Työ- ja elinkeinoministeriö E-KIRJE TEM EOS Pahkala Tatu(TEM) Suuri valiokunta

Transkriptio

1 Työ- ja elinkeinoministeriö E-KIRJE TEM EOS Pahkala Tatu(TEM) Suuri valiokunta Viite Asia Komission tiedonanto: Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen U/E-tunnus: EUTORI-numero: Ohessa lähetetään perustuslain 97 :n mukaisesti selvitys koskien komission tiedonantoa sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen. ylijohtaja osastopäällikkö Esa Härmälä ylitarkastaja Tatu Pahkala LIITTEET

2 2(2) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi kaasun sisämarkkinat, sähkön sisämarkkinat TEM EUE, UM, VNK, YM

3 Työ- ja elinkeinoministeriö PERUSMUISTIO TEM EOS Pahkala Tatu(TEM) Asia Komission tiedonanto: Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen Kokous Liitteet Viite EUTORI/Eurodoc nro: U-tunnus / E-tunnus: Käsittelyn tarkoitus ja käsittelyvaihe: Asiakirjat: Komissio julkaisi tiedonannon C(2013) 7243 lopullinen, Komission tiedonanto: Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen EU:n oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely: Käsittelijä(t): SEUT 194 Suomen kanta/ohje: Pääasiallinen sisältö: TEM, Tatu Pahkala, TEM, Pekka Grönlund, Suomi kannattaa markkinalähtöisten toimintatapojen käyttämistä energian tuotannossa ja uusiutuvan energian tukemisessa. Komission tiedonanto on Suomen kannan mukainen ja lähtökohdiltaan ja toimintatavoiltaan kannatettava. Erityisesti Suomi pitää tervetulleena tiedonannossa esitettyjä sähköntuotantokapasiteetin varmistamiseen liittyvien tukimekanismien kriteereitä ja tarkempaa arviointia ennen käyttöönottoa.

4 Sisältö lyhyesti Tiedonannossa ja sitä tukevissa ei-sitovissa ohjeissa komissio ehdottaa miten viranomaiset voivat suunnitella uusia ja mukauttaa jo käytössä olevia julkisia toimia siten, että sähkön sisämarkkinoiden toiminta voidaan varmistaa. Sisältö tarkemmin Tiedonannon keskeinen sisältö on jaettu seuraavien otsikoiden alle: miksi energia-alan julkisten toimien uudelleenarviointi on tarpeellista, julkisten toimien tehostaminen sekä ohjeistus tietyille toimenpiteille. Miksi energia-alan julkisten toimien uudelleenarviointi on tarpeellista Tiedonanto painottaa uusiutuvien energialähteiden tärkeyttä. Samalla kuitenkin muistutetaan, että tuotantomuotojen kehittyessä ja määrän kasvaessa tukien tulisi sopeutua uuteen tilanteeseen siten, että myös uusille tuotantomuodoille päästäisiin luomaan markkinat. Tiedonannossa todetaan kysyntäjouston potentiaalin olevan pitkälti käyttämättä. Kysyntäjoustolla katsotaan pystyttävän siirtämään Euroopan mittakaavassa 60 GW tehoa huippukulutustunnilta. Kysyntäjoustoa katsotaan voitavan edistää älyverkkoja ja siihen liittyviä palveluita kehittämällä. Tiedonannon mukaan tuottajien pitäisi pystyä hallitsemaan taloudellisen tuloksensa epävarmuuksia markkinamekanismien avulla. Vähittäismarkkinoiden hintasääntely sekä tukkumarkkinoiden hintakatot kuitenkin vaikeuttavat tätä. Samaan aikaan taloudellinen taantuma on tuonut lisää epävarmuutta tuottajille. Tästä johtuen joissain jäsenmaissa on noussut huoli kapasiteetin riittävyydestä, jonka vuoksi erilaisia tukitoimia harkitaan. Komissio katsoo, että tuotantokapasiteetin tukeminen ei saisi johtaa tilanteeseen, jossa tehottomia laitoksia pidettäisiin toiminnassa keinotekoisesti tai rakennettaisiin tarpeettomia uusia tuotantolaitoksia. Julkisten toimien tehostaminen 2(5) Tiedonannossa todetaan, että julkisten toimien tulisi olla hyvin suunniteltuja, kohdennettuja ja oikein suhteutettuja, jotta ne eivät häiritsisi markkinoiden toimintaa tarpeettomasti. Ensimmäisenä tulee kuitenkin selvittää ongelman luonne ja aiheuttaja. Jos ongelman luonne on tilapäinen, myös toimien pitäisi olla väliaikaisia. Eri politiikkatoimia ei tulisi arvioida erillään toisistaan ja arvioinnissa tulisi huomioida vaikutukset muihin maihin. Arvioinnissa pitää myös huomioida olemassa olevat EU:n politiikkatoimet ja ohjelmat, joiden avulla ongelmaan voi löytyä alueellinen tai Euroopan laajuinen ratkaisu vain kansallisten ratkaisuiden sijaan. Ennen julkisia toimia komissio esittää ratkaisuna kysyntäjoustoa ja energiatehokkuustoimia. Tässä älyverkkokehitys nähdään olevan avainasemassa. EU on yhtenäistämässä sähkömarkkinoiden sääntöjä yhteisten verkkokoodien kautta. Yhteisten sääntöjen kautta kaikkia tuottajia kohdellaan yhteneväisesti ja syrjimättömästi maasta toiseen. Uusiutuvan energian ja järjestelmän kustannustehokkaan käytön kannalta oleellisena pidetään päivän sisäisen sekä säätösähkömarkkinoiden luomista. Ydinvoiman tukemisessa tulee ottaa huomioon saastuttaja maksaa periaate sekä EU:n lainsäädäntö liittyen voimalaitoksen käytöstäpoistosta sekä käytetyn polttoaineen ja

5 jätteen hävittämisestä. Komission näkemyksen mukaan vastuusäännöksiä yhtenäistettäessä tulisi varmistaa, että kaikkia toimijoita markkinoilla kohdellaan yhtenäisesti. 3(5) Ohjeistus tietyille toimenpiteille Komissio antoi tiedonannon liitteinä neljä valmisteluasiakirjaa: Ohjeistus julkisiin toimenpiteisiin sähköntuotantokapasiteetin varmistamiseksi, ohjeistus uusiutuvan energian tukijärjestelmistä, yhteistyö uusiutuvien kehittämisessä EU-tasolla ja kysyntäjoustotoimet. Komissio katsoo, että sähköntuotantokapasiteetin varmistamisessa tulisi ensisijaisesti luottaa markkinoiden kykyyn ratkaista ongelmat. Mikäli on epäilyksiä, että markkinat eivät tähän kykene, tulee tehdä kattava selvitys tilanteesta. Arviossa tulee ottaa huomioon muun muassa rajat ylittävien yhteyksien rakentaminen sekä kysyntäjouston tarjoamat mahdollisuudet. Arviointi tulee notifioida komissiolle. Mikäli kapasiteettimekanismeja luodaan, tulee ne olla avoimia kaikelle kapasiteetille. Kapasiteettimekanismeilla ei myöskään tule kompensoida muiden tukien vaikutuksia tai huonosti toimeenpantuja sisämarkkinasääntöjä. Komissio odottaakin mailta, jotka ottavat käyttöön kapasiteettimekanismeja sitoutumista uusiutuvien tuissa parhaisiin käytäntöihin, hintasääntelyn poistamista sekä kysyntäjouston ja tasehallintapalveluiden edistämistä. Uusiutuvan energian tukijärjestelmien osalta komissio katsoo, että tukiohjelmien huono suunnittelu ja uusiutuvan energian määrän nopea kasvu ovat johtaneet odotettua suurempiin markkinahäiriöihin energian tuotannossa. Markkinahäiriöitä voitaisiin vähentää monilla komission ehdottamilla käytännön toimilla, joita ovat esimerkiksi uusiutuvan energian parempi integroiminen energiamarkkinoille sekä tukijärjestelmiin tehtävät muutokset. Tukijärjestelmiä tulisi kehittää entistä joustavammiksi, markkinaehtoisemmiksi ja kustannustehokkaammiksi. Komissio pahoittelee tiedonannossa, että useammat maat eivät ole ottaneet käyttöön yhteistyömekanismeja uusiutuvan energian edistämisessä, ja antaa tarkempaa ohjeistusta yhteistyömenetelmien käytöstä. Komissio korostaa tiedonannossa kysyntäjouston aktivoimisen merkitystä koko järjestelmälle, tärkeänä osana tätä pidetään älyverkkojen ja vähittäismarkkinoiden kehittämistä. Tämä saattaa komission mukaan vaatia uutta sääntelyä myös EU:n tasolla. Kansallinen käsittely: Eduskuntakäsittely: Energia- ja EURATOM jaosto Käsittely Euroopan parlamentissa: Kansallinen lainsäädäntö, ml. Ahvenanmaan asema:

