Vaihtopenkiltä pelin ratkaisijaksi. sosiaalialan järjestö palveluntuottajana

Transkriptio

1 Vaihtopenkiltä pelin ratkaisijaksi sosiaalialan järjestö palveluntuottajana Tampereen yliopisto Sosiaalipolitiikan ja -työn laitos Sosiaalipolitiikka Ilkka Haahtela Pro gradu -tutkielma Toukokuu 2008

2 TAMPEREEN YLIOPISTO Yhteiskuntatieteiden tiedekunta Sosiaalipolitiikan ja -työn laitos HAAHTELA, ILKKA: Vaihtopenkiltä pelin ratkaisijaksi sosiaalialan järjestö palveluntuottajana Pro gradu -tutkielma,80+1 s. Sosiaalipolitiikka Toukokuu 2008 Pro gradu -tutkielmani tarkoituksena on selvittää järjestöjen kokema siirtymä palvelujentuottajiksi toimintaympäristön muututtua New Public Management -suuntauksen myötä. Tarkoituksenani on tutkia järjestöjen toiminnanjohtajien kokemaa muutosta järjestönsä toiminnan osalta; Miten sosiaalialan järjestöt kokevat palvelutuotantoon mukaan lähtemisen? Tutkimusongelmaa lähestyn New Public Managementin myötä tulleesta muutoksesta, jossa julkisen ja kolmannen sektorin yhteistyö on muuttunut, käyttäen metodina sisällönanalyysiä ja teemoittelua. Tutkimusaineisto koostuu seitsemästä sosiaalipalveluita tuottavan järjestön toiminnanjohtajan haastattelusta. Koen, että järjestöjen toiminnan muutokset ovat olleet huomattavia järjestöillä, jotka ovat lähteneet mukaan sosiaalipalveluiden tuottamiseen. Kolmannen sektorin nähdään korvaavan jatkossa yhä enemmän julkista palveluntuotantoa ja kulkevan kohti yksityisen sektorin toimintatapoja. Järjestöille on annettu lisää vastuuta uusien palvelumuotojen kehittämisessä ja ne tulevat olemaan tärkeä toimija sosiaalipalveluiden kehittäjänä. Teemoittelin lähdekirjallisuuden pohjalta kolme pääteemaa, joiden alle muodostui useita alateemoja haastatteluiden perusteella. Järjestöjen toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset mahdollistivat järjestöille yhä useampien toimintatapojen omaksumista ja palveluntuotantoon mukaan lähtemisen. Toimintaympäristö on muokkautunut järjestöjen roolia korostavaksi sosiaalipalveluiden osalta, vaikka suurimman osan palveluista tuottaa edelleen julkinen sektori. Järjestöjen osallistuminen palveluntuotantoon on tuonut sosiaalialan järjestöjen toimintaan kilpailuttamista, laadunarviointia, rekrytointia, uudenlaisten sopimusten tekoa sekä palveluiden tuotteistamista. Palveluntuotanto toi järjestöille uudenlaisia tehtäviä edunvalvonnan ja vapaaehtoistyön lisäksi. Sosiaalipalveluiden tuottaminen vaikutti järjestötoiminnan rahoitukseen, jolloin järjestöille koitui taloudellista hyötyä. Samalla rahoituksen muutokset veivät järjestöjä kohti yritysmäisempää toimintaa, vaikka vapaaehtoistyötäkään ei unohdettu. Järjestöt kokivat palveluiden tuottamiseen siirtymisen tuoneen pääosin positiivisia vaikutuksia toimintaansa. New Public Managementin myötä järjestöjen merkitys sosiaalialalla on kasvanut. Järjestöt ovat saaneet enemmän vaikuttamismahdollisuuksia, kun vuoropuhelu julkisen sektorin kanssa on lisääntynyt. Kolmas sektori täyttää rooliaan palveluntuottajana ja useat järjestöt olisivat valmiit tuottamaan sosiaalipalveluja laajemminkin. Järjestöt kokevat palveluiden laadun parantuneen. Voidaan sanoa julkisen ja kolmannen sektorin välisen yhteistyön löytäneen jo hyviä käytäntöjä, mutta tiiviin verkostotyön vielä puuttuvan. Asiasanat: järjestö, kolmas sektori, sosiaalipalvelut, palvelutuotanto, New Public Management

3 SISÄLLYS 1 JOHDANTO TUTKIMUKSEN KÄSITTEET Kolmas sektori Järjestötoiminta Suomessa Sosiaalipalveluita tuottavan järjestön toiminta JÄRJESTÖ PALVELUNTUOTTAJANA Järjestön toimintaympäristö New Public Management New Public Management Suomessa Palveluiden hankinnan kilpailutus Sosiaalialan järjestön tehtävät Kansalaisyhteiskuntana toiminen Edunvalvonta Vapaaehtoistoiminta Palveluiden tuottaminen Palveluiden tuottamisen haasteet Järjestön talous TUTKIMUKSEN TAVOITE JA TUTKIMUSKYSYMYKSET TUTKIMUKSEN TOTEUTUS Tutkimusaineisto Teemahaastattelu Tutkimusaineiston tulkinta TUTKIMUSTULOKSET Palveluntuottajan toimintaympäristö Järjestön rooli sosiaalipalveluiden tuottajana Palveluntuotanto rahoitusmahdollisuutena POHDINTA LÄHTEET LIITTEET Liite 1. Kyselylomake

4 1 JOHDANTO Kun seuraavan kerran tarvitset sosiaalipalveluita, nappaat keittiön pöydältä palvelusetelin, marssit järjestön tiskille ilmoittautumaan ja hankit itsellesi palvelun. Ihan tässä ei vielä olla, mutta suuntaus sosiaalipalvelujen uudelleentuottamiseen on ollut käynnissä jo yli 15 vuoden ajan. Miten järjestöt kokevat tilanteen? Tarkoituksenani on tutkia järjestöjen kokemuksia sosiaalialan palveluntuottajina. Tutkimukseni tavoitteena on selvittää, miten järjestöt kokevat toimintansa muuttuneen viimeisten vuosien aikana järjestöjen lähdettyä mukaan palveluntuottajaksi. Järjestöjen toimintaan vaikuttavat useat ulkopuoliset toimijat, esimerkiksi toimintaa ohjaavat rahoittajat sekä koko julkisen sektorin muuttuneet toimintatavat, joiden uudet näkökulmat heijastuvat myös järjestöihin. Järjestöille on annettu yhä enemmän uusia tehtäviä muun muassa sosiaalipalveluiden tuottajina. Sisäisesti järjestöt kohtaavat jäsenmääriensä muutoksen arvojen muuttuessa, rekrytoinnit, edunvalvonnallisten näkökulmien muokkautumisen ja jopa yhtiöittämisen. On erittäin mielenkiintoista tutkia, kuinka järjestöt itse kokevat uusien mahdollisuuksien ja haasteiden näkyvän toiminnassaan. Kolmannen sektorin sijoittuminen lähelle yksityisiä markkinoita tuo haasteita palveluiden tuottamiseen ja markkinointiin. Markkinoistumista ja julkisen sektorin roolin pienentymistä voidaan tarkastella julkisen sektorin roolin muutoksena hyvinvointipalvelujen järjestämisessä. (Lehto, Moss & Rostgaard 1999, 34.) Järjestöt voivat toimia hyvin lähellä yritystoimintaa, mutta silti olla myös edunvalvojina sekä sosiaalisen hyvinvoinnin lisääjinä. Jotta voidaan analysoida sosiaalialan järjestöjen siirtymistä palveluntuottajiksi, täytyy ymmärtää järjestöjen tehtävät kokonaisuudessaan. Uudenlaisen toiminnan synnyttyä järjestöillä voi samaan aikaan olla kirjoitettuna sääntöihin alkuperäiset tavoitteet järjestön toiminnan ja jäsenten suhteen. Tehtävien muuttuminen palvelutuotannon myötä sekä toimintakentän uudet vaatimukset heijastuvat jäsentoimintaan. Järjestöt kohtaavat jäsenistönsä muutosta ihmisten elintapojen ja ikäluokkien rakenteiden muuttuessa. Jäsentoiminta, jäsenistön sosiaalinen hyvinvointi, edunvalvonta ja toiminnan rahoitus vaativat toiminnanjohtajalta linjanvetoa sekä hyvää suunnittelua. Erilaisten toimintojen samanaikainen ylläpitäminen vaatii monipuolista henkilöstöresurssia. Jos järjestö aikoo tuottaa palveluja ja samalla kehittää jäsentoimintaansa, se joutuu miettimään palkkatyön ja vapaaehtoistoiminnan rajoja. Palvelutuotanto vaatii ammattitaitoista henkilöstöä, jotta palvelun laatu täyttää tilaajan vaatimukset. Järjestö kohtaa rekrytoinnin haasteet, vaikka selkeästi yksityistä sektoria suppeammat taloudelliset mahdollisuudet luovat eriarvoisen aseman kilpailuun 4

