KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA. Oheisasiakirja

Transkriptio

1 EUROOPAN KOMISSIO Bryssel SWD(2012) 186 final KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun direktiivin 2009/65/EY muuttamisesta säilytystoimintojen, palkka- ja palkkiopolitiikan sekä seuraamusten osalta {COM(2012) 350 final} {SWD(2012) 185 final} FI FI

2 KOMISSION YKSIKÖIDEN VALMISTELUASIAKIRJA TIIVISTELMÄ VAIKUTUSTEN ARVIOINNISTA Oheisasiakirja ehdotukseen EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON DIREKTIIVIKSI siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta annetun direktiivin 2009/65/EY muuttamisesta säilytystoimintojen, palkka- ja palkkiopolitiikan sekä seuraamusten osalta 1. ONGELMAN MÄÄRITTELY Ongelma Yhteissijoitusjärjestelmien lukuun toimivia säilytysyhteisöjä koskevia eurooppalaisia sääntöjä, jotka sisältyvät siirtokelpoisiin arvopapereihin kohdistuvaa yhteistä sijoitustoimintaa harjoittavia yrityksiä (yhteissijoitusyritykset) koskevaan direktiiviin, ei ole muutettu sen jälkeen, kun ne otettiin käyttöön vuonna Finanssikriisi ja erityisesti Madoffin tapaus, joka tuli päivänvaloon 11. joulukuuta 2008, ovat paljastaneet heikkouksia yhteissijoitusyrityksiä koskevissa säännöissä, jotka liittyvät säilytysyhteisöjen velvoitteisiin ja vastuuseen. Madoffin tapaus toi erityisesti esille kysymyksen säilytysyhteisön vastuusta sellaisissa tilanteissa, joissa yhteissijoitusyrityksen varojen säilytys siirretään alisäilyttäjälle. Madoffin tapauksessa eri jäsenvaltioiden kansalliset tuomioistuimet noudattivat erilaisia lähestymistapoja päättäessään siitä, oliko yhteissijoitusyrityksen pääsäilyttäjä vastuussa rahaston varojen palauttamisesta, jos varat oli menetetty niiden ollessa alisäilyttäjän hallussa. Yhteissijoitusyrityksiä koskevassa yhdenmukaistetussa sääntelykehyksessä ei myöskään esitetä palkka- ja palkkiopolitiikkaa eikä seuraamuksia koskevia yleisiä periaatteita, jotka olisivat yhtenäisiä muita finanssipalvelualoja koskevien periaatteiden kanssa. Keihin ongelma vaikuttaa eniten? Sijoitusrahastoala on keskeinen osa EU:n finanssialaa. Yhteissijoitusyrityksissä hoidettujen varojen nopea kasvu osoittaa, että yhteissijoitusyritykset ovat menestyneet hyvin rajatylittävinä sijoituskohteina. Hoidettujen varojen kokonaismäärä kasvoi loppuvuoden 2001 ja vuoden 2010 välisenä aikana miljardista eurosta miljardiin euroon. Syyskuussa 2011 tällaisten varojen määrä oli miljardia euroa. Kehitys johtuu osittain siitä, että yhteissijoitusyrityksiä koskevalla direktiivillä yhdenmukaistettiin yhteissijoitusjärjestelmiä koskevat säännöt ja luotiin siten eurooppalaiset pääomamarkkinat yhteissijoitusyrityksiä koskevan standardin mukaisten sijoitusrahastotuotteiden vapaata liikkuvuutta varten. Näin ollen yhteissijoitusyrityksiä koskevien sääntöjen kehittäminen vaikuttaa suuresti sellaisten FI 2 FI

