TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN VASTINE TALOUSVALIOKUNNALLE ANNETTUIHIN LAU- SUNTOIHIN

Transkriptio

1 Eduskunta Vastine Talousvaliokunta /51 TYÖ- JA ELINKEINOMINISTERIÖN VASTINE TALOUSVALIOKUNNALLE ANNETTUIHIN LAU- SUNTOIHIN Eduskunnan talousvaliokunta on pyytänyt työ- ja elinkeinoministeriöltä vastinetta sen saamista kirjallisista lausunnoista koskien eduskuntakäsittelyssä olevaa hallituksen esitystä eduskunnalle hankintamenettelyä koskevaksi lainsäädännöksi (HE 108/2016 vp). Talousvaliokunta on saanut lausunnot seuraavilta muilta valiokunnilta: Sosiaali- ja terveysvaliokunta Perustuslakivaliokunta Ympäristövaliokunta Hallintovaliokunta Liikenne- ja viestintävaliokunta Maa- ja metsätalousvaliokunta Talousvaliokuntaan on saapunut lisäksi kirjallisia asiantuntijalausuntoja seuraavilta tahoilta: Selvitysmies Mikko Alkio CSC Tieteen tietotekniikan keskus Oy Eera Oy Elinkeinoelämän keskusliitto Energiateollisuus Finnwatch ry Hansel Oy Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä Jätelaitosyhdistys Kainuun jätehuollon kuntayhtymä Keskuskauppakamari Kilpailu- ja kuluttajavirasto Suomen Kuntaliitto Kuntien Tiera Oy Lassila & Tikanoja Oyj Markkinaoikeus Motiva Oy Outotec Oyj Perämeren Jätehuolto Oy Pirkanmaan Jätehuolto Oy Puhdaspalvelu Fi Oy

2 2/51 Rakennusteollisuus RT ry Reilu kauppa ry SAK SEKES ry Suomen itsenäisyyden juhlarahasto Sitra Suomen Luonnonsuojeluliitto Suomen Hankintajuristit Asianajotoimisto Oy Suomen Perimistoimistojen liitto Suomen Vesilaitosyhdistys ry Suomen Yrittäjät ry Valmet Oyj Vammaisfoorumi Valtiovarainministeriö Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy Ympäristöministeriö Ympäristöteollisuus ja palvelut YTP Tämän vastineen rakenne noudattaa lakiehdotuksen (HE 108/2016 vp) rakennetta, ja lausunnoissa esitettyyn otetaan kantaa kunkin lausuman lainsäädännöllisessä viitekehyksessä. Vastineen rakenne on jakautunut myös siten, että ensin käsitellään lausunnoissa esitettyjä näkemyksiä, joihin työ- ja elinkeinoministeriö ei yhdy ja tämän jälkeen lausunnoissa esitettyjä näkemyksiä, joihin työ- ja elinkeinoministeriö yhtyy. Työ- ja elinkeinoministeriön kannanotot on ilmaistu lihavoidulla tekstillä. 1. Näkemykset, jotka eivät työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan edellytä muutoksia hallituksen esityksen säännöksiin Yleistä lakiehdotuksista Neuvonta ja koulutus Sosiaali- ja terveysvaliokunta pitää välttämättömänä, että uuden hankintalainsäädännön täytäntöönpanon edellyttämässä ohjauksessa ja hankintaneuvonnassa otetaan huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon asiantuntemus hankintojen valmistelussa. Hankintaosaamisen kehittäminen on tarpeen sekä kuntien että kilpailuttamisiin osallistuvien yritysten, järjestöjen ja muiden palveluntuottajien kannalta. Ympäristövaliokunta katsoo, että strategisen johtamisen ohella keskeinen haaste liittyy puutteisiin hankintayksiköiden osaamisessa. Erityisesti suurissa kaupungeissa on hyvääkin osaamista, mutta yleisellä tasolla hankintayksiköt tarvitsevat neuvontaa ja koulutusta kestävien hankintojen tekemiseksi. Tähän asti neuvontaa ja koulutusta on ollut saatavilla projektiluonteisesti. Valiokunta korostaa, että neuvonnan tuki tulee järjestää pysyvälle pohjalle pitkäjänteisen työn mahdollistamiseksi. Valiokunnan mukaan on tärkeää kehittää myös laadullisten kriteerien arvioimismenetelmää ja mahdollistaa niiden tehokas käyttö lain puitteissa. Olisi tarpeellista myös kannustaa kehittämään menetelmiä, joiden avulla hankintayksikköjä voidaan palkita onnistuneista innovatiivisista hankinnoista. Valiokunta korostaa lopuksi, että käytännön toimijoiden tueksi tarvitaan käytännöllisiä työkaluja kuten konkreettisia hankintamappeja, malleja ja mittareita. Finnwatch katsoo, että Suomessa on välttämätön tarve saattaa voimaan erillinen säännös julkisten hankintojen neuvonnasta, sillä selvitysten mukaan hankintayksiköt eivät tällä hetkellä pyri juurikaan varmistamaan toimittajiensa sosiaalista ja taloudellista vastuullisuutta. Lisäksi hankin-

3 3/51 tayksiköt itse kertovat tarvitsevansa lisää koulutusta. Myös Reilu kauppa ry katsoo, että hankintalakiin tulee lisätä erillinen säännös hankintayksiköille tarjottavasta tuesta ja neuvonnasta sosiaalisen vastuun huomioimiseksi. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että lakiuudistukseen liittyen tuotetaan jaettavaa materiaalia, joka ohjaa hankintayksiköitä asettamaan esimerkiksi ympäristönäkökohtiin liittyviä laatuvaatimuksia. Valiokunta katsoo lisäksi, että lakiuudistuksen yhteydessä on arvioitava hankintojen neuvontaan käytettäviä resursseja. Neuvonnan ja ohjauksen tarve korostuu etenkin pienten ja keskisuurten toimijoiden osalta. Työ- ja elinkeinoministeriön ja Kuntaliiton yhteisen neuvontayksikön säilyttäminen on erittäin tärkeää. Hankintalain neuvontapalvelujen tarjontaa tulee lisätä. Lisäksi julkisiin elintarvike- ja ruokapalveluhankintoihin sekä julkisuuslain soveltamiseen liittyvää käytännön ohjeistusta on lisättävä. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että hankintamenettelyjä koskevien ohjeiden tulee olla mahdollisimman selkeät ja yksiselitteiset myös silloin, kun kilpailutukseen osallistuu useampi oikeudellinen toimija yhdessä, kuten yhdistykset ja valtakunnalliset järjestöt. On tärkeää, että hankintalainsäädäntö on selkeä ja yksiselitteinen hankinnan kilpailutustarpeesta ja menettelyjen osalta silloinkin, kun hankinta ja sen kustannukset jaetaan useamman juridisen toimijan kesken. Hallintovaliokunnan mielestä tarkoituksenmukaisinta olisi suunnata voimavaroja hankintamenettelyihin liittyvään neuvontaan ja tukeen. Yhteishankintayksiköiden avulla on lisätty kaupallisen ja oikeudellisen osaamisen tasoa hankinnoissa ja vapautettu hankintayksiköiden voimavaroja niiden ydintehtäviin. Valiokunta pitää yhteishankintayksiköiden hyödyntämistä jatkossakin kannatettavana. Samalla on tärkeä huolehtia sitä, että hankintaosaamista on riittävästi saatavilla myös alueellisesti. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että EU:n hankintadirektiivien säännökset neuvonnan järjestämisestä voidaan panna täytäntöön ilman neuvontaa koskevaa nimenomaista säännöstä hankintalainsäädännössä. Työ- ja elinkeinoministeriö on vuosien ajan rahoittanut hankintalainsäädännön veloituksetonta neuvontaa tarjoavan julkisten hankintojen neuvontayksikön toimintaa ilman asiaa koskevaa lain säännöstä. Työ- ja elinkeinoministeriö järjestää uudistuvan hankintalainsäädännön soveltamisesta veloituksetonta neuvontaa sekä hankintayksikölle (ja myös näiden ryhmittymille) että tarjoajille EU:n hankintadirektiivien edellyttämällä tavalla. Tässä neuvonnassa huomioidaan myös julkisten hankintojen sisältöön liittyvien säädösten asema. Työ- ja elinkeinoministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että valtioneuvosto on sitoutunut käytännön ohjeiden luomiseen hankintalainsäädännön noudattamisen sekä kestävien ja vastuullisten hankintojen tekemiseen. Tarkoitus on luoda muun muassa uuden hankintalain säännöksiin pohjautuva valtion hankintakäsikirja, vastuullisten hankintojen opas, ohjeistusta innovatiivisista hankinnoista sekä erilaisista kestävistä hankinnoista. Myös hankintojen sisältöön ja laatuun vaikuttavan lainsäädännön vaatimusten sekä hankintadirektiivin ns. sosiaalilausekkeen (18 artiklan 2 kohta) soveltamisen ohjeistamista selvitetään. Ympäristönäkökohtien huomioon ottaminen