5 ammattitaitoisista työntekijöistä. Järjestötoiminta on perustunut aikaisemmin hyvin laajalti vapaaehtoistyöhön, mutta palveluntuotanto sekä muuttuvan toimintaympäristön toiveiden täyttäminen vaativat yhä ammatillisempaa otetta järjestöjen osalta. Rekrytointi vie järjestöä kohti yritystoimintaa. Mikäli palkkatyön osuus on suuri, voi kolmannella sektorilla väittää olevan suuri vastuu myös sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotannossa (Salamon & Sokolowski 2001, 41). Jotta toimintojen päällekkäisyydestä päästään irti, osa järjestöistä on irrottanut palveluntuotannon, tai osan siitä, muusta toiminnasta omaksi kokonaisuudekseen. Näin ollen se tuottaa palveluita yritystoiminnan muodoilla. Lainsäädännön muutokset, rahoituksen uudelleen järjestely, uudenlaisten palvelujen tuottaminen sekä palvelujen laatuvaatimukset ja tuotteistaminen ovat asettaneet järjestöt tilanteeseen, jossa rahoituspohjan muutokset ovat mahdollisia, mutta samalla haastavia. Järjestöt muodostavat yhä laajemman osan verkostoa, jossa myös julkisen sektorin yksiköt toimivat. Julkinen sektori pyrkii kehittämään verkostoa yhä tiiviimmäksi ja itseohjautuvammaksi, joten voidaan perustellusti katsoa, ettei ohjauksen tulisi perustua vain julkisen sektorin toimenpiteisiin. Jotta verkosto toimisi hyvin, sen tulisi olla aktiivinen, innovatiivinen ja monipuolinen verkosto, jossa tehtäisiin tiivistä yhteistyötä toimijoiden välillä. Järjestöjen tulisikin tehdä keskenään yhteistyötä, jotta verkosto tiivistyisi. Julkinen sektori pyrkii mahdollistamaan yhteistyön, mutta tukimuodot ja tuen saamisen edellytykset eivät aina ota riittävästi huomioon yhteistyön toimivuutta. Järjestöt kohtaavat paineita ja vaatimuksia julkiselta sektorilta, mutta sen antamat työkalut ja tuki eivät välttämättä kohtaa järjestöille asetettuja tavoitteita. Tutkimuksessa tuodaan esiin järjestöjen kokemaa muutosta. Muutos rajataan ajallisesti koskemaan ja 2000-luvuilla tapahtunutta New Public Managementin tuomaan suuntausta, jossa järjestöjen rooli julkisen sektorin tukena on muokkautunut. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Järjestöt, jotka osallistuvat sosiaalipalveluiden tuottamiseen voivat tutkimukseni kautta tuoda esiin näkemyksiään palvelutuotannon uudenlaisesta järjestämisestä. Kilpailuttaminen, ohjaus ja laaduntarkkailu menevät läpi rakenteiden, jolloin toimintatapojen muutos näkyy järjestöissäkin. Järjestöt perustetaan tiettyihin tarkoituksiin ja perusperiaatteet mainitaan jo alkuperäisissä suunnitelmissa toimintaympäristön muuttuessa tavoitteita ja periaatteita täsmennetään, jotta ne vastaisivat muuttunutta ympäristöä. Kolmas sektori mainitaan usein jonkinlaisena pelastajana, joka vastaa alueen kehittämistoiminnasta tai turvaverkon reikien täyttämisestä. Jäsenistön, palvelun ostajien ja muun toiminnan rahoittajien intressien yhdistäminen ja samalla monipuolisen toiminnan 5

6 ylläpitäminen ja kehittäminen ovat erittäin suuria haasteita. Näiden haasteiden näyttäytyminen järjestön toiminnanjohtajien näkökulmasta avaa erittäin tärkeän näkökulman koko verkoston kehittämisen kannalta. Järjestöt saavat rahoituksestaan yhä suuremman osan sosiaalipalveluja tuottamalla. Aikaisemmat mahdollisuudet rahoittaa toimintaa toiminta-avustuksin sekä jäsenmaksuin säilyvät, mutta jäsenten määrän väheneminen on tuonut haasteita jäsenmaksutuottojen osalta. Palveluiden tuottamisen kautta järjestöt saavat rahoitusta, jonka ne voivat käyttää järjestönsä toiminnan kehittämiseen haluamallaan tavalla. Uudenlainen rahoituspohja suuri muutos järjestöille, jotka ovat aikaisemmin rahoittaneet toimintansa lähinnä aktiivisten jäsenten avulla. Suurin osa tuotoista on koostunut vuokratuloista sekä asiakas- ja palvelumaksuista sekä julkisista avustuksista. Jatkossa yhä suurempi osa järjestöjen tuotoista tulee ostopalvelusopimuksista. (Kauppinen & Niskanen 2005, ) Toimin itse tutkimusta tehdessäni Turun kaupungin sosiaalitoimen työllistymispalveluyksikön johtajana. Työssäni olen mukana verkostossa, jossa on sekä julkisen-, yksityisen- että kolmannen sektorin toimijoita. Julkinen sektori vastaa palveluista, mutta se itse ei enää tuota palveluitaan aiemmassa mittakaavassa. Kolmannen sektorin rooli sosiaalialan palvelutuotannossa on laajentunut viimeisten vuosien aikana, ja olen osaltani itsekin osallistunut palveluiden hankkimiseen kolmannelta sektorilta. Palvelutuotanto jakautuu laajasti ja yhä useampi toimija löytää palvelukentästä itselleen sopivia palveluita tuotettavakseen. Muutokset tuovat mukanaan haasteita ja tutkimuksessa pyritään selvittämään järjestöjen toiminnanjohtajien näkökulmia suurimpiin haasteisiin. Järjestöjen toiminnan muutoksen hahmottaminen ja tulevaisuuden näkökulmien esiin nostaminen ovat erittäin ajankohtaisia asioita sosiaalisektorilla. Aiheeni on ajankohtainen vielä pitkään ja tutkimuksestani on hyötyä kaikille julkisen ja kolmannen sektorin toimijoille, jotka toimivat sosiaalipalvelujen palveluntuotannon parissa. Järjestöt voivat tutkimukseni kautta nähdä haasteet ja mahdollisuudet palveluntuottajaksi siirtymiseen ja perehtyä toimintakentässä tapahtuneisiin muutoksiin laajalti. 6