3 yhdentyneiden markkinoiden kehittymiseen, joilla yhteissijoitusyritysten osuuksia voidaan myydä yli rajojen. Yksityissijoittajat ovat se ryhmä, johon säilytettyjen varojen katoaminen vaikuttaa eninten. Jos pääsäilyttäjä ei vastaa säilytyksen aikana kadonneiden varojen palauttamisesta, tappiot päätyvät sijoittajien kannettaviksi. Euroopan kotitalouksista keskimäärin 10 prosenttia sijoittaa suoraan rahastoihin: Saksassa tämä osuus on 16 prosenttia, Italiassa 11 prosenttia, Itävallassa 11 prosenttia, Ranskassa 10 prosenttia, Espanjassa 7 prosenttia ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa 6 prosenttia. Toinen ryhmä, joihin varojen menetys vaikuttaa, on yhteissijoitusyritysten rahastonhoitajat. Rahastonhoitajien on saatava selvyys siitä, kuinka suuri on säilytysyhteisön vastuu säilytettyjen varojen menetyksestä erityisesti sellaisissa tapauksissa, joissa varat menetetään niiden ollessa alisäilyttäjän hallussa. Alisäilytys yleistyy yhä enemmän, koska yhteissijoitusyritysten rahastonhoitajat sijoittavat monenlaisiin rahoitusvälineisiin (kuten osakkeisiin, joukkovelkakirjoihin, velkainstrumentteihin, rahamarkkinainstrumentteihin ja muiden sijoitusrahastojen osakkeisiin tai osuuksiin), jotka usein lasketaan liikkeeseen muissa jäsenvaltioissa tai kolmansissa maissa. Käytännön syistä ja joskus oikeudellisten vaatimusten vuoksi näitä rahoitusvälineitä on säilytettävä siinä maassa, jossa ne on laskettu liikkeeseen. Sen vuoksi alisäilytys vaikuttaa suuresti rahastonhoitajan sijoituspäätöksiin. Varojen menetys vaikuttaa myös säilytysyhteisöihin ja niiden säilytyksen siirrossa noudattamiin käytäntöihin. Suurillakaan maailmanlaajuisesti toimivilla säilytysyhteisöillä ei ole omaa säilytystoimintaa kaikissa maissa, joihin yhteissijoitusyrityksen rahastonhoitaja mahdollisesti haluaa investoida. Minkään yksittäisen säilytyspankin ei uskota toimivan useammassa kuin 40 maassa. Sen vuoksi säilytys on usein ulkoistettu alisäilyttäjille, jotka toimivat sellaisissa maissa, jotka jäävät säilytysyhteisön laajan kansainvälisen verkon ulkopuolelle. Tällaista siirtoa koskevat ehdot ovat säilytysyhteisöjen kannalta keskeisiä kysymyksiä. 2. TOISSIJAISUUDEN ANALYSOINTI Tarpeellisuus Säilytysyhteisöjen velvoitteisiin ja vastuuseen on sovellettu erilaisia kansallisia lähestymistapoja erityisesti tallessapidon siirron yhteydessä, mikä on johtanut kuluttajansuojan vaihteluun. Tämä kävi erityisen selvästi ilmi Madoffin tapauksen yhteydessä. Erilaisia kansallisia sääntöjä on annettu etenkin tallessapidon siirtoa koskevista edellytyksistä. Eroja on myös säilytysyhteisön jatkuvissa velvoitteissa valvoa alisäilyttäjiä ja ennen kaikkia siinä, mikä on säilytysyhteisön vastuu alisäilyttäjän hallussa olevien varojen menetyksestä. Jotkin kansalliset tuomioistuimet velvoittavat palauttamaan alisäilytyksen aikana kadonneet rahoitusvälineet, kun taas toiset velvoittavat siihen vain, jos asianmukaisuutta ja huolellisuutta koskevien tehtävien ja valvontatehtävien suorittaminen on laiminlyöty. Lisäarvo Erot, joita esiintyy yhteissijoitusyrityksiä koskevan direktiivin yleisten säilytyksen siirtoon liittyvien periaatteiden täytäntöönpanossa ja erityisesti säilytysyhteisöjen vastuussa, horjuttavat sijoittajien luottamusta etenkin yhteissijoitusyritysten osuuksien rajatylittävään FI 3 FI

