TURUN HALLINTO-OIKEUS KIRJE H 00027/

Transkriptio

1 TURUN HALLINTO-OIKEUS KIRJE H 00027/ Oikeusministerio@om.fi samuli.sillanpaa@om.fi OM:n lausuntopyyntö ,4 Dnro OM 13/31/2011 OM036:00/2011 UUSI TUOMIOISTUINLAKI Oikeusministeriö on viitekirjeessään pyytänyt Turun hallinto-oikeudelta lausuntoa työryhmän mietinnöstä Uusi tuomioistuinlaki (Oikeusministeriön mietintöjä ja lausuntoja 26/2014) Hallinto-oikeuslain 4 :n 3 momentin mukaan hallinto-oikeutta johtaa ja sen tuloksellisuudesta vastaa ylituomari. Hallinto-oikeusasetuksen 8 :n mukaan ylituomarin on johtaessaan hallinto-oikeutta mm. huolehdittava hallinto-oikeuden toimintakyvystä ja kehittämisestä. Asetuksen 9 :n mukaan hallinto-oikeuden hallintoasiat ratkaisee ylituomari. Olen Turun hallinto-oikeuden ylituomarina osallistunut lausuntopyynnön kohteena olevan työryhmän työhön sen varapuheenjohtajana ja työjaoston jäsenenä. Turun hallinto-oikeuden näkemykset ovat siten olennaisilta osiltaan tulleet huomioon otetuksi työryhmän mietinnössä, johon olen kaikilta osin työryhmän jäsenenä yhtynyt. Erillisen lausunnon antaminen mietinnöstä ei siten ole tarpeen. Ylituomari Hannu Renvall LIITE Asiaa käsitelleen yhteistoimintasopimuksen mukaisen työryhmän mietintö

2 TURUN HALLINTO-OIKEUS MUISTIO Yhteistoimintasopimuksen mukainen työryhmä Ylituomari on asettanut hallinto-oikeuden yhteistoimintasopimuksen mukaisen työryhmän valmistelemaan lausuntoa uudesta tuomioistuinlaista ja siihen liittyvistä laeista, mietintö 26/2014. Työryhmään kuuluivat viraston nimeäminä ylituomarin sijainen, jaoston puheenjohtaja, hallinto-oikeustuomari Paula Olenius ja hallintopäällikkö, hallinto-oikeussihteeri Susanna Päivänsäde sekä eri henkilöstöryhmien edustajina hallinto-oikeustuomari Eija-Riitta Kaarila, hallinto-oikeussihteeri Katja Sorsimo ja lainkäyttösihteeri Katja Peltola. Työryhmä esittää näkemyksenään ehdotuksesta seuraavaa: Tuomioistuinlaki Kirjoitustapa Lakiehdotus on kirjoitettu siten, että kunkin luvun sisällä pykälänumerointi alkaa numerosta 1. Tämä kirjoitustapa hankaloittaa lain lukemista ja siihen viittaamista. Huomattavasti selvempi ja viimeaikaisessa lainsäädännössä yleisesti käytetty numerointitapa on juokseva pykälänumerointi lain alusta loppuun. Se, että pitkähkö laki on jaettu osiin ja lukuihin ja että pykälät on otsikoitu, on selventävää ja asianmukaista, mutta kirjoitustapa, joka edellyttää tiettyyn pykälään viitattaessa luvun mainitsemista, on epätarkoituksenmukainen. Yhteinen laki ja työjärjestys Kaikkia tuomioistuimia koskeva laki on lähtökohtaisesti hyvä. Yhteinen laki selkeyttäisi ja yhdenmukaistaisi tuomioistuinten hallintoa, lisäisi tuomioistuinlinjojen välistä tasa-arvoa ja keskinäistä ymmärrystä, tukisi henkilöstön mahdollisuuksia vaihtaa tuomioistuinlinjalta toiselle, poistaisi perusteettomia eroja virkarakenteessa ja -nimikkeissä. Lakiehdotuksesta saa yleiskäsityksen eri tuomioistuimista sekä tuomareista ja heitä koskevista säännöksistä, joskin kuva yksittäisen tuomioistuimen toiminnasta jää hajanaisemmaksi kuin nykyisessä organisaatiolakeihin ja -asetuksiin perustuvassa säätelyssä. Tuomioistuinten erilaiset tehtävät ja rakenteelliset erot (esimerkiksi yhden tuomarin kokoonpano / kollegio) ovat tehneet ainakin osasta ehdotuksen säännöksiä kompromisseja, jotka eivät sellaisenaan sovellu luontevasti ainakaan hallinto-oikeuteen. Ehdotus painottuu aika selvästi yleisten tuomioistuinten näkökulmaan ja perinteeseen. Tällä hetkellä hajanaisesti eri laeissa, asetuksissa ja työjärjestyksissä säädellyt asiat on jaettu toisaalta lain tasoista säätelyä vaativiksi katsottuihin ja toisaalta kunkin tuomioistuimen sisäisin säätelyin järjestettäviin. Tämä periaate, jossa hallintoviranomaiset eli ministeriö tai valtioneuvosto eivät säätele tuomioistuinten toiminnan järjestämistä, tukee sinänsä tuomioistuinten riippumattomuutta ja on kannatettavaa. Lakiehdotukseen on nyt kirjattu sellaisia asioita, joista tällä hetkellä vielä säädetään alemman tasoisesti ja yksittäisten tuomioistuinten kesken toisistaan poikkeavasti. Tuomioistuimen työn käytännön järjestämistä ja päivittäisjohtamista koskevat