4 4/51 Ympäristövaliokunta pitää tärkeänä, että talousvaliokunta arvioisi myös mahdollisuuksia muuttaa ympäristönäkökohtien huomioon ottamista koskevat säännökset mahdollistavista velvoittaviksi sellaisissa hankinnoissa, joissa ympäristövaikutusten arviointi on relevanttia. Hallitusohjelman tavoitteet päästövähennyksistä, hiilettömän, puhtaan ja uusiutuvan energian lisäämisestä sekä bio- ja kiertotalouden edistämisestä edellyttävät julkisen sektorin selvää tahtotilaa energiatehokkaiden, ympäristöystävällisten ja innovatiivisten hankintojen suosimisesta, jotta julkisten hankintojen potentiaali markkinoiden muuttumisen edistäjänä täysimääräisesti toteutuisi. Työ- ja elinkeinoministeriö ei pidä perusteltuna ympäristönäkökohtien huomioon ottamista koskevien säännösten muuttamista velvoittaviksi tietyissä hankinnoissa. Hankintalainsäädäntö on menettelytapasääntelyä, jonka tarkoituksena ei ole puuttua hankinnan sisältöön vaan hankintamenettelyn syrjimättömyyteen ja avoimuuteen. Velvoittavien sisältövaatimusten asettaminen hankintalainsäädännössä riittävän yksiselitteisellä tavalla on erittäin haastavaa, kun otetaan huomioon hankintalainsäädännön soveltamistilanteiden monimuotoisuus. Hankintalainsäädännön kilpailuttamisvelvoitteiden kohteina voi olla erilaista tavaraa, palvelua ja urakkaa. Myöskään hankintalainsäädännön oikeussuojakeinoja ei ole rakennettu hankinnan sisältöä koskevien kysymysten ratkaisemiseen. On lisäksi otettava huomioon, että julkisten hankintojen sisältöä ohjataan jo nyt monilla muilla laeilla. Ajoneuvojen energia- ja ympäristövaikutusten huomioon ottamisessa annetussa laissa (1509/2011) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 106/2008 on asetettu ympäristönäkökohtien huomioon ottamiselle velvoitteita. Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää erityisen tarpeellisena sitä, että nykyistä enemmän kilpailutuksissa on mahdollisuuksia ottaa huomioon ympäristö-, sosiaalisia ja muita näkökohtia. Valiokunta pitää välttämättömänä, että valtioneuvoston erilaisia periaatepäätöksiä lähi- ja luomuruoasta otetaan huomioon julkisia hankintoja tehtäessä. Valiokunta katsoo lisäksi, että hankinnan kohteeseen kohdistuvan laatuvaatimuksen tulee koskea myös tuotantomenetelmää. Siten hankintayksikköjen tulee voida edellyttää esimerkiksi ympäristöystävällisiä tai eläinten hyvinvointia huomioivia tuotantomenetelmiä. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että maa- ja metsätalousvaliokunnan esille nostamat ympäristönäkökohdat on otettu huomioon eduskunnan käsiteltävänä olevissa lakiehdotuksissa. Elinkaareen pohjautuva tarjousten arviointi- ja vertailumenetelmä, joka mahdollistaa myös tuotantomenetelmiin liittyvät näkökulmat, on otettu vahvasti huomioon eri puolilla hallituksen esitystä, esimerkiksi 1. lakiehdotuksen elinkaarikustannusten arviointia koskevassa 94 :ssä. Valtioneuvoston periaatepäätösten linjauksia ympäristönäkökohdista hankinnoissa voidaan korostaa edellä esitetyssä neuvonnassa ja ohjeistuksessa. Pienten ja keskisuurten yritysten asema hankintamenettelyissä Maa- ja metsätalousvaliokunta pitää tärkeänä, että hankintalakiehdotuksen lakitekstiin (1. lakiehdotuksen 2 :n 3 momentti) on sisällytetty maininta siitä, että hankinnat on pyrittävä järjestämään siten, että pienet ja keskisuuret yritykset ja muut yhteisöt pääsevät tasapuolisesti muiden tarjoajien kanssa osallistumaan tarjouskilpailuihin. Valiokunta edellyttää, että hankintojen jakamista koskevien säännösten vaikutuksia seurataan

5 5/51 ja arvioidaan, miten uudistus on edistänyt pk-yritysten mahdollisuuksia osallistua kilpailutuksiin ja miten ne ovat menestyneet. Työ- ja elinkeinoministeriö ei näe ongelmia siinä, että hankintojen jakamista koskevien säännösten vaikutuksia arvioidaan lain voimaantultua. Työelämän perusoikeuksien kunnioittamisen säätäminen sitovalla tavalla Finnwatch on lausunnossaan esittänyt, että lain yksityiskohtaisista perusteluista poistetaan ns. sosiaalisen lausekkeen (EU:n hankintadirektiivin 18 artiklan 2 kohta) kuvaus suosituksenluontoisena tavoitteena ja sosiaalisen lausekkeen velvoitteiden noudattamatta jättämisestä tehdään harkinnanvaraisen poissulkemisperusteen sijaan pakollinen myös alihankinnan (78 ) osalta ja sen noudattamista tehostetaan hankintasopimusehdoin (98 ). Finnwatch katsoo lisäksi, että hallituksen esitystä tulee täydentää riittävän huolellisuuden turvaavien prosessien sekä ehdokkaita tai tarjoajia koskevien selvitysten osalta (esimerkiksi yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan säännökset 1. lakiehdotuksen 87 :ssä). Finnwatch on lisäksi ehdottanut vastuullisuus-termin sekä veronmaksuun ja verotukseen liittyvien termien lisäämistä muun muassa hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 2 :ään, 93 :ään sekä 98 :ään. Reilukauppa ry on esittänyt, että hankintalain tulee määritellä ihmisoikeuksien ja työelämän perusoikeuksien noudattaminen vähimmäistavoitteeksi, jonka tulee koskea myös ulkomailla suoritettavaa työtä ja alihankintaa. Hankintalain perusteluissa tulee lisäksi viitata YK:n yritystoimintaa ja ihmisoikeuksia ohjaaviin periaatteisiin yhtenä vastuullisuuskriteerien käytön normatiivisista perusteista. SAK on esittänyt jo hankintalainsäädännön valmisteluryhmän mietinnön valmistelun aikana kaksi vaihtoehtoa direktiivin 18 artiklan 2 kohdan täytäntöönpanoksi kansalliseen lainsäädäntöön. Se olisi joko velvoittavana periaatepykälänä kansallisessa lainsäädännössä samalla tavoin kuin direktiivissä tai artiklan sisältö pantaisiin täytäntöön kansallisessa lainsäädännössä riittävän vahvasti hankintalain muiden pykälien kautta. Käytännössä nämä pykälät voisivat olla esimerkiksi poissulkemista tai alihankintaa koskevat säännökset sekä hankintasopimuksen erityisehtoja ja valvonnan järjestämistä koskevat säännökset. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että EU:n hankintadirektiivin ns. sosiaalilauseke (18 artiklan 2 kohta) on pantu asianmukaisesti ja tehokkaasti täytäntöön lakiehdotuksessa, sillä säännös on vaikuttanut muun muassa harkinnanvaraisiin poissulkemisperusteisiin (1. lakiehdotuksen 81 :n säännöt ympäristö-, sosiaali- ja työoikeuden normien rikkomisesta), hinnaltaan poikkeuksellisten alhaisten tarjousten kohtelussa (1. lakiehdotuksen 96, jossa edellytetään tarjouksen hylkäämistä, mikäli poikkeuksellisen alhaisen hinnan syynä on ympäristö-, sosiaali- tai työoikeuden normien rikkominen) sekä alihankkijoiden poissulkemisen sääntelyssä (1. lakiehdotuksen 78 ). Ministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että hankintalainsäädäntö on luonteeltaan menettelytapalaki, jossa ei säädetä hankintojen sisällöstä eikä hankintalainsäädäntö tai sen oikeussuojasäännökset sovellu hyvin hankinnan sisällön arviointiin muutoin kuin tarjousten ja tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun ja avoimuuden näkökulmasta.