4 myyntiin. Tätä ongelmaa ei voida ratkaista tehokkaasti muuten kuin toteuttamalla toimia Euroopan tasolla ja ottamalla käyttöön yhdenmukaistetut standardit, jotka koskevat säilytysyhteisön velvollisuutta toimia huolellisesti alisäilyttäjän valinnassa ja valvonnassa sekä sen vastuuta säilytettyjen varojen menettämisestä. 3. EU-ALOITTEEN TAVOITTEET Voimassa olevilla yleisillä yhteissijoitusyrityksiä koskevilla säännöillä ei voida estää sitä, että kansalliset viranomaiset tulkitsevat huolellisuuteen ja vastuuseen liittyviä velvoitteita hyvin erilaisin tavoin, kun on kyse näiden velvoitteiden rikkomisesta. Epäjohdonmukaisuuksien vähentämiseksi tarvitaan yksityiskohtaisemmat säännöt säilytyksen siirrosta ja vastuusta. Tämä koskee erityisesti 1) sallittua siirtojen laajuutta, 2) siirtojen edellytyksiä ja 3) vastuujärjestelmää, jota sovelletaan, kun säilytettyjä välineitä menetetään niiden ollessa joko säilytysyhteisön tai alisäilyttäjän hallussa. Yleistavoite Suojan ja avoimuuden lisääminen kaikkien yhteissijoitusyritysten sijoittajien hyväksi. Erityistavoitteet Sijoittajansuojaa koskevien standardien olisi oltava yhdenmukaiset: säilytysyhteisöjen, joihin sovelletaan yhtenäisiä toiminnan vakautta koskevia vaatimuksia ja pääomavaatimuksia, olisi taattava säilytyksessä oleville varoille samantasoinen suoja kotipaikastaan riippumatta. Oikeussuojakeinoja olisi käytettävä yhdenmukaisesti ja tehokkaasti säilytysyhteisöjä vastaan rahoitusvälineiden menetyksen yhteydessä: yhdenmukaisilla varovaisuutta koskevilla standardeilla ja yhdenmukaisilla vastuusäännöillä olisi estettävä se, että oikeudenkäyntimenettelyt venyvät liikaa ja niiden tulokset riippuvat säilytysyhteisön kotipaikasta. Olisi turvattava oikeusvarmuus säilytysyhteisöjen sellaisten velvoitteiden osalta, jotka liittyvät tallessapitoon ja säilytyksen siirtoon: toimialalle olisi annettava mahdollisuus mukautua yhtenäiseen standardiin ja tehdä tarvittavat muutokset organisaatiorakenteisiinsa ja liiketoimintamalleihinsa. Toiminnalliset tavoitteet Toiminnallisina tavoitteina on 1) yhdenmukaistaa säilytysyhteisöjä koskevat kelpoisuusperusteet; 2) ottaa käyttöön tallessapidon siirtoa koskevat yhdenmukaiset säännöt; 3) yhdenmukaistaa säilytysyhteisöjen vastuu säilytyksen aikana menetettyjen rahoitusvälineiden palauttamisesta ja 4) yhdenmukaistaa vastuu alisäilyttäjän hallussa olleiden rahoitusvälineiden menetyksestä. Sijoittajien luottamuksen lujittamista ja avoimuuden lisäämistä koskevien tavoitteiden mukaisesti on asetettu muita toiminnallisia tavoitteita, jotka liittyvät palkkoihin ja palkkioihin sekä seuraamuksiin: pyrkimyksenä on ottaa käyttöön säännöt, joilla varmistetaan, että palkka- FI 4 FI

