Valtiovarainministeriö Budjettiosasto PL Valtioneuvosto Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö VM096:00/2012

Transkriptio

1 Dnro VATT/237/400/2012 Valtiovarainministeriö Budjettiosasto PL Valtioneuvosto Asia: Lausunto: Valtiovarainministeriön lausuntopyyntö VM096:00/2012 Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen lausunto 1. Sopimus ja lakiesitys Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi 25 Euroopan unionin jäsenmaan välillä tehdyn sopimuksen talous- ja rahaliiton vakaudesta, yhteensovittamisesta sekä ohjauksesta ja hallinnasta. Lisäksi ehdotus pitää sisällään ehdotuksen laiksi, jolla säädetään sopimuksen edellyttämästä finanssipoliittisesta säännöstä ja sitä koskevasta korjausmekanismista. Sopimuksen tarkoituksena on vahvistaa julkisen talouden hoitamisen kurinalaisuutta sekä yhteensovittamista ja varmistaa julkisen talouden kestävyys tai nopea eteneminen sitä kohti jokaisessa sopimuksen hyväksyneessä Euroopan unionin jäsenmaassa. Käytännössä tavoitteeseen pyrittäisiin säätämällä kansallisessa lainsäädännössä julkisen talouden rakenteellista rahoitusasemaa koskevasta keskipitkän aikavälin tavoitteesta, joka vastaisi Euroopan unionin vakaus- ja kasvusopimuksessa määriteltyjä tavoitteita. 2. Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen lausunto Hallituksen esitys liittyy toimenpidekokonaisuuteen, jonka tavoitteena on ollut löytää ratkaisu vuodesta 2010 jatkuneeseen Euroopan talous- ja rahaliiton jäsenvaltioiden velkakriisiin. Kriisin ratkaisemisen lisäksi ehdotus pyrkii luomaan edellytykset vahvemmalle talousunionille sekä vakaammalle talouskehitykselle tulevaisuudessa. Euroopan velkakriisin käynnisti globaali finanssikriisi ja sitä seurannut syvä taantuma, jonka seurauksena julkisen talouden alijäämät euroalueella kasvoivat merkittävästi vuosien 2009 ja 2010 aikana. Koska euroalueen valtiot ovat sitoutuneet rahoittamaan alijäämänsä markkinaehtoisesti kaikissa olosuhteissa, on niiden kyettävä vakuuttamaan kansainväliset velkamarkkinat maksukyvystään pyrkimällä aktiivisesti julkisen talouden tasapainoon. Taantumassa talouden kokonaiskysynnän supistuessa ja yksityisen sektorin lisätessä säästämistään julkisen sektorin rahoitustasapainon ylläpitäminen on kuitenkin vaikeaa. Jos markkinat näkevät eurovaltion maksukyvyn heikkenevän verotulojen supistuessa ja menojen sekä velkamäärän kasvaessa, sijoittajat ja liikepankit asettavat valtiolle myöntämilleen lainoille riskilisän ja valtion velan korot lähtevät nousuun. Tämä tekee tasapainoon tähtäävästä julkisesta taloudenpidosta entistä vaikeampaa ja syntyy