6 4(5) Taloudelliset vaikutukset: Tiedonannolla ei ole suoranaisia taloudellisia vaikutuksia. Muut mahdolliset asiaan vaikuttavat tekijät:

7 5(5) Asiasanat Hoitaa Tiedoksi energia, sähkön sisämarkkinat, uusiutuvat energianlähteet, valtiontuki TEM ALR, EUE, LVM, MAVI, MMM, OKM, OM, SM, UM, VM, VNK, YM

8 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel C(2013) 7243 final KOMISSION TIEDONANTO Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen {SWD(2013) 438 final} {SWD(2013) 439 final} {SWD(2013) 440 final} {SWD(2013) 441 final} {SWD(2013) 442 final} FI FI

9 KOMISSION TIEDONANTO Sähkön sisämarkkinoiden toteuttaminen ja julkisten toimien täysimittainen hyödyntäminen I. JOHDANTO Eurooppalaiset sähkön sisämarkkinat eivät ole päämäärä sinänsä. Niitä tarvitaan kiireesti unionin energiapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi 1. Näitä tavoitteita ovat muun muassa varmat ja hinnoiltaan kilpailukykyiset toimitukset, uusiutuviin energialähteisiin ja ilmastonmuutokseen liittyvät tavoitteet vuodelle 2020 ja sen jälkeen sekä energiatehokkuuden huomattava parantaminen koko taloudessa. Näiden markkinoiden olisi perustuttava tasapuoliseen ja avoimeen kilpailuun. Siitä, että näiden julkisen politiikan tavoitteiden saavuttamiseksi sähkömarkkinoilla tarvitaan julkisia toimia, vallitsee laaja yksimielisyys. Jäsenvaltiot ovat sopineet toteuttavansa sähkön sisämarkkinat vuoteen 2014 mennessä 2. Jotta varmistetaan, että markkinat toteutuvat ja toimivat tehokkaasti ja että kansalaiset hyötyvät sähkömarkkinoiden avaamisesta kaikkialla unionissa, on tärkeää määritellä julkisten toimien rooli, taso ja luonne toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unionin ja jäsenvaltioiden sekä alue- ja paikallistasolla. Jos julkiset toimet määritellään alueellisella, kansallisella tai paikallisella tasolla, komissio kehottaa toimivaltaisia viranomaisia huolehtimaan siitä, että toimintatavat ovat yhdenmukaisia koko unionissa. Alueellisen, kansallisen tai paikallisen tason julkiset toimet voidaan toteuttaa eri muodoissa. Niitä ovat esimerkiksi avustusten tai vero- ja maksuvapautusten muodossa myönnettävä valtiontuki tietyille aloille tai yrityksille, julkisen palvelun velvoitteiden asettaminen ja yleisillä toimenpiteillä toteutettava sääntely. Julkiset toimet voivat olla hyödyllisiä ja tehokkaita unionin, alueiden, jäsenvaltioiden tai paikallistasolla asetettujen poliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi, mutta ne on suunniteltava hyvin ja mukautettava markkinoiden toiminnassa, teknologiassa ja yhteiskunnassa ajan mittaan tapahtuviin muutoksiin. Tiedonannossa Energian sisämarkkinat toimiviksi 3 komissio korosti, että jos julkiset toimet eivät ole hyvin suunniteltuja eikä niitä koordinoida kunnolla EU:n tasolla, ne voivat olla haitallisia ja vääristää sisämarkkinoiden toimintaa. Kyseisessä tiedonannossa komissio ehdotti Euroopan toimintasuunnitelmaa sisämarkkinoiden onnistumisen varmistamiseksi. Toimintasuunnitelmassa ilmoitettiin useista toimenpiteistä, joilla pyritään varmistamaan asianmukaiset julkiset toimet. Vuodeksi 1 Tavoitteet on asetettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 194 artiklassa. 2 Ks. Eurooppa-neuvoston 4. helmikuuta 2011 tekemät päätelmät. 3 COM(2012)

10 2013 niitä ovat muun muassa uusiutuvista energialähteistä 4 tuotetun energian tukijärjestelmiä koskevien ohjeiden hyväksyminen ja perusteiden laadinta, jotta voidaan arvioida ja varmistaa kansallisten uuteen tuotantokapasiteettiin liittyvien aloitteiden yhdenmukaisuus sähkön sisämarkkinoiden kanssa. Myös Eurooppaneuvosto on pyytänyt jälkimmäistä toimenpidettä 5. Tiedonannossa Uusiutuva energia: merkittävä tekijä Euroopan energiamarkkinoilla 6 komissio painotti tarvetta mukauttaa julkisia toimia innovoinnin piristämiseksi, avata uusiutuvat energialähteet entistä enemmän markkinahinnoille, estää liialliset korvaukset, vähentää tuen kustannuksia ja viime kädessä lopettaa tuki. Tiedonannossa myös toistettiin ilmoitus uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmiä koskevista ohjeista. Tällä välin eräät jäsenvaltiot ovat ilmoittaneet huomattavasta julkisesta tuesta uuteen tuotantokapasiteettiin tehtäville investoinneille. Ellei tätä tukea suunnitella kunnolla, se uhkaa vääristää kilpailua ja investointisignaaleja. Unionin on katsottava kauemmas eteenpäin ja päätettävä, miten se aikoo saavuttaa energia- ja ilmastopoliittisissa etenemissuunnitelmissa 7 vuodelle 2050 asetetun pitkän aikavälin tavoitteen lähes hiilettömästä sähköntuotannosta. Vihreässä kirjassa ilmastoja energiapolitiikan puitteista vuoteen huomautetaan, että siirtyminen kohti kestävää, turvallista ja kilpailukykyistä energiajärjestelmää edellyttää julkisten toimien tarkistamista. Perusteet erityisesti sähkömarkkinoiden julkisten toimien tarkistamiseksi ovat vahvat, sillä ne vaikuttavat merkittävästi sähkön kustannuksiin ja hintoihin. Sähköntuotannon kokonaiskustannusten ennustetaan vuonna 2050 vaihtelevan 100 eurosta 200 euroon megawattituntia kohti sen mukaan, mitä poliittista skenaariota käytetään 9. Jäsenvaltiot ovat jo jonkin aikaa tukeneet fossiilisiin polttoaineisiin perustuvaa tuotantoa sekä ydinvoimaa ja uusiutuvia energialähteitä. On kuitenkin vaikea määrittää näiden eri teknologioiden kustannuksia vertailukelpoiselta pohjalta ja arvioida niille annettavan julkisen tuen tarvittavaa tasoa. Kustannusten arvioinnissa on otettava huomioon kyseisten voimalaitosten pääoma-, toiminta- ja huoltokustannukset sekä jätehuoltoon, verkkoihin ja tasehallintaan liittyvät kustannukset ja kaikki ulkoiset kustannukset kuten päästöt. Uusiutuvilla energialähteillä alkuvaiheen pääomamenot ovat suuret ja niihin liittyy merkittäviä tasehallinta- ja verkkokustannuksia. Toisaalta niiden alhaiset tuotantokustannukset alentavat sähkön tukkuhintoja, ja lisäksi uusiutuviin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto on päästötöntä. Ydinvoiman osalta kustannuksiin sisältyvät, raskaiden alkuvaiheen pääomamenojen lisäksi, käytöstäpoisto- ja jätehuoltokustannukset sekä merkittävän korvausvastuun kattaminen onnettomuustapauksessa. Toisaalta samoin kuin uusiutuvilla 4 Jäljempänä uusiutuvat energialähteet. 5 Eurooppa-neuvoston päätelmät 22. toukokuuta COM(2012) KOM(2011) 885 lopullinen ja KOM(2011) 112 lopullinen. 8 COM(2013) KEMA:n tutkimus viiteen valittuun skenaarioon suhteutetuista sähkön kustannuksista 3

