LAUSUNTO. .XQWDMDRQPXXWWDPLVHQRLNHXGHOOLVHWHGHOO\W\NVHWVllG VSHUXVWD

Transkriptio

1 LAUSUNTO Sipoon kunta on pyytänyt minulta oikeudellista asiantuntijalausuntoa asiassa, joka koskee valtioneuvoston tekemää päätöstä kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä. Lausuntopyyntö koskee päätöstä erityisesti niiltä osin kuin Sipoon kunnan alueita sen mukaan siirretään Helsingin kaupunkiin. Esitän lausuntonani seuraa..xqwdmdrqpxxwwdplvhqrlnhxghoolvhwhghoo\w\nvhwvllg VSHUXVWD Kuntajaon muuttamista sääntelee nykyisin vuonna 1997 annettu kuntajakolaki (1196/1997). Erityisesti tilanteessa, jossa jokin asianomaisista kunnista vastustaa vireillä olevaa muutosta, lain säännösten tulkinnassa on lisäksi otettava huomioon kunnille perustuslaissa (121 ) ja Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjassa (SopS 66/1991) turvattu kunnallinen itsehallinto. Kuntajaon muuttamisen oikeudellisten edellytysten kannalta merkityksellisiä kuntajakolain säännöksiä ovat ennen kaikkea 1, 3, 4 ja 5. Lain 1 :n 1 ja 2 momentti sääntelevät kuntajaotuksen ja sen kehittämisen yleisiä tavoitteita. Nämä säännökset kuuluvat seuraavasti: Asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten Suomi on jaettuna kuntiin.

2 2 Kuntajakoa kehitetään 1 momentissa sanottujen tarkoitusten edellyttämällä sekä kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Kuntajakolaissa on säädetty erikseen kuntajaon muuttamisen yleisistä ja erityisistä edellytyksistä. <OHLVHWHGHOO\W\NVHW koskevat sekä muutoksia, jotka merkitsevät uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, että kunnan alueen supistumista ja laajentumista. Yleiset edellytykset on määritelty lain 3 :ssä seuraavasti: Kuntajakoa voidaan muuttaa, jos muutos: 1) edistää palvelujen järjestämistä alueen asukkaille; 2) parantaa alueen asukkaiden elinolosuhteita; 3) parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia; tai 4) edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Väestön kielisuhteiden huomioon ottamisesta säädetään perustuslaissa. (ULW\LVLVWlHGHOO\W\NVLVWl kunnan alueen supistumisessa ja laajentumisessa on säädetty kuntajakolain 5 :ssä: Kuntajaon muutos, joka merkitsee kunnan alueen supistumista tai laajenemista, mutta ei uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, voidaan tehdä: 1) jos minkään asianomaisen kunnan valtuusto ei vastusta muutosta; tai 2) jos muutos ei vaikuta minkään kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla tai pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla laskettuna maapinta-alasta. Muutoin 1 momentissa tarkoitettu kuntajaon muutos voidaan tehdä vain erityisen painavilla 3 :n mukaisilla edellytyksillä. Esillä olevassa tapauksessa Sipoon kunnanvaltuusto on vastustanut muutosta, joka vaikuttaa Sipoon kunnan asukasmäärään yli viidellä prosentilla ja Helsingin kaupungin maapinta-alaan yli kymmenellä prosentilla. Tämän vuoksi sovellettavaksi tulee 5 :n 2 momentti, joka vaatii erityisen painavia 3 :n mukaisia edellytyksiä.

3 3.XQWDMDNRODLQVllQQ VWHQWXONLQQDQOlKW NRKGDW.XQWDMDNRODLQ QWDYRLWHVllQQ VWHQPHUNLW\V Kuntajakolain 1 :n säännöksistä on syytä tehdä kaksi yleistä huomautusta. On ensinnäkin korostettava näiden säännösten WDYRLWWHHOOLVWD luonnetta. Se merkitsee, että niillä ei ole itsenäistä merkitystä kuntajaon muutosten oikeudellisten edellytysten arvioinnissa. Tavoitteiden toteutumista on määrä edistää lain muiden säännösten ja niiden mukaisen toiminnan avulla. Niinpä kuntajakolain yleisistä ja erityisistä muutosedellytyksistä sisältämät säännökset ovat tavoitesäännöksiin nähden keinon asemassa. Tavoitesäännökset voivat vaikuttaa ainoastaan PXXWRVHGHOO\W\NVLl NRVNHYLHQQLPHQRPDLVWHQVllQQ VWHQVRYHOWDPLVHQMDWXONLQQDQNDXWWD. Kuntajakolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) mukaan yhdyskuntarakenteen toimivuudella tarkoitetaan sitä, että työssäkäyntialueet, liikenneyhteydet ja muu yhteiskunnallinen perusrakenne sopivat mahdollisimman hyvin yhteen kuntajaon kanssa. Tällaiset yhdyskuntarakenteen toimivuuden osatekijät eivät kuitenkaan ole itsenäisiä oikeudellisia edellytyksiä, joihin esimerkiksi pakkoliitoksissa voitaisiin vedota. Toiseksi on tähdennettävä, että yhdyskuntarakenteen toimivuus ja alueellinen eheys eivät kuntajakolain 1 :n mukaan ole ainoat eivätkä edes ensisijaiset kuntajaon ja sen kehittämisen tavoitteet. Pykälän 1 momentin mukaan kuntajako on olemassa asukkaiden itsehallintoa ja yleistä hallintoa varten, ja 2 momentin mukaan kuntajakoa kehitetään sanottujen tarkoitusten edellyttämällä tavalla. Itsehallintoa ja yleistä hallintoa koskevat kuntajakolain 1 :n säännökset voidaan ymmärtää viittauksiksi hallitusmuodon kunnallisesta itsehallinnosta (51.2 ) ja yleisestä hallinnosta (50.1 ) sisältämiin säännöksiin. Palaan jäljempänä nykyisen perustuslain itsehallintosäännöksen tulkinnalliseen merkitykseen. Kuntajakolain 1 :n 2 momenttiin lisättiin vuonna 2007 uusi säännös, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat

