DIAARIOTE /2004 vp laiksi rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 35 :n muuttamisesta

Transkriptio

1

2 VK-FAKTA PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA DIAARIOTE DIAARIOTE PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA HE 68/2004 vp laiksi rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 35 :n muuttamisesta Saapunut: Lausuntoa varten Mietintövk: HaV Ministeriö: SM Lähettäjä: Täysistunto Lähetyspvm: Saapumispvm: Tilakoodi: Käsittely päättynyt Lopputoimi: PeVL 18/2004 vp Lopputoim.pvm: Lausunto lähetetty HaV Valmistunut Yks i tyi skohtainen käsittely Jatkettu I käsittely yleiskeskustelu As i antunt i j akuu1emi sen päättäminen Kirjallinen lausunto merk. saapuneeksi PeVL 18/2004 vp PeVL 18/2004 vp lausuntoluonnos I käsittely I käsittely lainsäädäntöneuvos Sten Palmgrenin, oikeusministeriö, kirjallinen lausunto Asiantuntijoiden kuuleminen -hallitussihteeri Tuula Manelius sisäasiainministeriö -professori Olli Mäenpää (K) - professori Ilkka Saraviita (K) -professori Veli-Pekka Viljanen (K) Ilm. vkaan saapuneeks i (lausunto) Saap. lausuntoa varten

3 «* OIKEUSMINISTERIÖ LAUSUNTO 68/3-00*/ ^ ^ ^va^ Lainvalmisteluosasto LsN Sten Palmgren / ' Perustuslakivaliokunta HALLITUKSEN ESITYS LAIKSI RAKENNERAHASTO-OHJELMIEN KANSALLISESTA HALLINNOINNISTA ANNETUN LAIN 35 :n MUUTTAMISESTA (HE 68/2004 vp) C:\Program FiIes\TeamWARE\Toimisto\T\M\V5\PeV Rakennerahastolaki doc Esityksen mukaan lain 35 :ään lisättäisiin uusi 2 momentti, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voisi ministeriön asetuksella siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa lääninhallitukselle. Siirrettävät tehtävät käsittäisivät mm. tuen hakemiseen, myöntämiseen, hankkeiden valvontaan ja tarkastukseen sekä niiden seurantaan liittyvät tehtävät. Sosiaali- ja terveysministeriö osoittaisi hanketoimintaan myönnettävät varat lääninhallituksille ja hoitaisi myös eräitä muita rakennerahastovarojen hallinnointiin liittyviä tehtäviä. Rakennerahastolain nykyisen 35 :n mukaan opetusministeriö voi päätöksellään siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä hoitaville viranomaisille. Oikeusministeriöllä ei ole huomautettavaa siitä, että toimivaltaa vastaavasti voitaisiin siirtää sosiaali-ja terveysministeriölle. Jäsenvaltiolla on toimivalta toteuttaa rakennerahas-toasioiden organisointi haluamallaan (tehokkaalla) tavalla. Ehdotettu lailla tapahtuva delegointi ei myöskään ole ongelmallinen valtiosääntöoikeudelliselta kannalta. Perustuslain 119 :n 2 momentin mukaan valtion aluehallinnon perusteista säädetään lailla. Valtionhallinnon yksiköistä voidaan muutoin säätää asetuksella. Valtion aluehallinnon perusteilla tarkoitetaan hallinnon yleistä rakennetta, kuten hallinnollisen jaotuksen perusteita ja viranomaistyyppejä (HE 1/1998 vp, s. 175/1). Oikeusministeriön käsityksen mukaan toimivallan delegoiminen lääninhallitukselle ei vaikuta päätöksenteossa käytettävän harkintavallan laatuun. Ratkaisutoiminnassa sovelletaan samoja yhteisön säädöksiä ja samoja kansallisia säännöksiä riippumatta siitä, tehdäänkö päätökset ministeriö- tai lääninhallitustasolla. Perustuslain 80 :n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti, valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Jos asetuksen antajasta ei ole erikseen säädetty, asetuksen antaa valtioneuvosto. Arvioitaessa sitä, tuleeko asetuksenantovaltuus osoittaa valtioneuvostolle vai ministeriölle on käytännössä lähdetty siitä, että säädösvaltaa voidaan delegoida ministeriölle lähinnä silloin, kun kyse on selvästi teknisluonteisista ja toimeenpanovaltaan soveltuvista säännöksistä (HE 1/1998 vp s. 132/U). Käyntiosoite Postiosoite Puhelin Telekopio Sähköpostiosoite Eteläesplanadi 10 PL 25 (09) (09) kirjaamo.om@om.fi HELSINKI VALTIONEUVOSTO 2(2)