11 energialähteillä, ydinvoiman toimintakustannukset ovat suhteellisen alhaiset. Fossiilisiin polttoaineisiin perustuvasta tuotannosta aiheutuu investointikustannuksia, merkittäviä polttoainekustannuksia ja hiilidioksidipäästöoikeuksien kustannuksia. Jäsenvaltiot käyttävät eri teknologioihin liittyvien kustannusten tukemiseen erilaisia välineitä, kuten verohelpotuksia, erilaisia kuluttajalaskuihin lisättyjä maksuja ja suoria tukia. Jotkin näistä tukimuodoista ovat EU:n lainsäädännössä määriteltyä valtiontukea, toiset taas eivät. OECD 10 ja IEA 11 ovat käsitelleet tätä monimutkaista ongelmakenttää ja määritelleet menetelmiä fossiilisille polttoaineille ja uusiutuville energialähteille annettavan tuen määrän laskemiseksi. Komissio katsoo kuitenkin, etteivät nämä tutkimukset ole vertailukelpoisia eikä niitä voida täysin soveltaa EU:n sähköntuotannon tilanteeseen. Tästä syystä niitä ei voida sellaisinaan pitää riittävän vankkana perustana politiikan muotoilulle. Siksi komissio aikoo syventää tässä suhteessa omaa analyysiään vertailukelpoisista kustannuksista. Tässä yhteydessä komissio sisällyttää tällä hetkellä saatavilla oleviin tietoihin pohjautuvan alustavan analyysinsä vertailukelpoisista kustannuksista tulevaan kertomukseen energian hintoihin vaikuttavista tekijöistä. Tämän jälkeen se tekee ensi vuoden kesäkuuhun mennessä perusteellisen selvityksen eri teknologioiden täysistä kustannuksista ja tuista sähköalalla. Nykyisin sähkön vähittäishinnat ovat unionissa usein korkeammat kuin muualla maailmassa. Yritysten ja kotitalouksien maksamat sähkön loppukäyttäjähinnat ovat reaalisesti nousseet viime vuosikymmenen aikana. 12 Syitä tähän ovat sähkön lopullisen hinnan korkeat ja lisääntyvät verot ja maksut sekä verkko- ja polttoainekustannukset. Niukka kilpailu ja joskus tehottomat julkiset toimet ovat kuitenkin myös tärkeitä tekijöitä. Näin on erityisesti silloin, kun julkiset toimet suunnitellaan ja toteutetaan hyödyntämättä sähkön sisämarkkinoiden tarjoamia mahdollisuuksia ja kun niissä ei oteta huomioon muita poliittisia tavoitteita ja mahdollisuuksia pyrkiä kysyntäpuolen (yritykset ja kuluttajat) ratkaisuihin. Sähkön sisämarkkinoiden luominen edellyttää vahvaa sääntelykehystä unionin tasolla. Se edellyttää kuitenkin myös mukautumista alueellisella, kansallisella ja paikallisella tasolla. Toimivaltaisia viranomaisia kehotetaan ottamaan julkisia toimia suunnitellessaan huomioon sähkön sisämarkkinoihin osallistumisesta seuraava keskinäinen riippuvuus. Tällä tiedonannolla ja siihen liittyvillä komission yksiköiden valmisteluasiakirjoilla komissio ehdottaa ohjeita siitä, miten nämä viranomaiset voivat suunnitella uusia ja mukauttaa nykyisiä julkisia toimia varmistaakseen, että sähkön sisämarkkinat toimivat moitteettomasti kaikkien hyväksi. 10 Ks. esim. analyysi kattaa suorat budjettisiirrot ja verotuet, joilla tuetaan tai suositaan fossiilisten polttoaineiden tuotantoa tai kulutusta. Näiden lisäksi tulevat tavanomaisten polttoaineiden ulkoiset kustannukset niiden EU:n terveydenhuoltojärjestelmille aiheuttamien sosiaalisten ja terveyskustannusten muodossa, joiden on arvioitu olevan 40 miljardia euroa vuodessa. 11 International Energy Agency 2012 World Energy Outlook 12 IEA:n indeksi teollisuuden käyttämän energian reaalisista loppukäyttäjähinnoista EU:n OECDmaissa 4

12 Tässä tiedonannossa arvioidaan julkisten toimien pääpiirteitä markkinoiden häiriöiden korjaamiseen. Siinä osoitetaan, miten julkisia toimia voidaan suunnitella tai mukauttaa niiden tehokkuuden lisäämiseksi. Tiedonannossa esitellään keskusteltavaksi muutosten periaatteet ja suunta, johon julkisten toimien suunnittelua olisi komission mielestä kehitettävä. Vaikka tiedonannon painopiste on sähköalan julkisissa toimissa, siinä määritettyjä periaatteita voidaan soveltaa myös muilla energia-alan sektoreilla, kuten liikenteessä ja lämmityksessä. Komissio hyväksyy vuonna 2014 ympäristönsuojelu- ja energiatukea koskevat uudet unionin suuntaviivat vuosiksi Komission yksiköt käynnistävät piakkoin julkisen kuulemisen näiden suuntaviivojen luonnoksesta. Hyväksyessään ympäristönsuojelu- ja energiatukea koskevat suuntaviivat vuonna 2014 komissio ottaa asianmukaisesti huomioon tällä tiedonannolla ja suuntaviivojen luonnoksella käynnistettävän julkisen keskustelun tulokset. Komissio ottaa tämän keskustelun tulokset huomioon myös ehdottaessaan muutoksia sähkön sisämarkkinoita koskevaan nykyiseen unionin säännöstöön. II. MIKSI ENERGIA-ALAN JULKISIA TOIMIA ON TARPEEN ARVIOIDA UUDELLEEN? Sähkön sisämarkkinoiden luominen on muuttanut julkisten toimien roolia, mutta se ei ole poistanut tarvetta varmistaa niiden avulla tasavertaiset toimintaedellytykset, korjata markkinahäiriöitä, edistää teknologian ja innovaatioiden käyttöönottoa ja yleisemmin auttaa markkinoita antamaan oikeita investointisignaaleja. Sähkön sisämarkkinoiden kehittyessä on noussut esiin joukko kysymyksiä, jotka saattavat oikeuttaa julkiset toimet. Uusiutuvat energialähteet ovat tärkeä ja kasvava tekijä markkinoilla Kuten komissio painotti viime vuonna 13, uusiutuvien energialähteiden markkinaosuus sähkön sisämarkkinoista on huomattava, ja niiden osuus sähkön loppukulutuksesta EU:ssa oli 13 prosenttia vuonna Energia-alan etenemissuunnitelmassa 2050 ennustetaan, että uusiutuvien energialähteiden osuus kasvaa pitemmällä aikavälillä. Uusiutuvien energialähteiden suuremman osuuden hyödyt ovat moninaiset 15. Useimmat nykyisin sovellettavat tukijärjestelmät suunniteltiin kuitenkin silloin, kun uusiutuviin energialähteisiin liittyvä teknologia oli vielä lapsenkengissä ja niiden markkinaosuudet olivat häviävän pieniä. Kun etenkin sähkön sisämarkkinat kehittyvät ja uusiutuviin energialähteisiin liittyvä teknologia kypsyy ja sen käyttöönottoaste kasvaa, tukijärjestelmiä olisi mukautettava muuttuneisiin olosuhteisiin, jotta edistetään uusiutuvien energialähteiden seuraavien, suorituskyvyltään parempien 13 COM(2012) COM(2013) Niiden kestävyystavoitteita edistävä vaikutus käsittää kasvihuonekaasupäästöjen vähenemisen lisäksi myös ilmansaasteiden vähenemisen ja pienemmän jäähdytysveden tarpeen perinteisiin vaihtoehtoihin verrattuna. Lisäksi ne auttavat saavuttamaan monipuoliseen energiansaantiin ja resurssitehokkuuden lisäämiseen liittyvän tavoitteen. 5