4 4 edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta (170/2007). Muutos liittyi niin sanottuun Paras-hankkeeseen, jossa kuntaliitoksilla pyritään kuntakokoon, joka turvaisi peruspalvelujen ennen kaikkea sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelujen sekä koulutuspalvelujen - tuottamisen edellyttämän väestö- ja rahoituspohjan. Ehdotuksen perusteluissa (HE 155/2006 vp) viitattiinkin siihen, että lisäys vastasi sisällöltään samassa hallituksen esityksessä kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annettavaksi ehdotetun lain 5 :n 1 momenttia. Uusi säännös on muotoilustaan huolimatta myös tavoiteluonteinen, eikä silläkään ole itsenäistä merkitystä arvioitaessa kuntajaotuksen muutosten oikeudellisia edellytyksiä. On myös korostettava, että esitöiden mukaan säännöksessä ei lainkaan pidetä silmällä kuntajakolain 5 :ssä säänneltyjä osittaisliitoksia, vaan kuntajakolain 4 :ssä säänneltyjä muutoksia, jotka tarkoittavat uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähentämistä. Perustelujen mukaan muutos ohjaisi kuntia niiden valmistellessa kuntajaon muutoksia ja valtioneuvostoa tämän päättäessä 4 :n perusteella kuntajaon muutoksista..rnrqdlvydowdlvhqwdundvwhoxqyddwlpxvnxqwdmdnrodlqmd QWXONLQQDVVD Aloitan kuntajakolain 3 :n 1 momentin ja 5 :n 2 momentin säännösten tulkinnallisten lähtökohtien erittelyn tulkinnassa noudatettavasta NRNRQDLVYDOWDLVXXGHQ vaatimuksesta. Yleiset edellytykset on lain 3 :n 1 momentissa esitetty vaihtoehtoina. Myös kuntajakolakia koskevan hallituksen esityksen (HE 135/1997 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todettiin, että pykälässä ehdotetaan säädettäväksi neljä yleistä edellytystä, joista ainakin yhden tulisi täyttyä kaikissa tapauksissa. Edellytysten vaihtoehdon luonteisuudesta huolimatta niitä on oikeudellisessa arvioinnissa tarkasteltava myös NRNRQDLVXXWHQD. Erityisesti on syytä korostaa, että arvioinnissa on otettava huomioon myös muutoksen kielteiset vaikutukset 3 :ssä tarkoitettuihin seikkoihin ja niiden välityksellä mahdollisesti myös 1 :ssä säädettyihin tavoitteisiin, kuten kunnalliseen itsehallintoon. On mahdollista, että esitetyllä muutoksella voidaan arvioida olevan jossain määrin myönteinen vaikutus jonkin 3 :ssä mainitun edellytyksen kannalta, mutta sen sijaan muiden edellytysten näkökulmasta sen vaikutukset tulisivat olemaan kielteisiä. Tällaisessa asetelmassa kuntajaon muutoksen

5 5 oikeudellisten edellytysten ei voida katsoa täyttyvän huolimatta siitä, että 3 :n luettelo edellytyksistä on kirjoitettu vaihtoehtojen muotoon. Kokonaisvaltaisen tarkastelun vaatimukseen kuuluu osittaisliitoksissa myös se, että muutoksen vaikutuksia on tarkasteltava, paitsi aluetta saavan, myös DOXHWWD PHQHWWlYlQ NXQQDQ kannalta. Tämä kanta saa tukea myös kuntajakolain esitöistä. Hallituksen nykyistä kuntajakolakia koskevan esityksen perusteluissa 3 :n säännöksille todettiin, että edellytykset vastaavat sisällöllisesti vuoden 1977 kuntajakolain (73/1977) säännöksiä. Vuoden 1977 kuntajakolakia koskevassa esityksessä taas todettiin erikseen, että kuntajaon muuttamisen edellytyksiä harkittaessa on luonnollisesti kiinnitettävä huomiota myös alueeltaan supistuvalle kunnalle muutoksesta aiheutuviin vaikeuksiin. Tämä on otettava lähtökohdaksi myös voimassa olevan lain 3 :n tulkinnassa. Kolmanneksi kokonaisvaltaiseen tarkasteluun kuuluu, kuten lain 5 :n 2 momentin sanamuodostakin ilmenee, että tämän momentin alaan kuuluvissa pakkoliitoksissa vaadittavat HULW\LVHQ SDLQDYDW HGHOO\W\NVHW WDUNRLWWDYDW QLPHQRPDDQ \OHLVLVWl HGHOO\W\NVLVWl VllWlYlVVl VVl OXHWHOWXMD VHLNNRMD. Tämä sidos on tärkeä, koska tässä suhteessa vuoden 1997 kuntajakolaki merkitsi muutosta aikaisempaan oikeustilaan. Vuoden 1977 laissa (73/1977) pakkoliitosten vaatima lisäedellytys oli ilmaistu yleisen edun käsitteellä. Lain 3 :n mukaan milloin sen kunnan valtuusto, jota kuntajaon muutos koskisi, vastustaa muutosta, muutos saadaan määrätä vain, jos tärkeän yleisen edun on katsottava sitä vaativan. Nykyisen kuntajakolain mukaan lain 5 :n 2 momentin tarkoittamia pakkoliitoksia koskevan vaatimuksen erityisen painavista perusteista täyttää vain sellainen tärkeä yleinen etu, joka kuuluu 3 :ssä täsmennettyjen kuntajaon muutosten yleisten edellytysten alaan. Lain 5 :n 2 momentissa on syytä kiinnittää huomiota myös PRQLNNRPXRWRRQ, jota viittauksessa 3 :ssä säädettyihin yleisiin edellytyksiin käytetään. Monikkomuoto korostaa pakkoliitostilanteissa edellä jo tähdentämääni vaatimusta arvioida 3 :ssä säädettyjä edellytyksiä kokonaisuutena. Tämän mukaan ei riitä, että voidaan perustella jonkin 3 :n mukaisen edellytyksen toteutuvan erityisen painavana. Olennaista on, että edellytysten erityinen painavuus voidaan perustella NRNRQDLVDUYLRVVD, jossa otetaan huomioon kaikki 3 :ssä mainitut seikat, jossa näiden seikkojen kannalta mahdollisten myönteisten vaikutusten ohella punnitaan myös