4 Esillä olevassa tapauksessa on kyse siitä, että ministeriö delegoi lääninhallitukselle toimivaltaansa kuuluvia tehtäviä. Kysymys on toimeenpanovaltaan soveltuvasta säännöksestä ja näin ollen voidaan pitää asianmukaisena, että asetuksenantovaltuus annetaan ministeriölle. Olli Mäenpää Esityksen mukaan lain 35 :n 1 momenttia ei ehdoteta muutettavaksi. Sen mukaan opetusministeriö voi "päätöksellään" siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä hoitaville viranomaisille. "Päätöksellä" tarkoitetaan sellaista ennen perustuslain voimaantuloa säädöskokoelmassa julkaistavaa ministeriön päätöstä, joka perustuslain säätämisen jälkeen vastaa ministeriön asetusta. Perustuslain voimaantulon jälkeen onkin annettu opetusministeriön asetus opetushallituksen ja lääninhallituksen toimivallasta rakennerahastoasioissa (933/2001). Näin ollen näyttäisi siltä, että pykälän 1 momenttia tässä yhteydessä tulisi muuttaa siten, että myös opetusministeriön siinä tarkoitettu päätös tehtäisiin ministeriön asetuksella. Perustuslakivaliokunnalle Hallituksen esitys laiksi rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 35 :n muuttamisesta (HE 68/2004 vp) Esityksen keskeisenä sisältönä on asetuksenantovaltuus, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi ministeriön asetuksella siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa lääninhallituksille. Säännöstä on aiheellista tarkastella asetuksen antamista sääntelevän perustuslain 80 :n kannalta. Asetuksenantovallan käyttöön liittyvän parlamentaarisen vastuun vuoksi asetuksen antaa yleensä valtioneuvosto, jollei asetuksen antajasta ole laissa erikseen säädetty (80 :n 1 momentin 3. virke). Tältä kannalta ei ole siten estettä sille, että ministeriölle säädetään nimenomaisella lain säännöksellä asetuksenantovaltaa. Lisäksi on otettava huomioon perustuslain 68 :n 3 momentin säännös, jonka mukaan ministeriöiden toimialasta ja asioiden jaosta niiden kesken säädetään lailla tai valtioneuvoston antamalla asetuksella. Rakennerahastoasiat eivät ole suoranaisesti sellaisia ministeriöiden toimialaa koskevia asioita, joita perustuslain 68 :n 3 momentissa tarkoitetaan, joten myöskään tämä perustuslain säännös ei nimenomaisesti estä ehdotetunlaista ministeriön asetuksenantovaltuutta. Suotavampana voidaan kuitenkin pitää sitä, että ministeriön toimivallan siirtämisestä joko säädetään valtioneuvoston asetuksella tai että lakiin