13 sukupolvien syntymistä ja rahoitetaan näistä järjestelmistä energian kuluttajille aiheutuvia kustannuksia. Kysyntäpuolen ohjaus Kysyntäpuolen mahdollisuuksia markkinoilla ei tällä hetkellä käytetä riittävästi. Kuluttajia on perinteisesti pidetty passiivisina käyttäjinä pikemmin kuin energiamarkkinoiden vaikutusvaltaisena osana. Tarjontapuolen muutokset, erityisesti vaihtelevan tuuli- ja aurinkovoiman tuotannon lisääntyminen, edellyttävät energiaverkoilta suurempaa joustavuutta. Energiatehokkuuden, paikallisten energialähteiden ja kysynnänohjausratkaisujen synnyttämät kulutustottumusten muutokset voivat tarjota tällaista joustavuutta, ja ne ovat erittäin tärkeitä, jotta tarjonta voidaan tulevaisuudessa sovittaa tehokkaasti kysyntään. Teknologian kehitys luo uusia mahdollisuuksia kysyntäpuolen toimille (kuten älykkäät jakeluverkot, älykkäät mittarit ja laitteet sekä sähkön varastointi) ja kysynnänohjauspalveluille (dynaaminen hinnoittelu, keskeytettävissä olevaan kuormitukseen tai dynaamiseen kuormitukseen perustuvat kuormitushuippuja tasoittavat sopimukset teollisuudelle, kaupallisille yrityksille ja kotitalouksille, osallistuminen tasesähkömarkkinoille, palvelujen yhteen kokoaminen ja kotitalouksien kysynnän optimointi). Näillä toimilla lisätään järjestelmän joustavuutta ja vähennetään tuotantokapasiteetin tarvetta. Ne voivat tarjota kuluttajille kannustimia antamalla heille mahdollisuuden siirtää osan kulutuksesta halvempiin ajankohtiin. Kysyntäpuolen ohjaus tarjoaa unionin mittakaavassa valtavat mahdollisuudet: huippukysyntää voitaisiin vähentää 60 GW eli noin 10 prosenttia EU:n huippukysynnästä 16. Kysynnänohjauksen lisäksi loppukäytön energiatehokkuuden parantaminen vähentää kustannuksia ja tarvetta investoida kalliisiin tuotantolaitoksiin. Ilmastonmuutosohjelman haasteet Keskeinen syy julkisiin toimiin sähkömarkkinoilla on edelleen ulkoisten ympäristökustannusten sisällyttäminen hintoihin. Sähkön suhteen EU:n päästökauppajärjestelmä, jolla vuoden 2020 ilmastonmuutostavoitteet siirretään sekundaarilainsäädäntöön, on merkittävä askel tähän suuntaan. Jotkin jäsenvaltiot katsovat, että uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmien lisäksi julkisia toimia tarvitaan myös valtiontukina investoinneille ydinvoimaan, joka on toinen vähähiilinen sähkönlähde. Samalla G20-ryhmä 17 ja Eurooppa-neuvosto 18 ovat toistuvasti kehottaneet lakkauttamaan fossiilisten polttoaineiden tuet vuoteen 2020 mennessä. Ympäristön kannalta haitallisten tukien poistaminen, fossiilisten polttoaineiden tuotannon suorat 16 Ks. kysynnänohjausta koskeva komission yksiköiden valmisteluasiakirja. 17 G20-maiden johtajien antama lausunto, Pittsburghin huippukokous (syyskuu 2009), Toronton huippukokous (kesäkuu 2010) ja G20-maiden tutkimusryhmä: vuonna 2011 Cannesissa julkaistu G20- maiden lopullinen vaatimustenmukaisuusraportti (Final Compliance Report). 18 Eurooppa-neuvoston päätelmät 22. toukokuuta

14 ja epäsuorat tuet mukaan luettuna, on yksi toimintasuunnitelman käynnissä olevista toimista energian sisämarkkinoiden onnistumisen varmistamiseksi 19. Riittävän tuotannon tarve Eri lähteistä tuotettavan sähkön tuotannon lisääntyminen EU:ssa, tarve rahoittaa nykyisen vanhenevan sähköntuotantojärjestelmän parannustoimet sekä primäärienergian markkinoiden epävakaus aiheuttavat tuottajille ennakoituun tuottoon liittyvää vaihtelua ja epävarmuutta. Ne pystyisivät luultavasti selviytymään epävarmuustekijöistä tehokkaasti toimivilla sähkömarkkinoilla. Kun sijoittajat odottavat voivansa saada menonsa takaisin tulevien (odotettujen) sähkönhintojen ja kysynnän perusteella, ne rakentavat tuotantokapasiteettia, joka tyydyttää sähkönkysynnän kaikkina aikoina. Säänneltyjen vähimmäishintojen ja tukkuhintojen enimmäistasojen vuoksi uusien investointien kannattavuus on epätodennäköisempää. Lisäksi talous- ja rahoituskriisi on lisännyt epävarmuutta tulevasta kysynnästä ja heikentänyt monien yritysten taloudellista tilaa. Tilannetta pahentaa se, että kysynnänohjauspalveluja ei ole vielä yleisesti saatavilla. Tämän seurauksena huoli tuotantokapasiteetin riittävyydestä on johtanut siihen, että eräät jäsenvaltiot harkitsevat julkisia toimia, kuten uuteen sähköntuotantokapasiteettiin tehtäville investoinneille suunnattuja tai nykyisten voimaloiden toiminnan jatkamista palkitsevia tukijärjestelmiä. Komissio katsoo, että tällaiset toimenpiteet eivät saisi johtaa siihen, että tehottomia voimaloita pidetään keinotekoisesti toiminnassa julkisen tuen turvin tai että rakennetaan tarpeetonta uutta tuotantokapasiteettia. Kansallisten markkinoiden yhdentymisen lisääminen Sähkön sisämarkkinoiden luominen on avannut kansalliset markkinat muista jäsenvaltioista tuleville energiantoimittajille ja lisännyt kansallisten markkinoiden keskinäistä riippuvuutta. Yhtäältä tämä kehitys mahdollistaa sähkön sisämarkkinoiden yhteisvaikutusten ja mittakaavaetujen hyödyntämisen. Toisaalta, kun markkinat ovat yhteydessä toisiinsa, julkiset toimet vaikuttavat hintoihin paitsi kotimaan myös naapurimaiden markkinoilla. Tästä syntyvät sähkön sisämarkkinoiden vääristymät voivat olla sekä lyhytaikaisia (ja vaikuttaa järjestelmän vakauteen, spotmarkkinahintoihin ja sähköntuotantoon) että pitkäaikaisia (ja syrjäyttää investoinnit uuteen kapasiteettiin tai ohjata ne muihin kuin optimaalisiin hankkeisiin). III. JULKISTEN TOIMIEN TULOKSELLISUUDEN JA TEHOKKUUDEN LISÄÄMINEN Hyvin suunniteltujen, kohdennettujen ja oikeasuhtaisten julkisten toimien avulla toimivaltaiset viranomaiset voivat saavuttaa julkisen politiikan tavoitteita vääristämättä markkinoita tarpeettomasti. Jos ongelma on väliaikainen, myös julkisen toimen olisi oltava väliaikainen. Toimien olisi oltava johdonmukaisia erilaisten poliittisten tavoitteiden suhteen. Tämä tarkoittaa, että dynaamisilla sähkön 19 COM(2012)

