SOSIAALIPALVELUT JA SOSIAALITYÖ

Transkriptio

1 1 SOSIAALIPALVELUT JA SOSIAALITYÖ Minna Kivipelto Sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämislain tarkoituksena on väestön hyvinvoinnista ja terveydestä huolehtiminen, väestöryhmien välisten hyvinvointi- ja terveyserojen vähentäminen, luoda asianmukaiset edellytykset hoitoon tai palvelujen piiriin pääsylle ja että koko maassa on saatavilla riittävät ja yhdenvertaiset palvelut. Palvelurakenteen tulee myös olla kustannusvaikuttava ja tuottavuudeltaan hyvä. Näihin tavoitteisiin pyritään laissa ensisijaisesti seuravilla perustavanlaatuisilla muutoksilla: 1. Palvelujen järjestäminen ja tuottaminen erotetaan toisistaan. 2. Palveluja voi järjestää ainoastaan järjestämisvastuuseen määritelty maakunta. Palveluita voi tuottaa ainoastaan maakunnan omistama palvelulaitos, palvelulaitoksen omistama yhtiö tai yhteisö, yksityinen yritys tai yhteisö. 3. Palvelut kootaan suurempiin kokonaisuuksiin. Fyysisesti palveluita siis kootaan maakuntakeskuksiin ja paikkakunnille, joissa on keskussairaala tai yliopistollinen sairaala. Niin sanottuja lähipalveluita tulee tarjota kattavasti paikkakunnasta riippumatta. 4. Sosiaali- ja terveyspalvelut integroidaan. Palvelujen järjestäminen ja tuottaminen Laajalla valinnanvapaudella tarkoitetaan asiakkaan oikeutta valita maakunnan järjestämisvastuuseen kuuluva julkinen, yksityinen tai kolmannen sektorin palvelun tuottaja. Järjestäjän on osattava sovittaa palvelut yhteen. Tämän vuoksi palvelu/palvelukokonaisuus on määriteltävä selkeästi ennen hankintaprosessia. Lakiluonnos on vielä epäselvä siltä osin, miten palvelutuotanto sosiaalipalveluissa määritellään. Lain vaikutukset riippuvat siitä, minkälaisia palveluja tai palvelukokonaisuuksia yksityisellä tai kolmannen sektorin palvelun tuottajilla on tarjottavana. Toistaiseksi on epäselvää miten valinnanvapaus käytännössä toteutetaan, silloin kun palveluntuottaja pystyy tarjoamaan ainoastaan jotain osaa sosiaalihuoltolain 11 mainituista sosiaalipalveluista tai tuottajilla ei ole tarjota riittävää sosiaalihuoltolain mukaista sosiaalityön palvelupakettia (esim. asiantuntemus ja osaaminen rakenteelliseen sosiaalityöhön tai yhdyskuntatyöhön puuttuu, mutta asiantuntemusta on tarjota aikuisten taloudellisten ongelmien käsittelemiseen). Mahdollisuus ns. kermankuorintaan ( helpot ja rahakkaat palvelut tuotetaan yksityisissä yrityksissä ja vaikeat ja taloudellisti tuottamattomat palvelut jäävät maakunnan oman yrityksen tuotettavaksi) pyritään ehkäisemään sillä, että tuottajien on hyväksyttävä kaikki halukkaat asiakkaakseen. Palvelujen kokoaminen suurempiin kokonaisuuksiin Lakiluonnoksesta ei selviä millaiset sosiaalipalvelut tullaan keskittämään ja millaiset palvelut tuodaan asiakkaalle lähipalveluna. Esimerkiksi, onko sosiaalipalvelu lähipalveluna annettavaa peruspalvelua vai sekä keskitettävää että lähipalvelua tai mihin sijoittuu erikoissosiaalityöntekijä. Lakiluonnoksesta ei myöskään ilme-