5 perustuvan toimivallan perusteella ministeriö päättää päätösvaltansa siirtämisestä itse päätöksellään. Tällainen päätösvallan siirtämistä koskeva säännös sisältyy voimassaolevan lain 35 :ään. Sen mukaan opetusministeriö voi päätöksellään siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä hoitaville viranomaisille. Vastaavanlainen lakiin sisällytettävä säännös on luonteva myös sosiaali- ja terveysministeriön päätösvallan siirtämistä säänneltäessä. LsPeV/HE 68/2004/IS Herra puheenjohtaja Käsillä olevan hallituksen esityksen valtiosääntöoikeudellinen arviointi on hankalaa, koska esityksestä ei täsmälleen voi päätellä, minkäasteisista toimivaltaluovutuksista voitaisiin säätää ministeriön asetuksella. Alkuperäinen laki on säädetty ennen vuoden 2000 perustuslain kokonaan uusittua asetuksenantojärjestelmää (se mm. puhuu pelkistä asetuksista). Näin samaan lakiin tulee sekä "asetuksia" että "ministeriön asetuksia". Rakennerahastolaista on siis vaikea havaita, mistä toimivallasta on kysymys. Muutettavassa laissa päävastuu ja tärkeimmät toimivaltuudet on säädetty sisäasiainministeriölle. Lisäksi luetellaan joukko muita ministeriöitä. Vastuuta ja toimivaltaa on lisäksi niillä ministeriöille, joille varojen jakelemisvaltaa on annettu. Lakiehdotuksen taustana voidaan ehkä nähdä 35 :n säännös koskien opetusministeriötä. 35 Toimivallan siirto rakennerahastoasioissa Opetusministeriö voi päätöksellään siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä hoitaville viranomaisille. Toimivaltaiset viranomaiset säädetään seuraavasti: 6 ( /1286) Hallintoviranomaiset Yleisasetuksen 9 artiklan n-kohdassa tarkoitettuina hallintoviranomaisina toimivat: 1) yleisasetuksen 1 artiklassa säädettyjen tavoitteiden 1 ja 2 alueille laadittujen rakennerahastoohjelmien osalta sisäasiainministeriö; 2) yleisasetuksen 1 artiklassa säädetylle tavoitteelle 3 laaditun rakennerahasto-ohjelman osalta työministeriö; 3) kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineestä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1263/ artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun yhtenäisen ohjelma-asiakirjan osalta maa-ja metsätalousministeriö; 4) INTERREG-yhteisöaloiteohjelmassa ohjelma-asiakirjassa mainittu maakunnan liitto; 5) URBAN-yhteisöaloiteohjelmassa ohjelma-asiakirjassa mainittu kunnallinen toimielin; 6) LEADER-yhteisöaloiteohjelmassa maa-ja metsätalousministeriö; 7) EQUAL-yhteisöaloiteohjelmassa työministeriö. Lain suhde muihin lakeihin määritellään niin, että erityislait syrjäyttävät sen, joten on kysyttävä, koskeeko syrjäyttämisperiaate lain 2 :n 4 momentissa myös tätä toimivallan siirtoa tarkoittavaa, ehdotettua säännöstä. Vai onko niin, että nyt esillä oleva järjestely ei