15 sisämarkkinoilla, joille ovat tyypillisiä vahvat keskinäiset kytkökset, julkisia toimia on koordinoitava asianmukaisesti jäsenvaltioissa ja niiden välillä, jotta vältetään kuluttajien ja veronmaksajien kustannusten nousu, rajatylittävän kaupan mahdollisuuksien kaventuminen tai jäsenvaltioiden välinen tukikilpailu. Konkreettisen ongelman ja sen syyn tunnistaminen Julkisten toimien perustelemiseksi on tärkeää määritellä ratkaistava ongelma ja osoittaa, että unionin nykyisen säännöstön perusteella toimivat sähkön sisämarkkinat eivät todennäköisesti pysty ratkaisemaan sitä. Julkisten toimien tarve yhteiskunnalle koituvien kielteisten heijastusvaikutusten välttämiseksi siinä tapauksessa, että sähköntuottajat ja -kuluttajat eivät ota huomioon ympäristövahinkojen kustannuksia, tunnustetaan yleisesti. Julkisilla toimilla voidaan myös luoda kannustimia myönteiselle kehitykselle esimerkiksi tukemalla uuden uusiutuviin energialähteisiin liittyvän teknologian kehittämistä, jos innovointiin ja käyttöönottoon liittyy esteitä. Eräitä investointeja on mahdollista helpottaa julkisilla toimilla. Tällaisilla toimilla voidaan parantaa koordinointia tapauksissa, joissa tarvitaan heti useiden markkinatoimijoiden pitkäaikaista sitoutumista, mutta kustannukset ja hyödyt jakautuvat vaihtelevasti. Esimerkiksi kysynnänohjaustoimenpiteiden kehittäminen edellyttää jakeluyhtiöiden, kysynnänohjauspalveluiden toimittajien sekä sähkön ja tieto- ja viestintätekniikan toimittajien koordinoitua toimia 20. Se saattaa myös edellyttää julkisia kannustimia ja verkkotariffien ja -sääntöjen muodostamien esteiden poistamista. Kun julkiset toimet on perusteltu, toimien luonnetta on arvioitava kansallisten sähkömarkkinoiden laajemmissa poliittisissa ja sääntelypuitteissa myös muut julkiset toimet huomioon ottaen. Mahdollisen vuorovaikutuksen arvioiminen muiden poliittisten tavoitteiden kanssa Julkisia toimia suunniteltaessa jäsenvaltioiden olisi vältettävä sitä, että eri poliittisia tavoitteita yritetään saavuttaa erillään toisistaan, jotta vältetään niiden väliset ristiriidat. Suunnittelun olisi oltava kokonaisvaltaista, ja siinä olisi otettava huomioon kaikki energiapolitiikan tavoitteet sekä tarve koordinoida julkisten toimien eri välineet, sähkön sisämarkkinoiden tarjoamat mahdollisuudet mukaan luettuna. Valintatilanteet voivat olla monitahoisia: esimerkiksi hiilen käyttö toimitusvarmuuden vuoksi saattaa olla ristiriidassa ympäristötavoitteiden kanssa ja teholtaan vaihtelevan sähkön edistäminen saattaa herättää huolta toimitusvarmuudesta sähköjärjestelmissä, joille on tunnusomaista vähäinen yhteenliittäminen ja/tai joustavuus. Kotimaisen tuotantokapasiteetin tukitoimet saattavat vaikuttaa estävästi investointeihin uusiin 20 Esimerkiksi silloin, kun kysynnänohjaustoimenpiteet ovat älykkäiden verkkojen keskeisenä toimintona, niistä saadaan täysi hyöty vain, jos niitä täydennetään täysimittaisesti käyttöön otetulla, nopealla ja avoimella tieto- ja viestintätekniikan infrastruktuurilla. 8

16 rajatylittäviin liitosyksiköihin, jotka voisivat olla tehokkaampi ratkaisu toimitusvarmuuden takaamiseksi. Sen varmistaminen, että ulkoiset kustannukset heijastuvat hintoihin, on ratkaiseva askel kohti tuloksellisia ja tehokkaita julkisia toimia. Esimerkiksi fossiilisten polttoaineiden tuotantotukien poistaminen on yksi keino korjata vääristyneitä energianhintasignaaleja. Vaihtoehtojen arviointi: eurooppalainen ulottuvuus ja kysyntäpuolen ulottuvuus Unionin lainsäädäntö voi tarjota eurooppalaisen vaihtoehdon kansallisille tai paikallisille julkisille toimille. Toimivaltaisia viranomaisia kehotetaan hyödyntämään täysimittaisesti EU:n nykyisiä toimia ja ohjelmia sekä EU:n lainsäädännön ennakoivan täytäntöönpanon tarjoamia mahdollisuuksia. Joskus kansallisten markkinoiden tilanteeseen saattaa löytyä ratkaisu laajemmasta alueellisesta toimintaympäristöstä, johon liittyy kapasiteettia tai ratkaisuja, jotka ovat käytettävissä rajanylittävästi yhä tiiviimmin yhteenliitettyjen sähkön sisämarkkinoiden ansiosta. Sen sijaan, että jäsenvaltiot myöntävät tukia uutta tuotantokapasiteettia tai tehottoman ja saastuttavan vanhan sukupolven kapasiteetin kunnossapitoa varten, ne voisivat esimerkiksi edistää uusien voimalaitosten pitkän aikavälin rakentamissopimuksia sähköntuottajien ja tulevien kuluttajien (esim. yrityskonsortioiden) välillä, edellyttäen että nämä sopimukset ovat sovellettavien kilpailusääntöjen mukaisia. Tällaiset sopimukset voivat tarjota sekä tuottajille että yrityksille niiden investointien tarvitsemaa ennustettavuutta 21. Energiaintensiivisille teollisuudenaloille pitkän aikavälin sopimukset voivat olla tärkeä tekijä niiden maailmanlaajuisen kilpailukyvyn varmistamisessa, ja ne voivat tarjota ennustettavuutta sekä ostajille että myyjille. Markkinoiden sulkemista on kuitenkin vältettävä. Lisäksi vaikuttaa hyödyttömältä kehittää eurooppalaista tarjontaa ilman vastaavaa lähestymistapaa kysyntäpuolella. Kysynnänohjaus ja energian loppukäytön tehokkuus ovat ensimmäinen vaihtoehto, ennen kuin harkitaan julkisia toimia tarjontapuolella. Kysynnänohjaustoimien asettaminen tasavertaiseen asemaan tarjonnan kanssa on lupaavin väline tarjonnan ja kysynnän sovittamiseksi paremmin yhteen markkinamekanismeilla samalla, kun kuluttajille annetaan mahdollisuus pienentää sähkölaskujaan. Yhteisvaikutukset tieto- ja viestintätekniikka-alan kanssa voivat tuottaa kustannustehokkaita ja tuloksellisia kysynnänohjauksen hallintajärjestelmiä. Kulutuskäyttäytymisen muutosten ja kuluttajien osallistumisen kannustaminen ei välttämättä edellytä julkisen sektorin rahoitustoimia. Toteuttamalla oikeat toimenpiteet (kuten tieto- ja viestintätekniikan käytön kehittäminen, älykkäiden mittarien ja laitteiden käyttöönotto, verkkotariffien uudistus ja säänneltyjen hintojen poistaminen) helpotetaan käyttäytymisessä tapahtuvia muutoksia. Saattamalla nämä 21 Muita hyötyjä ovat muun muassa, että pitkäaikaisemmat sopimukset suojaavat suuria teollisuuskuluttajia huippuhintoja vastaan sekä mahdollistavat paremman suunnittelun ja tehokkaamman tuotannon hallinnon. 9