2 2 ne, onko sosiaalipalvelu jakamaton kokonaisuus vai tullaanko sitä jakamaan perus- ja erityispalvelujen tai jonkun muun seikan perusteella. Sosiaalipalveluissa palvelun saatavuus ja saavutettavuus nousee keskeiseen asemaan. Sosiaalipalvelua tarvitaan yleensä pitkäkestoisesti ja asioinnin tulee olla sosiaalihuoltolain (2014) mukaan vaivatonta ja helposti saavutettavaa ja saatavaa. Järjestäjän kokoa kasvattamalla voidaan varmistaa se, että palveluja tarjotaan yhdenvertaisesti mutta se ei vielä itsessään takaa palveluiden yhdenvertaista saavutettavuutta tai saatavuutta. Onkin tärkeää varmistaa että sosiaalipalvelut toteutetaan siinä määrin lähelle ihmistä, että hän saa tarvitsemansa tuen riittävän ajoissa, mikä säästää myös kustannuksia. Laki mahdollistaa periaatteessa toimivien lähipalvelujen kehittämisen, mutta riskinä on, että palvelu ei ole tarpeeksi intensiivistä tai heikompien asiakkaiden kykyjen, taitojen tai resurssein saavutettavissa. Sosiaalityössä paneutuvat ja tehostetut työmenetelmät on todettu vaikuttavimmiksi, joten palvelujen osittaminen lähipalveluksi ja joksikin muuksi palveluksi ei aina ole vaivatonta. Palveluiden integrointia on perusteltu yhteisillä asiakas- ja potilasryhmillä ja kustannussäästöillä. Integraatiota tulisi toteuttaa tavoiteorientoituneesti. Saumattomuutta tulee kehittää sinne, missä yhteistyö lisää asiakkaan saaman hoidon ja tuen vaikuttavuutta. Kaikkiaan sosiaali- ja terveydenhuollon integraatiosta ei lakiluonnoksessa ole säädetty tarkemmin. Integroinnin näkökulmasta sosiaalipalvelujen asiantuntemus on turvattava niin, että esimerkiksi resurssisyistä sosiaalityön pilkkominen ei mahdollistu (esimerkiksi sosiaalityöhön kuuluvien tehtävien siirtäminen /delegointi muille ammattiryhmille). Sosiaalihuollon asiantuntemus tarvitsee kehittyäkseen myös sosiaalialan koulutuksen omaavan johtohenkilöstön. Palvelujen saatavuus Lakiluonnoksessa korostetaan, että palvelujen on oltava lähellä asiakkaita. Saatavuus ja saavutettavuus ovat tärkeitä erityisesti heikoimmassa asemassa olevien kuntalaisten kohdalla, joiden kyvyt selviytyä palvelujärjestelmässä ovat heikot (esim. liikuntaesteiset, julkisten liikenneyhteyksien puuttuminen, kyvyt selviytyä sähköisissä palveluissa). Palvelujen keskittäminen on perusteltua tietyissä tapauksissa. Palvelut voidaan keskittää palvelujen saatavuuden ja laadun sekä palvelujen käyttäjien oikeuksien varmistamiseksi tehtävän vaativuuden, harvinaisuuden tai niistä johtuvien suurten kustannusten perusteella. Tulisi vielä varmistaa, ettei kustannustehokkuus jää ainoaksi palvelujen keskittämisen perusteeksi. Lähipalvelujen heikkenemistä on jo nähtävissä mm. harvaan asutuilla aluilla ja kaupunkien lähiöissä. Palvelujen järjestämisvastuussa olevien maakuntien on koottava tietoa, miten palvelut ovat vaikuttaneet asiakkaiden ja potilaiden terveyteen ja hyvinvointiin. Arviointia on tehtävä pitkällä aikavälillä, ei pelkästään budjettikauden mittaisella tarkastelujaksolla. Valinnanvapaus ja asiakaslähtöisyys Lakiluonnoksessa korostetaan, että palvelut tulee järjestää niin, että palvelujen käyttäjien tarpeet ja oikeudet huomioidaan. Tästä on kuitenkin luonnoksessa epäyhtenäisiä tulkintoja, todetaan esimerkiksi, että tarpeella ei sen sijaan tarkoiteta yksittäisten henkilöiden kokemaa subjektiivista tarvetta johonkin tiettyyn palveluun. Useammassa kohdassa, kuitenkin sanotaan, että on otettava huomioon asiakkaiden yksilölliset tarpeet. Lakiluonnoksessa jää epätarkaksi mikä ero on subjektiivisella ja yksilöllisellä tarpeella, miten isot yksiköt voivat huomioida yksilöllisiä tarpeita ja miten maakunta voi valvoa, että palvelun tuottaja on tuottanut palvelut asiakkaiden yksilölliset tarpeet huomioiden, jollei palvelun yksilöllisyyttä/asiakaslähtöisyyttä määritellä tarkemmin.