6 6/51 Työ- ja elinkeinoministeriö ei näe tarvetta lisätä vastuullisuus-termejä tai verotukseen liittyviä kysymyksiä hankintalainsäädäntöön, sillä EU:n hankintadirektiivit eivät sisällä näiltä osin vastuullisuuden tai verotuksen termejä, minkä lisäksi käytetyt sanamuodot käytännössä johtavat vastuullisuustekijöiden huomioon ottamiseen hankinnoissa. Tarjoajien toiminnan kriminalisointi Suomen Hankintajuristit Asianajotoimisto Oy katsoo, että joko hankintalaissa tai vaihtoehtoisesti rikoslaissa (lähinnä 39 luvussa) säädettäisiin erillinen rikosnimike, jonka perusteella toimittaisiin väärän tiedon antamisesta julkisessa hankintamenettelyssä sakkoon tai vankeuteen se, joka julkisessa hankintamenettelyssä hankintayksikköä harhauttaakseen ja taloudellista hyötyä saavuttaakseen antaa tarjoajaksi soveltuvuudestaan ilmeisen väärän tiedon hankintaa koskevassa asiakirjassa. Kyseisessä säännöksessä tulisi lisäksi olla viittaus rikoslain 9 luvun yhteisösakkoa koskevien säännösten soveltumiseen. Vaihtoehtoisesti, mikäli petosrikoksen tunnusmerkistön katsotaan kattavan myös petosrikoksen kaltainen epärehellisyys julkisen hankintamenettelyn yhteydessä, oikeushenkilön rangaistusvastuun toteutumiseksi tulisi soveltuvaan rikoslain 39 luvun 9 :ään kuitenkin uusi säännös, jonka mukaan kyseisen luvun 1 :ssä tarkoitettuun hankintamenettelyssä tehtyyn petokseen sekä törkeään petokseen sovelletaan, mitä oikeushenkilön rangaistusvastuusta säädetään. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että rikoslaissa olevat petoksia koskevat säännökset soveltuvat myös julkisissa hankinnoissa tehtyyn virheellisen tiedon antamiseen (mikäli rikosnimikkeen tunnusmerkistö muutoin täyttyy), eikä rikoslain muuttaminen ole tässä yhteydessä tarpeen. Ehdotus laiksi julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista (hallituksen esityksen 1. lakiehdotus, jäljempänä hankintalakiehdotus) 8 Hallituksen esityksen antamisen jälkeen on käynyt ilmi, että hallituksen esityksen 1. lakiehdotuksen 8 :ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa on kaksi virheellistä toteamaa kehitysyhteistyöhankinnoissa. Hallituksen esityksen sivuilla todetaan seuraavaa: Vaikka tällaiset kehitysyhteistyösopimuksiin perustuvat hankinnat voitaisiin tällöin jättää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, kuten voimassa olevassa hankintalaissa on tehty, ehdotetaan 2 momentissa, että myös näihin ulkoasiainhallinnon hankintoihin sovellettavan ehdotettua lakia. Tämä ei pidä paikkaansa, sillä voimassa olevassa laissa kehitysyhteistyösopimuksiin perustuvat hankinnat ovat hankintalain soveltamisalassa eivätkä sen ulkopuolella. Hallituksen esityksen 8 :ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lisäksi, että ulkoasiainhallinnon kehitysyhteistyösopimuksiin perustuviin hankintoihin ei kuitenkaan sovellettaisi pykälän 2 momentin mukaan ehdotettua lakia kokonaisuudessaan, vaan hankinnan arvosta riippumatta lakia sovellettaisiin 105 :ssä tarkoitetulla tavalla. Kyseinen viittaus 105 :ään on virheellinen. Oikea viittaus olisi 1. lakiehdotuksen 99 :ään.

7 7/51 Vaikka edellä mainitut virheet eivät edellytä muutosta lakiehdotuksen pykäliin, talousvaliokunta voi kiinnittää asiaan huomiota muutoin. 9 Vammaisfoorumi esittää, että hankintalakiehdotuksen 9 :ään lisätään uusi soveltamisalapoikkeus, joka koskee sellaisten vammaispalvelujen hankintaa, joissa on kysymys vammaisten henkilöiden välttämättömän huolenpidon ja tuen tarpeista ja tarpeisiin liittyvistä palveluista asumisessa ja jokapäiväisen elämän toiminnoissa pitkäaikaisesti osa- tai ympärivuorokautisesti. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan vammaispalveluja ei voida jättää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, sillä ne on sisällytetty lainsäädännön taustalla olevan direktiivin soveltamisalaan. Useimmat vammaisten henkilöiden käyttöön tulevat palvelut ovat sosiaali- ja terveyspalveluja, joiden hankinnoista säädetään EU:n hankintadirektiivin III osaston 1 luvussa Sosiaalipalvelut ja muut erityiset palvelut. Osastoon ja lukuun kuuluvan 74 artiklan mukaan: Liitteessä XIV luetellut sosiaalipalveluja ja muita erityisiä palveluja koskevat hankintasopimukset on tehtävä tämän luvun säännösten mukaisesti, jos hankintasopimusten arvo on yhtä suuri tai suurempi kuin 4 artiklan d alakohdassa vahvistettu kynnysarvo. Direktiivin liitteessä XIV mainittuihin palveluihin kuuluvat esimerkiksi vammaishuoltopalvelut, sekä sosiaalityö, Vaikka edellä mainitussa luvussa on muihin palveluhankintoihin nähden paljon väljempiä kilpailuttamissääntöjä, on tämänkin luvun hankinnoissa toteutettava avoin ja syrjimätön kilpailutus. Lukuun kuuluvan 76 artiklan mukaan: Jäsenvaltioiden on otettava käyttöön tämän luvun soveltamisalaan kuuluvien hankintasopimusten tekemiseksi kansalliset säännöt, joilla varmistetaan, että hankintaviranomaiset noudattavat avoimuuden ja talouden toimijoiden yhdenvertaisen kohtelun periaatteita. 15 Sidosyksikkösäännöksen toiminnan kohdistumista koskevat rajat Ympäristövaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksessä ehdotetaan valtion sidosyksiköille EU-direktiiviä tiukempaa kansallista rajaa harjoittaa liiketoimintaa muiden kuin siihen määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden kanssa. Liian tiukka myynnin rajoittaminen muille kuin sidosyksikön omistajalle voi estää esimerkiksi osallistumisen EU-rahoituksella toteutettaviin hankkeisiin, jotka suoraan palvelevat EU-direktiivien kansallista täytäntöönpanoa ja joissa sidosyksikkö on keskeisenä toimijana ministeriöiden apuna. Tällainen tilanne on esimerkiksi Motiva Oy:n osalta EU-yhteistoimintamenettelyissä. Maa- ja metsätalousvaliokunta toteaa, että ehdotettu sidosyksikkösääntely vaarantaa kunnallisten palvelujen tarjonnan ja on monitasoinen samoin kuin monimutkainen soveltaa. Valiokunta pitää välttämättömänä, että ulosmyynnille asetettavat rajat asetetaan palvelut turvaavalle tasolle ja että säännöksiä selkeytetään.