7 2 TUTKIMUKSEN KÄSITTEET 2.1 Kolmas sektori Käsitteellä kolmas sektori viitataan koko kansalaistoiminnan kenttään, jossa järjestöt toimivat (Heikkala 2001, 45). Kolmas sektori sijoitetaan usein yksityisen ja julkisen sektorin väliin (Anheier & Seibel 1990, 8) ei organisaatiomuodoltaan julkiselle sektorille sijoittuvaksi, mutta ei myöskään luonteeltaan markkinoilla olevaksi yritystoiminnaksi ja sitä kautta voitontavoitteluksi. Koska kolmas sektori toimii yksityisen ja julkisen sektorin välissä, järjestöt joutuvat miettimään asemoitumistaan suhteessa yksityiseen ja julkiseen sektoriin (Heikkala 2001, 46 49). Kolmannen sektorin toimintaan liitetään kiinteästi kansalaisyhteiskunnan käsite. Kansalaisyhteiskunnan ja kolmannen sektorin käsitteistä puhutaan joskus miltei synonyymeinä, jolloin kansalaisyhteiskunnan toiminnassa korostuu yleishyödyllinen yhdistys- ja kansalaistoiminta. (Laville & Evers 2004, 13.) Kolmannen sektorin käsitettä on luonnehdittu epätarkaksi, mutta toivorikkaaksi ja se liitetään kansalaisyhteiskuntana toimimiseen. (Matthies 1997, 9 10.) Suomessa kolmas sektori lienee parhaiten mielletty aatteellisten ja yleishyödyllisten kansalaisjärjestöjen ja säätiöiden muodostamaksi kokonaisuudeksi (Myllymäki & Tetri 2001, ). Kolmas sektori kuvataan sekä voittoa tavoittelemattomana että vapaaehtoistyön sektorina. Voiton tavoittelemattomuus tarkoittaa, että järjestö voi kyllä hankkia tuloja toimintansa ylläpitämiseen ja kehittämiseen, mutta voittoa ei jaeta organisaatioiden jäsenille ja johtajille. Vapaaehtoisuudella taas tarkoitetaan jäsenten vapaaehtoista liittymistä organisaation toimintaan. (Helander & Laaksonen 1999, ) Enemmistö kolmannella sektorilla toimivasta henkilöstöstä ei ole palkkasuhteessa yhdistykseen. Kolmatta sektoria onkin negatiivissävytteisesti kuvattu vastakohdaksi voiton maksimoinnille ja byrokratialle. (Siisiäinen 2002, 9.) Samalla se on kuitenkin käsitetty kykeneväksi käyttämään hyväkseen markkinoilta perittyä joustavuutta ja tehokkuutta sekä julkisen sektorin oikeudenmukaisuutta ja byrokratian ennustettavuutta (Anheier & Seibel 1990, 9). Kansainvälisessä voittoa tavoittelemattoman sektorin tutkimushankkeessa tutkittiin Suomen kolmatta sektoria osana Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project -hanketta. Hankkeen tavoitteena oli luoda kansainvälinen yhtenäinen käsitteistö ja rajaus sekä luokittelujärjestelmä kolmannen sektorin toimintaan. Suomessa hankkeen osalta tietoja järjestötoiminnasta hankittiin monivaiheisella, lähinnä survey-tutkimukseen perustuvalla tutkimuksella. Hankkeessa voittoa 7

8 tavoittelematon sektori määriteltiin viiden kriteerin rakenteellisuuden, yksityisyyden, voittoa tavoittelemattoman jakamisen, itsehallinnon ja vapaaehtoisuuden avulla. Ensinnäkin rakenteellisuudella viitataan institutionalisoituneisiin rakenteisiin ja sääntöihin. Yksityisyydellä puolestaan vedetään rajaa julkisiin viranomaisiin. Voittoa tavoittelemattomassa jakamisessa keskeistä on, että voittoa ei jaeta organisaation jäsenille tai johtajille. Itsehallinnollisuudella tarkoitetaan riippumattomuutta ulkopuolisista toimijoista, muun muassa julkisesta sektorista. Viides kriteeri, vapaaehtoisuus, korostaa osallistumisen ja jäseneksi liittymisen vapaaehtoisuutta. (Helander & Laaksonen 1999, ) Kolmannen sektorin tarkempi määritteleminen on ongelmallista toimijoiden heterogeenisuuden vuoksi. Tästä johtuen kolmannen sektorin tutkimisessa, erityisesti Euroopassa ja Skandinaviassa, on keskitytty kokonaisuuden sijasta joihinkin osa-alueisiin. (Anheier & Seibel 1990, 11.) Suomen erityispiirteenä on, että rekisteröitymisellä viralliseen yhdistysrekisteriin on suuri merkitys. Rekisteröitymällä yhdistys tekee itsestään oikeustoimikelpoisen, saa oikeuden tehdä sopimuksia ja hankkia omaisuutta omiin nimiinsä. Virallinen rekisteröityminen on olennainen kolmannen sektorin sisällä toimintaa määrittelevä tekijä. (Siisiäinen 2002, 7 9.) 2.2 Järjestötoiminta Suomessa Suomalaisen järjestötoiminnan juuret ulottuvat 1800-luvulle. Ensimmäisiä liikkeitä olivat nuorisoseura-, raittius- sekä työväenliike. Tällä hetkellä vanhimmat järjestöt ovat edelleen luvulta peräisin. (Alapuro & Stenius 1987, 6.) Suomessa järjestö- ja kansalaistoiminnan juuret sijoittuvat valistus- ja vapausajattelun ideoiden pohjalta 1800-luvulla virinneeseen yleishyödylliseen yhdistys- ja kansalaisliikehdintään. Suomessa olleet ensimmäiset järjestöt aloittivat laajemman kansalaistoiminnan. (Isaksson 1997, 7; Ilmonen 2000, 29.) Järjestökenttää voidaankin pitää suomalaisen kansalaisyhteiskunnan institutionaalisena ytimenä, sillä historiansa alussa yhdistykset paransivat ihmisten elämisen edellytyksiä ja elinolosuhteita valistus- ja avustustoiminnallaan. Ne myötävaikuttivat myös kansan koulutukseen ja kulttuuriin. Yhteisten aktiviteettien avulla järjestöjen jäsenet löysivät arvokkaita elämänsisältöjä ja yhteenkuuluvuutta. (Möttönen & Niemelä 2005, 28.) 1800-luvulla virinneen järjestötoiminnan esimerkkeinä voidaan pitää esimerkiksi hyväntekeväisyystoimintaa, raittiustoimintaa, työväenyhdistyksiä, kristillis-sosiaalisia liikkeitä, nuorisojärjestöjä sekä urheilujärjestöjä. Ne antavat kuvan järjestöjen erilaisista tehtävistä, ja ainakin 8

9 osittain toimintamuodot ovat pitäneet pintansa toiminnan aloittamisesta aina näihin päiviin saakka. (Isaksson 1997, 8.) Järjestötoimintaa ovat kautta aikain leimanneet lasku- ja nousukaudet; yhteiskunnallinen toiminta on heijastunut suoraan myös yhdistyskenttään, joka on muokkautunut vallitsevan yhteiskunnallisen tilanteen mukaan. Tällä hetkellä Suomessa on runsaasti erilaisia rekisteröityjä järjestöjä, mutta tilastojen hajanaisuus ja yhdistyskuolemien rekisteröimättömyys aiheuttavat epäselvyyttä järjestöjen todellisesta tämänhetkisestä lukumäärästä. Pohjoismaissa on suhteellisen tiheä järjestökenttä, eikä Suomen tilanne siitä juurikaan poikkea. (Helander 2001, ) Järjestöjen rakenne uusiutuu ikäluokkien ja ihmisten elämäntavan muutoksien takia, esimerkiksi veteraanijärjestöt supistuvat huomattavasti, kun taas kulttuuri-, harraste- ja liikunta-alan järjestöt kasvattavat jäsenmääriään (Helander 2004, 44). Vaikka yhdistyskoko on Suomessakin pienentynyt, se ei välttämättä tarkoita suurta jäsenpakoa yhdistyksistä viime vuosikymmeninä on syntynyt paljon jäsenmäärältään pieniä järjestöjä. Yhdistykset hakevat tukea toisistaan pienen koon sekä järjestöjen moniportaisuuden vuoksi. Järjestöt kuuluvat usein kattojärjestöihin tai liittoihin. Suomalaisessa järjestökentässä paikallisetkin järjestöt kuuluvat usein alueelliseen tai valtakunnalliseen yhteistoimintajärjestöön. (Helander 2004, 36; Särkelä, Vuorinen & Peltosalmi 2005, 18). Vuonna 2002 Suomessa arvioitiin olevan noin toimivaa järjestöä. Yhdistysjäsenyyksiä oli yli 15 miljoonaa, joten aikuisikäisistä kansalaisista jokainen kuului keskimäärin neljään järjestöön. Järjestöjen jäsenyys- ja osallistumisluvut ovat kuitenkin laskussa niin Suomessa kuin muuallakin maailmassa. (Helander 2004, 35.) Suomessa kolmannen sektorin työvoimaosuus on 3,1 %. Tällä osuudella Suomi sijoittuu eurooppalaisten teollisuusmaiden työvoimaosuuden alapäähän, vain Ruotsin osuuden jäädessä pienemmäksi. Kolmannen sektorin palvelutuotantoa tulisi tarkastella järjestön tulorakenteen mukaan julkisten avustusten oman varainhankinnan ja yksityisrahoitusten osalta. Suomessa järjestötoiminnan rahoituksesta kolmasosa tulee julkisen sektorin avustuksilla, 7 % yksityisrahoituksella ja 61 % järjestön omasta toiminnasta. Suomalainen kolmannen sektorin voidaan todeta olevan suhteellisen itsenäinen. Omarahoitusosuuteenkin järjestöt saavat varoja julkiselta sektorilta muun muassa palveluja niille tuottamalla. Järjestöjen haasteena on erottaa vapaaehtoistoiminta palveluista, jotka tuotetaan ulkopuolisille tarvitsijoille. (Valanta 1999, ) 9