3 3 Valinnanvapauden vaikutuksia ei ole toistaiseksi mahdollista arvioida, koska luonnos asiaa koskevaksi lainsäädännöksi valmistuu myöhemmin. Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen, ehkäisevä työ Hyvinvoinnin ja terveyden edistäminen on kuntien vastuulla. Kunnan on strategisessa suunnittelussaan asetettava hyvinvoinnin ja terveyden edistämiselle tavoitteet ja toimenpiteet. Myös maakunnalle kuuluu hyvinvoinnin ja terveyden edistämiseen liittyviä tehtäviä. Kunnan ja maakunnan on tehtävä hyvinvointikertomus, mutta lakiteksti on tältä osin epäselvä, onko kyseessä sama hyvinvointikertomus, jonka kunnat tekevät ja jota maakunta mahdollisesti täydentää. Maakuntien on saatava tietoa siitä, miten esimerkiksi kunnan jonkin hyvinvointia tuottavan toiminnon lakkauttaminen tai käynnistäminen vaikuttaa peruspalvelujen kysyntään ja tarpeeseen ja millaisia hyvinvointivaikutuksia päätöksillä on laajemmin. Arviointia on tehtävä myös pitkällä aikavälillä, ei pelkästään valtuustokauden mittaisella jänteellä. Tutkimus- ja kehittämistoiminta, rakenteellinen sosiaalityö Lakiluonnoksessa ei tarkenneta, millä tavoin alueellinen tutkimustoimikunta kootaan ja millaiset asiantuntijatahot on vähintään oltava edustettuina toimikunnassa. Toimikunnassa tulisi olla riittävä määrä tutkimustoiminnan asiantuntijoita, myös maakuntien toimintayksiköiden ulkopuolelta. Lisäksi tulee säädellä, miten sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntijoiden edustus tutkimustoimikunnassa määritellään, jotta se olisi tasapuolinen tai vastaisi alojen laajuutta maakunnassa. Lakiluonnoksessa säädellään myös yliopistotasoisen sosiaali- ja terveystieteellisen tutkimuksen rahoitus. On huomattava, että käsite, yliopistollinen rahoitus, tarkoittaa ammattikorkeakouluissa toteutetun tutkimuksen poissulkemista rahoituksen piiristä. Valtakunnallinen sosiaali- ja terveystieteellisen tutkimuksen arviointiryhmä arvioi toteutuneen tutkimuksen laatua, määrää ja tuloksellisuutta. Toimikunnalla on suuri vastuu, jos se laatii käytännössä myös tutkimusrahoituksen tuloksellisuuden kriteerit ja esittää tutkimuksen rahoituksen jakamisesta. Tuloksellisuuden kriteerit tulee laatia huolellisesti, sillä sosiaali- ja terveydenhuollon tutkimusperinteet eroavat toisistaan monin tavoin. Se, mikä voidaan mitata tai arvioida terveydenhuollossa nopeasti, ei onnistu sosiaalihuollossa ilmiöiden erilaisuuden vuoksi. Rakenteellisen sosiaalityön korostaminen lakiluonnoksessa on hyvä asia, mutta rakenteellisen sosiaalityön määrittelyn puutteellisuus ei takaa, että sosiaalihuollon asiantuntemus otetaan asianmukaisesti osaksi muuta suunnittelua, valmistelua ja päätöksentekoa. Sosiaalipalvelujen vaikuttavuuden arviointi Lakiluonnoksessa vaikuttavuuden arviointiin ja lain toteutumisen seurantaan liittyviä arviointi- ja seurantatehtäviä on asetettu niin maakunnille kuin STM:lle ja THL:lle. Palvelujen tuottajien ohjaaminen ja arviointi on kuitenkin laissa edelleen väljästi määritelty. Vaikuttavuustietoa on koottava uusissa sote-rakenteissa eri tasoilla (asiakasrajapinta, kunta, alue, maakunta). Tietoa tarvitaan palvelujen ohjaukseen, tarpeiden ennakointiin, resurssien suuntaamiseen ja palveluntuottajien uudelleenarviointiin. Maakuntatasolla palvelujen tarpeiden ennakointi korostuu, koska sote-uudistuksessa maakunnat tarvitsevat välineitä palvelujen hankkimiseen ja resurssien suuntaamiseen. Järjestäjätahojen on tiedettävä, miten vaikuttavia tuottajilta hankittu palvelu on ollut. Vertailukelpoista tietoa tuottava vaikuttavuuden arviointi on kuitenkin vaikeaa, jollei