6 6 kielteisiä vaikutuksia ja jossa vaikutuksia tarkastellaan paitsi aluetta saavan myös sitä menettävän kunnan näkökulmasta. $OXH MD DVXNNDDW NXQWDMDNRODLQ VVl Kuntajakolain 3 :n 1 momentin 1-3 kohdissa on muutosten yleisten edellytysten määrittelyssä käytetty käsitteitä alue ja asukkaat, Lakia koskevan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todettiin, että ilmaus alue oli aikaisempaan lakiin verrattuna uusi. Sen tarkoituksena oli perustelujen mukaan laajentaa ja monipuolistaa muutosperusteiden ulottuvuuksia niin, että kuntajaon muutoksella voidaan tavoitella paitsi asianomaisten kuntien myös näitä kuntia laajempia tai suppeampia alueellisia hyötyjä. Alue-käsite mahdollistaa näin ollen myös asianomaisia kuntia laajemman tarkastelukulman kuntajaon muutokseen. Silti 3 :n 1 momentin tulkinnassa on lähdettävä siitä, että ensisijaisesti alue viittaa muutoksen välittömään kohdealueeseen. Alue on tulkittava PRQLWDVRLVHNVL käsitteeksi. Osittaisliitoksissa käsitteen välitön kohde on kuntaa vaihtava alue, toisena tasona ovat asianomaiset kunnat ja kolmantena mahdollisena tasona taas näitä kuntia laajempi alue kuten seutukunta. Alue-käsitteen alaa ei kuitenkaan voi laajentaa siten, että se esimerkiksi kattaisi koko valtakunnan alueen; tällöin käsite menettäisi tyystin edellytyksiä rajaavan merkityksensä. Ilmeistä niin ikään on, että alue-käsitteen merkitys vaihtelee 3 :n 1 momentin eri kohdissa. Pykälän 1) ja 2) kohdissa, jotka tarkoittavat palvelujen järjestämistä alueen asukkaille ja asukkaiden elinolosuhteiden parantamista, käsite viittaa osittaisliitoksen yhteydessä selvästikin ainakin ensisijaisesti kuntaa vaihtavaan alueeseen. Sen sijaan 3) kohdassa, jossa viitataan alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksiin, voi olla perusteltua omaksua hallituksen esityksessä tarkoitettu laajempi näkökulma. Viimeisessä eli 4) kohdassa ei käytetä alue-käsitettä, vaan viitataan kuntien toimintakykyyn ja toiminnan taloudellisuuteen. Kunnat tarkoittavat tässä kohdassa jaotusmuutoksen välittöminä kohteina olevia kuntia, osittaisliitoksissa sekä lisäaluetta saavaa että aluetta menettävää kuntaa.

7 7 On jälleen tähdennettävä NRNRQDLVYDOWDLVHQ WDUNDVWHOXQ YDDWLPXVWD. Vaikutusten arviointi on kohdennettava kullekin merkitykselliselle aluetasolle, siinä on otettava huomioon sekä myönteiset että kielteiset vaikutukset ja kuntatasolla se on kiinnitettävä sekä aluetta saavan että sitä menettävän kunnan näkökulmaan. Muutoksen kielteisiin vaikutuksiin välittömän kohdealueen ja aluettaan menettävän kunnan kannalta on kiinnitettävä erityistä huomiota kuntajakolain 5 :n 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa, joissa muutoksen perusteilta vaaditaan poikkeuksellista painavuutta. Tällaisissa tilanteissa kielteisten vaikutusten merkitystä ja muutosta puoltavilta seikoilta edellytettävää painoa korostaa vielä jäljempänä käsiteltävä kunnallisen itsehallinnon perustuslain ja kansainvälisen oikeuden nojalla nauttima suoja. Kuntajakolain 3 :n 1 momentin 1) ja 2) kohdassa käytetyn asukas-käsitteen tulkinnassa olennaista on, viittaako käsite alueella päätöstä tehtäessä WRGHOOD asuviin vai siellä tulevaisuudessa PDKGROOLVHVWL asuviin henkilöihin. Ilmeistä on, että säännöksissä tarkoitetaan nimenomaan päätöksenteon ajankohdan asukkaita. Jos käsite viittaisi tulevaisuudessa alueelle mahdollisesti muuttaviin asukkaisiin, se menettäisi käsitteellisen tarkkarajaisuutensa ja oikeudellisten edellytysten täyttymisen punninta muuttuisi arvauksenvaraiseksi. Osittaisliitos saattaisi edistää lain 3 :n 1 momentin 1) tarkoittamalla tavalla palvelujen järjestämistä alueen asukkaille silloin, kun kuntaa vaihtava alue sijaitsee kaukana alueen menettävän kunnan lakisääteisiä palveluja tarjoavasta kuntakeskuksesta mutta lähellä alueen saavan kunnan keskusta. Kuntajaon muuttamisedellytyksiä koskevissa säännöksissä käytetyn asukas-käsitteen tulkitsemista tarkoittamaan nimenomaan nykyhetken asukkaita perustelee myös kunnallisen itsehallinnon ulottuvuus. Kuntajakolain 1 :n 1 momentissa ja perustuslain 121 :n 1 momentissa itsehallinto on määritelty asukkaiden itsehallinnoksi. Perustuslain suojaamassa itsehallinnossa asukkailla tarkoitetaan nimenomaan nykyhetken todellisia eikä tulevaisuuden mahdollisia asukkaita..xqqdoolvhqlwvhkdoolqqrqphunlw\vnxqwdmdnrodlqwxonlqqdvvd Kuntajakolain 1 :ssä mainitaan asukkaiden itsehallinto kuntajaotuksen tarkoituksena. Kunnallisesta itsehallinnosta on nykyisin säädetty perustuslain 121 :ssä, jonka 1 momentin mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Kansainvälisoikeudellista suojaa antaa Euroopan