8 8/51 Hallintovaliokunta katsoo, että sidosyksikkösääntelyä ei pidä ilman asianmukaisia vaikutusarviointeja ja perusteluja kansallisesti tiukentaa siitä, mitä hankintadirektiivi mahdollistaa, eikä tehdä sääntelystä tarpeettoman monimutkaista. Todettakoon, että hankintalakia valmistellut työryhmä esitti mietinnössään rajan asettamista noin 10 prosentin tasolle. Lisäksi hallituksen esitykseen sisältyvä euron raja kohtelee erilaisen liikevaihdon omaavia aloja eri tavoin. CSC Tieteen tietotekniikan keskus on esittänyt lausunnossaan, että valtion sidosyksiköiden sallitun ulosmyynnin enimmäismäärä on nostettava takaisin EU-direktiivissä esitettyyn ja muiden EU-maiden toteuttamaan 20 prosenttiin. Lisäksi lausunnossa esitetään, että sidosyksiköille esitetystä euron ulosmyynnin enimmäismäärästä luovutaan ja että laissa otetaan huomioon direktiivissä määritellyn horisontaalisen yhteistyön lisäksi myös muu yleisen edun mukainen toiminta, josta pitää tarvittaessa säätää erikseen. Perusteena tälle esitetään muun muassa, että Suomen koulutus- ja tutkimusinfrastruktuurin osana valtion sidosyksiköt toteuttavat erilaisia kansainvälisiä yhteistyöjärjestelyjä, jotka saattavat vaarantua sidosyksikön toiminnan kohdistumista koskevan tiukan rajoituksen johdosta. Suomen Kuntaliitto katsoo, että sidosyksikkösääntelyä ei pidä kansallisesti kiristää EU:n direktiivitasosta. Lausunnon mukaan sääntelyn kiristäminen aiheuttaa haasteita alueellisesti, koko Suomen alueella. Sääntelyä ei pitäisi muuttaa ilman asianmukaista vaikutusarviointia. Ehdotetun sääntelyn soveltaminen aiheuttaa lausunnon mukaan oikeudellista epävarmuutta, eikä sen varaan voida rakentaa julkisen sektorin rakenteita. Lausunnon mukaan sidosyksikkösääntelyä koskevan yleisen siirtymäajan pitäisi lisäksi olla tosiasiallisesti kolme vuotta, vähintään saakka ja jätehuollon osalta saakka. Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä katsoo, että Suomen kaltaisessa maassa sidosyksikölle asetetun rajan myyntiin markkinoilla oleville tahoille tulisi olla niin korkea kuin hankintadirektiivit mahdollistavat eli 20 prosenttia. Kilpailun toimivuus sosiaali- ja terveydenhuollossa edellyttää, että myös pienet ja keskisuuret toimijat saavat välttämättä tarvitsemansa tukipalvelut ja mielellään siltä taholta, joka pystyy volyymihyödyn avulla ne edullisimmin tuottamaan. Ekokympin mukaan kansallisen sääntelyn tulee olla markkinaehtoisen toiminnan osalta direktiivin mukaista 20 %:n sääntelyä ilman euromääräistä rajoitusta, jolloin palvelunsaanti turvataan myös niillä alueilla, joissa on puutteellinen palveluntarjonta. Tällöin myös erillisen avoimuusilmoituksen tekeminen olisi tarpeetonta. Yksiselitteinen prosenttiraja selkeyttää ja tasapuolistaa myös tarvittavaa valvontaa ja neuvontaa sekä niihin käytettävää rahoitusta. Kuntien Tieran, Motiva Oy:n, Pirkanmaan jätehuolto Oy:n sekä Suomen vesilaitosyhdistyksen mukaan sidosyksikkösäännön toiminnan kohdistumista koskevan rajan tulisi olla 20 %. SAK:n ja Suomen Hankintajuristit Asianajotoimisto Oy:n mukaan rajan tulisi olla 10 %. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että hankintalakiesityksessä keskeisenä perusteluna valitulle sidosyksikkösääntelylle ovat hallitusohjelman tavoitteet yrittäjyyden ja kilpailullisuuden edistämisestä sekä kilpailuneutraliteetista. Sidosyksikköjen ulosmyynnin salliminen merkitsee käytännössä, että niillä on kilpailutilanteessa parempi asema

9 9/51 kuin yksityisillä yrittäjillä, koska sidosyksiköt saavat valtaosan liikevaihdostaan ilman kilpailutusta omistajiensa tilauksista ja toimeksiannoista. Matala ulosmyyntiraja parantaa kilpailuneutraliteettia ja edistää yrittäjyyttä. Se ei missään tilanteessa aseta sidosyksikköjä yksityisomisteisia yrityksiä huonompaan asemaan. Lisäksi tulee ottaa huomioon, että sidosyksikköjen omistajat voivat omilla valinnoillaan sallia niille täysin vapaan markkinoillaolon kilpailuttamalla omistajan tilaukset tai toimeksiannot. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan sidosyksikön vähäistä suuremman muihin kuin määräysvaltaa käyttäviin hankintayksiköihin suuntautuva myynti on ongelmallista hankintalainsäädännön ja kilpailuoikeuden kilpailun vääristämisen estämistä koskevien tavoitteiden näkökulmasta. Sidosyksiköt voisivat vähäistä suuremman tällaisen myynnin kautta vääristää kilpailua markkinoilla muiden toimittajien kanssa hyödyntämällä määräysvaltaa käyttäviltä hankintayksiköltä kilpailuttamatta saatuja ja sidosyksikölle edullisia hankintasopimuksia. Suurikokoisen sidosyksikön liiketoiminnasta muutamankin prosentin sallittu muihin kuin määräysvaltaa käyttäviin hankintayksiköihin suuntautuva myynti voi tarkoittaa käytännössä sitä, että yksiköllä voisi olla miljoonien eurojen liiketoimintaa muiden kuin siihen määräysvaltaa käyttävien hankintayksiköiden kanssa. Lakiehdotuksessa sidosyksikkösäännöksen vaikutusarviota on toteutettu verraten laajasti hallituksen esityksen jaksossa 4.7. Lakiehdotuksessa esitetyn vuoden 2018 loppuun saakka jatkuvan siirtymäsäännöksen katsotaan antavan riittävät puitteet sidosyksiköiden markkinoilla toimimisen hallittua vähentämistä varten. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan lakiehdotuksen sidosyksikkösäännöksessä asetettu rajoitus sidosyksikön liiketoiminnalle ei muodostu ongelmaksi sidosyksiköiden toiminnassa kuten esimerkiksi kansainvälisissä yhteistyömenettelyissä. Sidosyksiköiden on aina mahdollista eriyttää markkinoilla oleva toimintansa eri oikeushenkilöön (esimerkiksi toinen yhtiö), jolloin varsinainen sidosyksikkö pysyy ainoastaan hankintayksiköitä palvelevana yksikkönä. Näin on jo tehty monissa valtion omistamissa sidosyksiköissä, joista eriytetyt oikeushenkilöt voivat vapaasti harjoittaa kansainvälistä yhteistyötä varsinaisen sidosyksikön aseman vaarantumatta. Tässä yhteydessä voidaan esimerkkinä mainita, että työ- ja elinkeinoministeriön edustajat ovat jo suositelleet mm. CSC Tieteen tietotekniikan keskus Oy:n edustajille, kuinka ne voisivat erityislailla järjestää toimintonsa nykyistä tarkoituksenmukaisemmin sekä kotimaassa että kansainvälisessä toiminnassaan niin, ettei tarvetta ulosmyyntiin juurikaan olisi. Jos taas hankintayksikön tai -yksiköiden määräysvallassa oleva yksikkö halutaan pysyttää yksinomaan hankintayksikköä palvelevana tukipalveluyksikkönä, tämä on lakiehdotuksen mukaan täysin mahdollista, kunhan tämän tukipalveluyksikön myynti muille tahoille pysyy ehdotetun rajan alapuolella. Lisäksi tietyille yksiköille voidaan perustuslain ja EU-oikeuden näin salliessa perustellusta syystä säätää yksinoikeuksia tiettyihin kriittisiin toimintoihin. Lakiehdotuksen mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka tehdään yksinoikeuden saaneelta hankintayksiköltä (kuten esimerkiksi monilta sidosyksiköiltä).