10 Järjestön määritteenä käytetään organisoitunutta kansalaistoiminnan perusyksikköä, jolloin kyse on useiden ihmisten pysyväisluonteisesta yhteenliittymästä. Järjestötoiminta on muodostunut jäsenten tarpeista ja arvoista juontavan yhteisen toiminta-ajatuksen toteuttamiseksi sekä yhteiseksi koettujen intressien ajamiseksi. Järjestötoiminnan sisällönkuvaukset vaihtelevat, mutta yleisinä raameina pidetään taloudellisen voitontavoittelun puuttumista sekä toimijoiden vapaaehtoisuutta. Koska enemmistö jäsenistä ei ole palkkasuhteessa järjestöön, järjestötoiminta ei ole verrattavissa yritystoimintaan. Järjestöjen päätöksentekoa määrittääkin demokraattisuus. (Heikkala 2001, 40 42; Siisiäinen 2002, 9; Helander 2001, 44.) Yksittäisillä palveluilla saadaan toki tulovirtoja järjestölle, mutta järjestö ohjaa saamaansa rahoitustaan esimerkiksi jäsenille kohdistuviin palveluihin, jolloin taloudellista voittoa ei synny. Järjestön määrittelyn kriteereinä ovatkin toiminnan rahoituksen muoto sekä toiminnassa mukana olevien asema. Järjestöjen voidaan nähdä olevan osa kansalaisyhteiskuntaa, eli valtiosta vapaata toimintaa, jota ohjaavat pääosin siihen vapaaehtoisesti osallistuvat ihmiset. (Särkelä ym. 2005, 11.) Vapaaehtoisuuteen perustuvasta kansalaistoiminnasta on käytetty useanlaisia termejä: järjestösektori, vapaaehtoissektori, yhteisösektori, kolmas sektori, kansalaisyhteiskunta ja voittoa tavoittelematon talous (Virkkala & Carpenter 2000, 31 34). Koska järjestöjä määritellään usein eri tavoin, tutkimuksessani korostan keskeisimpiä määrittelyitä järjestöjen toimijoiden vapaaehtoisuudesta, taloudellisen voiton toisarvoisuudesta sekä toiminnan tavoitteista. Helanderin ja Laaksosen (1999, 71 74) järjestöjä koskevan tutkimushankkeen tuloksista selvisi, että palvelutuotannon kilpailuttaminen on lisännyt järjestöjen toimintaa ja muuttanut kolmannen sektorin roolia varsinkin sosiaalipalveluiden kentällä. Haluan omassa tutkimuksessani keskittyä juuri tähän kenttään, jolloin rajaan tutkimukseni koskemaan sosiaalipalveluita. Näin ollen haluan selvittää sosiaalipalveluiden tuottamisen tuomat näkökulmat järjestön toimintaan liittyen. Tutkiessani sosiaalialan järjestöjen toiminnan muutosta järjestöjen käsite määrittyy virallisille, rekisteröidyille järjestöille, jotka toimivat edellä esiteltyjen periaatteiden mukaan. Tutkimuksessani keskityn järjestöjen rooliin sosiaalipalveluiden tuottamisessa 1990-luvulta tähän päivään. 2.3 Sosiaalipalveluita tuottavan järjestön toiminta Sosiaalialan järjestöillä tarkoitetaan julkisen ja yksityisen toiminnan väliin jäävää sosiaali- ja terveysalan toimintaa, jossa päätavoitteena on fyysisen, psyykkisen tai sosiaalisen hyvinvoinnin tukeminen ja edistäminen (Särkelä, ym. 2005, 19 20). Sosiaalipalveluiden piiriin sijoittuvia 10

11 yhdistyksiä perustettiin runsaasti ja 1960-luvuilla. Sosiaalipalveluiden rakentuminen vuosien aikana vähensi tilaa sosiaalipalveluiden järjestökentältä, jolloin julkinen sektori toimi vahvana palveluntuottajana. Yhteiskunnan palveluiden rakennemuutoksesta johtuen sosiaalipalveluiden yhdistystoiminta on ollut jälleen selvässä kasvussa luvuilla. (Helander 2001, ) Kuten muillakin järjestöillä, sosiaali- ja terveysalan järjestöjen toiminta perustuu yhdistymisvapauteen (PL 13 ), joten varsinaisen järjestötoiminnan on aina oltava vapaaehtoista. Lainsäädäntö määrittelee sosiaali- ja terveysalan järjestöjä, sillä palveluja tuottaessaan järjestöt toimivat alaansa koskevan lainsäädännön puitteissa aivan kuten vastaavaa palvelua tuottava yksityinen yritys. (Myllymäki 2003, 16 17; Immonen 2006, ) Sosiaalijärjestöjen nähdään muodostuvan kansalaislähtöisen äänen kuulumisesta, kun ajan kuluessa syntyy asiantuntijuutta ja keskittymistä. Tämä jälkeen järjestöt alkavat vaikuttaa myös hallinnollisessa ja poliittisessa prosessissa, jonka laajimmassa vaiheessa järjestöt kansainvälistyvät. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen tehtävät voidaan Möttösen ja Niemelän (2005, 57 60) mukaan koota seuraavasti: edunvalvontajärjestö vapaaehtoistoimintaa ja yhteisöllisyyttä ylläpitävä järjestö vertaistoimintajärjestö asiantuntijajärjestö palvelutuottajajärjestö Sosiaalipalveluja tuottavista järjestöistä lähes kaikki samaistuvat voittoa tavoittelemattoman ja vapaaehtoistoiminnan sektoreihin. Kapeampia samaistumiskohteita tarjoavat edunvalvontajärjestönä toimiminen sekä aatteellinen toiminta. Euroopan Unionissa kolmas sektorija sosiaalitalouskäsitteet ovat selvästi yleisempiä. Terminologian ja identifioitumisen voidaan katsoa olevan kulttuurisidonnaisia, sillä termit saavat hyvin erilaisia merkityksiä eri alueiden järjestökentän historiasta ja toimintatavasta johtuen. (Heikkala 2001, ) Tällä hetkellä Suomessa on rekisteröity noin sosiaali- ja terveysalan järjestöä. Sosiaali- ja terveysjärjestöt tuottivat vuonna 2005 sosiaalipalveluista 17 %, ja yritysten tuottamat sosiaalipalvelut mukaan lukien yksityisten palveluntuottajien osuus on noin 25 % 11

