Suurelle valiokunnalle

Transkriptio

1 YMPÄRISTÖVALIOKUNNAN LAUSUNTO 23/2009 vp Valtioneuvoston kirjelmä ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (IPPC-direktiivin uudistus) Suurelle valiokunnalle JOHDANTO Vireilletulo Suuri valiokunta on 15 päivänä toukokuuta 2009 lähettänyt jatkokirjelmän 1. YM asiassa ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi (IPPC-direktiivin uudistus) U 13/2008 vp ympäristövaliokunnalle mahdollisia toimenpiteitä varten. Asiantuntijat Valiokunnassa ovat olleet kuultavina - ylitarkastaja Sirpa Salo-Asikainen, ympäristöministeriö - asiantuntija Meeri Palosaari, Elinkeinoelämän keskusliitto EK - luonnonsuojeluasiantuntija Tapani Veistola, Suomen luonnonsuojeluliitto ry. Lisäksi valiokunta on saanut kirjalliset lausunnot seuraavilta tahoilta: Energiateollisuus ry Öljy- ja Kaasualan Keskusliitto Viitetieto Valiokunta on antanut asiassa aikaisemmin lausunnon YmVL 14/2008 vp. VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ Ehdotus Komissio antoi ehdotuksensa teollisuuden päästöjen yhdennettyä ehkäisemistä ja vähentämistä koskevaksi direktiiviksi (IED-ehdotus (industrial emissions), uudelleenlaadittu IPPC-direktiivi) joulukuussa Keskeiset neuvottelussa avoimena olevat kysymykset liittyvät parhaan käyttökelpoisen tekniikan vertailuasiakirjoihin (BAT-vertailuasiakirjoihin), niissä kuvattuihin parhaan käyttökelpoisen tekniikan päästötasoihin (BAT-päästötasoihin) sekä asiakirjojen oikeudelliseen luonteeseen ja hyväksymismenettelyyn. U 13/2008 vp Toinen merkittävä avoin asia on suurten polttolaitosten päästörajat ja erityisesti vanhoille laitoksille myönnettävät joustot, joita maat ovat vaatineet runsaasti. Kolmas asiakokonaisuus on lannan poltto. Valtioneuvoston kanta Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ja rakentavasti direktiiviehdotukseen. Valtioneuvosto tukee BAT-vertailuasiakirjojen nykyistä tehokkaampaa ja yhtenäisempää soveltamista koko Euroopan yhteisön alueella. Suurten polttolaitosten sääntelyn osalta pyritään saamaan riittävät joustot vanhimmille laitoksille ja huippu- Versio 2.1

2 käyttölaitoksille. Puheenjohtajan ehdotukset ovat vieneet näitä asioita oikeaan suuntaan. Valtioneuvosto hyväksyy sen, että jätteenpolton soveltamisalaa ei voida muuttaa siten, että lannan poltto olisi sallittua ilman jätteenpolton tiukkoja päästö- ja tarkkailuvaatimuksia. Valtioneuvosto voi puheenjohtajan ehdotuksen mukaisesti hyväksyä sen, että BAT-vertailuasiakirjat valmistellaan tietojen vaihtoprosessissa eli ns. Sevilla-prosessissa, joka on avoin jäsenmaille, teollisuudelle ja kansalaisjärjestöille. Valtioneuvosto voi hyväksyä myös sen, että tietojenvaihtoprosessin päätteeksi BAT-vertailuasiakirjojen keskeiset osat päästötasoineen hyväksytään komitologiamenettelyssä (valvonnan käsittävä sääntelymenettely) ja loppuosa BATvertailuasiasiakirjoista jää komission yksinomaiseen hyväksyntään. Toissijaisesti voidaan hyväksyä myös se, että komissio hyväksyy myös päästötasot ilman komitologiamenettelyä. Komitologiamenettelyssä hyväksytyt osuudet BAT-vertailuasiakirjoista käännettäisiin kansallisille kielille. Koska BAT-vertailuasiakirjat eivät ole sitovia, valtioneuvosto voi hyväksyä myös