3 säätelyt on tarkoitettu jättää kunkin tuomioistuimen itsensä tehtäväksi työjärjestyksellä. Tämä on tarkoituksenmukaista, koska käytännön toiminnan järjestämisessä tuomioistuinten välillä on joka tapauksessa eroja johtuen esimerkiksi jutturakenteesta ja sellaisista konkreettista eroista kuin toimitilat ja tosiasiallinen henkilöstörakenne. Tuomioistuimen perustehtävän, lainkäytön, kannalta välttämättömien tukitehtävien käytännön järjestäminen on luontevasti työjärjestyksellä säädeltävissä. Varsinaiseen lainkäyttöön ja sen sisältöön ei luonnollisestikaan työjärjestyksellä voida koskea. Lakiehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 1 luvun 4 :n kohdalla olevan mahdollista, että laissa asetetusta pääsäännöstä voidaan poiketa työjärjestyksen määräyksin. Laista voidaan kuitenkin poiketa vain lailla tai lakiin kirjoitetun valtuutuksen nojalla. Itse kyseiseen pykälään asiaa ei olekaan kirjoitettu siten kuin perusteluissa. Päällikkötuomarit Päällikkötuomareiden nimittäminen määräajaksi ainakin muissa kuin ylimmissä tuomioistuimissa on kannatettava uudistus. Sekä tuomioistuimen tehokkaan ja asianmukaisen johtamisen että päällikkötuomarin oman jaksamisen kannalta on asianmukaista, että toisaalta päällikköä voidaan vaihtaa ja toisaalta päällikkö voi omasta halustaan siirtyä perustehtävään ilman erityistä dramatiikkaa. Tämä jo tällä hetkellä hallinto-oikeuksissa välijohdon osalta voimassa oleva käytäntö on havaittu toimivaksi järjestelmäksi. Avustava tuomari ja tuomarikoulutuslautakunta Tämä asiakokonaisuus on herättänyt työryhmässä runsaasti keskustelua ja duubioita eikä sitä ainakaan sellaisenaan ole pidetty suoraan toteuttamiskelpoisena. Avustavan tuomarin virkojen perustamisella on ilmeisesti tarkoitettu antaa pitkän esittelijäkokemuksen omaaville mahdollisuus toimia määräaikaisesti tuomareina ja toisaalta poistaa hovioikeuslain 9 :n nykyään mahdollistama, sinänsä perustuslain vastaiseksi todettu ja eri tuomioistuinten esittelijät epätasaarvoiseen asemaan asettava järjestelmä. Hitaan urakehityksen johdosta hallinto-oikeuksissa on runsaasti erittäin kokeneita ja pitkään alalla olleita esittelijöitä. Mahdollisuus toimia kolme vuotta määräaikaisesti tuomarina on sinänsä omiaan antamaan hyvät valmiudet pysyvään tuomarin tehtävään ja parannus nykytilanteeseen, jossa hallinto-oikeuden esittelijä ei milloinkaan voi toimia tuomarina edes esittelemissään asioissa. Ehdotettu järjestelmä ei kuitenkaan poistaisi virkarakenteen määräaikaisuudesta johtuvia ongelmia. Esittelijänviroissa olevien henkilöiden tullessa nimitetyksi avustavan tuomarin virkaan lisääntyisivät esittelijöiden määräaikaisuudet. Hallinto-oikeuksien henkilöstörakennetta olisi johdonmukaisesti kehitettävä tuomaripainotteisempaan suuntaan perustamalla avustavan tuomarin virkojen asemesta vakituisia tuomarin virkoja. Mikäli avustavan tuomarin tehtävään valitaan muu kuin tuomioistuimessa esittelijänä ollut, määräaikaisuus voisi toimia myös eräänlaisena kokeiluaikana sekä avustavalle tuomarille että tuomioistuimelle sen suhteen, onko edellytyksiä menestyksekkäälle tuomarin tehtävän hoitamiselle. Koeajaksi kolme vuotta on kuitenkin liian pitkä aika. Kun avustavan tuomarin tehtävät ja vastuut olisivat aivan samanlaiset kuin vakinaisessa virassa olevien tuomareiden, on vaikeasti perusteltavissa, että avustavalle tuomarille maksettaisiin samasta tehtävästä alempaa palkkaa.