12 sosiaalipalveluista. Kymmenesosa sosiaali- ja terveysalan henkilöstöstä, henkilöä, työskentelee järjestöissä. Järjestöt tuottavat lähes viidenneksen kaikista sosiaalipalveluista. Yli kolmesta tuhannesta yksityisestä sosiaalipalvelutoimipaikasta hieman yli puolet on järjestöjen ylläpitämiä. Lähes 90 % kuntien sosiaalitoimista on puolestaan ostopalvelusopimuksia järjestöjen kanssa. Tulevaisuudessa julkiset palveluntuottajat ennakoivat järjestöjen tarjoamien palvelujen merkityksen edelleen kasvavan. (Särkelä ym. 2005, 7 8.) Pohjoismaissa järjestöihin kuuluminen on hyvin yleistä. Suurimmat jäsenmäärät ovat suurten kaupunkien järjestöissä, ja myös jäsenistön ikärakenteen painottuminen iäkkäisiin, nostaa keskiarvoista jäsenmäärää. Jäsenmäärät ovat kasvaneet lähes koko järjestökentällä 1990-luvun ajan. Sosiaalialan järjestöissä on Suomessa tällä hetkellä keskimäärin noin 160 jäsentä ja jäsenmäärän odotetaan edelleen kasvavan. Palveluntuotantoa ajatellen jäsenmäärää tärkeämpää on kuitenkin jäsenistön rakenne toimintaan liittyvän ammattitaidon osalta. Sosiaalialan järjestöjen kohdalla naisten osuus jäsenistöstä on suuri ja ikärakenne painottuu keski-ikäisiin. (Helander 2001, ) Kaksi kolmesta sosiaalialan paikallisyhdistyksestä kuuluu valtakunnalliseen järjestöyhteisöön. Viime vuosina perustetut järjestöt eivät enää ole osana valtakunnallista järjestötasoa niin aktiivisesti kuin vanhemmat järjestöt. Osittain vähäinen sitoutuminen kattojärjestöihin selittyy järjestöjen nuorella iällä, mutta nähtävissä on myös paikallistoimijoiden irtaantumista valtakunnantasoisesta toiminnasta. (Helander 2001, ) Järjestöjen ensisijainen toimintasäde on kunta yli kuntarajojen olevan toiminnan nähdään olevan haasteellista. Suurissa kunnissa toimivat järjestöt ovat valmiimpia toimimaan kuntarajojen yli kuin pienten kuntien toimijat. Alueellistuminen onkin korvannut laajempaa valtakunnallista toimintaa. (Helander 2004, ) 12

13 3 JÄRJESTÖ PALVELUNTUOTTAJANA 3.1 Järjestön toimintaympäristö Järjestöjen toimintaympäristön muutoksia ovat olleet historialliset, rakenteellis-hallinnolliset, työelämän, kulttuurin sekä kansalaistoiminnan muutokset (Heikkala 2001, 58 62). Tutkimuksessani keskityn ajallisesti lähinnä 1990-luvulta alkaneeseen toimintaympäristön muutokseen. Nostan erityisesti esiin sen yhteiskunnallisen muutoksen, jossa julkinen sektori määrittelee toimintansa uudelleen suhteessa kolmanteen sektoriin. Mustila (1994) toteaa hyvinvointivaltion kriisin muuttavan julkista palveluntuotantoa. Kriisin taustalla ovat muun muassa arvomuutokset yksilöllisyyden ja taloudellisen tehokkuudessa. Hyvinvointivaltion roolia ja kykyä palveluntuottajana kyseenalaistetaan. Tällöin myös järjestöjen toimintaympäristö muokkautuu kuntien taloudellisten vaikeuksien, julkisten palveluiden tyytymättömyyden sekä julkisen palvelusektorin sisäisten ongelmien takia. Tyytymättömyys näkyy palvelujen laatuvaatimusten kasvamisella sekä tehokkaan tuotannon vaatimuksilla. Julkisen palvelutuotannon sisäisinä ongelmina ovat puolestaan henkilöstön huono työmotivaatio, liiallinen normiohjaus sekä jäykkä organisaatio. Lisäksi palvelutuotantomuutoksiin ohjaa kuntien halu vähentää kustannuksia ja parantaa palvelujen laatua. (Mustila 1994, ) Eräs näkökulma järjestöjen muuttuneeseen toimintaympäristöön on valtion osittainen vetäytyminen hyvinvointivastuusta kuluneena vuosikymmenenä. Vastuuta on siirtynyt enemmän ihmiselle itselleen ja valtio kunta -suhteen muutoksen myötä myös paikallisyhteisöille. Tällöin talouden logiikka näyttäytyy hyväksyttävänä periaatteena julkisen tavassa myös toimintojen järjestämisessä. Kun julkiset toimijat muodostavat tavoitteensa yhä painokkaammin kilpailukyvyn ja markkinoiden ehdoin, se vaikuttaa merkittävästi koko hyvinvointimalliimme, julkisen ja muiden palveluiden tuottajien keskinäisiin suhteisiin sekä kumppanuuden mahdollisuuksiin. (Särkelä ym. 2005, 105.) Sosiaalipolitiikassa ei kuitenkaan yksi palveluntuotantotapa ole noussut yksiselitteisesti muita paremmaksi. Julkisen sektorin rooli perustuu enemmän arvo- kuin talouskysymyksiin. (Charles & Webb 1986, ) Yhtenä ratkaisuna julkisen palvelutuotannon ongelmiin ja hyvinvointivaltion kriisiin on nähty palveluiden tuottamisen levittäminen julkisen sektorin ulkopuolelle. Julkispalveluiden tuottamisesta on ohjauduttu kohti palveluiden ostamista ja laaduntarkkailua. Seuraavaksi esittelen yhteiskunnallisen suuntauksen, joka on vaikuttanut osaltaan järjestöjen toimintaan ja lisännyt kolmannen sektorin palvelutuotantoa. 13

14 3.1.1 New Public Management OECD-maiden julkista sektoria koskevissa hallinnan reformeissa on tunnistettu 1980-luvulla alkanut ja dominoivana virtauksena 1990-luvulla vaikuttanut suuntaus, jota on luonnehdittu käsitteellä New Public Management (ks. esim. Ferlie, Ashburner, Fitzgerald & Pettigrew 1996). New Public Managementissa (NPM) julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin osallistuminen palvelutuotantoon jakautuu uudella tavalla. NPM-mallin oletetaan saavan yhä enemmän jalansijaa, ja järjestöjen roolin uskotaan kasvavan jatkossakin julkisen sektorin rinnalla toimivaksi hyvinvointipalvelujen tuottajaksi. (Henman & Fenger 2006, ) NPM-ajattelun keskeiset piirteet ovat asiakaslähtöisyyden korostaminen, tuloksiin perustuva ohjaus, tiukempi kulukontrolli sekä tuloksiin perustuvien johtamisjärjestelmien organisaatioiden ohentamisen ja hajauttamisen luominen. Hajauttamisen ajatuksena on demokratiaa lisäämällä siirtää päätöksentekoa hallinnossa riittävän alas. Julkisen vallan uudenlaisen roolin tyypillisiä piirteitä ovat puolestaan siirtyminen julkisen sektorin tuottamisvastuusta ohjausvastuuseen, ennakoitavuuden lisääntyminen, markkinamekanismien käyttöönottaminen sekä organisaatioiden välisten kumppanuussuhteiden luominen. Muutokset kulkevat eri hallinnon tasojen läpi aina alimpiin hallintotasoihin saakka. (Pollit 2000, 183.) Vaikka NPM-trendi on globaali, julkisen sektorin muutoksessa on havaittavissa kansallisia erityispiirteitä, jolloin uudistukset etenevät eri nopeudella eri maissa. (Harrinvirta 2000, 26.) Byrokratian muuttuminen liittyy sekä hyvinvointivaltion kriisiin että NPM-ajatteluun. Julkisen hallinnon johtamisessa ja toiminnan organisoimisessa perinne on ollut vahvasti byrokraattinen. Byrokratiaan liittyy keskeisesti politiikan ja hallinnon jyrkkä erottaminen toisistaan. Hyvinvointivaltion kehittyessä toiminta voidaan nähdä poliittisesti johdettuna poliittisena reformina, joka muuttaa byrokratian luonnetta. Uusin toimintasuunta on managerialismi, jossa julkiseen sektoriin siirretään yrityselämän ohjaus-, johtamis- ja toimintatapoja. Managerialismi on muuttanut hallinnon käsitteitä yritysmäiseen suuntaan, jolloin se konkretisoituu julkishallinnossa tulosjohtamisoppiin. Tällöin poliittisten päättäjien tehtäviksi määritellään strategioista vastaaminen sekä tavoitteiden asettaminen. Virkakoneistolle jää näin ollen operatiiviset asiat sekä keinot tavoitteiden asettamiseksi. Palvelutuotannon oleelliseksi asiaksi on taas noussut tuotannon tehokkuus. Managerialistisessa opissa kolmannen sektorin toimijat nähdään ensisijaisesti 14