8 8 paikallisen itsehallinnon peruskirja, jossa on muun muassa erityinen artikla paikallisviranomaisten aluerajojen suojasta (5 artikla). Peruskirja on otettava huomioon kansallisen perustuslakimme itsehallintosäännöksen tulkinnassa. Perustuslakivaliokunta viittasi voimassa olevan kuntajakolain eduskuntakäsittelyssä hallitusmuodon 51 :n 2 momentissa tuolloin olleeseen säännökseen kunnallisesta itsehallinnosta ja totesi, että sen ei ole katsottu tarjoavan yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Valiokunnalla ei siksi ollut valtiosääntöoikeudellista huomautettavaa säännöksistä, jotka mahdollistavat kuntajaon muuttamisen asianomaisen kunnan valtuuston vastuksesta tai kunnallisen kansanäänestyksen kielteisestä tuloksesta huolimatta. (PeVL 24/1997 vp) Se, että perustuslakivaliokunta on katsonut, että kuntajakolaki on voitu perustuslain itsehallinnon suojasta huolimatta hyväksyä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, ei kuitenkaan tarkoita, että itsehallinnolla ei olisi merkitystä lain soveltamisessa ja sen säännösten tulkinnassa yksittäisissä soveltamistilanteissa. Perustuslain säännösten merkitys ei rajoitu vain lakien säätämisvaiheeseen vaan ulottuu myös niiden soveltamiseen. Niinpä on selvää, että perustuslaissa turvattu kunnallinen itsehallinto on otettava huomioon kuntajakolakia, muun muassa sen 3 ja 5 :ää, tulkittaessa. Tähän velvoittaa jo kuntajakolain 1 :n tavoitesäännösten viittaus kunnalliseen itsehallintoon. Mutta ennen kaikkea velvoittaa SHUXVWXVODNLP\ QWHLVHQ ODLQWXONLQQDQ SHULDDWH, jota myös uuden perustuslain eduskuntakäsittelyssä jälleen korostettiin (ks. HE 1/1998, s. 164). Vuoden 1997 laissa oli erikseen todettu, että kuntajaon muuttamisen tarvetta ja mahdollisuuksia harkittaessa oli kiinnitettävä huomiota myös sen alueen asukkaiden mielipiteisiin, jotka kuntajaon muutos koskisi tai johon se välittömästi vaikuttaisi (2 ). Vaikka nykyisin voimassa olevassa laissa asiasta ei ole erikseen säädetty, vaatimusta perustelevat sekä kunnallinen itsehallinto että perustuslain 14 :n mukaiset osallistumisoikeudet. Kunnallinen itsehallinto perustelee kuntajaotuksen muutosedellytysten tiukkaa tulkintaa erityisesti pakkoliitoksissa, joissa asianomainen kunta tai kunnasta toiseen siirrettävän alueen asukkaat vastustavat muutosta. Kunnalliselle itsehallinnolle on

9 9 annettava sitä suurempi tulkinnallinen merkitys, mitä yksimielisempi vastustava kanta on. 9lOWWlPlWW P\\GHQMDVXKWHHOOLVXXGHQYDDWLPXV Kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojalla on läheinen yhteys perustuslain 2 luvussa säänneltyihin perusoikeuksiin. Itsehallinto on perustuslain 121 :ssä määritelty nimenomaan kunnan asukkaiden itsehallintona. Itsehallinto rinnastuu perusoikeusluvussa erityisesti 14 :ssä tarkoitettuihin osallistumisoikeuksiin. Perustuslain 14 :n 2 momentissa on säännökset oikeudesta äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä. Lisäksi tässä perustuslain kohdassa edellytetään lailla säädettävän oikeudesta muutoin osallistua kuntien hallintoon. Pykälän 3 momentissa puolestaan julkisen vallan tehtäväksi on säädetty edistää yksilön mahdollisuuksia osallistua yhteiskunnalliseen toimintaan ja vaikuttaa häntä itseään koskevaan päätöksentekoon. Perustuslakivaliokunnan käytännössä on kehitelty oppi perusoikeuksien yleisistä rajoitusedellytyksistä. 1 Näitä edellytyksiä on noudatettava sekä lakien säätämisvaiheessa että lakeja yksittäistapauksissa sovellettaessa. Perustuslakivaliokunnan lausuntokäytännössään noudattamiin perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluu VXKWHHOOLVXXVSHULDDWH, joka edellyttää, että rajoitukset ovat välttämättömiä hyväksyttävän tarkoituksen saavuttamiseksi (ks. PeVM 25/1994 vp). Jo perustuslain suojaaman kunnallisen itsehallinnon läheinen yhteys perusoikeuksina vahvistettuihin demokraattisiin toiminta- ja vaikuttamisoikeuksiin perustelee käsitystä, jonka mukaan vastaava välttämättömyysja suhteellisuusvaatimus on merkityksellinen myös silloin, kun jotakin säädöstä tai päätöstä arvioidaan itsehallinnon perustuslain suojan kannalta. Erityistä painoa tämä vaatimus saa pakkoliitostilanteissa kuten kuntajakolain 5 :n 2 momentin alaan kuuluvassa päätöksenteossa. Se perustelee kantaa, jonka mukaan DOXHOLLWRV YRLGDDQ WRWHXWWDDNXQQDQYDVWXVWXNVHVWDKXROLPDWWDYDLQMRVVDOLLWRNVHQHQQDNRLWDYLVVDROHYLD ODLQ VVl WDUNRLWHWWXMHQ VHLNNRMHQ NDQQDOWD P\ QWHLVLl YDLNXWXNVLD HL YRLGD VDDYXWWDDPXLOODNHLQRLQ. 1 Ks. siitä yleisesti Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien rajoitusedellytykset. Vammala 2001.