6 koske sitä toimivaltaa, jota erityissäädöksissä on säädetty juuri sosiaali- ja terveysministeriölle. Hallituksen esityksessä ei täsmällisesti selosteta, mistä toimivallasta on kysymys. Kuvaus kuuluu:" Siirrettävät tehtävät käsittävät tuen hakemiseen, myöntämiseen, hankkeiden valvontaan sekä niiden seurantaan liittyvät tehtävät". Lisäksi siirtyy tiedottaminen. Etenkin tuen valvontaan valvontatarkastuksin voi liittyä toimivaltaa, jonka siirto on kiellettyä (pel 80.1 ). Avustusten myöntämiseen sovellettaisiin "ilman nimenomaista säännöstä valtionavustuslakia". Tällöinkin on on lisäksi otettava huomioon "EY-säännökset ja asianomaisen rakennerahasto-ohjelman määräykset". Siirrettävän toimivallan säädöspohja on siten tästäkin syystä epämääräinen. * * * Kysymyksessä oleva toimivallan jatkosiirto eli ns. subdelegaatio on kaikenkaikkiaan määritelty esityksessä epäselvästi ja ylimalkaisesti. Arvioin ehdotettua lainsäädäntövallan siirtämistä PeL 80 :n näkökulmasta. * * * Vuoden 2000 perustuslain yksi merkittävimmistä uudistuksista oli asetuksenantovallan ja sitä alemmantasoisen säädösvallan alan ja käyttökriteerien täsmällinen määrittely. Pääsääntö on valtioneuvoston asetukset, mutta tietyissä rajoissa ja pääasiassa teknisiin seikkoihin rajoittuen päätösvaltaa voidaan säätää lailla ministeriön asetuksen tasoon. Asetuksella ei lainkaan voi säätää yksilön oikeusaseman perusteisiin liittyvistä seikoista. Ministeriötä alemmalle säädöstasolle voidaan säädösvaltaa siirtää vielä edellistäkin (PeL 80.1 ) tiukemmissa rajoissa (PeL 80.2 ). Siihen on oltava sääntelyn kohteeseen liittyvät erityiset syyt, eikä sääntelyn asiallinen merkitys vaadi asetuksen tasoa. Merkittävää on, että ministeriötason alapuolelle annettava säädösvalta on PeL 80.2 :n mukaan suoritettavissa vain lailla. Nyt esitetään järjestelmää, jossa ministeriö voisi asetuksin siirtää toimivaltaansa lääninhallituksen tasoon saakka. Jo lähtökohtaisesti eli lailla suoritettuna tällaisen toimivallan siirron rajat ovat erittäin ahtaat. Nyt on lisäksi kysymyksessä - kuten sanottu - päätöksenteko toimivallan siirtämisestä ministeriön asetuksin. Vuoden 2000 perustuslaki ei lainkaan tunne mahdollisuutta siirtää toimi vai taa,etenkään säädösvaltaa, asetuksella. Esitettyä toimivallansiirtoa ministeriön asetuksin on edellä sanottu huomioon ottaen hankala arvioida: esityksestä ei kokonaisuutena ottaen näe, mistä kaikesta toimivallasta on kysymys. Otan lähtökohdaksi sen, että kysymyksessä ei ole norminantovaltaa tarkoittava siirto, sellainen ei nimittäin perustuslain esityöt huomioon ottaen näyttäisi olevan mahdollista toteuttaa lakiin sisältyvin asetuksenantovaltuuksin. Norminantovallan siirtäminen lääninhallituksen tasoon voitaisiin siis suorittaa vain lailla ja siten, että siirron laajuus tai sisältö määritellään lakitekstissä. Toiseksi: ministeriön asetuksella ei voida siirtää mitään sellaista päätösvaltaa, johon kuuluu sääntelyä ihmisten oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Kun