5 ja palkkiokäytännöt ovat avoimia ja moitteettomia eivätkä lisää riskejä, sekä ottaa käyttöön yhteissijoitusyrityksiä koskeva yhdenmukainen seuraamusjärjestelmä. 4. TOIMINTAVAIHTOEHDOT Säilytysyhteisöjen tehtävien ja vastuun osalta perusskenaariona on voimassa olevan yhteissijoitusyrityksiä koskevan sääntelykehyksen noudattaminen. Yhteissijoitusyrityksiä koskevien sääntöjen yleiset periaatteet jäisivät voimaan, mikä jättäisi kansallisille viranomaisille huomattavan paljon harkintavaltaa niiden päättäessä tehtävien ja vastuun tasosta. Kansallisten viranomaisten tehtävänä olisi varmistaa sijoittajansuoja ja sijoittajien luottamus erityisesti sellaisissa rajatylittävissä sijoituksissa, jotka tehdään muissa jäsenvaltioissa kotipaikkaansa pitäviin rahastoihin. Vaikutusten arvioinnissa arvioidaan tämän perusskenaarion pohjalta eri toimintavaihtoehtoja, jotka liittyvät kolmeen keskeiseen kysymykseen: 1) kelpoisuus toimia yhteissijoitusyrityksen säilytysyhteisönä, 2) tallessapidon siirtoa koskevat edellytykset, ja 3) säilytysyhteisön vastuun laajuus, erityisesti sen velvoite palauttaa rahoitusvälineet, jotka on menetetty säilytyksen aikana. Kelpoisuus toimia säilytysyhteisönä: Esille tuli kolme vaihtoehtoa, joissa yksilöitiin erilaiset laitokset, joiden katsottiin antavan riittävät takeet toiminnan vakautta koskevan sääntelyn ja pääomavaatimusten osalta voidakseen hoitaa varojen tallessapidon ja varmistaa, että säilytyksen aikana menetetyt varat palautetaan. Säilytyksen siirto: Arvioituja vaihtoehtoja oli kolme: 1) perusskenaario, 2) huolellisuutta ja toiminnan vakautta koskevien vaatimusten asettaminen siirroille, mukaan luettuina erityissäännöt säilytyksen siirtämisestä kolmansien maiden säilytysyhteisöille, jotka eivät täytä vaatimuksia, ja 3) samojen huolellisuutta ja toiminnan vakautta koskevien vaatimusten asettaminen kaikille siirroille. Vastuu: Vaikutusten arvioinnissa tarkasteltiin neljää vaihtoehtoa: 1) vastuu rajoitetaan perusteettomiin laiminlyömisiin (perusskenaario), 2) otetaan käyttöön objektiivinen vastuu, josta on mahdollista vapautua säilytyksen siirron perusteella, 3) otetaan käyttöön objektiivinen vastuu, josta vapautuminen rajoittuu säilytyksen pakolliseen siirtoon kolmansien maiden säilytysyhteisöille, ja 4) otetaan käyttöön objektiivinen vastuu, josta ei ole mahdollista vapautua säilytyksen siirron perusteella. Palkat ja palkkiot: Perusskenaariota verrattiin vaihtoehtoon, jossa yhteissijoitusyritysten rahastoyhtiöt velvoitetaan ottamaan käyttöön yleiset palkka- ja palkkioperiaatteet, sekä vaihtoehtoon, jossa edellytetään yksityiskohtaista palkka- ja palkkiopolitiikkaa ja jossa tosiasiallisesti maksetut palkat ja palkkiot julkistetaan vuosikertomuksessa. Hallinnolliset seuraamukset: Perusskenaariota verrattiin vaihtoehtoon, jossa seuraamukset yhdenmukaistetaan yleisellä tavalla komission tällä alalla noudattaman politiikan mukaisesti, sekä vaihtoehtoon, jossa jatketaan hallinnollisten seuraamusten yhdenmukaistamista. 5. VAIKUTUSTEN ARVIOINTI Kelpoisuus toimia säilytysyhteisönä: Vaikutusten arvioinnissa todetaan, että sekä luottolaitokset että säännellyt sijoituspalveluyritykset antavat riittävät takeet toiminnan FI 5 FI