10 10.XQWLHQ\KGHQYHUWDLVXXV Ensimmäinen kuntajaotuksen muuttamisen edellytyksiä säännellyt laki säädettiin vuonna 1925 (180/1925). Keskeisenä taustana oli ilmiö, jota kutsuttiin kaupunkien lieveasutukseksi. Kaupungit olivat alueeltaan pieniä, ja lailla tähdättiin kaupunkien lisäalueen tarpeen tyydyttämiseen. Lieveasutus -ongelman taustana olivat kuntamuotojen oikeudelliset erot. Maalaiskuntia ei esimerkiksi koskenut kaavoitusvelvollisuus, ja rakentamista koskevat säännökset ja määräykset olivat kaupungeissa tiukemmat kuin maalaiskunnissa. Kaupunkien lakisääteiset velvoitteet olivat myös muissa suhteissa laajemmat kuin maalaiskuntien. Maalaiskuntien kaupunkimaisen asutuksen saattaminen kaupungeissa noudatettavien säädösten ja määräysten piiriin edellytti kuntajaotuksen muuttamista. Lain 2 :ssä olikin eräänä perusteena kunnallisen jaotuksen muuttamiselle mainittu se, että kunta tarvitsee lisää aluetta asuntoja, teollisuutta, liikenne- tai muita sen kaltaisia tarkoituksia varten tai turvatakseen luonnollisen ja säännöllisen laajentumisensa. Kuntamuotojen oikeudellisia eroja supistettiin vähittäin, kunnes niistä luovuttiin kokonaan. Esimerkiksi kuntalaki (365/1995) tai maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) eivät anna kuntamuodolle lainkaan oikeudellista merkitystä. Kuntalain 5 :n 2 momentin mukaan kunta voi käyttää nimitystä kaupunki, kun se katsoo täyttävänsä kaupunkimaiselle yhdyskunnalle asetettavat vaatimukset. Nykyinen kuntia koskeva lainsäädäntö perustuukin kuntien yhdenvertaisuudelle. Tämä myös merkitsee, että kuntamuodon muutoksella ei ole merkitystä kuntajaon muuttamisen oikeudellisena perusteena. Niinpä jo vuoden 1977 kuntajaotusta koskevasta laista poistettiin edellä lainaamani, kaupunkien lisäalueen tarpeen tyydyttämistä tarkoittava muutosedellytys. 9DOWLRQHXYRVWRQSllW NVHQDUYLRLQWL.XQWDMDNRODLQ QWDYRLWHVllQQ VWHQDVHPD Valtioneuvoston päätöksen perustelut ilmenevät esittelijän esityksestä ja siihen liittyvästä muistiosta. Perustelujen kannalta merkitystä on myös sisäasianministeriön

11 11 asettaman kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen ministeriölle jättämällä esityksellä, johon valtioneuvoston esittelijän muistiossa tukeudutaan. Esittelijän muistion kohdassa 6RYHOOHWWDYD ODLQVllGlQW selostetaan kuntajakolain 1 :ää, mutta sen sisällöstä annetaan vaillinainen kuva. Esittelijä mainitsee ainoastaan 1 :n 2 momentin säännöksen, jonka mukaan kuntajakoa kehitetään kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla. Sen sijaan esittelijä jättää mainitsematta, että säännöksen mukaan kuntajakoa on myös määrä kehittää asukkaiden itsehallinnon ja yleisen hallinnon edellyttämällä tavalla. Esittelijän esityksessä, muistion kohdassa 6RYHOOHWWDYD ODLQVllGlQW tai muistion muissakaan kohdissa ei ylipäätään lainkaan mainita perustuslain 121 :ää ja siinä turvattua kunnallista itsehallintoa, eikä muutoksen vaikutuksia tarkastella itsehallinnon kannalta. Kohdassa 6RYHOOHWWDYD ODLQVllGlQW viitataan myös lain 1 :n säännökseen, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Vastaavasti esitysosassa todetaan, että Helsingin kaupungilla on kuntajakolain 1 :ssä säädetyt taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta alueella. Kuten yllä on käynyt ilmi, 1 :ään vuonna 2007 lisätyllä säännöksessä pidettiin silmällä Paras-hanketta toteuttavia, kuntajakolain 4 :ssä säänneltyjä liitoksia. Nyt kysymyksessä oleva osittaisliitos ei liity Paras-hankkeeseen, eikä sillä tavoitella 1 :n uudessa säännöksessä tarkoitettua riittävän väestö- ja rahoituspohjan turvaamista kuntien lakisääteisiin velvoitteisiin kuuluvien peruspalvelujen kuten sosiaali- ja terveyspalvelujen sekä koulutuspalvelujen tuottamiselle. Valtioneuvoston päättämän osittaisliitoksen vaikutukset olisivat itse asiassa Paras-hankkeen kanssa ristiriidassa: Sipoon kunnan väestöpohja jäisi ainakin lyhyellä aikavälillä selvästi alle Paras-hankkeessa tavoitteena olevan henkilöä, ja lisäksi Sipoon verotulojen supistuminen suhteellisesti väestömäärän vähenemistä enemmän vaikeuttaisi peruspalvelujen tuottamista kuntaan jääville asukkaille.