sen, ettei niitä käännetä kokonaisuudessaan kansallisille kielille. Jäsenmaiden lupaviranomaiset varmistaisivat lupaharkinnassaan, että näitä BAT-vertailuasiakirjoissa määriteltyjä päästötasoja ei ylitettäisi muissa kuin direktiiviehdotuksen 16 artiklan mukaan sallituissa erityistapauksissa. Valtioneuvoston alkuperäisessä U-kirjelmässä esitettiin kanta, että jäsenmaita sitovista päästöraja-arvoista ja muista sitovista velvoitteista voidaan päättää ainoastaan yhteisön lainsäädäntömenettelyssä. Saatuaan neuvoston oikeuspalvelun päivätyn selvityksen Suomi katsoo, että jäsenvaltioiden tulee ottaa komission päätöksellä vahvistetut BAT-vertailuasiakirjat ja niissä esitetyt päästötasot huomioon ja täten noudattaa direktiiviä. Vertailuasiakirjan määrittämästä päästötasosta viranomainen voi erityistilanteessa poiketa direktiivissä säädetyillä edellytyksillä. Päästötason ylittäminen on perusteltava. BAT-vertailuasiakirjoihin sisältyvät päästötasot vaihteluväleineen ovat luonteeltaan erilaisia kuin päästöraja-arvot, joilla säädetään yhdestä sallitusta arvosta, jota päästöt eivät saa ylittää. U-kirjelmän mukaisesti ja aiempaa käytäntöä noudattaen Suomi on suhtautunut kielteisesti minimipäästöraja-arvojen antamiseen komitologiamenettelyssä, koska päästöraja-arvoja on pidetty keskeisinä yritysten oikeudellisiin velvoitteisiin liittyvinä vaatimuksina. Tähän saakka päästöraja-arvot ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttaville laitoksille on annettu yhteispäätösmenettelyssä. Sen sijaan muita hyvinkin keskeisiä sitovia vaatimuksia hyväksytään komitologiamenettelyssä. Näistä esimerkkinä voi mainita jätteistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/98/EY 6 artiklan säännökset arviointiperusteista jätteeksi luokittelun päättymiseksi. Toisena esimerkkinä voidaan viitata tiettyjen vaarallisten aineiden käytön rajoittamisesta sähkö- ja elektroniikkalaitteissa annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin (2002/95/EY), jonka liitteessä asetettuja tiettyjen aineiden enimmäispitoisuuksia voidaan muuttaa komitologiamenettelyssä (valvonnan käsittävä sääntelymenettely). IED-ehdotuksen mukaan lupamääräysten tulee aina perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan, minkä voitaisiin tulkita tarkoittavan perustuslain kannalta sitä, että perusvelvoite yksilön velvollisuuksista säädettäisiin direktiivissä eli yhteisön lainsäädäntömenettelyssä. Parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan perustuvat minimipäästöraja-arvot tarkentaisivat tätä perusvelvollisuutta. Komission ehdotuksen mukaan päästöraja-arvot jalostamojen rikkidioksidipäästöille ja dieselmoottoreille annettaisiin komitologiamenettelyssä (valvonnan käsittävä sääntelymenettely) Sevilla-prosessista saatavan tiedon perusteella. Tässä vaiheessa valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti päästöraja-arvojen antamiseen komitologiamenettelyssä. Asia vaatii vielä perusteellista harkintaa yhtäältä EU-säännösten pohjalta ja toisaalta kansallisen lainsäädäntöjärjestelmämme pohjalta. Uutta vuonna 2006 käyttöön otettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä sovelletaan 2