4 Avustavan tuomarin virkoihin ehdotuksessa liitetty koulutusjärjestelmä vaikuttaa epämääräiseltä ja sekavalta. Ehdotuksen perusteluissa onkin todettu, että se vaatii vielä jatkokehittelyä, mihin näkemykseen on helppo yhtyä. Tasokoe, tuomaritutkinto ja tuomarinkoulutuslautakunta sellaisina kuin niistä ehdotuksessa säädetään edellyttävätkin joka tapauksessa selkeästi jatkoharkintaa. Kaikki tuomarit tarvitsevat tietojensa ja taitojensa päivittämistä ammattitaitonsa ylläpitämiseksi. Koulutukseen käytettävissä olevat resurssit olisikin tarkoituksenmukaisempaa kohdentaa laajemmalle tuomari- ja esittelijäjoukolle kuin suppealle avustavien tuomareiden joukolle. Esittelijäjärjestelmä Säännös, jonka mukaan myös muu henkilöstöön kuuluva kuin hallinto-oikeussihteeri tai notaari (tai tuomari) voi toimia esittelijänä, on tarkoituksenmukainen. Hallinto-oikeuksissa on jonkin verran sellaisia vain vähän juridista harkintaa edellyttäviä samankaltaisina toistuvia asioita, joita lainkäyttösihteerit käytännössä jo nyt valmistelevat. Esittelymahdollisuuden antaminen heille lisää henkilöstöresurssien tehokasta käyttöä vaarantamatta oikeusturvaa. Esittelijöiden kelpoisuusvaatimuksia koskevassa 21 luvun 5 :ssä todetaan, että esittelijöiden kielitaitovaatimuksista on voimassa se, mitä säädetään tuomareista. Tältä osin jää epäselväksi, koskeeko tämä vaatimus myös saman luvun 1 :n 3 momentissa tarkoitettua muuhun henkilöstöön kuuluvaa. Lakiehdotukseen on kirjattu näkyviin se jo tällä hetkellä käytännössä erikseen sääntelemättä oleva tai työjärjestyksin säännelty asia, että esittelijä voi toimia paitsi esittelijänä myös asian valmistelijana. Tätä ehdotusta työryhmän muut jäsenet kuin puheenjohtaja vastustavat seuraavilla perusteilla: Lakiehdotuksen tarkoituksena on muuttaa vallitsevaa tilannetta siten, että esittelijän toimenkuvasta päättämisen jäisi käytännössä kulloisenkin päällikkötuomarin päätösvaltaan, jolloin ne voisivat muodostua hyvinkin erilaisiksi esimerkiksi eri hallinto-oikeuksien kesken tai jopa yksikön sisällä. Ehdotus heikentää mietintöön liitetystä Suomen Tuomariliitto ry:n eriävästä mielipiteestä ilmenevällä tavalla esittelijöiden asemaa ja synnyttää tarpeetonta epäselvyyttä tehtävän luonteesta tavalla, joka heikentää työn kehittävyyttä, kiinnostavuutta, mielekkyyttä ja näihin perustuvaa houkuttelevuutta. Esittelijän käyttäminen hallinto-oikeuksissa pelkästään tai pääsääntöisesti valmistelutehtäviin ei lisää resurssien tehokasta hyväksikäyttöä. Esittelijävetoisesta järjestelmästä aidosti luopuminen puolestaan edellyttäisi hallinto-oikeuksien henkilöstörakenteen kehittämistä huomattavasti tuomaripainotteisemmaksi. Puheenjohtaja puolestaan katsoo, että henkilöstön, siis myös esittelijöiden, joustava ja kulloisenkin työtilanteen vaatima käyttö erityyppisissä lainkäyttötehtävissä tai sitä tukevissa tehtävissä on omiaan tehostamaan hallinto-oikeuden toimintaa ja edesauttamaan perustehtävän