6 vakautta koskevan sääntelyn, pääomavaatimusten ja tehokkaan valvonnan osalta voidakseen toimia yhteissijoitusyritysten säilytysyhteisöinä. Koska useimmat yhteissijoitusyritysten säilytysyhteisöt ovat jo lähes kaikissa jäsenvaltioissa luottolaitoksia tai säänneltyjä sijoituspalveluyrityksiä, vaatimuksiin mukautumisesta katsotaan aiheutuvan suhteellisen vähän rasitusta. Valittu vaihtoehto vaikuttaisi siis sellaisiin harvalukuisiin palveluntarjoajiin, joilla ei ole toimilupia. Tällaisissa tapauksissa kustannukset, joita aiheutuu luvan hankkimisesta sijoituspalveluyrityksenä toimimiseen, vaikuttavat aiheellisilta, kun otetaan huomioon säilytysyhteisöjen vastuuseen liittyvät hyödyt. Säilytyksen siirrot: Vaikutusten arvioinnissa todetaan, että siirtoihin olisi sovellettava alisäilyttäjien valintaa ja jatkuvaa valvontaa koskevia tiukkoja laatuvaatimuksia. Tällaiset velvoitteet olisi asetettava pääsäilyttäjälle. Säilytykset olisi voitava siirtää kolmansissa maissa säilytysyhteisöille, jotka eivät täytä vaatimuksia, jos lainsäädännössä edellytetään paikallista säilytystä ja jos sijoittajille ilmoitetaan asianmukaisesti, että sijoitusten tekeminen joihinkin maihin voi edellyttää paikallista säilytystä. Vaihtoehto, jossa ei sallittaisi säilytyksen siirtoa sellaisille kolmansien maiden säilytysyhteisöille, jotka eivät täytä vaatimuksia, hylättiin, koska sillä olisi vähennetty yhteissijoitusyritysten investointimahdollisuuksia. Lisäksi katsottiin, että se riski, että säilytys siirretään tällaiselle säilytysyhteisölle, on vähäpätöinen, koska valtaosa yhteissijoitusyrityksistä noudattaa nykyään varovaisia sijoitusstrategioita. Tätä valintaa joudutaan ehkä tarkistamaan, jos ja kun sijoitusstrategiat kehittyvät. Vastuu: Vaikutusten arvioinnissa todetaan, että objektiiviseen vastuuseen perustuvalla standardilla, jonka mukaan säilytysyhteisöjen on palautettava säilytyksessä olleet menetetyt rahoitusvälineet riippumatta siitä, johtuuko menetys virheestä vai laiminlyönnistä, voidaan varmistaa korkeatasoinen sijoittajansuoja ja päästä yhdenmukaisen standardin soveltamiseen koko EU:ssa. Vaikka on olemassa vahvoja argumentteja sille, että standardia ei sovellettaisi tappioihin, jotka syntyvät, kun säilytys on pakko siirtää kolmannen maan säilytysyhteisölle, vaikutusten arvioinnissa todetaan kuitenkin, että tällaista vapautusta ei tulisi sallia, koska yhteissijoitusyritysten asiakkaat ovat pääasiassa yksityissijoittajia. 6. TIIVISTELMÄ VALITUISTA VAIHTOEHDOISTA Parhaaksi katsottuna vaihtoehtona on rajoittaa kelpoisuutta toimia yhteissijoitusyritysten säilytysyhteisönä sillä tavoin, että vain luottolaitosten ja säänneltyjen sijoituspalveluyritysten sallitaan toimia tällaisina säilytysyhteisöinä. Siirtoihin olisi sovellettava sääntöjä, joissa edellytetään asianmukaisen huolellisuuden noudattamista alisäilyttäjän valinnassa ja nimeämisessä sekä sen toimien valvonnassa. Niissä harvoissa