17 unionin lainsäädännön säännökset osaksi kansallista lainsäädäntöä tarjotaan kuluttajille mahdollisuuksia pienentää sähkölaskuaan ja vahvistetaan sähkön hintasignaaleja. Näin vähennetään myös sähkönkysyntää kulutushuippujen aikana ja vastaavasti uuden tuotanto- ja siirtokapasiteetin tarvetta, mikä säästää niukkoja investointiresursseja ja julkisia varoja ja lisää samalla energiajärjestelmän tehokkuutta. Lisäksi se on myös kustannustehokas tapa liittää uusiutuvat energialähteet laajamittaisesti sähköjärjestelmään. Julkisista toimista sähköjärjestelmiin ja kilpailuun kohdistuvien vaikutusten minimoiminen ja piilotukien lopettaminen Uusien tuotantotekniikoiden tuki toteutetaan usein siten, että asetetaan erityisiä sääntöjä, jotka koskevat verkon tasehallintaa, ensisijaista ajojärjestystä ja taloudellista vastuuta verkon kehittämisestä 22. Vaikka näillä säännöillä ehkä tuetaan toivottua tuotantokapasiteetin lisääntymistä paikallisesti kehittämällä avoimia ja kilpailukykyisiä sähkömarkkinoita, ne saattavat menettää oikeutuksensa, kun sähkön sisämarkkinat on toteutettu. Unioni yhdenmukaistaa sähköntuottajien markkinasääntöjä, verkkoon pääsyä koskevat säännöt (verkkosäännöt) mukaan luettuna, mikä saattaa eri jäsenvaltioista tulevat kilpailijat tasavertaiseen asemaan. Lisäksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että ne kansalliset säännöt, joita ei ole yhdenmukaistettu, eivät syrji mitään teknologiaa eivätkä vapauta mitään tuottajia niiden toimien, esimerkiksi tuotantoaikataulun noudattamatta jättämisen, taloudellisista seurauksista. Kun jäsenvaltiot kehittävät päivänsisäisiä markkinoita, tasemarkkinoita ja liitännäispalvelujen markkinoita, kaikkien tuottajien olisi voitava osallistua niihin ja saada lisätuloja seuraavan päivän (day ahead) liiketoimista sekä edistää järjestelmän joustavuutta ja kysynnän ja tarjonnan yhteensovittamista ja tällä tavoin viime kädessä tehokkaampaa tuotantoa, joka tarvitsee vähemmän tukia. Tiukimmat turvallisuutta, suojaamista ja ydinaseiden leviämisen estämistä koskevat vaatimukset täyttävän vankan oikeuskehyksen kehittäminen ja täytäntöönpano ydinenergian käytössä on kaikkien jäsenvaltioiden etujen mukaista. Julkisissa toimissa on otettava huomioon aiheuttamisperiaate, joka on kirjattu perussopimukseen (SEUT-sopimukseen) ja ydinlaitosten käytöstäpoistoa sekä ydinjätteiden ja käytetyn ydinpolttoaineen huoltoa koskevaan EU:n oikeuskehykseen 23. Komission näkemyksen mukaan vastuuta koskevien sääntöjen suuremmalla yhdenmukaistamisella olisi pyrittävä takaamaan, että kaikki sähkön sisämarkkinoiden toimijat asetetaan tasavertaiseen asemaan. Kustannusten pitäminen alhaisina: huutokaupat, eri teknologioiden kilpailu ja tehokkuusetujen hyödyntäminen Euroopan unionin tasolla 22 Ks. esimerkiksi uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta 23 päivänä huhtikuuta 2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/28/EY 16 artiklassa vahvistetut ajojärjestystä koskevat säännöt, EUVL L 140, , s Neuvoston direktiivi 2011/70/Euratom, annettu 19 päivänä kesäkuuta 2011, EUVL L 199, , s

18 Määritellessään julkisia toimia jäsenvaltioiden olisi huolehdittava siitä, että ne soveltuvat asetetun tavoitteen saavuttamiseen eivätkä ylitä sitä, mikä on tarpeen kyseisen tavoitteen saavuttamiseksi (suhteellisuustesti). Teknologioiden välisen kilpailun edistäminen voi auttaa varmistamaan, että tuki rajoitetaan minimiin, ja jättää markkinoiden tehtäväksi valita tehokkaimmat teknologiat, mikä vähentää tukijärjestelmien vääristävää vaikutusta. Tästä syystä komissio kehottaa jäsenvaltioita suunnittelemaan tukijärjestelmiä kaikille eri energiateknologioille, joiden avulla asetettuun tavoitteeseen voidaan pyrkiä 24. Voi kuitenkin myös olla asianmukaista tukea uusien ja innovatiivisten mutta ei vielä kilpailukykyisten teknologioiden käyttöönottoa, joka mahdollistaa etenemisen niiden oppimiskäyrällä. Tätä varten voi olla tarpeen antaa teknologiakohtaista tukea. Tukijärjestelmien tapauksessa aidosti kilpailuun perustuvista tarjousmenettelyistä olisi tultava tukien oletusarvoinen myöntämismekanismi, jotta voidaan alentaa edelleen tarvittavaa tuen määrää ja välttää liialliset korvaukset tekemällä energian kustannuksista läpinäkyviä ja välttämällä tukien myöntämistä kaikille samalla tariffilla. Järjestelmät, jotka perustuvat vaadittuihin määriin tuotannosta saatavien taattujen tulojen sijasta, saattavat nostaa riskipreemioita siirtäessään hintariskin tuottajalle, mutta ne saattavat myös luoda tehokkaammin kilpailua eri teknologioiden välillä ja saada energian tuottajat vastaamaan herkemmin markkinasignaaleihin. Sähkön sisämarkkinat ja EU:n päästökauppajärjestelmä 25 ovat tärkeitä välineitä kustannusten kurissa pitämiseksi, ja siksi ne ovat keskeisiä tekijöitä kansallisten toimenpiteiden kustannusten ja hyötyjen analyysissa. Kansallisten tukijärjestelmien ja -menetelmien lähentyminen koko EU:ssa luo edellytyksiä parhaille mahdollisille investointipäätöksille. Kilpailua voidaan tehostaa, jos tukijärjestelmät avataan muiden maiden tuotannolle lisäämällä yhteenliittämistä ja tarvittaessa yhteistyömekanismeja. Komissio aikoo uusiutuvien energialähteiden osalta tarkastella erilaisia vaihtoehtoja tällaista tukijärjestelmien eurooppalaistamista varten uusiutuvia energialähteitä koskevassa EU:n tulevassa oikeuskehyksessä. Uusiutuvia energialähteitä koskevassa direktiivissä ei kielletä jäsenvaltioita rajoittamasta tukijärjestelmiään kansalliseen uusiutuvan energian tuotantoon 26. Jäsenvaltiot voivat jo nykyisinkin käyttää yhteistyömekanismien rajatylittäviä tukijärjestelmiä 27 rajatylittävän tuen käyttöön ottamiseksi. Komissio kehottaa painokkaasti jäsenvaltioita hyödyntämään näitä mahdollisuuksia ja avaamaan asteittain kansallisesti suuntautuneet tukijärjestelmänsä muiden jäsenvaltioiden tuottajille. Yhden jäsenvaltion suorittama yksipuolinen toimi voi haitata naapurimaiden yrityksiä. Tällainen toimi voi osoittautua kalliimmaksi ja tehottomammaksi kuin 24 Tämä ei vaikuta jäsenvaltioiden oikeuksiin määrittää omat energiayhdistelmänsä. 25 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/29/EY, annettu 23 päivänä huhtikuuta 2009, direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi, EUVL L 140, , s EU:n tuomioistuin tutkii parhaillaan tällaisen rajoituksen yhteensopivuutta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen säännösten kanssa. Ks. asiat Essent Belgium, C /12, ja Ahlands Vindkraft, C-573/ Esim. direktiivin 2009/28/EY 11 artikla. 11