2 itseään vahvistava negatiivinen kierre, johon ovat joutuneet toistaiseksi eurovaltioista Kreikka, Irlanti, Portugali, Espanja sekä Italia. Valtioiden, joilla on oma valuutta, jonka ulkoinen arvo määrittyy vapaasti valuuttamarkkinoilla ja jota käytetään kansainvälisenä reservivaluuttana ja jotka ovat velkaantuneet pääsääntöisesti omassa valuutassaan, ei tarvitse lyhyellä aikavälillä huolehtia eurovaltioiden tavoin julkisen talouden tasapainosta, minkä Yhdysvaltain, Iso-Britannian sekä Japanin esimerkit osoittavat 1. Näillä valtioilla on tarvittaessa mahdollisuus rahoittaa alijäämiään suorilla keskuspankkiluotoilla, minkä myös markkinatoimijat tiedostavat. Siksi valtioiden velkakirjojen korot ovat pysyneet alijäämien kasvusta ja julkisen velkaantumisen nopeutumisesta huolimatta matalina. Nykyinen Euroopan talous- ja rahaliiton institutionaalinen järjestys, jossa eurovaltiot ovat valuutan liikkeellelaskijoiden sijasta valuutan käyttäjiä edellyttää toimiakseen tasapainoista julkista taloutta, minkä vuoksi hallituksen esityksessä ehdotettuja tavoitteita voidaan pitää perusteltuina. Jotta eurovaltiot voisivat rahoittaa kulutustaan edullisesti tulevaisuudessa, on markkinoiden uskottava niiden pystyvän kattamaan kulutusmenonsa ja erääntyvät velkansa verotuloilla keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Jos julkisten menojen odotetaan kasvavan tulevaisuudessa väestön ikääntymisestä johtuen eikä verokertymän laajentaminen samassa suhteessa ole mahdollista, on tulevaisuuden alijäämiin varauduttava ennakoiden. Hallituksen esityksen mukaan yksi keskeinen velkakriisin kärjistymisen taustalla vaikuttanut tekijä on ollut monien jäsenvaltioiden harjoittama talouspolitiikka, jossa ei ole noudatettu Euroopan unionin vakaus- ja kasvusopimuksessa määriteltyjä budjettikurisääntöjä. Siksi finanssipoliittisista säännöistä halutaan EU-sopimusten ja -lainsäädännön lisäksi säätää jäsenvaltioiden kansallisessa lainsäädännössä. Tavoitteena on, että kaikki jäsenvaltiot onnistuisivat saavuttamaan bruttokansantuotteeseen suhteutettuna -0,5 (vähintään -1,0) prosentin rakenteellisen alijäämän tason keskipitkällä aikavälillä. Jos jokin valtioista jäisi tästä tavoitteesta, käynnistyisi automaattisesti korjausmekanismi, joka pyrkisi kuromaan umpeen toteutuman ja asetetun tavoitteen välisen eron mahdollisimman nopeasti, ensisijaisesti seuraavan vuoden loppuun mennessä. Esityksessä todetaan, ettei sopimuksen hyväksymisellä sekä lainsäädännön muutoksella ole välittömiä taloudellisia vaikutuksia, koska Suomen kansallinen tavoite on sopimuksessa vaadittuja kovempi (0,5 prosentin ylijäämä). Koska tavoite on rakenteellinen, ei esitettyjen toimenpiteiden nähdä estävän normaalin suhdannepolitiikan harjoittamista Suomessa. Jo vakaus- ja kasvusopimuksessa määritellyt poikkeukselliset olosuhteet antavat siis mahdollisuuden irrottautua keskipitkän aikavälin tavoitteesta hetkellisesti. Jotta sopimuksen ja lain hyväksymisen sekä toimeenpanon taloudelliset vaikutukset tulisivat paremmin esiin esityksessä ja jotta esitys olisi riittävän syvällisesti perusteltu, Valtion taloudellisen tutkimuskeskuksen mukaan siinä tulisi kiinnittää enemmän huomiota seuraaviin seikkoihin: 1 Esimerkiksi De Grauwe, P. (2011), Governance of a Fragile Eurozone, CEPS Working Document No. 346, Bryssel: CEPS.