4 4 ohjata käyttämään mittareita, indikaattoreita ja niiden kokoamiseen ja analysointiin tarvittavia järjestelmiä. Arvioinnissa voidaan jo nyt hyödyntää esimerkiksi kunnissa käytössä olevaa AVAIN mittaria. Laadullisen ja kokemusperäisen tiedon lisäksi tarvitaan myös vertailukelpoista määrällistä tietoa palvelujen vaikuttavuudesta. Vaikuttavuuden arvioinnin merkitys on siinä määrin mittava, että sekä huonosti että hyvin tehtynä sillä on kauaskantoiset seuraukset. Lähteet Blomgren, S & Kivipelto, M (2012) Valtaistus. Valtakunnallinen aikuissosiaalityön kartoitus. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Raportteja 27. Helsinki. Blomgren, S & Karjalainen, J & Karjalainen, P & Kivipelto, M & Saikkonen, P & Saikku, P (2016) Perustoimeentulotuki siirtyy Kelaan - miten asiakas saa sosiaalityön palvelut? Päätösten tueksi 1/2016. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Karjalainen, P & Kivipelto, M (2014) Yhdyskuntatyö kansalaisia kohtaamassa. Teoksessa: Haver-inen, R & Kuronen, M & Pösö, T (toim.) Sosiaalihuollon tila ja tulevaisuus. Tampere: Vastapaino, Hannikainen-Ingman, K & Kuivalainen, S & Sallila, S (2013) Toimeentulotuen asiakkaiden elinolot ja hyvinvointi. Teoksessa Kuivalainen, Susan (toim.), Toimeentulotuki 2010 luvulla. Tutkimus toimeentulotuen asiakkuudesta ja myöntämiskäytännöistä. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Keskitalo, E (2013) Tavoitteena aktiivinen kansalaisuus. Teoksessa: Karjalainen, V & Keskitalo, E (toim.) Kaikki työuralle! Työttömien aktiivipolitiikkaa Suomessa. Teema 18. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Kivipelto, M & Blomgren, S (2014) AVAIN-mittarin soveltuvuus toimeentulotuen vaikuttavuuden arvioinnissa mittarin testaus Seinäjoen sosiaalivirastossa. Hallinnon Tutkimus (3), Kivipelto, M & Blomgren, S & Karjalainen, P & Saikkonen, P (toim.) (2013) Vaikuttavaa aikuissosiaalityötä arviointimalleista mittareihin. Tutkimus- ja kehittämishankkeen loppuraportti. THL. Raportteja 8. Helsinki. Kivipelto, M & Saikkonen, P (2013) Tiedon tuotanto ja vaikuttavuustieto sosiaalityössä. Yhteiskuntapolitiikka (3), Kuivalainen, S (toim.), Toimeentulotuki 2010 luvulla. Tutkimus toimeentulotuen asiakkuudesta ja myöntämiskäytännöistä. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. Saikkonen, P & Blomgren, S & Karjalainen, P & Kivipelto, M (2015). Poistaako sosiaalityö huono-osaisuutta? Tutkimusjulkaisu 89. Helsinki, Kunnallisalan kehittämissäätiö. Sosiaalihuoltolaki (2014) FINLEX 1301/2014. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. STM (1995) Vähimmäisturvatyöryhmän loppumuistio. Työryhmämuistioita 1994:25. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö.

5 5 STM (2009) Sosiaaliturvan uudistuskomitean (SATA) ehdotukset sosiaaliturvan uudistamiseksi. Selvityksiä 62. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. THL (2015a) Toimeentulotuki Tilastoraportti 27. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. THL (2015b) Perusturvan riittävyyden arviointiraportti Perusturvan riittävyyden II arviointiryhmä. Työpaperi 1. Helsinki: Terveyden ja hyvinvoinnin laitos. STM (2015c) Toimeentulotuen uudistamista selvittäneen työryhmän loppuraportti. Raportteja ja muistioita 2015:28. Helsinki: Sosiaali- ja terveysministeriö. Vogt, E & Sjöholm, M (2014) Etuuskäsittelyä ja aikuissosiaalityötä. Toimeentulotuki- ja aikuissosiaalityön kuntakyselyn 2013 päätulokset. Kuntaliiton julkaisusarja 2. Helsinki.