12 12 Esittelijän muistiossa on todettu kuntajakoselvittäjän nojaavan esityksensä erityisesti siihen, että muutoksella voidaan edistää kuntajakolain 1 :n edellyttämällä tavalla yhdyskuntarakenteen toimivuutta. Lain 1 :ään vieläpä vaillinaisesti selostettuun nojautuminen kuvastaa edellä virheelliseksi osoittamaani lähtökohtaa, jonka mukaan 1 :n tavoitesäännöksillä olisi itsenäistä merkitystä kuntajaotuksen muutoksen oikeudellisten edellytysten arvioinnissa. Sama koskee esittelijän esitystä, jossa arvioidaan, että esitetty kuntajaon muutos on kuntajakolain 1 :ssä säädettyjen kuntajaon kehittämistavoitteiden mukainen. Arvion tueksi esitetyt perusteet ovat lisäksi puutteelliset: esityksessä ei ole lainkaan arvioitu muutoksen vaikutuksia 1 :ssä tavoitteeksi niin ikään asetettuun itsehallinnon edistämiseen..xqwdmdnrodlq QPXNDLVHWHGHOO\W\NVHW Esittelijän esityksessä perustellaan kuntajakolain 3 :ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä seuraavasti: Kuntajaon muutos kiistatta parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia ja edistää kuntien toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. On ilmeistä, että pidemmällä aikavälillä siirrettävän alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille. Kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita. Valinta maaseutumaisen hajaasutuksen ja tiiviimmän kaupunkiasumisen välillä on arvostuskysymys. Esityksessä ei kuitenkaan perustella, miten alueliitos edistäisi kuntajakolain 3 :n 1 momentin 4) kohdassa tarkoitetulla tavalla kuntien toimintakykyä ja taloudellisuutta. Voidaan päinvastoin muun muassa verotulojen vähenemiseen viitaten argumentoida, että muutos tulisi heikentämään Sipoon kunnan toimintakykyä, kuten sen mahdollisuuksia selviytyä lakisääteisistä velvoitteistaan peruspalvelujen tuottamisessa. Esityksessä tai sen perustelumuistiossa ei ole myöskään osoitettu, miten muutos edistäisi 3 :n 1 momentin 1) kohdan tarkoittamalla tavalla palveluiden järjestämistä alueen asukkaille tai parantaisi 2) kohdan mukaisesti heidän elinolosuhteitaan. Kuten olen edellä perustellut, näissä kohdissa tarkoitetaan ensisijaisesti kuntaa vaihtavaa aluetta ja siellä päätöksentekohetkellä asuvia asukkaita. Muutosta ei ole lainkaan perusteltu alueella nykyisin asuvien henkilöiden kannalta.

13 13 On esitettävissä näkökohtia, joiden mukaan kunnallisten palvelujen saatavuus heidän kannaltaan ei paranisi vaan heikkenisi. Esityksen mukaan edellytysten täyttymistä on tarkasteltu yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Lain 3 :n 1 momentin 1) ja 2) kohdassa alueella tarkoitetaan kuitenkin ensisijaisesti kuntaa vaihtavaa aluetta ja asukkailla tällä alueella päätöksentekohetkellä asuvia asukkaita. Esityksessä ei myöskään oteta huomioon, että silloinkin kun laajempi näkökulma on perusteltu, vaikutuksia on arvioitava muillakin aluetasoilla, kuten juuri muutoksen välittömällä kohdetasolla. Esityksessä todetaan niin ikään, että kuntajakolain 3 :ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä on päätöksessä arvioitu mainitun säännöksen mahdollistamalla tavalla kokonaisuutena. Ainoa 3 :n 1 momentissa mainituista seikoista, jonka tueksi esityksessä ja sen perustelumuistiossa on esitetty argumentteja, on kuitenkin 3) kohdassa tarkoitettu alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantaminen. Voidaan ajatella, että elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseksi tarvitaan esityksessä ja sen perustelumuistiossa tarkoitettua maankäytön suunnittelua ja rakentamista. Palaan tämän argumentin pitävyyteen jäljempänä. Jo nyt on syytä kyseenalaistaa esityksen mukainen kokonaisarvio. Kokonaisarviossa on otettava huomioon kaikki 3 :n 1 momentissa mainitut seikat, sen on katettava myös näiden seikkojen kannalta kielteiset vaikutukset ja vaikutuksia on tarkasteltava myös aluetta menettävän kunnan sekä kuntaa vaihtavan alueen kannalta..xqwdmdnrodlq QYDDWLPDHGHOO\W\VWHQSDLQDYXXV Esityksessä perustellaan kuntajakolain 5 :n 2 momentissa asetetun, muutosta puoltavien edellytysten painavuutta koskevan vaatimuksen täyttymistä seuraavasti: Tärkeä elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaatii Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä. Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista.