3 1) Budjetin ja toteutuneen julkisen talouden rahoitusjäämän välinen suhde Esityksessä ei ole tehty riittävän selvää erottelua budjetin mukaisen ja toteutuneen rahoitusjäämän välillä. Vaikka budjettipolitiikalla on suuri merkitys julkisen talouden rahoitustaseeseen, se ei kuitenkaan määrittele sitä koskaan autonomisesti. Kuten kansantalouden tilinpidon sektoritilinpito osoittaa (kuvio 1), julkisen talouden tasapaino on riippuvainen myös yksityisen sektorin ja ulkomaansektorin rahoitusasemassa tapahtuvista muutoksista. Koska julkisen vallan on mahdotonta budjettipolitiikalla vaikuttaa suoraan yksityisen sektorin ja ulkomaan sektorin rahoitustaseisiin, ei finanssipolitiikan säännöillä voida myöskään ohjata tarkasti julkisen sektorin rahoitusaseman kehitystä. Siksi ainoastaan budjettikuriin ja esimerkiksi menosääntöihin nojaavat ratkaisumallit eivät yleensä tuota lyhyellä aikavälillä haluttua tulosta julkisen talouden tasapainon tavoittelussa. Tasapainoinen talouskehitys edellyttääkin monipuolista ja ajassa johdonmukaista talouspolitiikkaa, jolla estetään myös muut kuin julkistalouden haitalliset epätasapainourat. Tässä on keskeistä myös ulkoisen tasapainon säätely finanssipolitiikan ja tulopolitiikan avulla (ks. alh.). Esityksessä ei kuitenkaan viitata esimerkiksi korjausmekanismia käsiteltäessä eksplisiittisesti mihinkään muihin toimenpiteisiin kuin menosääntöihin (Komission tiedonanto, kohta 5; Lakiesitys 8 ). 2) Muiden sektoreiden vaikutus julkisen talouden rahoitusjäämiin Julkisen talouden rahoitusasemaa tarkasteltaessa ja sen kehitystä ohjatessa pitääkin huomioida myös muiden talouden sektoreiden kehitys ja budjettipolitiikan sekä muun talouspolitiikan mahdolliset vaikutukset siihen. Kuten kuviosta 1 havaitaan, talouden eri sektoreiden rahoitusjäämien summa on vuosittain nolla. Toisen sektorin alijäämä tarkoittaa siis toisen sektorin ylijäämää. Käytännössä ylijäämäinen sektori on vastaanottanut vuoden aikana enemmän rahavirtoja kuin se on maksanut muille sektoreille. Jotta julkinen sektori voisi olla tasapainossa tai ylijäämäinen, edellyttää se sitä, että yksityisen sektorin ja ulkomaan sektorin yhteenlasketut nettomääräiset rahavirrat ovat tasapainossa tai alijäämäiset. Esimerkiksi Suomen taloudessa julkisen talouden suurehkojen ylijäämien vastinparina oli 1990-luvun alkuun asti yksityisen sektorin nettovelkaantuminen. Käytännössä yritykset ja kotitaloudet maksoivat sekä ulkomaille että julkiselle sektorille enemmän rahavirtoja kuin näiltä sektoreilta saivat luvun alun laman jälkeen puolestaan ylijäämäisestä vaihtotaseesta ja ulkomaan sektorin velkaantumisesta tuli julkisen talouden ylijäämien (sekä yksityisen sektorin ylijäämien) vastapuoli. Lyhyellä aikavälillä kilpailukyvyn ja tuottavuuden heikentyminen sekä yksityisen sektorin investointihalukkuuden putoaminen voivat johtaa tilanteeseen, jossa julkisen talouden leikkaukset ja tiukka budjettikuri eivät saa aikaan haluttuja vaikutuksia julkisen sektorin rahoitusasemaan. Näin käy siksi, että veronkorotukset ja menoleikkaukset vaikuttavat negatiivisesti kokonaiskysyntään, tuotto-odotuksiin ja siten yksityisen sektorin investointihalukkuuteen. Jos