7 puheena on jo ministeriöllä oleva päätösvalta, joka on säädetty ennen PeL 80.1 :n voimaantuloa, saattaa ministeriöllä olla sellaista siirrettävää päätösvaltaa joka ei uudessa järjestelmässä ole siirrettävissä asetuksin. Ottaen huomioon tiukat säännökset lainsäädäntövallan siirrosta sekä asetuksenantovallan rajoista erityisesti ministeriöasetuksen ja viranomaissäädösten kohdalla, voitaisiin edellyttää, että lakiteksti suoraan määrittelee sen, mitä toimivaltaa voidaan siirtää asetuksella. Sinällään ne tehtävät, joita hallituksen esityksessä luetellaan, eivät pääpiirteissään vaikuta siirtokelvottomilta. Kysymyksessä näyttää olevan käytännön hallintotoiminta, jota voidaan varsin vapaasti siirtää ministeriöstä alemmille virkaportaille. Tukien haku, myöntäminen ja seuranta ovat normaalia hallintoa, joka voidaan perustuslain näkökulmasta yhtä hyvin hoitaa niin ministeriön kuin lääninhallituksenkin virkamiesten voimin. Sikäli kuin tehdään lainvoiman saavia viranomaisratkaisuja, niitä koskevat normaalit hallintolainkäytön oikeusturvajärjestelyt ja menettely kokonaisuudessaan on hallintolain (ja hyvän hallinnon periaatteiden ja oikeussääntöjen) piirissä. Siirrettävien toimivaltuuksien käyttö voi olla yhteydessä perusoikeussuojaankin. Näin voisi olla asianlaita silloin, kun kysymyksessä ovat erilaiset projektien tarkastusvaltuudet, joihin lakiteksti muita ministeriöitä ja viranomaisia tarkoittaen viittaa. Esityksen mukaan "Ministeriö on myös vastannut hankkeiden valvonnasta ja tarkastuksesta". Näiden valtuuksien toimivaltaperuste ei näy rakennerahastohallintolaista. Kuten sanottu, sosiaali-ja terveysministeriön kokonaistoimivaltaa ei kuitenkaan esityksessä näy, joten siirron merkitystä ei voi aivan tarkasti valtiosääntöoikeudellisesti arvioida (vert. PeVL 41/2000)., Yhteenveto Lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä edellytyksin, että ministeriön asetuksenantovalta ei sisällä subdelegointia nonninantovallan jatkosiirtämisen muodossa. On epäselvää, koskeeko lain 8 :n 3 momentti sosiaali- ja terveysministeriötä. 9 pykälässä tarkoitettua sopimisvaltaa ei myöskään voi delegoida ministeriön asetuksella, sikäli kuin siitä nyt on kysymys. Myöskään 25 :ssä tarkoitettua laissa säädettyä vastuutaan ei ministeriö voi asetuksin siirtää. Niinikään säädettyjä, kotietsintätasolle asti yltäviä toimivaltuuksia ei voida ministeriön asetuksin siirtää PeL 80 :n 1 momentissa olevan, ihmisten oikeusasemaa tarkoittavan lakipidätyssäännöksen seurauksena. 8 Hallintoviranomaisen ohjeet ja määräykset Hallintoviranomainen voi antaa maksuviranomaisille ja muille rakennerahastovaroja käyttäville ministeriöille rakennerahasto-ohjelman hallinnointia, valvontaa ja tarkastusta koskevia ohjeita, jos yleisasetuksen 34 artiklassa sille säädettyjen velvoitteiden täyttäminen tätä edellyttää. Hallintoviranomainen voi antaa 1 momentissa mainituin edellytyksin rakennerahastoohjelman toimeenpanoon osallistuville muille kuin viranomaisille rakennerahasto-ohjelman hallinnointia, valvontaa ja tarkastusta koskevia ohjeita. Hallintoviranomainen voi antaa maksuviranomaisille ja muille rakennerahastovaroja käyttäville ministeriöilie rakennerahasto-ohjelman hallinnointia, valvontaa ja tarkastusta koskevia yleisiä määräyksiä, jos yleisasetuksen 34 artikiassa sille säädettyjen velvoitteiden täyttäminen tätä välttämättä edellyttää. Ennen määräysten antamista hallintoviranomaisen ja ministeriön on neuvoteltava asiasta. 9 Eräät täytäntöönpanojärjestelyt