14 14 Kuten edellä on käynyt ilmi, yleinen etu ei ole enää itsenäinen peruste, jolla osittaisliitosta voitaisiin perustella kunnan sitä vastustaessa. Myös 5 :n 2 momentissa tarkoitetussa tilanteessa arvio on kiinnitettävä 3 :n 1 momentissa tarkoitettuihin seikkoihin. Perustelu, jonka mukaan Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista, ei ole 5 :n 2 momentissa tarkoitetun painavuus-kriteerin kannalta merkityksellinen. Myöskään 1 :ssä mainituilla tavoitteilla kuten yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämisellä ei ole itsenäistä, 3 :n 1 momentissa luetelluista edellytyksistä riippumatonta merkitystä. Pakkoliitoksen erityisten edellytysten arvioinnissa keskeisessä asemassa on 3 :n 1 momentin 3) kohdassa mainittu alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantaminen. Vaikka hyväksyttäisiinkin esityksen ja sen perustelumuistion argumentaation lähtökohta, jonka mukaan alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantaminen edellyttää esityksen mukaisella tavalla liitosalueen kaavoittamista ja rakentamista, sen merkitys 5 :n 2 momentin edellyttämässä painavuus-arvioinnissa voidaan kyseenalaistaa. Olisi näet kyettävä välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimuksen mukaisesti vielä osoittamaan, että tavoitteeseen ei ole mahdollista päästä muilla keinoin kuin toteuttamalla alueliitos vastoin asianomaisen kunnan tahtoa ja näin perustuslaissa suojattua ja kuntajakolain 1 :n mainittua kunnallista itsehallintoa rajoittaen. Maankäyttö- ja rakennuslaki tarjoaa keinot tavoitteen edellyttämään kaavoitukseen ja rakentamiseen kuntajaotusta muuttamatta. Kaupunkien ja maalaiskuntien erot kaavoituksessa ovat poistuneet, eikä voimassa oleva kuntajakolaki enää vuoden 1925 lain tavoin tunne kaupunkien lisäalueen tarvetta kuntajaon muuttamista perustelevana edellytyksenä. Kuntien yhdenvertaisuutta vastaavasti Sipoon kunnalla on yhtäläiset oikeudelliset mahdollisuudet kaavoitukseen kuin Helsingin kaupungillakin. Sipoon kunta on myös ilmaissut valmiutensa kaavoituksen kehittämiseen esityksen ja sen perustelumuistion asettamien tavoitteiden suunnassa. Maankäyttö- ja rakennuslaki mahdollistaa niin ikään kuntien välisen kaavoituksellisen yhteistyön, kuten kuntien yhteisen yleiskaavan (6 luku). Esityksessä katsotaan, että Helsingin kaupungilla on kokonsa ja voimavarojensa johdosta Sipoota selvästi paremmat edellytykset kehittää alueen yhdyskuntarakennetta

15 15 suunnitellulla tavalla ja että näin suuren ja merkittävän alueellisen kokonaisuuden kehittäminen ja hallinnointi osana Helsingin kaupunkia on perusteltua. Edelleen todetaan, että alueen kehittäminen kuntien välisenä yhteistyönä ja siihen liittyvä päätösvallan jakautuminen useaan kuntaan on selvästi esitettyä kuntajaon muutosta vaikeammin toteutettavissa. Vaikka näihin argumentteihin voitaisiinkin yhtyä, ne eivät silti täyttäisi kuntajakolain 5 :n 2 momentin mukaisessa arvioinnissa noudatettavaa välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimusta, jota perustuslailla suojattu kunnallinen itsehallinto perustelee. Itsehallintoperiaatteelle on esillä olevassa tapauksessa annettava erityisen suuri merkitys sen vuoksi, että Sipoon kunnanvaltuusto on ilmaissut kuntajaon muutosta vastustavan kantansa yksimielisesti ja että Sipoossa järjestetyssä neuvoa-antavassa kansanäänestyksessä 93 % äänestäneistä vastusti muutosta. Itsehallintoperiaatteen poikkeuksellinen painavuus korostaa puolestaan välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimusta, jonka tulee ohjata pakkoliitoksen erityisten edellytysten täyttymisen arviointia. Lopuksi on tähdennettävä kokonaisvaltaisen tarkastelun vaatimusta myös arviossa, joka koskee kuntajakolain 5 :n 2 momentin mukaisten erityisten edellytysten täyttymistä. Ei riitä, että muutos vaikuttaisi merkittävästikin johonkin 3 :n 1 momentissa mainituista edellytyksistä, jos kaikki edellytykset ja kaikki merkitykselliset aluetasot sekä myös kielteiset vaikutukset huomioon ottava kokonaisarvio ei täytä erityisen painavuuden kriteeriä. Muutoksen kielteisiin vaikutuksiin välittömän kohdealueen ja aluettaan menettävän kunnan kannalta on kiinnitettävä erityistä huomiota juuri kuntajakolain 5 :n 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa. 7LLYLVWHOPl Tiivistän johtopäätökset edellä esittämästäni tarkastelusta seuraavasti: (1) Kuntajakolain 1 :n tavoitesäännöksillä ei ole itsenäistä oikeudellista merkitystä kuntajaotuksen muutoksen edellytysten arvioinnissa. Ne voivat vaikuttaa ainoastaan muutosedellytyksiä koskevien nimenomaisten säännösten soveltamisen ja tulkinnan kautta.