4 yksityiset investoinnit vähenevät leikkausten seurauksena enemmän kuin nettovienti kasvaa, muodostuu julkisen sektorin tase useaksi vuodeksi alijäämäiseksi tiukasta budjetoinnista huolimatta. Osaltaan julkisen sektorin alijäämän kasvuun vaikuttavat automaattiset vakauttajat eli verotulojen supistuminen ja sosiaalimenojen kasvu hidastuvan tai negatiiviseksi kääntyvän talouskasvun ja kasvavan työttömyyden olosuhteissa. Julkisen talouden ja työmarkkinoiden sopeutuksen lyhyen aikavälin kysyntävaikutukset työllisyyteen ja talouskasvuun voivat olla hyvin merkittäviä, mikä tulee ottaa huomioon rakenteellisen rahoitusaseman korjaamista suunniteltaessa. Siksi taloudellisesti soveliain sopeutus sisältää lähes aina pitkän aikavälin kiristäviä toimia, mutta huolehtii myös lyhyen aikavälin riittävästi kokonaiskysynnästä. Vastaavasti nousukauden aikana tarvitaan sopimuksen vaatimuksia huomattavasti kireämpää budjettipolitiikkaa, jos halutaan varmistaa julkisen talouden pitkän ajan tasapainon toteutuminen. Muiden sektoreiden kehitys vaikuttaa julkisen sektorin rahoitusasemaan myös pidemmällä aikavälillä, jolloin talouden kasvun määrää työvoiman määrän kasvu sekä teknologinen kehitys. Talouden pitkän aikavälin tasapainossa investointien kasvu seuraa työvoiman kasvuvauhtia, kun talouden säästämisaste on saavuttanut pääoman normaalituottojen mukaisen tason. Koska Suomen taloudessa tullaan tulevina vuosikymmeninä ensimmäistä kertaa tilanteeseen, jossa työikäisen väestön määrä alkaa supistua, uhkana on, että talouskasvu ei riitä ikääntymisen seurauksena syntyvien julkisten hyvinvointipalvelumenojen kattamiseksi. Siksi nyt hyväksyttävä sopimus saattaa tulevina vuosikymmeninä rajoittaa talouspolitiikkaa selvästi nykyistä tiukemmin. Tärkeää onkin, että tulevina vuosina ja vuosikymmeninä työuria onnistutaan pidentämään ja työn tarjontaa lisäämään, jolloin myös pääomakannan ja talouden kasvu voimistuu vaikuttaen positiivisesti julkisen talouden tilaan. Vientitoimialojen tuottavuuden kasvun nopeutuminen sekä kilpailukyvyn paraneminen tulevina vuosina olisivat niin ikään toivottavia kehityskulkuja, jotta suurten ikäluokkien eläkkeelle siirtymisen myötä purkautuvat eläkesäästöt ja kotimaisen kysynnän vahvistuminen eivät kääntäisi vaihtotasetta pysyvästi alijäämäiseksi. Julkisen sektorin menojen ja tulojen säätelyn lisäksi talouspolitiikan tulisi keskittyä näiden talouskasvua lisäävien prosessien tukemiseen, mikä olisi hyvä tuoda esiin myös esityksessä. Suomen julkistalouden pitkän aikavälin rahoitusaseman kannalta on myös olennaista, että kansantalouden kilpailukyky eli yksikkötyökustannusten suhteellinen taso euroalueen sisällä ei karkaa liian korkeaksi. Vastuu tästä lankeaa sekä finanssipolitiikalle että tulopolitiikalle. Jos Suomen kansantalous on noususuhdanteessa, finanssipolitiikan on oltava riittävän rajoittavaa, jotta talouden käyttöaste ei nouse niin korkeaksi että kustannusten nousu kiihtyy selvästi euroalueen yleistä inflaatiovauhtia korkeammaksi. Tämä rajoite on myös julkisen talouden rahoitusaseman kannalta tärkeä ja saattaa nousukauden aikana vaatia selvästi kireämpää finanssipolitiikkaa kuin mitä nyt hyväksyttävä sopimus edellyttää. Vaikka Suomen taloudessa pitkän aikavälin näkymät tasapainoisen tai jopa ylijäämäisen julkisen sektorin rahoitusaseman saavuttamisen suhteen ovat