10 10/51 Sidosyksikkösäännöksen vaikutusarvioinnista Hallintovaliokunta katsoo, että lakiehdotuksen perusteluissa ei ole esitetty vaikutusarviota esitetyille sidosyksikön ulosmyyntirajoille eikä perusteita sille, miksi juuri niihin on päädytty. Työ- ja elinkeinoministeriö kiinnittää huomiota siihen, että hankintamenettelyä koskevan lainsäädännön kokonaisuudistus on poikkeuksellisen laaja, mikä on nähtävissä muun muassa siinä, että hallituksen esityksen vaikutusarviointia koskeva jakso on noin 25-sivuinen. Myös sidosyksikkösääntelyn vaikutusarviointia on käsitelty hallituksen esityksen sivulla 52. Hallituksen esityksessä todettuun viittaamisen ohella työ- ja elinkeinoministeriö kiinnittää huomiota alla olevaan taulukkoon, joka osoittaa 5 % euromääräisen osuuden erilaisissa sidosyksikön kokonaisliikevaihdon tilanteissa: 5 % osuus Kokonaisliikevaihto EUR 7 miljoonaa EUR EUR 9 miljoonaa EUR EUR 10 miljoonaa EUR EUR 12 miljoonaa EUR EUR 14 miljoonaa EUR EUR 15 miljoonaa EUR 1 miljoona EUR 20 miljoonaa EUR 2 miljoonaa EUR 40 miljoonaa EUR 3 miljoonaa EUR 60 miljoonaa EUR 5 miljoonaa EUR 100 miljoonaa EUR 7,5 miljoonaa EUR 150 miljoonaa EUR 10 miljoonaa EUR 200 miljoonaa EUR Edellä esitetystä taulukosta käy ilmi, että esimerkiksi 20 miljoonan euron kokonaisliikevaihdon tilanteissa 5 % tarkoittaisi jo miljoonan euron ulosmyyntiä vuositasolla, mikä voi vähäistä enemmän vääristää markkinoiden tasapuolisuutta. Ministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että euron prosenttiosuus muodostuu hyvin pieneksi (noin 1 %) vasta melko suurten kokonaisliikevaihtojen kohdalla (40 miljoonaa euroa). Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan hallituksen esitykseen otetut rajat heijastavat sidosyksikkösääntelyn ulosmyyntirajojen perimmäistä tarkoitusta, eli vähäisen ja hetkittäisen sidosyksikön ylikapasiteetin ulosmyynnin.

11 11/51 Sidosyksikkösäännöksen suhteesta kunnalliseen itsehallintoon Perustuslakivaliokunta katsoo, että ehdotettava sääntely on merkityksellistä kunnallisen itsehallinnon kannalta. Sääntely ei merkitse kuitenkaan niin olennaista puuttumista itsehallinnon ominaispiirteisin, että se olisi ristiriidassa perustuslain kanssa. Perustuslakivaliokunnan mielestä talousvaliokunnan on kuitenkin syytä tarkastella, voidaanko erityisesti kunnallisen itsehallinnon suojan kannalta merkityksellistä sidosyksikkösääntelyä pitää kaikilta osin perusteltuna. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että ehdotettu sidosyksikkösääntely ei merkitse puuttumista perustuslailla suojattuun kunnalliseen itsehallintoon siten, että se tekisi asiallisesti itsehallinnon merkityksettömäksi. Tämä johtuu siitä, että kunnilla, kuntayhtymillä kuten muillakin hankintayksiköillä pysyy ehdotetun hankintalainsäädännön mukaan oikeus itse päättää, organisoidaanko tietyn palvelun tuottaminen omana työnä tehtäväksi, sidosyksikön tuottamaksi, ostopalvelusopimuksin tehtäväksi tai täysin markkinaehtoisen yhtiön toteuttamaksi. Lakiehdotus sekä sen taustalla oleva hankintadirektiivi ainoastaan estää hankintayksikön kilpailuttamatta jättämisen sellaiselta sen määräysvallassa olevalta yksiköltä, joka harjoittaa liiketoimintaa markkinoilla yli 5 % ja yli euroa liikevaihdostaan. Sidosyksikön asiakaspiirin sääntely Ympäristövaliokunta on esittänyt, että laissa tulisi määritellä valtion sidosyksiköiden asiakkaat ja sulkea ne ulosmyyntirajan soveltamisen ulkopuolelle, jotta EU-rahoitusmahdollisuuksien hyödyntäminen ei perusteettomasti vaarantuisi. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että lakiehdotuksen sidosyksikkösäännöksessä asetettu rajoitus sidosyksikön liiketoiminnalle ei muodostu ongelmaksi valtion sidosyksiköiden toiminnassa tai kansainvälisissä yhteistyömenettelyissä. Sidosyksiköiden on aina mahdollista eriyttää markkinoilla oleva toimintansa eri oikeushenkilöön (esimerkiksi toinen yhtiö), jolloin varsinainen sidosyksikkö pysyy ainoastaan hankintayksiköitä palvelevana yksikkönä. Näin on jo tehty monissa valtion omistamissa sidosyksiköissä, joista eriytetyt oikeushenkilöt voivat vapaasti harjoittaa kansainvälistä yhteistyötä varsinaisen sidosyksikön aseman vaarantumatta. Lisäksi tietyille yksiköille voidaan perustuslain ja EU-oikeuden näin salliessa perustellusta syystä säätää yksinoikeuksia tiettyihin kriittisiin toimintoihin. Lakiehdotuksen mukaan hankintalakia ei sovelleta hankintoihin, jotka tehdään yksinoikeuden saaneelta hankintayksiköltä (kuten esimerkiksi monilta sidosyksiköiltä). Hankintalakiin ei hankintamenettelyjen yleislakina ole mahdollista säätää tiettyä sidosyksikköä koskevasta sallitun myynnin asiakkaista. Sidosyksikkösuhteen osalta erillislaissa voidaan määritellä relevantti asiakaspiiri, mutta tämä asiakaslista ei saa poiketa EU:n hankintadirektiivin ja lakiehdotuksen mukaisesta ulosmyynnin määritelmästä, ts. tahosta, joka on tosiasiallisesti muu kuin määräysvaltaa käyttävä hankintayksikkö, ei saa muussa laissa tehdä tähän rinnastettavaa yksikköä, mikä mahdollistaisi hankintalainsäädännön kiertämisen. Laissa määriteltyjen asiakkaiden