3 yhteispäätösmenettelysäädösten täytäntöönpanossa silloin, kun päätetään toimista, jotka ovat laajakantoisia (measures of general scope) ja joilla katsotaan muutettavan perussäädöstä muilta kuin keskeisiltä osiltaan. Valvonnan käsittävässä sääntelymenettelyssä edellytetään, jotta jokin toimenpide voi tulla hyväksytyksi, että sekä neuvosto että Euroopan parlamentti ovat sen tarkastaneet ja hyväksyneet. Vaikka siis komitea olisi antanut myönteisen lausunnon jostakin ehdotetusta toimesta, voivat sekä neuvosto että Euroopan parlamentti tietyn määräajan kuluessa vastustaa sen antamista tietyin edellytyksin. Tämä vastustus voi perustua siihen, että ehdotettu toimi ei vastaa perussäädöksen tarkoitusta tai tavoitetta, kyseinen toimi ylittää toimeenpanovallan tai siihen, että toimi ei noudata läheisyys- tai suhteellisuusperiaatetta. Vastustus merkitsee estettä toimenpiteen lopulliselle hyväksymiselle. Puheenjohtaja on arvioinut, että Euroopan parlamentin keskeiset muutosehdotukset koskien päästöraja-arvojen säätämistä komitologiamenettelyssä tulevat käsittelyyn neuvoston työryhmässä vasta parlamentin toisen käsittelyn yhteydessä eli aikaisintaan ensi syksynä. Parlamentin ehdotukseen valmistella minimipäästörajoja useimmille IED-toimialoille valtioneuvosto suhtautuu varauksellisesti. Teolliset toiminnot usein samankin toimialan sisällä ovat niin erilaisia, että yksiselitteisten raja-arvojen asettaminen on vaikeaa ja erityisesti eri haittojen yhdennetty arviointi lupamääräyksiä annettaessa saattaisi vaarantua, jos ryhdyttäisiin laajasti antamaan minipäästörajoja. Minimipäästörajojen antaminen saattaisi myös estää parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymistä. Toisaalta ehdottomat minimipäästörajat tietyissä tapauksissa, erityisesti huonoimpien toimijoiden ympäristönsuojelutason parantamiseksi, voisivat olla paikallaan. Valtioneuvosto pitää tärkeänä ja ympäristösuojelun kannalta tarpeellisena tehostaa parhaan käyttökelpoisen tekniikan noudattamista myös suurissa polttolaitoksissa ja hyväksyy, että tämä vaaditaan myös olemassa olevilta polttolaitoksilta tietyssä aikataulussa. Uudet päästöraja-arvot voisivat tulla voimaan komission esityksen mukaisesti myös olemassa oleville laitoksille vuonna 2016 tietyin edellytyksin ja joustavuuselementein. Valtioneuvosto tukee rajoitettua siirtymäaikaa vanhimmille laitoksille, jotta niitä voidaan käyttää varavoimana ilman kalliita lisäinvestointeja. Käytöstä viimeistään 2024 poistuvien korkeintaan tuntia käyvien laitoksien tulisi kuitenkin noudattaa nykyisen direktiivin päästöraja-arvoja. Valtioneuvosto katsoo, että olemassa oleville laitoksille annettavien siirtymäaikasäännösten lisäksi on välttämätöntä, että vähän käyville laitoksille (niin sanotut huippulaitokset) myönnettäisiin tiettyjä joustoja myös siirtymäajan jälkeen. Huippulaitokset olisivat laitoksia, jotka kävisivät viiden vuoden liukuvana keskiarvona tuntia vuodessa. Suomen kylmät talvet ja vaihtelevat ilmastoolosuhteet talvisin merkitsevät sitä, että tarvitsemme kaukolämpöjärjestelmää tukevia huippulämpökattiloita myös vuoden 2020 jälkeen turvaamaan asukkaiden lämmitysenergian saannin vuoden kylmimpinä aikoina. Lisäksi valtioneuvoston vuoden 2008 ilmasto- ja