19 useiden jäsenvaltioiden yhdessä toteuttama toimi. Tuotannon riittävyyden saavuttamisen nettohyöty sähkön sisämarkkinoilla olisi 7,5 miljardia euroa vuodessa kaudella Lisäksi odotetaan, että EU:n laajuinen tasesähkövarojen jakaminen tuottaa vuosittain jopa 0,5 miljardin nettohyödyt. Lisäksi älykkäiden verkkojen käyttö kysynnänohjauksen helpottamiseksi kuluttajien tasolla saattaa tuottaa noin 4 miljardin euron aineellisen hyödyn. Koordinoitu uusiutuvien energialähteiden investointiskenaario mahdollistaa miljardin euron hyödyt kaudella , kun sähkön sisämarkkinoita hyödynnetään sijoittamalla uusiutuvan sähkön tuotanto sinne, missä se on tehokkainta sekä tarjonnan että kysynnän näkökulmasta. Tästä syystä jäsenvaltioiden on julkisia toimia harkitessaan tarkasteltava haluttujen poliittisten tavoitteiden saavuttamista ja pohdittava, voidaanko ne saavuttaa käyttämällä kansallisen potentiaalin lisäksi myös muissa jäsenvaltioissa olevaa potentiaalia. Kustannusten vaikutukset kuluttajiin Energiakustannukset ovat keskeinen tekijä energiaintensiivisten teollisuudenalojen kilpailukyvyn ja näiden alojen toimipaikkojen houkuttelevuuden kannalta. Maailmanmarkkinahintojen erot heijastuvat vaikutuksina energiaintensiivisten alojen hintarakenteisiin ja vaikuttavat suoraan globaaliin kilpailuun ja kilpailukykyyn. Tähän mennessä komissio on puuttunut näihin ongelmiin antamalla valtiontukea koskevat suuntaviivat, jotka mahdollistavat sähkönhintaan sisältyvien hiilidioksidikustannusten korvaamisen 29. Energian sisämarkkinoiden toiminnan vahvistaminen voi siis merkittävällä tavalla edistää Euroopan talouden yleisen kilpailukyvyn varmistamista. Seuranta, arviointi ja tuen asteittainen lopettaminen Kilpailun vääristymisen minimoimiseksi julkiset toimet olisi lopetettava asteittain, kun niiden perusteena olevat syyt katoavat tai kun olosuhteet muuttuvat. Tämä edellyttää säännöllistä arviointia. Samalla julkisten toimien on muodostettava vakaita, pitkäaikaisia, avoimia, ennakoitavia ja uskottavia sitoumuksia investoijille ja kuluttajille, jotta ne voivat saavuttaa tavoitteensa. Tarve muuttaa sääntelyolosuhteita markkinoiden kehitykseen vastaamiseksi ei oikeuta tällaisten muutosten soveltamista takautuvasti jo tehtyihin investointeihin tilanteissa, joissa tällainen tarve johtuu viranomaisten kyvyttömyydestä ennustaa ajoissa markkinakehitystä tai mukautua siihen. Takautuvien muutosten soveltaminen tällaisissa tilanteissa heikentää vakavasti investoijien luottamusta, ja sitä olisi mahdollisuuksien mukaan vältettävä. 28 Study on the benefits of an integrated European energy market, Booz&Co, 2013: 29 Suuntaviivat tietyistä päästökauppajärjestelmään liittyvistä valtiontukitoimenpiteistä vuoden 2012 jälkeen, EUVL C 158, , s. 4 12

20 IV. ERITYISIÄ TOIMENPITEITÄ KOSKEVAT OHJEET Tässä tiedonannossa komissio esittää tiettyjä sähköntuotantoon liittyvien julkisten toimien muotoja koskevia periaatteita ja poliittisia näkökohtia. Teknisiä näkökohtia käsitellään lähemmin tähän tiedonantoon liittyvissä komission yksiköiden valmisteluasiakirjoissa. Sähkömarkkinoiden julkiset toimet saattavat käsittää tuottajille, toimittajille ja/tai siirtoverkonhaltijoille asetettavia julkisen palvelun velvoitteita. Näiden velvoitteiden on täytettävä sähködirektiivin 30 3 artiklan 2 kohdassa asetetut vaatimukset. Niiden on etenkin oltava selkeästi määriteltyjä, avoimia, syrjimättömiä ja todennettavia ja turvattava se, että sähköalan yritykset voivat tarjota palvelujaan tasapuolisesti. Jäsenvaltioiden on kyettävä osoittamaan, että julkisen palvelun velvoitteet ovat välttämättömiä, oikeasuhtaisia ja luonteeltaan väliaikaisia 31. Komissio on sitoutunut tekemään yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa tuotannon riittävyyteen liittyvien ongelmien ratkaisemiseksi, uusiutuvien energialähteiden tukijärjestelmien uudistamiseksi ja kysynnänohjaustoimenpiteiden käyttöönoton helpottamiseksi. Jos julkiset toimet ovat kuitenkin ristiriidassa sähkön sisämarkkinoita koskevan unionin lainsäädännön tai kilpailusääntöjen ja etenkin valtiontukisääntöjen kanssa, komissio käynnistää rikkomismenettelyjä ja on velvollinen aloittamaan valtiontukimenettelyjä. Tuotannon riittävyyden varmistamiseksi toteutettavia julkisia toimia koskevat ohjeet Sähkön tuotannolla ja jakelulla on erittäin suuri merkitys modernin talouden ja yhteiskunnan toiminnan kannalta. Toimitusvarmuuden takaaminen on näin ollen keskeinen julkisen politiikan tavoite. Vaikka saattaa olla oikeutettua, että tuotannon riittävyyttä koskevat vaatimukset vaihtelevat jäsenvaltioiden erilaisten olosuhteiden vuoksi, järjestelmien luotettavuus yhteenliitetyillä markkinoilla on muista järjestelmistä riippuvainen seikka. Komissio katsoo, että toimitushäiriöiden estämisessä ei saisi ylittää sitä, mikä on ehdottomasti tarpeen toimivaltaisten viranomaisten olisi ensisijaisesti annettava markkinavoimien toimia tarvittavien investointien tekemiseksi. Jos on epäilyksiä siitä, voivatko markkinat taata tuotannon riittävyyden ja varmuuden, on viisasta tehdä tuotannon riittävyyden tilanteesta objektiivinen, tosiasioihin perustuva ja kattava arviointi ennen julkisten toimien toteuttamista. Toimivaltaisia viranomaisia kehotetaan ottamaan asianmukaisesti huomioon sähkön sisämarkkinoita koskevan unionin lainsäädännön 32 vaikutukset ja noudattamaan sähkön siirtoverkonhaltijoiden eurooppalaisen verkoston (sähkö-entso) EU:n laajuista tuotannon riittävyyden 30 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/72/EY, annettu 13 päivänä heinäkuuta 2009, sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta, EUVL L 211, , s Ks. EU:n tuomioistuimen tuomio asiassa C-265/08, Federutility ym. 32 Esim. energiainfrastruktuureja koskeva asetus N:o 347/2013, EU:n päästökauppajärjestelmä ja energiatehokkuutta koskevat toimintalinjat (kuten energiatehokkuusdirektiivi 2012/27/EU). 13