15 vaihtoehtoisina palveluntuottajina. Kehitys on yhdistetty NPM-kehitykseen ja uusliberalistiseen tavoitteeseen pienentää julkista sektoria. Näissä näkemyksissä kolmas sektori on kytketty osaksi markkinayhteiskuntaa. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Myös palvelujärjestelmässä on tapahtunut muutoksia NPM-ajattelun hengessä (Tiihonen 2004, 18 20). Useissa maissa trendinä on ollut erilaisten markkinaratkaisujen yleistyminen. Julkista sektoria käsiteltäessä markkinoistumisella tarkoitetaan, että markkinoiden toimintalogiikka sekä mekanismit otetaan käyttöön julkisella sektorilla (Kovalainen 2004, 26). Uusia palveluntuottamistapoja ovat olleet markkinaperustein tuotettavat palvelut, erilaiset sopimusohjausmallit, tilaaja-tuottaja -mallit, ostopalvelukäytännöt ja palvelujen ulkoistaminen. Markkinoistumista ja julkisen sektorin roolin pienentymistä on tapahtunut myös Pohjoismaissa. Tämä ilmenee muun muassa pienentyneenä julkisen sektorin roolina hyvinvointipalvelujen järjestämisessä. (Lehto ym. 1999, ) Markkinoistuminen on erityisen merkittävä muutostrendi nimenomaan Pohjoismaissa, jossa julkisesti tuotetut palvelut ovat olleet yksi hyvinvointivaltiomallin peruspiirteistä. Lähikäsitteitä markkinoistumiselle ovat markkinaorientaatio ja markkinaehtoisuus. Markkinaehtoinen ohjaus muodostaa tietoisen vaihtoehdon poliittiselle ohjaukselle. Samalla kun julkinen sektori siirtyy markkinaohjautuvuuteen, se myös pyrkii toteuttamaan markkinoiden vaihtelevia tarpeita (Salminen & Viinamäki 2001, 13 14). Markkinoistuminen tai markkinaorientaatio yhdistetään ainakin kahteen suuntaukseen; toisaalta pyrkimykseen julkisen sektorin menojen pienentämisestä ja toisaalta ideologisempaan tai enemmän poliittisiin tavoitteisiin kiinnittyvään pyrkimykseen vaihtoehtoisista toimintamalleista (ks. esim. Granqvist 1997). Sosiaalipolitiikan mentaaliset mallit ovat muuttuneet maailmanlaajuisesti tarkastellen luvulla. Julkisen sektorin kritiikki tiivistyy uusliberalistisessa ajattelussa. NMP-ajattelun nähdään tuovan uusliberalistisia ajattelutapoja julkisjohtamiseen. (Julkunen 2003, 85.) Oppi sisältää periaatteen julkisen sektorin uudistamisesta ja tehostamisesta (Lähdesmäki 2003, 9 11). Uuden ajattelun myötä julkinen sektori on yhä yleisemmin mielletty raskaaksi byrokratialtaan, jolloin asiakkaat menettävät kuluttajan aseman, ja päätöksiä ei tehdä tehokkuuden mukaan. NPM liitetään uusoikeistolaiseen valtioajatteluun, jonka juuret ovat Isossa-Britanniassa ja Yhdysvalloissa 1980-luvun alkupuolella käynnistetyissä hallintoreformeissa (Lähdesmäki 2003, 48.) NPM-oppi kritisoi julkisen sektorin tehottomuutta, laatua, asiakasnäkökulman huomiotta jättämistä ja byrokratiaa. Kilpailuttamista ja markkinoita tulisikin hyödyntää yhä enemmän julkisessa tuotannossa. (Granqvist 1997, ) Julkista hallintoa tulisi tarkastella taloudellisuuden, tehokkuuden ja vaikuttavuuden kautta. Näin 15

16 ollen yksityisen sektorin toimintamalleja pitäisi siirtää voimakkaasti julkiselle sektorille. Jotta julkisen sektorin toimintaa voitaisiin tehostaa, se edellyttää menojen supistamista ja yleisesti julkisen sektorin koon pienentämistä. (Lähdesmäki 2003, 62 69, 232.) NPM-mallin mukaan julkiseen palvelutuotantoon kytkeytyy kustannuksia nostavia tekijöitä. Koska palveluita ohjataan poliittisesti eikä kysynnän mukaan, tuotetaan helposti enemmän tai kalliimpia palveluita kuin kysyntä edellyttäisi. NPM-politiikan mukaan kilpailutus ja ostopalvelut nähdään suosituksena saada oma palvelutuotanto vertailuun, samoin laadun uskotaan kohenevan avoimessa vertailutilanteessa. Tämä merkitsee kunnallishallinnon vastuun muuttumista palvelujen tuottamisesta järjestämiseen. Kansainväliset tutkimukset eivät ole yksiselitteisesti pystyneet osoittamaan NPM-kehittämispolitiikan vaikutuksia. Suomessa eri palvelutuotantomuodot ovat vielä suhteellisen vähäisessä roolissa eikä vaikutuksista ole vielä täsmällistä tietoa. (Valanta 1999, ) New Public Management Suomessa Suomeen NPM tuli 1980-luvulla, mutta varsinaisen jalansijan suomalaisessa hallinnossa se otti 1990-luvulla, jolloin julkisen sektorin rooli palveluntuottajana alettiin nähdä uudella tavalla luvun alussa alkanut talouden lama antoi alkusysäyksen palveluiden uudelleenjärjestämiselle. Valtionapujärjestelmän muutos sekä uudet lait antoivat kunnille sekä liikkumatilaa että loivat painetta palveluntuotannon tehokkaaseen järjestämiseen. Kuntien taloudellisen tilanteen kiristyminen vaikutti osaltaan tehokkuuden vaatimusten kasvamiseen. Suomessa yksityisen palvelutuotannon kannalta käänteentekevä muutos oli vuonna 1984 voimaan tullut VALTAVAuudistus, josta sosiaali- ja terveysministeriö oli antanut ensimmäisen ehdotuksensa uudistuksesta jo vuonna Ehdotuksen mukaan kunta voisi järjestää sosiaali- ja terveyspalveluita käyttämällä hyväksi yksityisiä palvelutuottajia. (Tsupari & Lappi 1987, 23.) Uudistuksen laajempana tavoitteena oli sosiaali- ja terveyspolitiikan korostuminen kuntasuunnittelussa luvulla ei tosin vielä ollut vakiintuneita toimintatapoja yksityisen ja julkisen sektorin välillä. Julkisen sektorin toiminta oli kasvanut laajaksi, mutta samalla kuntiin alettiin tuoda tehokkuuden näkökulmaa. (Heuru 2001, 145.) Suomessa kunnallishallinnon säätelyä ryhdyttiin purkamaan 1980-luvulla. NPM-oppi auttoi kunnan ja kuntalaisen suhteen ymmärtämistä asiakassuhteena. Kuntien valtionosuusjärjestelmä sekä 16