tapauksissa, joissa yhteissijoitusyrityksen investointistrategiaan kuuluu sijoittaminen sellaisissa maissa liikkeeseen laskettuihin rahoitusvälineisiin, joissa säilytyksen on oltava paikallista ja joissa ei toimi sellaisia alisäilyttäjiä, jotka voisivat noudattaa edellä mainittuja siirtovaatimuksia, siirto olisi kuitenkin sallittava, jos sille asetetut tiukat edellytykset täyttyvät. Koska monet yhteissijoitusyritysten sijoittajista ovat yksityissijoittajia, vastuun olisi perustuttava sellaisissa tapauksissa, joissa säilytyksessä oleva rahoitusväline menetetään, yhdenmukaiseen EU:n standardiin, joka velvoittaa palauttamaan menetetyn rahoitusvälineen pääsäilyttäjän kustannuksella. Pääsäilyttäjällä ei saisi olla mahdollisuutta vapautua vastuustaan edes silloin, kun rahoitusväline on pakko säilyttää kolmannessa maassa. Palkkoihin ja palkkioihin sovelletaan samaa lähestymistapaa kuin vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevassa direktiivissä. Näin vältetään sääntelyn katvealueiden FI 6 FI

7 hyväksikäyttö yhteissijoitusyrityksiä koskevan ja vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajia koskevan direktiivin välillä. Seuraamuksiin sovelletaan komission tällä alalla yleisesti noudattamaa politiikkaa. 7. SEURANTA JA ARVIOINTI Seuranta ja arviointi toteutetaan kahdella tasolla. Ensinnäkin komissio varmistaa, että uudistetut säännöt pannaan asianmukaisesti täytäntöön. Toisessa vaiheessa eli kolmen vuoden kuluttua määräajasta, johon mennessä direktiivi on pantava kokonaan täytäntöön, komissio tekee taloudellisen arvioinnin siitä, ovatko uudet säännöt parantaneet sijoittajansuojaa, lisänneet avoimuutta palkkojen ja palkkioiden osalta ja lujittaneet sijoittajien luottamusta siinä määrin, että yhteissijoitusyritys säilyy yksityissijoittajien kannalta hyvänä tuotemerkkinä. Taloudellinen arviointi tehdään 3. luvussa määriteltyjen tavoitteiden pohjalta. Arvioinnin tekijöinä ovat komission yksiköt, jotka tekevät tarvittaessa yhteistyötä EAMV:n kanssa ja/tai käyttävät ulkoisia tutkimuksia voidakseen arvioida, miten säilytysyhteisöjä koskevien säilytys- ja vastuujärjestelmien muutokset ovat vaikuttaneet. Kaikilta asianomaisilta sidosryhmiltä on todennäköisesti kerättävä lisätietoja, jotta voidaan arvioida muutosten vaikutuksia ja ennen kaikkea kerätä olennaisia tietoja joidenkin ehdotettujen toimenpiteiden vaikutuksista säilytysyhteisöalaan. Uudelleentarkastelussa keskitytään erityisesti siihen, missä määrin kustannussäästöt, joita säilytysyhteisöjen vastuuta koskevan selkeämmän ja yhdenmukaisemman järjestelmän odotetaan tuottavan, toteutuvat ja mitä vaikutuksia uusia siirto- ja vastuusäännöillä voi olla säilytysyhteisöjen toimintakustannuksiin, missä määrin säilytyksiä on siirretty kolmansien maiden säilytysyhteisöille, jotka eivät täytä vaatimuksia, mitä vaikutuksia tällaisilla siirroilla on ollut ja miten toiminnan lisäkustannusten arvioidaan vaikuttavan yhteissijoitusyritysten kustannuksiin ja sijoittajien saamaan tuottoon. FI 7 FI