suorittamista. Asioiden jakaminen Ehdotuksen 10 luvun 7 :ssä säädetään asioiden jakamisesta. Tämä pykälä ei ainakaan sellaisenaan sovellu hallinto-oikeuteen, jossa jutut jaetaan pääasiassa esittelijöille ja ratkaistaan esittelystä kollegioissa, joiden kokoonpanot eivät ole eivätkä voi olla sillä tavalla kiinteät, että yksittäisen jutun voitaisiin alusta alkaen katsoa kuuluvan jollekin tuomarille. Erityistä kielitaitoa edellyttävät tuomarin virat Ehdotus, jonka mukaan myös hallinto-oikeuksiin voitaisiin tarvittaessa perustaa erityistä kielitaitoa (ruotsin kieli) edellyttäviä virkoja, on kannatettava.

5 Kaksikielisessä tuomioistuimessa olisi hyödyllistä, että tuomarikuntaan kuuluisi edes yksi vähemmistön kielen erinomaisesti hallitseva henkilö. Erityistä kielitaitoa edellyttävän viran perustamisen tulee kuitenkin aina perustua tosiasialliseen tarpeeseen eikä se missään tilanteessa saa johtaa siihen, että tuomarin virkaan voisi tulla nimitetyksi kielitaidon perusteella hakija, joka ei muilta osin riittävällä tavalla täyttäisi tuomarilta edellytettäviä vaatimuksia. Hallintolainkäyttölaki Kokoonpanosäännökset on lähes sellaisinaan esitetty siirrettäväksi kumottavasta hallinto-oikeuslaista hallintolainkäyttölakiin. Hyvä uudistus sisältyy 55a :n 3 momenttiin, kun se mahdollistaisi asian käsittelyn jatkamisen pienemmässä kokoonpanossa suullisen käsittelyn tai katselmuksen jälkeen yhden jäsenen ollessa estynyt. Edellytyksenä on kuitenkin luonnollisesti oltava, että jäljelle jääneet kaksi jäsentä ovat asian ratkaisusta yksimieliset. Yksimielisyystilanteessa vajaan kokoonpanon mahdollisuus tehostaa ratkaisutoimintaa oikeusturvaa vaarantamatta. Ehdotuksen 55h tuomarin toimivallasta virkasuhteen päättyessä vastaa sisällöltään pääosin nykyistä hallinto-oikeuslain 11 :ää määräaikaisessa tuomarin virassa olleen henkilön osalta, mutta koskisi nyt myös vakinaista tuomaria ja asiantuntijajäsentä. Tulkinnanvaraa saattaa aiheuttaa nykyisestä poikkeava ehdotus, jonka mukaan tuomarin toimivaltaisuus lainkäyttöasiassa jatkuisi virkasuhteen päättymisen jälkeen siinäkin tapauksessa, että asia on ennen virkasuhteen päättymistä valmisteltu esiteltäväksi siinä (istunnossa). Säännöksen sanamuoto on passiivimuodon johdosta epämääräinen, kun siitä ei ilmene tarkemmin valmistelun vaihe eikä se, kuka on asiaa valmistellut. Tarkoitettaneen tilannetta, jossa tuomari esittelevänä jäsenenä on valmistellut päätösluonnoksen istuntoon ja jo antanut sen kokoonpanon muille tuomareille. Selvyyden vuoksi säännöksen sanamuoto vaatisi täsmennystä. Hallinto-oikeuden kokoonpanoa koskevia säännöksiä on tällä hetkellä myös lastensuojelulain 85 :ssä, jossa säädetään yhden lainoppineen jäsenen päätettävissä olevista lastensuojelulain mukaisista asioista. Kokonaisuuden kannalta olisi johdonmukaista sijoittaa myös tämä säännös hallintolainkäyttölakiin. Paula Olenius Susanna Päivänsäde Eija-Riitta Kaarila Katja Sorsimo Katja Peltola