16 16 (2) Kuntajakolain 1 :ään vuonna 2007 lisätty säännös liittyi ns. Parashankkeeseen. Säännöksessä ei pidetä silmällä kuntajakolain 5 :ssä säänneltyjä osittaisliitoksia vaan 4 :n mukaisia kuntaliitoksia. (3) Kuntajakolain 3.1 ja 5.2 :n tulkinnassa on noudatettava kokonaisvaltaisuuden vaatimusta. Edellytysten täyttymistä arvioitaessa on otettava huomioon kaikki 3.1 :ssä mainitut seikat, joita on tarkasteltava sekä myönteisten että kielteisten vaikutusten kannalta. Vaikutuksia on arvioitava myös aluetta menettävän kunnan kannalta. (4) Kuntajakolain 3.1 :ssä aluetta käytetään monitasoisena käsitteenä. Kuitenkin palvelujen järjestämistä alueen asukkaille tarkoittavassa 1) kohdassa ja alueen asukkaiden elinolosuhteiden parantamista tarkoittavassa 2) kohdassa alue viittaa osittaisliitoksissa ensisijaisesti kuntaa vaihtavaan alueeseen ja asukas tällä alueella päätöksenteon ajankohtana asuviin asukkaisiin. (5) Perustuslakimyönteisen laintulkinnan periaate edellyttää, että perustuslaissa turvattu kunnallinen itsehallinto otetaan huomioon kuntajakolakia, muun muassa sen 3 ja 5 :ää, tulkittaessa. Kunnallinen itsehallinto perustelee kuntajaotuksen muutosedellytysten tiukkaa tulkintaa erityisesti pakkoliitoksissa, joissa asianomainen kunta tai kunnasta toiseen siirrettävän alueen asukkaat vastustavat muutosta. Kunnalliselle itsehallinnolle on annettava sitä suurempi tulkinnallinen merkitys, mitä yksimielisempi vastustava kanta on. (6) Perustuslain suojaaman kunnallisen itsehallinnon läheinen yhteys perusoikeuksina vahvistettuihin demokraattisiin toiminta- ja vaikuttamisoikeuksiin perustelee käsitystä, jonka mukaan perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin kuuluva välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimus on merkityksellinen myös silloin, kun jotakin säädöstä tai päätöstä arvioidaan itsehallinnon perustuslain suojan kannalta. Kuntajakolain 5 :n 2 momentin alaan

17 17 kuuluvassa päätöksenteossa tämä vaatimus merkitsee, että alueliitos voidaan toteuttaa kunnan vastustuksesta huolimatta vain, jossa liitoksen ennakoitavissa olevia, lain 3 :ssä tarkoitettujen seikkojen kannalta myönteisiä vaikutuksia ei voida saavuttaa muilla keinoin. (7) Kuntia koskeva lainsäädäntö perustuu nykyisin kuntien yhdenvertaisuudelle. Kuntamuodon muutoksella ei ole merkitystä kuntajaotuksen muuttamisen oikeudellisena perusteena. Myöskään kaupungin lisäalueen tarve ei kuulu enää alueliitoksen edellytyksiin. (8) Valtioneuvoston päätöksen perustana olevassa esityksessä ei lainkaan viitata perustuslain suojaamaan ja kuntajakolain 1 :ssä viitattuun kunnalliseen itsehallintoon. (9) Esityksessä tai sen perustelumuistiossa ei ole osoitettu, miten alueliitos edistäisi kuntajakolain 3 :n 1 momentin 4) kohdassa tarkoitetulla tavalla kuntien toimintakykyä ja taloudellisuutta. tai miten muutos edistäisi 1) kohdan tarkoittamalla tavalla palveluiden järjestämistä (liitos)alueen asukkaille tai parantaisi 2) kohdan mukaisesti heidän elinolosuhteitaan. On esitettävissä argumentteja, joiden mukaan muutos tulisi heikentämään Sipoon kunnan toimintakykyä, kuten sen mahdollisuuksia selviytyä lakisääteisistä velvoitteistaan peruspalvelujen tuottamisessa, sekä vaikeuttamaan (liitos)alueen asukkaiden peruspalveluiden saantia. (10) Perustelu, jonka mukaan Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista, ei ole kuntajakolain 5 :n 2 momentin tarkoittamien pakkoliitoksen erityisten edellytysten kannalta merkityksellinen. Myöskään 1 :ssä mainituilla tavoitteilla, kuten yhdyskuntarakenteen toimivuuden edistämisellä, ei ole itsenäistä, 3 :n 1 momentissa luetelluista edellytyksistä riippumatonta merkitystä muutosta puoltavien perusteiden painavuuden arvioinnissa.

18 18 (11) Kuntajakolain 3 :n 1 momentin 3) kohdassa mainittua alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamista voidaan pitää lain 5 :n 2 momentin tarkoittamalla tavalla painavana edellytyksenä vain, jos välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimuksen mukaisesti voidaan osoittaa, että tavoitteeseen ei ole mahdollista päästä muilla keinoin kuin toteuttamalla alueliitos vastoin asianomaisen kunnan tahtoa ja näin perustuslaissa suojattua ja kuntajakolain 1 :n mainittua kunnallista itsehallintoa rajoittaen. Kuntajakolain 5 :n 2 momentin mukaisessa arvioinnissa noudatettavaa välttämättömyys- ja suhteellisuusvaatimusta perustelee perustuslailla suojattu kunnallinen itsehallinto. Sille on esillä olevassa tapauksessa annettava erityisen suuri merkitys Sipoon kunnanvaltuuston yksimielisen muutosta vastustavan kannan ja tämän kannan Sipoossa järjestetyssä neuvoaantavassa kansanäänestyksessä saaman 93 %:n kannatuksen vuoksi. Maankäyttö- ja rakennuslaki tarjoaa keinot tavoitteen edellyttämään kaavoitukseen ja rakentamiseen kuntajaotusta muuttamatta. (12) Kuntajakolain 5 :n 2 momentin mukaisten erityisten edellytysten täyttymistä koskevassa arvioinnissa on noudatettava kokonaisvaltaisen tarkastelun vaatimusta. Lain 3 :n mukaisten edellytysten painavuus on osoitettava kokonaisarviossa. Muutoksen kielteisiin vaikutuksiin välittömän kohdealueen ja aluettaan menettävän kunnan kannalta on erityistä huomiota kiinnitettävä juuri kuntajakolain 5 :n 2 momentissa tarkoitetuissa tilanteissa, joissa on kyse kunnallisen itsehallinnon rajoittamisesta. Lopella Kaarlo Tuori Oikeustieteen tohtori Professori

19 19