12 12/51 asema hankintalainsäädäntöön on jokaisen kohdalta tarkasteltava erikseen. Sidosyksikkösuhde jätehuoltosektorilla Ympäristövaliokunnan lausunnossa kiinnitetään huomiota ympäristöministeriön perustamaan työryhmään, jonka alustavan arvion mukaan lakiehdotuksen 15 ei estä kuntia järjestämästä lakisääteisiin velvollisuuksiinsa kuuluvia jätehuollon palveluja tai jätelain mukaisen ns. toissijaisen järjestämisvastuun palvelua määräysvallassaan olevien kunnallisten jätelaitosten toimesta. Sääntelyä tai vähintäänkin lain perusteluja on valiokunnan mukaan kuitenkin täsmennettävä sen selvittämiseksi, mitä toissijaisen vastuun palvelun piiriin katsotaan kuuluvan. Lausunnossa viitataan hankintadirektiivin 12 artiklan 1 kohdan sanamuotoon, joka on valiokunnan mukaan selvästi tarkempi kuin hallituksen esityksessä ehdotettu, minkä johdosta täsmennys olisi tältä osin perusteltu. Ympäristövaliokunta kiinnittää talousvaliokunnan huomiota tarpeeseen ottaa huomioon mainittua toissijaista järjestämisvastuuta koskeva selvitystyö ja selventää lainsäädännössä tai mietinnössään muutoin lakisääteisen toissijaiseen vastuuseen perustuvan palvelun ja markkinaehtoisen palvelun välistä rajanvetoa siten, että kunnalliset jätehuoltoyhtiöt pystyvät edelleen tarjoamaan lakisääteiset palvelut. Ympäristövaliokunnan mukaan sekä ehdotettu prosentti- että euromääräinen ulosmyyntiraja merkitsisi useille jätehuoltoyhtiöille merkittävää välitöntä tarvetta sopeuttamistoimiin ja asiakasmaksujen korotuspaineeseen. Koska yhtiöt ovat kuitenkin sopimuksin sitoutuneet useiksi vuosiksi tiettyjen jäte-erien vastaanottamiseen, tämä ei ole käytännössä mahdollista. Valiokunta pitää välttämättömänä, että sidosyksiköille joka tapauksessa varmistetaan kohtuullinen mahdollisuus sopeuttaa toimintaansa kiristyvään sääntelyyn. Maa- ja metsätalousvaliokunta katsoo, että sidosyksikön muille kuin omistajille tapahtuvan myynnin näin merkittävällä rajoittamisella olisi vaikutusta erityisesti kunnalliseen jätehuoltoon. Valiokunta esittää talousvaliokunnan mietinnön lausumassa edellytettäväksi, että jätehuollon hankintojen osalta sääntelyä tarkennetaan erityislainsäädännöllä siten, että millekään taholle ei saa muodostua monopoliasemaa, joka johtaa asiakasmaksujen nousemiseen. Hallintovaliokunta toteaa, että sidosyksikön muille kuin määräysvaltaa käyttäville tahoille tapahtuvan myynnin merkittävällä rajoittamisella on vaikutusta erityisesti kunnalliseen jätehuoltoon. Hankintalailla on voimaan tullessaan vaikutuksia kuntien jäteyhtiöiden sidosyksikköasemaan. Mikäli tarvittavia muutoksia ei toteuteta nyt käsittelyssä olevan hankintalakiehdotuksen yhteydessä, tulee kunnan yksiköiden toiminta turvata riittäväksi ajaksi voimassa olevan sääntelyn mukaiseksi, kunnes on ratkaistu jätelain osalta valmisteilla olevat kysymykset sekä jätelain ja hankintalain keskinäinen suhde. Selvitysmies Alkion mukaan oikeusvarmuuden näkökulmasta jätehuollon hankintoja koskevat muutokset olisi ensisijaisesti selkeintä sisällyttää hankintalakiin. Mikäli tämä ei ole mahdollista, ehdotettuun hankintalakiin tulisi sisällyttää viittaus uuteen jätelain pykälään, johon sisällytetään tarvittavat muutokset. Alkion mukaan jätehuoltoa koskien tulisi lainsäädäntöön lisätä erilliset siirtymäajat koskien muihin kuin sidosyksikköön määräysvaltaa käyttäviin tahoihin kohdistuvan liikevaihdon laskemista. Li-

13 13/51 säksi lainsäädäntöön tulisi lisätä uusi EU:n hankintadirektiivin 12 artiklaan vahvemmin perustuva sidosyksikön määritelmä, jota sovelletaan jätelailla säännellyn toiminnan yhteydessä. Työ- ja elinkeinoministeriö toteaa lisäksi, että hankintalaista voidaan säätää muissa laeissa (esimerkiksi jätelaki) poikkeuksia, kunhan nämä poikkeukset eivät muodostu EU:n hankintadirektiivien määräysten vastaisiksi ja ovat toiminnan järjestämisen turvaamiseksi välttämättömiä ja oikeasuhtaisia. Ministeriön näkemyksen mukaan sidosyksikkösuhteen perustavanlaatuiset ja määritelmälliset säännökset (esimeriksi sidosyksikkösuhteen tunnusmerkkeinä olevat määräysvaltaa ja sidosyksikön toiminnan kohdistumisen laskemista koskevat säännöt) tulisi sisällyttää hankintalakiin, mutta esimerkiksi ulosmyynnin prosentuaalista rajaa tai siirtymäkautta koskevia säännöksiä voidaan ottaa hankintalaista poikkeavin tavoin muihin lakeihin. Ministeriön näkemyksen mukaan sektorikohtaisista poikkeuksista ulosmyyntirajoihin tulisi säätää ensisijaisesti muussa laissa kuin hankintalaissa, jotta hankintalain säännöksen ymmärrettävyys ja selkeys eivät kärsisi. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että EU:n hankintadirektiivin sidosyksikkösuhdetta koskevan 12 artiklan sanamuodon käyttämiselle kansallisessa hankintalainsäädännössä ei ole oikeudellista estettä. Hankintadirektiivien määräykset vaikuttavat joka tapauksessa kansallisen lainsäädännön tulkintaan. Direktiivin 12 artiklan 1 kohdan sanamuoto ( prosenttia kyseisen määräysvallassa olevan oikeushenkilön toiminnoista suoritetaan niiden tehtävien täyttämiseksi, jotka se on vastaanottanut määräysvaltaa käyttävältä hankintaviranomaiselta tai muilta kyseisen hankintaviranomaisen määräysvallan alaisilta oikeushenkilöiltä ) voi kuitenkin olla hankalasti ymmärrettävissä muilla kuin jätehuollon sektoreilla, sillä sidosyksikön toiminnan arvioinnin lähtökohtana on perinteisesti ollut verraten vaivattomasti ymmärrettävä sidosyksikön liiketoiminnan kohdistuminen. Tavoiteltavana voidaan tältä osin pitää muotoilua, joka yhtäältä antaa riittävän kuvan EU:n lainsäätäjän tahdosta ja toisaalta tekee säännöksen soveltamisen mahdollisimman ymmärrettäväksi Suomen kontekstissa ja kaikilla sidosyksikkösäännön soveltamissektoreilla. Sidosyksikkösuhde ja työterveyshuoltosektori Sosiaali- ja terveysvaliokunta on tuonut esiin sen, että kunnilla on terveydenhuoltolain 18 :n mukaan velvollisuus järjestää alueellaan sijaitsevissa työpaikoissa työskenteleville työntekijöille työterveyshuoltolain 12 :ssä ja muualla laissa säädettyjä työterveyshuoltopalveluja. Kunnan on myös järjestettävä työterveyshuoltoa alueellaan toimiville yrittäjille ja muille omaa työtään tekeville. Kunta voi tuottaa työterveyshuoltopalvelut itse, yhdessä toisen kunnan kanssa, osana kuntayhtymää tai ostamalla palvelut julkiselta, yksityiseltä tai kolmannen sektorin palveluntuottajalta. Kuntaliiton vuonna 2014 tekemän kyselyn mukaan noin 56 %:ssa työterveyshuolto oli järjestetty terveyskeskuksessa ja noin 37 %:ssa kyselyyn vastanneista kunnista ei ollut yksityistä työterveyshuoltoa tarjolla. Hankintalakiehdotuksen mukainen ulosmyynnin osuuden pienentäminen voi valiokunnan saaman selvityksen mukaan vaikeuttaa kuntien omaa työterveyshuoltopalvelujen tuottamista. Mahdollisen vähennyksen on arvioitu voivan vaikuttaa etenkin pienten ja keskisuurten yritysten sekä maatalousyrittäjien työterveyshuollon palvelujen saatavuuteen, koska kunnallisen työterveyshuoltopalvelujen sopimusasiakkaista suuri osa kuuluu näihin ryhmiin.