8 Hallintoviranomainen voi asioissa, jotka eivät kuulu lainsäädännön alaan tai muutoin vaadi eduskunnan suostumusta, tarvittaessa yhteisymmärryksessä rakennerahasto-ohjelman maksuviranomaisten ja muiden rakennerahastovaroja käyttävien ministeriöiden kanssa sopia tavanomaisina pidettävistä rakennerahasto-ohjelman hallinnointitehtävien täytäntöönpanoa koskevista tarpeellisista järjestelyistä Euroopan yhteisöjen komission, muiden Euroopan unionin jäsenvaltioiden rakennerahastotehtäviä hoitavien viranomaisten tai jäsenvaltioiden tällaisia tehtäviä hoitavien muiden tahojen kanssa. Hallintoviranomainen voi 1 momentissa tarkoitetuissa asioissa tarvittaessa yhteisymmärryksessä rakennerahasto-ohjelman maksuviranomaisten ja muiden rakennerahastovaroja käyttävien ministeriöiden kanssa sopia myös sellaisista täytäntöönpanoiärjestelvistä. joista rakennerahastoohjelman ja Euroopan unionin ulkopuolella toteutettavan Euroopan yhteisön rahoittaman ohjelman tekninen yhteensovittaminen välttämättä edellyttää 25 ( /1286) Rakennerahastovaroja myöntävän vastuu valvonnasta ja tarkastuksesta ia kansallista julkista rahoitusosuutta myöntävän ministeriön vastuu hallinnonalansa valvonnan ja tarkastuksen järjestämisestä.rakennerahastovaroja myöntävällä on ensisijainen vastuu myöntämiensä rakennerahastovarojen valvonnasta ja tarkastuksesta. Kukin joko rakennerahastovaroja tai kansallista julkista rahoitusosuutta myöntävä ministeriö vastaa valvonnan ja tarkastuksen asianmukaisesta järjestämisestä hallinnonalallaan. 27 Rakennerahastovaroja käyttävän ministeriön tarkastusoikeus Rakennerahastovaroja käyttävä ministeriö suorittaa iakamiensa ja myöntämiensä rakennerahastovarojen käyttöä koskevia rahoituksen välittäjiin ja myöntäjiin sekä rahoituksen saajiin kohdistuvia tarkastuksia. Yksittäistä hanketta tarkastettaessa tarkastusoikeus koskee hanketta ja sen rahoitusta kokonaisuudessaan siinä laajuudessa kuin valvonta-asetuksessa edellytetään. Edellä 25 :ssä tarkoitetun valvonnan ja tarkastusten asianmukaiseksi suorittamiseksi ministeriö voi päätöksellään valtuuttaa toisen viranomaisen tai riippumattoman tilintarkastajan suorittamaan rakennerahastovarojen käyttöön liittyviä rahoituksen välittäjiin ja myöntäjiin sekä rahoituksen saajiin kohdistuvia 1 momentissa tarkoitettuja tarkastuksia puolestaan. Tilintarkastajan tulee olla julkishallinnon ja -talouden tilintarkastuslautakunnan hyväksymä tilintarkastaja (JHTT-tilintarkastaja) tai tilintarkastusyhteisö (JHTT-yhteisö), Keskuskauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja (KHTtilintarkastaja) tai tilintarkastusyhteisö (KHT-yhteisö) taikka kauppakamarin hyväksymä tilintarkastaja (HTM-tilintarkastaja) tai tilintarkastusyhteisö (HTM-yhteisö). Tilintarkastaja toimii tehtävässään virkavastuulla. Tilintarkastajan esteellisyyteen sovelletaan, mitä hallintolain (434/2003) 27 ja 28 :ssä säädetään. Tilintarkastajalla on muutoinkin oltava edellytykset riippumattoman tarkastuksen toimittamiseen. Jos edellytykset riippumattomaan tarkastukseen puuttuvat, tilintarkastajan on kieltäydyttävä vastaanottamasta tehtävää tai luovuttava siitä. ( /1033) Tarkastusta suoritettaessa huomiota on kiinnitettävä siihen, että henkilö, joka harjoittaa tarkastuksen kohteena olevaa toimintaa tai vastaa siitä, voi esittää tarkastusta suorittavalle henkilölle omat näkemyksensä äidinkielellään suomeksi, ruotsiksi tai saameksi. Jos toimintaa harjoittava tai siitä vastaava ei osaa kielilain(423/2003) mukaan käytettävää kieltä, viranomaisen on huolehdittava siitä, että tarkastus toimitetaan huolehtimalla hallintolain 26 :n mukaisesti tarvittavasta tulkitsemisesta tai kääntämisestä. Tarkastusta suorittavan henkilön oikeuksista ja tarkastettavan velvollisuuksista on voimassa, mitä 32 :ssä säädetään, jollei 2 : stä muuta johdu. ( /1033) Ministeriön hallinnonalaan kuuluvan toimijan ja maakunnan liiton tarkastusoikeus Rakennerahastovaroja käyttävän ministeriön hallinnonalan viranomainen ja muu rakennerahastovaroja myöntävä toimija suorittaa rakennerahastovaroista myöntämänsä rahoituksen saajiin kohdistuvia tarkastuksia. Yksittäistä hanketta tarkastettaessa tarkastusoikeus koskee hanketta ja sen rahoitusta kokonaisuudessaan siinä laajuudessa kuin valvonta-asetuksessa edellytetään.

