät elementit. 71 HE 277/2009 vp, s Tätä ymmärrän Pykälän (2007, s. 31) tarkoittavan, kun hän toteaa, että kohteita on monesti saanut käsitellä siten, että ne eivät käsittelyn jälkeen enää täytä lain edellyttämää luonnontilaisuuden kaltaisuutta. Mikäli näin olisi, olisi kyse lain rikkomisesta. Pykälä kuitenkin tarkoittanee sitä, että ekologisesti arvioiden kohde on usein saattanut menettää luonnontilaisuutensa, kun sitä on käsitelty metsälain sallimissa rajoissa. Kohdetta on kuitenkin edelleen lain nojalla arvioiden pidettävä luonnontilaisen kaltaiseen rinnastuvana, mikäli sitä on käsitelty lain sallimalla tavalla. Koska avainbiotooppisuojelun tavoitteena on suojella monimuotoisuutta, tulisi lain ja sen tulkinnan kytkeytyä nykyistä tiukemmin ekologisiin tosiseikkoihin. Muutoin laki menettää merkityksensä monimuotoisuuden suojelussa. 230

22 3 Suojellut pienvirtavedet ja kunnostusojittaminen 3.1 Vesilain ja metsälain soveltamisalojen määrittelyä Vesilain ja metsälain muuttamiskiellot voivat koskea vain kyseisten lakien soveltamisalojen tarkoittamia toimenpiteitä. Tämän vuoksi on ensiksi syytä tarkastella hieman lakien soveltamisaloja. Tässä yhteydessä ei ole mahdollista analysoida lakien soveltamisaloja koskevaa sääntelyä kovin seikkaperäisesti, joten avaan seuraavaksi sääntelyä pääpiirteittäin. Vesilakia sovelletaan vesitalousasioihin (VL 1:2). Vesitalousasialla tarkoitetaan vesitaloushankkeiden toteuttamista sekä muuta vesivarojen ja vesiympäristön 73 käyttöä ja hoitoa (VL 1:3). Vesitalousasian määritelmä vesilaissa on ymmärrettävä laajasti ja määritelmän soveltamisalaan kuuluvat kaikentyyppiset vesiin ja vesivaroihin liittyvät hankkeet ja toimenpiteet (vaikutusperusteisuus). Vesilaki ei yksin koske vain vesiin välittömästi liittyviä hankkeita, vaan vesilain soveltamisalan piiriin voivat kuulua myös maa-alueilla toteutettavat hankkeet, mikäli niillä on vaikutuksia vesiympäristöön tai vesivaroihin taikka näiden käyttöön. 74 Jotta toimenpide voi tulla arvioitavaksi vesilain nojalla, tulee toimenpiteeseen liittyä jokin vesilain nojalla kielletty vaikutus esimerkiksi vesistön muuttaminen tai sulkeminen. 75 Siten vesilaki ei voi ulottua koskemaan sellaisia maa-alueilla toteutettavia hankkeita, joiden aiheuttamat vaikutukset vesistölle eivät synny vesilaissa tarkoitettujen vaikutustapojen mukaisesti. Esimerkiksi metsänhakkaaminen ja puuston poistaminen voi välillisesti vaikuttaa vesistöön esimerkiksi puuston varjostuksen poistumisen myötä, jolloin veden lämpötila saattaa nousta. Tällaista vaikutustapaa ei kuitenkaan ole vesilaissa säännelty, eikä siten vesilain nojalla voi tulla arvioitavaksi metsänhakkuun sallittavuus, vaikka hakkuu aikaansaisikin eräänlaisia muutoksia vesistössä. Edellä 73 Vesilain esitöiden (HE 277/2009 vp, s. 41) mukaan vesiympäristöllä tarkoitetaan voimassa olevan vesilain tavoin vesistön ja sen rantavyöhykkeen muodostamaa kokonaisuutta. Vesiympäristön käsitteen alaisuuteen kuuluvat hallituksen esityksen mukaan erilaiset ekologiset elementit, mutta myös vesiympäristön maisemakuva ja siihen kuuluvat rakennetut kohteet. 74 HE 277/2009 vp, s. 41. Esimerkiksi ratkaisussa KHO /587 oli kyse maa-ainesten otosta, mutta toimenpiteessä tuli noudattaa myös VL 1:17a:ää, koska kyseisessä tapauksessa suunniteltu noron uomalaakson laajentaminen soranoton seurauksena saattoi aiheuttaa myös noron luonnontilaisuuden vaarantumisen. Vesilaki voi siis olla rinnakkainen muiden ympäristönkäyttölakien kanssa, mikäli toimenpiteellä vain on vesilaissa tarkoitettuja vaikutuksia. 75 Kumotussa vesilaissa toimenpiteen vesilain mukaisen luvanvaraisuus ilmaistiin muun muassa sulkemis- sekä vesistön ja pohjaveden muuttamiskielloilla (kumotun vesilain 1:12 1:15 sekä 1:18). Uudessa vesilaissa vastaava ilmaistaan vesilain 3:2:ssä (yleinen luvanvaraisuus) ja 3:3:ssä (aina luvanvaraiset) luvantarpeen osoittavilla säännöksillä, jotka periaatteiltaan kuitenkin nojaavat kumotun vesilain kieltoihin. 231