14 14/51 Sosiaali- ja terveysvaliokunta toteaa, että hankintalainsäädännön voimaantulon ajoittuminen osittain ennen valmisteilla olevan sote- ja aluehallintouudistuksen voimaantuloa ja osittain uudistuksen jälkeiseen aikaan vaikeuttaa hankintalainsäädännön tosiasiallisten vaikutusten arviointia ja mahdollisesti myös täytäntöönpanoa palvelujen järjestämisvelvollisuuden siirtyessä maakunnille. Valiokunta pitää kuitenkin sidos- ja hankintayksikköhankintoja koskevia ehdotettuja siirtymäaikoja välttämättöminä sosiaali- ja terveyspalvelujen rakenneuudistuksen ja muun muassa työterveyshuollon palvelujen järjestämisen kannalta. Valiokunta katsoo, että työterveyshuollon samoin kuin esimerkiksi yhtiömuodossa toimivien laboratorio- ja kuvantamispalveluiden toimintaedellytykset on arvioitava siirtymäaikana ja tehtävä mahdollisesti tarvittavat muutokset lainsäädäntöön ennen siirtymäajan päättymistä. Maa- ja metsätalousvaliokunta esittää talousvaliokunnan mietinnön lausumassa edellytettäväksi, että sosiaali- ja terveyspalveluhankintojen osalta sääntelyä tarkennetaan erityislainsäädännöllä siten, että millekään taholle ei saa muodostua monopoliasema, joka johtaa asiakasmaksujen nousemiseen. Hallintovaliokunta toteaa, että sidosyksikön muille kuin määräysvaltaa käyttäville tahoille tapahtuvan myynnin merkittävällä rajoittamisella on vaikutusta erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen alalla. Työ- ja elinkeinoministeriö korostaa, että lakiehdotuksessa sosiaali- ja terveyshuoltosektorille säädetty ja toiminnan kohdistumisrajoitusta koskeva siirtymäkausi on verraten pitkä (vuoden 2021 loppuun saakka, jolloin koko sote-uudistus olisi jo saatettu voimaan täysimääräisenä). Siirtymäkausi mahdollistaa ministeriön näkemyksen mukaan riittävän pitkän ajanjakson kyseisen alan sidosyksiköiden toiminnan mukauttamiseksi uuteen lainsäädäntöön tai vaihtoehtoisesti erillisratkaisujen tekemisen kyseisillä toimialoilla. Ministeriö tuo esiin myös sen, että nyt valmisteilla olevassa sosiaali- ja terveydenhuollon rakenneuudistuksessa lähtökohtana on maakunnilla oleva vastuu sosiaali- ja terveyspalveluista. Maakuntien on käytännössä helppo tehdä hankintayhteistyötä käyttämällä hankintalainsäädännön tarjoamia mahdollisuuksia (esimerkiksi yhteiset palveluyhtiöt). Samalla on huomattava, että valinnanvapauspalveluja tuottavat maakuntien yhtiöt, jotka kilpailevat markkinoilla, eivät todennäköisesti täytä hankintayksikön tunnusmerkistöä 1 ja ne saavat myydä palvelujaan vapaasti myös yrityksille. Sidosyksiköiden on lisäksi aina mahdollista eriyttää markkinoilla oleva toimintansa eri oikeushenkilöön (toinen yhtiö), jolloin varsinainen sidosyksikkö pysyy ainoastaan hankintayksiköitä palvelevana yksikkönä. Näin on jo tehty monissa valtion omistamissa sidosyksiköissä. Erillinen markkinoilla toimiva yksikkö (joka ei ole sidosyksikkö ja jolta ei ole tarvetta tehdä kilpailuttamatta hankintoja) voi täyttää alueella vallit- 1 Yksityisoikeudellinen yhteisö voi tulla hankintayksiköksi ainoastaan toiselta hankintayksiköltä tiettyä hankintaa varten saaman merkittävän (yli 50 % hankinnan arvosta) tuen kautta tai täyttämällä ns. julkisoikeudellisen laitoksen tunnusmerkit. Yhtenä laitoksen tunnusmerkeistä on se, että ne yleiseen etuun liittyvät tarpeet, joita tyydyttämään laitos on perustettu, ovat luonteeltaan ei-teollisia ja eikaupallisia. Kilpailutilanteessa toimivien yhteisöjen on lähtökohtaisesti katsottu olevan teollisia ja kaupallisia yksiköitä, jotka eivät tältä osin täytä julkisoikeudellisen laitoksen tunnusmerkistöä.

15 15/51 sevan mahdollisen palvelutyhjiön omalla toiminnallaan vääristämättä markkinoiden kilpailun toimivuutta. Lisäksi ministeriö kiinnittää huomiota siihen, että sidosyksikön omalle henkilöstölleen tarjoamat työterveyshuolto- tai muut palvelut eivät lähtökohtaisesti ole sidosyksikön ulosmyynniksi määriteltävää toimintaa. Ministeriö kiinnittää lopuksi huomiota siihen, että jo voimassa olevan hankintalain oikeuskäytännössä on tehty linjauksia työterveyshuollon sektorin erityiskysymyksistä sidosyksikkösäännön soveltamisessa. Ratkaisussaan KHO:2012:61 korkein hallinto-oikeus erotteli toisistaan kunnalle lain perusteella kuuluvan ja toisaalta vapaaehtoisen työterveyshuollon. Ratkaisun mukaan tarkastellun osakeyhtiön ulkopuolisiin asiakkaisiin suuntautuva toiminta muodostui merkittävässä määrin muiden kuin niin sanotun lakisääteisen työterveyshuollon palvelujen tarjoamisesta. Ratkaisun mukaan tältä osin yhtiön on myös katsottava tosiasiassa kilpailevan palveluvalikoimansa perusteella yksityisten työterveyshuollon palvelujen tarjoajien kanssa samoista asiakkaista. Tämä osuus oli laskettava osakeyhtiön toimintaan, joka kohdistui muihin kuin määräysvaltaa käyttäviin hankintayksiköihin. Toisaalta ratkaisusta on pääteltävissä se, että lakisääteisen työterveyshuollon palvelujen tarjoamista ei välttämättä olisi pidettävä kilpailemisena yksityisten työterveyshuollon tarjoajien kanssa samoista asiakkaista ja siten sidosyksikkösääntöjen ulosmyyntirajoitusten piirissä olevana ulosmyyntinä. Tukipalvelut Maa- ja metsätalousvaliokunnan mukaan sidosyksikön muille kuin omistajalle tapahtuvan myynnin rajoittamisella olisi vaikutusta kunnallisten tukipalveluyhtiöiden (tieto- ja taloushallinto, kunnossapito, ruokahuolto, puhtaus- ja tekstiilipalvelut) toimintaan. Useilla alueilla kunnilla on keskeinen rooli kyseisten palvelujen saatavuuden takaajana. Kunnille palveluja tuottavat yhtiöt tuottavat samalla rajoitetusti palveluja myös alueen asukkaille ja yrityksille, yhdistyksille, seurakunnille ja säätiöille. Ilman kunnallisia toimijoita ei palvelua olisi kaikkialla saatavilla. Hallintovaliokunnan mukaan sidosyksikön muille kuin määräysvaltaa käyttäville tahoille tapahtuvan myynnin rajoittaminen vaikuttaa kunnallisten tukipalveluyhtiöiden, kuten tieto- ja taloushallinnon, ruokahuollon sekä puhtaus- ja tekstiilipalvelujen toimintaan. Työ- ja elinkeinoministeriö kiinnittää huomiota siihen, että hajaasutusalueiden erityispiirteet sekä etenkin markkinoiden kilpailun vähäisyys on otettu huomioon 1. lakiehdotuksen 15 :n 3 momentin säännössä, jossa sidosyksikön ulosmyynti on sallittu 10 % saakka tilanteissa, joissa markkinaehtoista vastaavaa toimintaa ei ole. Tässä yhteydessä voidaan myös mainita esimerkkinä vireillä oleva maakuntauudistus, jossa yhtenä vaihtoehtona palvelujen organisoinnille on pohdittu myös sitä, että ICT-tukipalvelua tarjotaan yhteisen yksikön puitteissa myös kunnille. Eräiden tukipalvelujen osalta kunnilla on myös mahdollisuus käyttää niiden oman yhteishankintayksikön (KLkuntahankinnat Oy) kilpailuttamia sopimuksia. Kaikki kunnat eivät vielä ole hyödyntäneet täysimääräisesti näitä mahdollisuuksia. Monopoliaseman välttäminen