9 Helsingissä 17 päivänä toukokuuta 2004 Ilkka Saraviita

10 28 Veli-Pekka Viljanen HE 68/2004 vp LAIKSI RAKENNERAHASTO-OHJELMIEN KAN- SALLISESTA HALLINNOINNISTA ANNETUN LAIN 35 :n MUUTTAMISESTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Hallituksen esityksessä ehdotetaan rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annettuun lakiin lisättäväksi säännös, jonka mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi ministeriön asetuksella siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa lääninhallituksille. Asetuksenantovaltuussäännöksessä ei millään tavoin rajoitettaisi mahdollisuutta toimivallan siirtämiseen, vaan valtuutus kattaa periaatteessa minkä tahansa sosiaali- ja terveysministeriön rakennerahastoasioita koskevan toimivallan siirtämisen lääninhallitukselle. Samanlainen avoin valtuussäännös sisältyy nykyisin muutettavaksi ehdotetun lain 35 :ään opetusministeriölle kuuluvan toimivallan osalta. Sen mukaan opetusministeriö voi päätöksellään siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä hoitaville viranomaisille. Tällainen toimivallan siirto on toteutettu opetusministeriön asetuksella opetushallituksen ja lääninhallituksen toimivallasta rakennerahastoasioissa (933/2001). Laki rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista säädettiin aikanaan perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa, joka tosin on ajalta ennen uuden perustuslain voimaantuloa, ei lainkaan puututtu kyseiseen säännökseen (PeVL 14/1999 vp). Hallituksen esityksen perustelujen mukaan tarkoituksena on, että lääninhallituksille siirrettävät tehtävät käsittäisivät tuen hakemiseen, myöntämiseen, hankkeiden valvontaan ja tarkastukseen sekä niiden seurantaan liittyvät tehtävät. Lisäksi lääninhallitukset hoitaisivat tuen myöntämiseen liittyvän tiedottamisen, neuvonnan ja koulutuksen sekä vastaisivat tuen raportointiin liittyvistä tehtävistä sosiaali-ja terveysministeriölle (HE, s. 2). Tällaiset myös julkisen vallan käyttöä sisältävät tehtävät sopivat sinänsä hyvin lääninhallituksille. Perustuslain 2 :n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Perustuslain esitöiden mukaan tämä säännös edellyttää, että julkisen vallan käyttäjällä on aina oltava viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa

11 oleva toimivaltaperuste (HE 1/1998 vp, s. 74). Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin toisissa yhteyksissä pitänyt perustuslain 2 :n 3 momentin kannalta ongelmallisena sääntelyä, joka mahdollistaisi tehtävien rajoituksettoman siirtämisen viranomaiselta toiselle. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota myös tällaisen avoimen siirron ongelmallisuuteen valvottavien oikeusturvan kannalta (ks. esim. Pe VL 52/2001 vp, s. 5). Kun sosiaali-ja terveysministeriöltä lääninhallituksille siirrettävät tehtävät voivat käsittää tuen myöntämistä sekä niiden valvontaa ja niihin liittyviä tarkastuksia sekä mahdollisesti myös varojen takaisinperintää koskevia päätöksiä eli päätöksiä, jotka koskevat yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia, voidaan perustuslain 2 :n 3 momentin ja 80 :n 1 momentin katsoa edellyttävän tehtävien siirtämistä koskevan asetuksenantovaltuuden ehdotettua täsmällisempää rajaamista. Siten valtuussäännöksessä on valtiosääntöoikeudelliselta kannalta välttämätöntä määritellä ne tehtävätyypit, jota ministeriön asetuksella voidaan siirtää lääninhallituksille. Tältä osin on syytä huomauttaa myös siitä, että sama ongelma koskee lain nykyisen 35 :n opetusministeriön tehtävien siirtämistä koskevaa valtuutusta.

12 PeVL */2004 vp HE 68/2004 vp PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO */2004 vp Hallituksen esitys laiksi rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 35 :n muuttamisesta Hallintovaliokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Eduskunta on 4 päivänä toukokuuta lähettäessään hallituksen esityksen laiksi rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 35 :n muuttamisesta (HE 68/2004 vp) valmistelevasti käsiteltäväksi hallintovaliokuntaan samalla määrännyt, että perustuslakivaliokunnan on annettava asiasta lausunto hallintovaliokunnalle. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - hallitussihteeri Tuula Manelius, sisäasiainministeriö - professori Olli Mäenpää - professori Ilkka Saraviita - professori Veli-Pekka Viljanen. Lisäksi kirjallisen lausunnon on antanut lainsäädäntöneuvos Sten Palmgren, oikeusministeriö.