5 kohtalaisen hyvät, monissa vakautussopimuksen hyväksyneissä euromaissa pitkän aikavälin tasapainotilanne on heikompi 2. Erityisesti kilpailukykyongelmat voivat tehdä julkisen talouden tasapaino- tai ylijäämätavoitteen saavuttamisesta erittäin vaikeaa myös pidemmällä aikavälillä. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää merkittäviä rakenteellisia uudistuksia näissä talouksissa, sillä esimerkiksi kilpailukykyä nopeasti parantava valuuttakurssipolitiikka puuttuu eurojäsenyyden myötä niiden talouspoliittisesta keinovalikoimasta. Esityksessä tulisikin korostaa sopimuksen artiklassa 9 määriteltyjä Euroopan unionin talouspolitiikan keskeisiä tavoitteita eli kilpailukyvyn ja työllisyyden edistämistä, jotka vaikuttavat suoraan julkisen talouden kestävyyteen ja vahvistavat jäsenmaiden rahoitusvakautta. 3) Muiden Euroopan unionin ja euroalueen valtioiden talouspolitiikan muutoksen vaikutukset Suomen talouskehitykseen Vaikka esityksellä ei olisikaan suoria vaikutuksia Suomessa harjoitettavaan budjettipolitiikkaan, ei tämä tarkoita sitä, etteivät sopimuksen hyväksyminen ja toimeenpano voisi vaikuttaa kansantaloutemme kehitykseen. Vientivetoisena ja avoimena kansantaloutena olemme riippuvaisia kansainvälisen kysynnän kehityksestä, mihin sopimuksessa esitetyt toimenpiteet puolestaan voivat vaikuttaa merkittävästi. Jos esimerkiksi edellisessä kohdassa esitetyt lyhyen aikavälin prosessit realisoituvat joissakin eurovaltioissa, on tällä ulkomaan sektorin kautta vaikutusta Suomen talouden kasvuun, työllisyyteen sekä kotimaan sektoreiden rahoitustaseisiin. On muistettava, että euroalueen sisällä toisten maiden vaihtotaseen ylijäämät ovat toisten maiden vaihtotaseen alijäämiä ja että merkittävä osa suomalaisten yritysten lopputuotekysynnästä on peräisin euroalueelta. Sopimuksella on siis Suomelle ulkoisvaikutuksia. 4) Poikkeusolosuhteen määrittely ja korjausmekanismin soveltaminen Koska julkisen talouden leikkauksilla voi olla negatiivisia vaikutuksia taloudelliseen kehitykseen erityisesti taantumassa ja hitaan kasvun olosuhteissa, on poikkeusolosuhteisiin suhtauduttava riittävällä herkkyydellä korjausmekanismin soveltamisessa. Kuten eurokriisin aikana on havaittu, johtaa julkisen talouden nopea sopeuttaminen taantumassa yleensä negatiiviseen kierteeseen ja työttömyyden kasvuun, kun myös talouden muiden kysyntäerien kasvu on hidasta tai negatiivista. Erityisesti jos talouden investointiaste on laskenut merkittävästi, eivät julkisten menojen leikkaukset ja verotuksen kiristäminen keskipitkän aikavälin tavoitteen saavuttamiseksi todennäköisesti tuota haluttua lopputulosta julkisen sektorin rahoitusjäämän osalta. Vakaus- ja kasvusopimuksen mahdollistavaa elvytysvaraa tuleekin käyttää riittävän pitkään, jotta heiluriliikkeestä taantuman ja hitaan kasvun välillä voidaan siirtyä vakaalle kasvu-uralle. Aikaperspektiivi tällaisen tilanteen saavuttamisessa voi olla selvästi pidempi kuin esityksessä ehdotettu vuosi tai kaksi. Jos elvytystä joudutaan jatkamaan pidempään, tulee siinä kiinnittää 2 Euroopan komissio (2011). Public finances in EMU European Economy 3/2011. Bryssel: Directorate for the macro economy of the euro area and the EU.

6 huomiota rakenteellisiin uudistuksiin ja niitä tukeviin investointeihin, jotka tekevät yksityisetkin investointihankkeet houkuttelevimmiksi. Optimaalinen tilanne olisi se, että korjausmekanismit käynnistyisivät vasta sen jälkeen, kun ongelmissa olevan maan kilpailukyky sekä vaihtotase ovat selvästi parantuneet ja yksityiset investoinnit ovat kääntyneet selvään kasvuun. Perusongelma on luonnollisesti siinä, ettei valtio voi syvässä taantumassa ja kilpailukykykriisissä rahoittaa julkisen talouden alijäämiä markkinaehtoisesti, jolloin voi syntyä tarve euroalueen sisäisille tulonsiirroille. Jos elvytyssuunnitelmasta tehdään uskottava ja se perustellaan hyvin esimerkiksi pitkän aikavälin laskelmiin vedoten, voidaan kuitenkin olettaa, että markkinat uskovat valtion sitoumuksen aktiiviseen kasvuun tähtäävään finanssipolitiikkaan ja antavat taloudelle riittävästi aikaa sopeutua. Tällöin markkinaehtoinen rahoitus on mahdollista julkisen talouden alijäämistä huolimatta. 5) Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman keskipitkän aikavälin tavoitteen perusteet Kun sopimuksessa esitetty keskipitkän aikavälin rakenteellisen rahoitusaseman tavoite kirjataan lakiin, tulisi esityksessä käydä perusteellisesti läpi, mitä rakenteellisella rahoitusasemalla tarkoitetaan, miten se lasketaan ja mitkä tekijät siihen keskeisesti vaikuttavat. Tämän lisäksi olisi syytä perustella edellä esitetyt rahoitusasemaa koskevat näkökulmat huomioiden, miksi juuri sopimuksessa esitettyjen lukujen nähdään takaavan valtioiden rahoituskestävyyden keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Toisin sanoen miksi juuri kyseiset tavoitejäämät vakuuttaisivat valtioiden velkakirjamarkkinoilla toimivat sijoittajat valtioiden maksukyvystä ja takaisivat markkinaehtoisen lainaamisen järkevillä ehdoilla. Koska valtioiden luotottajat ovat lopulta kiinnostuneita ainoastaan valtioiden kyvystä hoitaa erääntyvät velvoitteensa, on talouskasvu huomattavasti alijäämiä tai bruttovelan tasoa merkittävämpi tekijä valtion rahoituskustannusten kannalta. Esimerkiksi Kreikan rahoituskustannukset pysyivät vuoteen 2008 asti erittäin matalina huolimatta siitä, että alijäämät olivat selvästi sopimuksessa esitettyä keskipitkän aikavälin tavoitetta suuremmat (kuvio 2). Vasta finanssikriisi ja sitä seurannut syvä taantuma käänsivät rahoituskustannukset nousuun, kun julkisen talouden alijäämä nousi yli 10 prosenttiin suhteessa BKT:hen. Tämän havainnon perusteella voidaan olettaa, että kasvavassa taloudessa selvästi sopimuksessa asetettua keskipitkän aikavälin tavoitetta suuremmatkaan alijäämät eivät välttämättä uhkaa valtioiden rahoituskestävyyttä, jos talouskasvu vain on kestävällä pohjalla. Pitkän ja keskipitkän aikavälin kestävyyslaskelmat, jotka arvioivat talouden potentiaalista kasvu-uraa sekä julkisen sektorin menojen ja tulojen kehitystä tulevaisuudessa ovatkin keskeinen työkalu julkisen talouden kestävyyttä koskevia tavoitteita asetettaessa. Myös hallituksen esityksessä tavoitejäämät tulisi perustella eksplisiittisesti talouden fundamenteilla, kuten väestökehityksellä ja eksogeenisella tuottavuuden kasvulla, jolloin päätöksentekijöiden on helpompi muodostaa kanta sopimuksen määrälliseen tavoitteeseen. Perusteellisia laskelmia ja ennusteita tulevaisuuden taloudellisesta kehityksestä sekä niiden ympärillä

7 tehtyjä herkkyystarkasteluja voidaan käyttää hyödyksi myös rahoitusmarkkinoiden odotusten hallinnassa osoittamalla, että tietyillä rakenteellisilla toimenpiteillä talouden kasvua pitkällä aikavälillä voidaan nopeuttaa ja julkisen talouden kestävyyttä parantaa. Kuvio 1. Julkisen sektorin, yksityisen sektorin ja ulkomaan sektorin nettolainananto (+) ja nettolainanotto (-) vuosina Suomen taloudessa (Lähde: Tilastokeskus, kansantalouden tilinpito) 15,0 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % ,0 % -10,0 % -15,0 % Yksityinen sektori Julkinen sektori Ulkomaat Kuvio 2. Kreikan julkisen talouden alijäämä, talouskasvu ja valtion 10-vuotisten velkakirjojen korkoero Saksan velkakirjoihin vuosina (Lähde: Eurostat ja EKP)

8 Kreikan julkisen talouden nimellinen alijäämä (prosenttia BKT:sta) Kreikan talouden reaalinen talouskasvu (prosenttia edellisestä vuodesta) Kreikan valtion 10-vuotisen velkakirjan korkoero Saksan 10-vuotiseen velkakirjaan (%-yksikköä) -20 Juhana Vartiainen ylijohtaja Jussi Ahokas tutkija