21 arviointia 33. Arvioinnissa on otettava huomioon sähkönsiirtoinfrastruktuuriin, myös liitosyksiköihin, tehtävien investointien ja kysyntäpuolen osallistumisen lisäämisen tarjoamat mahdollisuudet. Tuotannon riittävyyttä koskevat arvioinnit on ilmoitettava komissiolle sähkön toimitusvarmuudesta annetun direktiivin 34 vaatimusten mukaisesti. Vahvistaakseen ja tehostaakseen jäsenvaltioiden ja komission yhteistyötä ja koordinointia tuotannon riittävyyden arvioinnin alalla komissio perusti 15. marraskuuta 2012 sähköalan koordinointiryhmän 35, kuten Euroopan toimintasuunnitelmassa oli ilmoitettu. Sähkön toimitusvarmuudesta annetun direktiivin sisältämät säännöt ja sen voimaansaattaminen ja täytäntöönpano eivät ehkä riitä ratkaisemaan tulevaisuuden haasteita tyydyttävällä tavalla. Komissio saattaa ehdottaa uutta lainsäädäntöä jäsenvaltioiden kanssa sähköalan koordinointiryhmässä käydyn näkemystenvaihdon perusteella. Jos tuotannon riittämättömyys havaitaan kattavan arvioinnin jälkeen vakavaksi ongelmaksi, jäsenvaltioita kehotetaan arvioimaan eri toimintavaihtoehtoja, joilla voidaan puuttua tuotannon riittävyyttä koskevaan ongelmaan tai minimoida se. Näitä ovat kysynnänohjauksen edistäminen ja mahdollistaminen, mihin sisältyy älykkäiden mittausjärjestelmien käyttöönoton vauhdittaminen ja yhteenliitäntäkapasiteetin laajentaminen varsinkin sellaisiin naapurimaihin, joilla on sähkön ylituotantoa tai täydentävä energiayhdistelmä. Syyt tuotannon riittämättömyyteen ja siihen, miksi markkinat yksin eivät ehkä pysty korjaamaan sitä, on määriteltävä asianmukaisesti ja poistettava Euroopan unionin lainsäädännön vaatimusten 36 mukaisesti. Syitä ovat muun muassa sääntelyn epäkohdat, kuten tukku- ja vähittäishintojen sääntely, sekä fossiilisiin polttoaineisiin ja ydinvoimaan perustuvan tuotannon nykyisten tukijärjestelmien kielteiset vaikutukset investointipäätöksiin. Uusiutuvan energian integroimiseksi tehokkaasti markkinoille tarvitaan julkisten toimien ohella tehokkaita päivänsisäisiä markkinoita, tasemarkkinoita ja liitännäispalvelujen markkinoita. Niiden puute saattaa olla tärkeä tuotannon riittämättömyyden syy, joka johtuu keskitason tuotantoa ja kulutushuippuja varten tarkoitettujen voimaloiden kannattavuuden pienenemisestä. Jos vaihtoehtoisilla toimenpiteilläkään ei voida ratkaista havaittua tuotannon riittämättömyyden ongelmaa, strateginen varasto, uskottava kertaluonteinen tarjousmenettely tai, jos tämä ei toimi, jopa markkinoiden laajuinen kapasiteettimekanismi ovat mahdollisia vaihtoehtoja. Valittiin mekanismeista mikä tahansa, jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon fossiilisten polttoaineiden tuotantotukien lakkauttamista vuoteen 2020 mennessä koskeva tavoite. Uutta 33 Mukaan luettuna luotettavat tiedot vaihtelevan tuuli- ja sähkövoiman kehityksestä sekä kotimaassa että naapurijäsenvaltioissa. 34 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2005/89/EY, annettu 18 päivänä tammikuuta 2006, sähkön toimitusvarmuuden ja infrastruktuuri-investointien turvaamiseksi toteutettavista toimenpiteistä, EUVL L Komission päätös, annettu 15 päivänä marraskuuta 2012, sähköalan koordinointiryhmän perustamisesta, C(2012) Esimerkiksi kilpailusäännöt ja -päätökset sekä sähködirektiivin 2009/72/EY säännökset. 14

22 kapasiteettia koskeva tarjousmenettely on kustannustehokkain, jos se järjestetään avoimesti ja jos se kattaa kaikki teknologiat ja joustavuutta lisäävät keinot, mukaan lukien kysynnänohjauksen toimijat ja mahdollisimman laajasti myös muiden jäsenvaltioiden toimijat (esimerkiksi tuonnin enimmäiskapasiteettiin asti). Tarjouskilpailuperusteisiin voivat kuulua tekniset suorituskykyä koskevat perusteet ja vaikutukset hiilidioksidipäästöihin, jotta voidaan välttää lukkiutuminen uuteen tuotantokapasiteettiin 37. Komissio katsoo, että tuotannon riittävyyden varmistavien mekanismien olisi oltava avoimia kaikelle kapasiteetille, joka voi tehokkaasti edistää vaadittavan tuotannon riittävyystason saavuttamista, muiden jäsenvaltioiden kapasiteetti mukaan luettuna. Tämä voidaan saavuttaa usein eri tavoin, joita käsitellään lähemmin tuotannon riittävyyttä koskevassa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa. Jäsenvaltioita, jotka harkitsevat julkisia toimia tuotannon riittävyyden takaamiseksi, kehotetaan tekemään yhteistyötä alueensa muiden jäsenvaltioiden kanssa varhaisessa vaiheessa ja tutkimaan mahdollisuuksia rajatylittävien mekanismien toteuttamiseksi. Komissio katsoo myös, että sisämarkkinoiden vääristymisen minimoimiseksi vientimaksut ja menettelyt sähkön varaamiseksi kotimaan markkinoille olisi poistettava. Samoin ei saisi olla tarjouskilpailuihin liittyviä rajoituksia eikä vientirajoituksia, ja markkinoiden yhteenkytkemisen toimintaan kohdistuvia haittavaikutuksia olisi vältettävä. Toimivaltaiset viranomaiset voivat vähentää kilpailun ja kaupan vääristymistä varmistamalla, että toimien tarvetta tarkastellaan säännöllisesti uudelleen taustalla olevan markkinahäiriön korjaamiseksi, sekä suunnittelemalla julkiset toimet siten, että ne lopetetaan heti, kun havaittu kapasiteettiongelma saadaan ratkaistua (esimerkiksi lisäämällä liitosyksiköiden kapasiteettia tai kysynnänohjauksen käyttöä tai toteuttamalla energiatehokkuustoimia). Kun komissiota pyydetään tutkimaan tuotannon riittävyyden varmistamiseksi toteutettujen julkisten toimien asianmukaisuutta joko valtiontukisääntöjen tai sähkön sisämarkkinoita koskevan lainsäädännön kannalta, se vaatii jäsenvaltiolta edellisissä kohdissa kuvaillun perusteellisen tuotannon riittävyyttä koskevan arvioinnin. Kauaskantoiset tuotannon riittävyyttä koskevat julkiset toimet voivat olla kalliita. Jäsenvaltiot voivat vähentää niiden vaikutuksia kuluttajiin yhdistämällä niitä kysynnänohjausta edistäviin toimenpiteisiin ja rakentamalla vähähiilisen sähköjärjestelmän edellyttämää markkina- ja sähkönsiirtoinfrastruktuuria. Tällaisten toimien ei pitäisi kompensoida muiden tukien tai sisämarkkinasääntöjen puutteellisen täytäntöönpanon haittavaikutuksia. Tämä tarkoittaa sitä, että komissio odottaa niiltä mailta, jotka ehdottavat julkisia toimia tuotannon riittävyyden varmistamiseksi, lujaa sitoutumista vähähiiliseen sähköjärjestelmään siirtymiseen ja 37 Esimerkiksi varmistamalla kulloisenkin mekanismin mukaan, että EU:n ilmastotavoitteiden mukaiset hiilen ns. varjohinnat, joita kuvaillaan muun muassa energia-alan etenemissuunnitelman 2050 hiilestä irtautumisen etenemistavoissa, sisällytetään asiaankuuluviin kustannus- ja tulolaskelmiin, ja/tai määrittelemällä suurimmat sallitut keskimääräiset hiilijalanjälkitasot tämän etenemistavan mukaisesti. 15