13 HE 68/2004 vp Versio 0.1 HALLITUKSEN ESITYS Esityksessä ehdotetaan lisättäväksi rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annettuun lakiin säännös, jonka nojalla sosiaali-ja terveysministeriö voi siirtää rakennerahastoasioihin kuuluvaa toimivaltaansa lääninhallituksille. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan kesällä Esityksessä ei ole arvioitu lain säätämisjärjestystä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Lakiehdotuksen 35 :n 2 momentin mukaan sosiaali-ja terveysministeriö voi ministeriön asetuksella siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa lääninhallituksille. Ehdotusta on arvioitava perustuslain 80 :n 1 momentin kannalta. Sen mukaan valtioneuvosto ja ministeriö voivat antaa asetuksia perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka perustuslain mukaan muuten kuuluvat lain alaan. Asetuksenantovaltuus on huomionarvoinen perustuslain 21 :n sen säännöksen kannalta, jonka mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Merkityksellinen on myös perustuslain 2 :n 3 momentti. Sen mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin, ja kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Tehtävien rajoitukseton siirtäminen viranomaiselta toiselle on ongelmallista myös oikeusturvan kannalta (PeVL 52/2001 vp, s. 5/1, PeVL 14/2003 vp, s. 3/1). Perustuslakivaliokunta on käytännössään suhtautunut pidättyvästi sääntelyyn, joka mahdollistaa tehtävien rajoituksettoman siirron toiselle viranomaiselle (ks. esim. PeVL 52/2001 vp, s. 5). Valiokunta on etenkin perusoikeuskytkentäisen sääntelyn yhteydessä pitänyt välttämättömänä, että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti (PeVL 21/2001 vp, s. 4/1) tai muuten täsmällisesti (PeVL 47/2001 vp, s 3/II) tai että ainakin viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat (PeVL 45/2001 vp, s. 5/1)

14 PeVL */2004 vp HE 68/2004 vp sekä toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista riittävän täsmällisesti (PeVL */2004 vp, s. PeVL 7/2001 vp, s. 4/0). Ehdotettu valtuussäännös on täysin avoin eikä se siksi vastaa valiokunnan käytännössä asetettuja vaatimuksia. Ministeriöltä on esityksen perustelujen mukaan tarkoitus siirtää lääninhallitukselle tuen hakemiseen ja myöntämiseen sekä hankkeiden valvontaan ja tarkastukseen samoin kuin niiden seurantaan liittyvät tehtävät. Siirrettävinä tehtävinä esityksessä mainitaan lisäksi tuen myöntämistä koskeva tiedottaminen, neuvonta ja koulutus sekä vastaaminen tuen raportointiin liittyvistä tehtävistä. Tällaiset tehtävät ja toimivaltuudet liittyvät osaksi päätöksentekoon yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista. Perustuslakivaliokunta katsoo edellä esitetyn perusteella, että valtuutta pitää rajoittaa perusteluista ilmeneviä tarkoituksia vastaavilla maininnoilla, jotta lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä. Vaihtoehtoisesti säännökset lääninhallituksen tehtävistä ja toimivallasta rakennerahastoasioissa voidaan sijoittaa suoraan lakiin. Esitystä käsiteltäessä on vastaavasti tarkistettava myös 35 :n voimassa oleva säännös opetusministeriön mahdollisuudesta siirtää toimivaltaansa rakennerahastoasioissa sen hallinnonalaan kuuluvia tehtäviä hoitaville viranomaisille. Säännöksessä käytetty termi "ministeriön päätös" on samalla muutettava "ministeriön asetukseksi", jollei säännöksiä viranomaisten toimivallasta sijoiteta suoraan lakiin. Lausunto Lausuntonaan perustusvaliokunta esittää, että lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä, jos valiokunnan sen 35 :n 2 momentista tekemä valtiosääntöoikeudellinen huomautus otetaan asianmukaisesti huomioon. Helsingissä päivänä toukokuuta 2004 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Kimmo Sasi /kok

15 PeVL */2004 vp HE 68/2004 vp vpj. Arja Alho /sd jäs. Leena Harkimo /kok Hannu Hoskonen /kesk Roger Jansson Ix Irina Krohn /vihr Miapetra Kumpula /sd Annika Lapintie /vas Henrik Lax Ix Markus Mustajärvi /vas Reino Ojala /sd Klaus Pentti /kesk Markku Rossi /kesk Simo Rundgren /kesk Arto Satonen /kok Seppo Särkiniemi /kesk Ilkka Taipale /sd. Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Marja Wallin.