17 kuntalaki uudistettiin 1990-luvun alussa. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Yhtenä suurena ajallisena tekijä NMP-suuntauksen vahvistumiseen Suomessa oli 1990-luvun lama, jonka aikana bruttokansantuote laski Suomessa lähes 12 %. Lama nopeutti julkishallinnon uudistamista ja NMPopin leviämistä Suomessa. (Kiander 2004, 219.) 1990-luvun lama lisäsi myös halukkuutta luopua vanhoista järjestelmistä, jotta muuttuneeseen tilanteeseen sopeuduttaisiin paremmin. Lama aiheuttikin valtion tulonsiirtojen pienenemistä ja näin ollen kuntien palveluiden heikkenemistä. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Yksityisen palvelutuotannon hyödyntämisen voidaankin katsoa alkaneen 1990-luvun alun lamasta, vaikka pohjaa yksityisen tuotannon lisäämiselle oli luotu jo 1980-luvulta lähtien. (Lehto 2004, ) Valtionapujärjestelmän uudistus vuonna 1993 toi konkreettisen ja merkittävän muutoksen; uudistuksen myötä siirryttiin kustannusperusteisesta kantokykyluokitusta hyväksikäyttävästä järjestelmästä yleisavustustyyppiseen, olosuhteet huomioivaan ja laskennalliseen järjestelmään. Näin kuntien palvelutuotannon ohjausta purettiin entisestään. Uudessa valtionosuusjärjestelmässä kunnat pystyivät käyttämään saamansa rahoituksen itse valitsemaansa tarkoitukseen. (Oulasvirta, ohtonen & Stenvall 2002, ) Valtionosuusuudistuksen taustalla oli NMP-oppi, sillä vanhan järjestelmän katsottiin johtaneen kuntien kustannusten lisääntymiseen ja samalla valtion menojen kasvuun. Kuntalaki vahvisti kehitystä väljentää kuntien taloudellista ja hallinnollista ohjausta. Uudistuneessa kuntalaissa korostetaan hyvinvointipalvelujen tuottamisen sijaan palvelujen turvaamista vaihtoehdoista päätti kunta. Uudistuksia tuki muuttunut lainsäädäntö. Vuonna 1995 astui voimaan kuntalaki (365/1995), jossa määritellään kunnan tehtävää palvelujen tuottajana: Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta. Kuntalain myötä saatiin tukea valtionapujärjestelmässä olleeseen tavoitteeseen väljentää keskusvallan tiukkaa normiohjausta (Möttönen & Niemelä 2005, 39.) 1990-luvun lopulla oltiin tilanteessa, jossa oli luotu puitteet sosiaalipalveluiden uudelleenjärjestämiselle. Kunnille tuli yhä enemmän liikkumatilaa järjestää palvelut kunnan oman näkökulman mukaan luvulla tapahtunut muutos on jatkunut samansuuntaisena vielä luvullakin. Myös rakenteellisissa tekijöissä, kuten väestön vanhenemisella ja työttömyydellä, on ollut vaikutuksensa sosiaalimenojen kasvun lisääntymisen kautta (Wilensky 1975, 26 34). 17

18 Julkiset toiminnot muuttuvat talouden logiikan muutoksessa: 2000-luvun aikana valtio on vetäytynyt julkisten toimintojen järjestämisen ohjaamisessa ja valtio-kuntasuhde on muuttunut kohti paikallista toimintaa. Myös Euroopan Unionin sisämarkkinasäännösten kansalliset sovellukset ohjaavat palveluiden hankintaa, kuten uusi hankintalakimme osoittaa. (Särkelä ym. 2005, 7 8.) Julkiset hyvinvointipalvelut perustuvat lainsäädännöllisiin velvoitteisiin, sisältävät viranomaistehtäviä ja nojautuvat ammatilliseen osaamiseen. Julkiset palvelut toimivat yleensä sektoreittain järjestöt puolestaan tuottavat palveluja yli sektoreidenkin. Yksityiset palvelut ovat muiden kuin valtion, kunnan, kuntayhtymän tai seurakunnan tuottamia. (Särkelä ym. 2005, ) Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta on säädetty erillinen laki, jonka mukaan valvontaviranomaisia ovat lääninhallitukset ja kunnat. Valvonta kohdistuu palvelujen lainmukaisuuteen, rahoitukseen sekä laatuun. Nykyään valtion ohjausajattelu lähteekin paikallisten toimijoiden vapauttamisesta, ja sitä kautta saatavien voimavarojen siirtymisestä innovaatioihin ja uusien toimintamallien syntyyn. Valtiolla ei ole enää voimakasta otetta hyvinvointiyhteiskunnan kehittämiseen vaan pikemminkin se koordinoi ja seuraa kehitystä sekä levittää toimivia malleja valtakunnallisesti. Paikallisen toiminnan epäonnistumiseenkin valtio saattaa puuttua hankkein tai rahoituksin. Kunnilla on myös itsenäinen vastuu aluepolitiikan onnistumiseen. Uudessa rahoitusmallissa hankerahoituksella on suuri osuus. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Kunnille taloudellisia haasteita ovat luoneet valtion tukien pieneneminen, kuntien velkaantuminen ja verotulojen vähentyminen. Samaan aikaan uusliberaalien ajatusten voimistuminen on näkynyt yhteiskunnallisissa arvoissa. Kuntatalouksien ollessa tiukoilla sosiaalipalvelujen tuottamiseksi on etsitty uusia vaihtoehtoja. (Mustila 1994, ) Palvelujen tuottamiseksi ja turvaamiseksi on etsitty yhä parempia ratkaisuja niin paikallisesti, seudullisesti kuin valtakunnallisestikin. Sosiaalipoliittisena tavoitteena on ollut welfare mix -tyyppinen palveluntuotanto, jossa yhdistetään voimavaroja eri tahoilta. Kuntia on kannustettu rajat ylittävään yhteistyöhön sekä kuntarajat ylittäen että uusien palvelujentuottajien suhteen. Kuntatalouden kehitys on ohjannut myös uudenlaisten yhteistyömallien etsintään, joissa järjestöilläkin on ollut merkittävä asema. Raha-automaattiyhdistys on vetäytymässä joidenkin palvelusektorien rahoituksesta eivätkä kunnatkaan pysty itse kaikkia näitä palveluita tuottamaan järjestöt joutuvat etsimään uusia rahoitusmuotoja. (Särkelä ym. 2005, 7 9.) 18

19 Julkisessa palveluntuotannossa tavoitteena ei ole suoritteiden suuri määrä vaan myönteisten vaikutusten aikaansaaminen. Julkiseen ja kolmanteen sektoriin kohdistuu monenlaisia haasteita: taloudellisen tehokkuuden vaatimukset, hankintalainsäädäntö, EU:n valmistelema palveludirektiivi sekä väestön ikääntyminen ja työttömyys. Näistä haasteista nousee tarve luoda julkisten ja kolmannen sektorin yhteistä hyvinvointipalvelujärjestelmän uudistuspolitiikkaa. Samalla kasvaa paikallistason sekä julkisen ja kolmannen sektorin yhteistyön merkitys. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Koska palvelujärjestelmässä on käynnissä voimakas muutostilanne, se voi heijastua palveluiden saajiin puuttuvina palveluina ja pitkäjänteisyyden puuttumisena (Särkelä ym. 2005, 9). Kolmannen sektorin rooli kytkeytyy tärkeänä osana yhteiskunnan rakenteelliseen muutokseen. Havaittavissa on kolmannen sektorin roolin kasvaminen hyvinvointivaltiossa. Desentralisoitumisen kautta tapahtunut vastuunjako on tuonut lisävastuita kolmannelle sektorille. Järjestöjen ja valtiovallan välille on syntynyt uudenlaista yhteistoimintaa, josta on rakentunut monikeskuksinen yhteiskuntamalli. Hyvinvointipalveluiden tuottaminen on konkreettinen esimerkki, jossa järjestöjen muuttunut rooli on nähtävissä. (Heikkala 2001, ) Väitetään, että nykyisenkaltainen yhteiskunnan muutos merkitsee hyvinvointipalvelujen muutosta kolmannen sektorin osalta (Graefe 2004, 1). Hyvinvointivaltioissa julkisen ja kolmannen sektorin yhteistyön oletetaan lisääntyvän myös jatkossa palvelutuotannon osalta. Samalla julkinen ja kolmas sektori limittyvät yhä enemmän toisiinsa. (Sivesind, Lorentzen, Selle & Wollebaek. 2002, 112.) Julkisen sektorin muutos on ollut Suomessakin paljon julkisessa keskustelussa kuluneena vuosikymmenenä. Kolmannen sektorin rooli palveluntuottajana on riippuvainen julkisen sektorin oman toiminnan jäsentymisestä. Tällä hetkellä julkinen sektori jäsentää toimintaansa kohti markkinoistumista. Useissa kaupungeissa pohditaan tilaaja-tuottaja-mallin käyttöönottoa monilla alueilla se on jo käytössä. PARAS-hanke asettaa uudet haasteet julkisen sektorin toiminnan muotoutumisen suhteen, samoin alueelliset yhdistämi- ja kehittämishankkeet valtion virastoilla Kettunen (1999, 22) toteaa NPM-suuntauksella viitattavan nykyään Suomessa yleensä seuraaviin keskeisiin palvelutuotannon organisointitapoihin: tilaaja-tuottaja -malli henkilöstön kannustaminen yritystoimintaan kilpailutus ja ostopalvelut palvelusetelit 19