energiastrategian mukaan Suomen tulisi olla omavarainen huippukulutustilanteissa myös sähköntuotannon suhteen. Vain muutamia satoja tunteja vuodessa käyviä laitoksia ei ole kustannustehokasta varustaa tehokkaimmilla päästöjen puhdistuslaitteilla saavutettavan ympäristöhyödyn jäädessä vähäiseksi. Tämän vuoksi huippulaitoksia koskevia joustoja ei ole perusteltua rajoittaa päättymään tiettyyn ajankohtaan, kuten vuoteen Valtioneuvosto ei ole kaikilta osin tyytyväinen ehdotettuihin uusiin päästöraja-arvoihin. Valtioneuvosto katsoo, että erityisesti olemassa oleville pienille ja keskisuurille turvelaitoksille ehdotettuihin raja-arvoihin tulisi saada joustoja esimerkiksi silloin, kun laitoksen hyötysuhde vastaa yhteistuotannossa olevan laitoksen hyötysuhdetta. Lisäksi valtioneuvosto tukee sitä, että riippumatta polttolaitteesta laitosten päästöjen tulisi olla rajoitusten piirissä. 3

4 Olemassa oleville laitoksille annettavien siirtymäaikasäännösten lisäksi valtioneuvosto pitää erittäin tärkeänä joustojen saamista ehdotettuihin savukaasujen yhteenlaskusääntöihin. Valtioneuvosto voi hyväksyä savukaasujen yhteenlaskusäännön uusille polttolaitoksille, mutta olemassa olevien laitosten ja pienten laitosten osalta tulee pyrkiä lopputulokseen, joka mahdollistaa savukaasuvirtojen laskemisen erillisinä. Jos saman laitoksen savukaasuvirrat lasketaan komission ehdotuksen mukaan aina yhteen, se johtaa usein erityisesti pienten laitosten osalta kohtuuttoman tiukkojen ja kustannustehottomien päästöraja-arvojen soveltamiseen. Lannan polton osalta Suomen tavoitteena oli valtioneuvoston ja eduskunnan kannan mukaisesti pyrkiä ratkaisuun, jossa jätteenpolton vaatimuksia ei sovellettaisi lannan eikä muiden maataloudesta peräisin olevien luonnonmukaisten, vaarattomien eläinperäisten aineksien käyttöön energiantuotannossa, jos siitä ei aiheudu vaaraa tai haittaa ihmisen terveydelle tai ympäristölle. Tavoitteen saavuttaminen on kuitenkin osoittautunut ennakoitua vaikeammaksi useista syistä. Keskeiset syyt ovat komission haluttomuus avata direktiiviehdotuksen jätteenpolttolukua, koska se ei sisältynyt uudelleenlaadintamenettelyyn kuuluvaksi uudistukseksi ja näin ollen sen avaamiseen tarvitaan erityisen painavat syyt, sekä myös muiden jäsenmaiden haluttomuus tukea Suomea asiassa, joka ei ole niille ongelma. Näin ollen Suomi ei ole saanut lainkaan tukea ehdotukselleen. Tämän ohella Suomessa suoritetut hevosenlannan polttokokeet eivät ole antaneet tukea sille, että hevosenlannan poltosta ei syntyisi jätteenpolttodirektiivissä säänneltyä päästöjä. Näillä perusteilla valtioneuvosto katsoo, ettei ole realistista saada helpotuksia lannan polton vaatimuksiin IED-ehdotuksen kautta, ja siksi luopuu ehdotuksestaan tässä yhteydessä. VALIOKUNNAN KANNANOTOT Perustelut Valiokunta yhtyen valtioneuvoston kantaan tukee yhteisön lainsäädäntöä yhtenäistävää ja ilmansuojelua edistävää ehdotusta direktiiviksi teollisuuden päästöistä. Merkittävä keino yhdenmukaisemman lupaharkinnan saavuttamiseksi koko unionin alueella on parasta käyttökelpoista tekniikkaa koskevien ns. BAT-vertailuasiakirjojen käyttö. Puheenjohtajan ehdotuksen mukaan BAT-vertailuasiakirjat valmistellaan tietojen