16 16/51 Maa- ja metsätalousvaliokunnan mukaan sidosyksikön ulosmyynnin tarkoituksena on muun muassa pyrkiä tasaamaan satunnaista tuotannon ylitarjontaa, kehittää kunnallisia palveluita yksityismarkkinoilla saatujen kokemusten perusteella sekä palvelujen tarjoaminen tilanteessa, jossa markkinat eivät toimi tai niitä ei ole lainkaan. Toiminnoilla on kuitenkin usein yhteiskunnallisesti hyväksyttävä ja yleishyödyllinen tarkoitus. Valiokunta korostaa sitä, että millekään taholle ei saa muodostua monopoliasemaa, joka johtaa asiakasmaksujen nousemiseen. Tässä yhteydessä valiokunta kiinnittää erityistä huomiota haja-asutusalueisiin, joissa erityisesti jätehuollon ja terveyshuollon osalta markkinat ovat ohuet. Valiokunnan mukaan ilman kunnallisia toimijoita ei palvelua olisi kaikkien saatavilla tai alueella olisi vain yksi kaupallinen toimija ilman kilpailua. Työ- ja elinkeinoministeriö korostaa sitä, että 1. lakiehdotuksen sidosyksikkösuhdetta koskevien rajoitusten keskeisenä tarkoituksena on nimenomaisesti estää terveen kilpailun vääristyminen tai monopoliaseman väärinkäytökset niin yksityisessä kuin julkisomisteisessa elinkeinotoiminnassa. Ministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että hajaasutusalueiden erityispiirteet ja markkinoiden toimivuus on otettu huomioon 1. lakiehdotuksen 15 :n 3 momentin säännöksessä 10 % sallitusta ulosmyynnistä silloin, kun markkinaehtoista toimintaa ei katsota olevan käsillä. Jätehuollon ja terveyshuollon erityispiirteistä on mainittu edellä. Erillislait ja siirtymäsäännökset Ympäristövaliokunnan lausunnon mukaan on lähtökohtaisesti perusteltua säätää jätehuoltoa varten tarpeellisista poikkeuksista, kuten mahdollisesta erillisestä ulosmyyntirajasta, hankintalain sijaan jätelaissa. Tällöin hankintalakiin ilmeisesti tarvittaisiin kuitenkin lakien välisestä suhteesta viittaussäännös. Sääntelyn selkeyden ja kunnallisten jätelaitosten hallituksi sopeuttamiseksi muuttuvaan sidosyksikkösääntelyyn tulisi hankintalakiin siksi lisätä siirtymäsäännös, jolla kunnan yksiköiden toiminta turvattaisiin riittäväksi ajaksi voimassaolevan sääntelyn mukaisesti. Kuten edellä on todettu, hankintalaista voidaan säätää muissa laeissa poikkeuksia, kunhan nämä poikkeukset eivät muodostu EU:n hankintadirektiivien määräysten vastaisiksi. Esimerkiksi ulosmyynnin prosentuaalista rajaa tai siirtymäkautta koskevia säännöksiä voidaan ottaa hankintalaista poikkeavin tavoin muihin lakeihin. Työ- ja elinkeinoministeriön näkemyksen mukaan hankintalakiin ei ole tarvetta säätää viittausta tällaisiin muihin lakeihin. Ministeriö kiinnittää lisäksi huomiota siihen, että lakiehdotuksessa esitetään siirtymäkautta ehdotetun 5 % ja euron rajoitukselle vuoden 2019 alkuun saakka. Tämä siirtymäkausi antaa riittävästi aikaa säätää esimerkiksi jätehuollossa tarvittavista erityisjärjestelyistä. Sidosyksikön ulosmyynnin laskemissäännöt Ympäristövaliokunnan lausunnon mukaan sidosyksikön ulosmyyntiprosentin määrittämisen perusteeksi ehdotettu edeltävien kolmen vuoden keskimääräinen kokonaisliikevaihto johtaisi käytännössä ulosmyyntirajan taannehtivaan soveltamiseen jo ennen lain voimaantuloa toteutuneeseen palvelujen myyntiin. Mainittu lakiehdotuksen säännös perustuu EU:n hankintadirektiiviin, jonka mukaan toimintojen prosenttiosuutta määriteltäessä on otettava huomioon sopimuksen tekemistä edeltävien kolmen vuoden keskimääräinen kokonaisliikevaihto tai jokin asianmukainen vaihtoehtoinen toimintaan perustuva määrä, kuten

17 17/51 asianomaiselle oikeushenkilölle tai hankintaviranomaiselle aiheutuneet kustannukset palvelujen, tavaroiden ja rakennusurakoiden osalta. Myös selvitysmies Alkio on esittänyt, että 15 :n liikevaihtoa laskettaessa olisi otettava huomioon kolmen vuoden edellinen liikevaihto taannehtivasti vasta siirtymäajan jälkeen ja että hankintayksikkö voisi arvioida ulosmyynnin vuoteen 2023 asti edellisen vuoden liikevaihdon perusteella. Työ- ja elinkeinoministeriö toteaa, että taannehtivan lain soveltamisen välttämiseksi voidaan valiokunnan mietinnössä tuoda esiin se, että sekä hankintadirektiivi että lakiehdotus antavat laskemisen perusteeksi myös vaihtoehtoisen sidosyksikön toimintaan perustuvan ulosmyynnin määrän. Kolmen vuoden laskentasääntöä voitaisiin soveltaa siten, että sallittu 10 % ulosmyynti olisi mahdollista vuoden 2019 alkuun saakka. Koska jo hallituksen esityksessä ehdotettu säännös mahdollistaa asian, ei säännöksen muuttamiselle ole nähdäksemme kuitenkaan tarvetta pykälätasolla. Avoimuusilmoitus ja korkeampi sallitun toiminnan osuus Maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että esityksen mukaan sidosyksikön ulosmyynnin prosenttiosuus voi olla kymmenen prosenttia, jos markkinoilla ei ole sidosyksikkötoimintaa vastaavaa toimintaa. Tämä on tarkoitus selvittää sillä, että hankintayksikkö julkaisee sidosyksikön ulosmyyntiaikeista ns. avoimuusilmoituksen julkisten hankintojen ilmoittamisjärjestelmässä. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on kiinnitetty huomiota siihen, että avoimuusilmoituksen tekeminen on velvoitettu hankintayksikölle, vaikka on kysymys sen määräysvallassa olevan erillisen oikeushenkilön toiminnasta. Velvollisuus avoimuusilmoituksen tekemiseen pitää olla sidosyksiköllä itsellään. Työ- ja elinkeinoministeriö pitää tärkeänä, että hankintalainsäädännössä asetettujen velvoitteiden kohteina ovat yksinomaan hankintayksiköiksi määritellyt julkisyhteisöt ja muut yksiköt. Hankintalainsäädännön velvoitteiden avaaminen muuhun joukkoon nostaisi esiin ongelmallisia kysymyksiä muun muassa hankintayksikköaseman määrittelystä suhteessa hankintadirektiiveihin, hankintamenettelyä koskevien ratkaisujen vastuista sekä oikeussuojajärjestelmän ja valitusten kohteista. Ministeriö kuitenkin kiinnittää huomiota siihen, että muutkin tahot kuin hankintayksiköt voivat (ja käytännössä myös ovat) julkaisseet hankintailmoituksia hankintayksiköiden nimissä ja näiden puolesta. Näin ollen käytännön estettä sidosyksiköiden ilmoitusten julkaisemiseen ei ole, mutta vastuun ilmoituksen lain mukaisuudesta kantaa kuitenkin lain velvoitteiden kohteena oleva hankintayksikkö itse. Maa- ja metsätalousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että sen määrittely, mikä on vastaavaa markkinaehtoista toimintaa, on vaikeaa. Työ- ja elinkeinoministeriö katsoo, että avoimuusilmoituksen ja vastaavan markkinaehtoisen toiminnan yksityiskohtia voidaan täsmentää näin tarvittaessa. Ministeriön mukaan täsmentäminen ei kuitenkaan edellytä säännösmuutoksia hallituksen esitykseen. Asiaa täsmennettäessä voidaan esimerkiksi korostaa, että 1. lakiehdotuksen 15 :n 3 momentin sallimaa 10 prosentin rajoitusta voidaan soveltaa, kun sidosyksikön toimintaa vastaavaa uskottavaa markkinaehtoista toimintaa ei ole käsillä. Uskottavalla vastaavalla