20 valinnanvapaus tehtävien siirto yhdistyksille ja kansalaisjärjestöille Tutkimuksessani keskityn järjestöjen tehtäviin palveluntuottajina sekä kilpailutukseen avulla hankittaviin ostopalveluihin Palveluiden hankinnan kilpailutus Kunnat toimivat toimintaympäristössä, johon vaikuttavat muun muassa kunta- ja palvelurakenneuudistus, kuntajako sekä toiminnalliset uudistukset, esimerkiksi seudullinen yhteistyö. Kilpailuttaminen nähdään yhtenä ratkaisuna palveluiden hankintaan tässä muutoksessa. Usein ulkoiset puitteet ohjaavat kilpailuttamista enemmän kuin arvopohdinnat. Talous, hallinto ja lainsäädäntö saavat aivan olennaisen merkityksen sosiaali- ja terveyspalvelujen hankinnassa. (Willberg 2006, ) Kuntien tuloksellisuuden parantamisen keinona ovat osaltaan palveluiden kilpailuttaminen, jolloin kilpailuttaminen nähdään osana kuntalaisille tarjottavien palvelujen kehittymistä. Toimivien ulkoisten markkinoiden kehittyminen edellyttää kunnalta määrittelyä siitä, mitä se haluaa ostaa sekä paikallisten palveluiden valmiuksien ymmärtämistä. Kilpailuttamisella kunta pyrkii myös omien yksikköjensä toiminnan tehostumiseen. Sosiaalitoimen tuloksellisuuden parantamisessa keskeisimmät lainsäädännön puitteet syntyvät kuntalaista, sosiaalija terveydenhuollon lakikokonaisuudesta sekä hankintalaista. (Valanta 1999, ) EU:n uudet hankintadirektiivit tulivat voimaan keväällä 2004 ja uusi hankintalaki on astunut voimaan. Hankintalain mukaan kuntien on kilpailutettava palvelut, joita ne eivät tuota itse tai muiden kanssa yhteistyössä. Kilpailutus vaatii muun muassa kustannuslaskennan ja laatujärjestelmien kehittämistä. Jo tarjouspyyntöjen tekeminen ja niihin vastaaminen edellyttävät, että pystytään kuvaamaan, mitä ostetaan ja myydään sekä millainen laatutaso palveluilta vaaditaan. Eri tuottajien vertailu edellyttää myös kunnan oman tuotannon seurantaa ja arviointia; kunnallisten palveluiden kustannukset, laatu ja sisältö on oltava tiedossa. (Valanta 1999, 63 64). Kuntien kilpailuttamispolitiikalla tavoitellaan toimivien markkinoiden aikaansaamista. Omalla kilpailuttamispolitiikallaan kunnalla on mahdollisuus vaikuttaa markkinatalouden ja julkisen palvelutuotannon kehittymiseen rinnakkain toisiaan täydentäviksi. Siten kunta pyrkii vaikuttamaan laajemmin koko yhteiskunnan hyvinvointiin. (Valanta 1999, 66.) 20

21 Sosiaalialan palvelut hankitaan usein kilpailutuksen kautta. Kilpailuttaminen onkin muokannut järjestöjen toimintakenttää viimeisten vuosien aikana. Sosiaalipalveluiden kilpailuttaminen sisältää sekä ideologisia, välineellisiä että rakenteellisia näkökulmia. Ideologisen näkökulman mukaan julkinen sektori vaikeuttaa yksityisen sektorin kehittymistä oman toimintansa aktiivisella kehittämisellä julkisen sektorin pitäisi rajoittaa omaa aktiivisuuttaan ja antaa tilaa markkinamekanismeille. Välineellisessä näkökulmassa kilpailuttamisen avulla saavutetaan tärkeitä tavoitteita, kuten kustannusten alentumista, palveluiden parempaa laatua ja asiakkaiden parempia valinnanmahdollisuuksia. Rakenteellinen näkökulma poistaa kilpailun esteitä. Esteet voivat olla asenteellisia tai teknisiä. Kilpailuttamisen avulla kansalaiset ovat tyytyväisempiä palveluihin, jolloin niihin kohdistuu vähemmän kritiikkiä. (Granqvist 1997, ) Kilpailutettaessa palveluiden kysyntä ja tarjonta kohtaavat, ja hinta-laatusuhde asettuu paikalleen. Markkinaperusteisilla toimintamuodoilla ja markkinaohjautuvuuden käyttämisellä on tavoitteena vähentää julkisen sektorin osuutta palvelutuotannossa. (Lane 2000, 97.) Kilpailulainsäädäntö sekä sosiaali- ja terveyspalveluiden kilpailuttaminen ovat johtaneet palvelutoiminnan osittaiseen tuotteistamiseen. Tuotteistaminen on prosessi, jossa edellytetään yhteistyötä omien tuotanto- ja kilpailuttajayksiköiden kesken, mutta myös ulkopuolisten palveluntarjoajien sekä asiakkaiden kanssa. Tähän liittyvät olennaisesti palveluiden laatu ja laatujärjestelmät. Kilpailuttamisen kautta ostettava palvelu määritellään tarkasti kustannuksien arvioinnin lisäksi. (Valanta 1999, ) Kilpailuttamisen nähdäänkin heijastuvan suoraan palveluntuotantoon, jossa kilpailuttamisen kautta määritellään muun muassa palveluiden laatu ja hinta. Kilpailuttaminen myös ohjaa palvelujen kehittämisen suuntaa ja asettaa julkisen sektorin uudenlaisen toiminnan eteen. Kilpailutuksen kautta sosiaalipalveluiden tuottamiseen liittyvät kilpailutuksessa vaadittavat taidot, kuten tarjouspyynnön tekeminen, laatukriteereiden luominen sekä tarjouksen laatiminen. Kilpailuttaminen on tuonut uusia haasteita järjestöille, mutta samalla se on suuri mahdollisuus kolmannen sektorin toimijoille. (Valkama 1993, ) Kilpailun kautta järjestötoimintaan kohdistuvat tehokkuusvaatimukset ovat perusteltuja. Laatutekijätkin voidaan huomioida kilpailutuksessa hyvin laajalti. (Möttönen & Niemelä 2005, ) Jotta markkinaohjautuvuus toteutuisi ja kilpailuttamisesta olisi hyötyä, edellytetään toimivia markkinoita. Palveluntuottajia voidaan kilpailuttaa vain aloilla, joilla on riittävästi kilpailua eli toimijoita on useita. Lisäksi palveluiden tuottamisvastuu ei saa olla lakisääteisesti kunnan, jolloin palvelun tuottaa ulkopuolinen palveluntuottaja. (Valkama 1993, 118). Vaikka markkinaohjautuvuus 21