vaihtoprosessissa eli ns. Sevilla-prosessissa, joka on avoin jäsenmaille, teollisuudelle ja kansalaisjärjestöille, minkä jälkeen asiakirjojen päästötasot hyväksytään komitologiamenettelyssä ja loppuosa BAT-vertailuasiakirjoista jää komission hyväksyttäväksi. Toissijaisesti komissio hyväksyisi myös päästötasot ilman komitologiamenettelyä. Valiokunta on aikaisemmassa lausunnossaan pitänyt ongelmallisena vertailuasiakirjojen oikeudellisen luonteen muuttumista sitovaksi, mikä merkitsisi sääntelytoimivallan siirtymistä komissiolle ja olisi ongelmallista myös perustuslaissa turvattujen kielellisten oikeuksien kannalta, koska asiakirjat ovat saatavilla vain englannin kielellä. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan BAT-vertailuasiakirjojen valmistelu- ja hyväksymismenettely on katsottava lainsäädännön täytäntöönpanoksi, mistä johtuen delegoiminen komissiolle on mahdollista. Komitologiamenettelyssä hyväksytyt osuudet käännettäisiin kansallisille kielille. Näillä perusteilla valiokunta katsoo valtioneuvoston tavoin, että puheenjohtajan ehdotus voidaan hyväksyä. Koska BAT-vertailuasiakirjat eivät ole oikeudellisesti sitovia, niiden kääntäminen kokonaan kansallisille kielille ei ole välttämätöntä. Näkemys perustuu siihen, että direktiiviehdotuksen mukaan lupamääräysten tulee aina perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ja BAT-vertailuasiakirjat vain tarkentaisivat tätä perusvelvollisuutta. Valiokunta kuitenkin korostaa, että ns. Sevilla-prosessin mukainen avoimempi, valvottu sääntelymenettely olisi joka tapauksessa pro- 4

5 sessin läpinäkyvyyden kannalta kannatettavampi vaihtoehto. Valiokunta katsoo myös valtioneuvoston tavoin, että myös suurten polttolaitosten tulee siirtyä uusien, parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisten päästöraja-arvojen noudattamiseen, mutta sellaisin siirtymäajoin ja joustoin, että investoinnin ympäristöhyödyt ovat selkeät. Tämä koskee erityisesti huippu- ja varavoimalaitoksia. Valiokunta toteaa lopuksi, että lannanpolton vaatimusten lieventäminen siten, että jätteenpolton vaatimuksia ei sovellettaisi lannan käyttöön energiantuotannossa, jos siitä ei aiheudu vaaraa tai haittaa ihmisen terveydelle tai ympäristölle, ei valtioneuvoston selvityksen mukaan ole käytännössä mahdollista direktiivin käsittelyn yhteydessä. Valiokunta katsoo, että materiaalitehokkuuden ja kierrätyksen edistämiseksi tulisi lupamenettelyä kehittää siten, että se edistää jäte- ja uusiomateriaalien ja lannan ja muiden eläinperäisten tuotteiden tehokasta ja ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta tarkoituksenmukaista hyödyntämistä. Lausunto Lausuntonaan ympäristövaliokunta ilmoittaa, että se yhtyy asiassa valtioneuvoston kantaan edellä esitetyin painotuksin. Helsingissä 3 päivänä kesäkuuta 2009 Asian ratkaisevaan käsittelyyn valiokunnassa ovat ottaneet osaa pj. Susanna Huovinen /sd vpj. Pentti Tiusanen /vas jäs. Christina Gestrin /r Rakel Hiltunen /sd Timo Kaunisto /kesk Merja Kuusisto /sd Valiokunnan sihteerinä on toiminut valiokuntaneuvos Marja Ekroos. vjäs. Sanna Perkiö /kok Sari Sarkomaa /kok Janne Seurujärvi /kesk Tarja Tallqvist /kd Pauliina Viitamies /sd Janina Andersson /vihr. 5