Johto-organisaatiot tienhaarassa

Transkriptio

1 1 Tutkimukset ja selvitykset 2/00 Johto-organisaatiot tienhaarassa Valtion keskushallinnon virastojen, laitosten ja liikelaitosten johto-organisaatiot arvion kohteena Markku Temmes - Timo Moilanen 2000 ISSN ISBN Julkaisun sähköinen versio , web design Mirja Fogelgren (VM) Huom. sähköisesti julkaistun asiakirjan ulkoasu ei ole täysin identtinen verrattuna alkuperäiseen julkaisuun, minkä johdosta sivunumerointi ja vastaavat seikat tulee aina tarkistaa alkuperäisestä julkaisusta.

2 2 SISÄLLYS 1 Johdanto Arviointihankkeen tavoitteet Arvioinnissa käytetty empiirinen aineisto Arviointikriteerit Liikkeenjohdollinen kirjallisuus Tilannetekijät Rakennetekijät Roolivaihtoehdot Suorituskyky Johto-organisaatioiden uudistaminen Johto-organisaatioiden uudistamisprosessi Aiempia tutkimustuloksia Jäsenten valintaa koskevat rajoitukset Ministeriöiden aseman vahvistuminen Johto-organisaatiotyöskentelyn nykytila Johtokuntien yleispiirteet Johtokunnat hallinnonaloittain Johtokunnat perustamisvuoden mukaan Johtokunnan asettaminen Kokouskäytännöt Jäsenten lukumäärä Palkitsemisjärjestelmä ja ajankäyttö Johtokuntien jäsenet Koulutustausta Toimiasema Ikärakenne Valintakriteerit Johtokuntakokemus Tärkeimmät ominaisuudet Kiintiöt ja esteellisyys Johtokunnan asialista ja todellinen vaikutusvalta Päätöksentekotapa Tehtäväkentän vakiintuneisuus Tehtävät Suhde tulosohjaukseen... 67

3 3 3.4 Vastuukysymykset Johtokunnan ja virastopäällikön välinen suhde Johtokuntatyöskentelyn toimivuus Johtokunnan ja ministeriön välinen suhde Ministeriön kanta ja esteellisyys Strategiakapasiteetti Johtokuntapolitiikan mahdollisuudet Johtokuntatyöskentelyn kehittäminen Teemakokoukset Tutustumiskäynnit Koulutus ja valmennus Itsearviointi Johtokunnan sihteerin taustatietoja Johtopäätökset Suositukset LÄHTEET... 98

4 4 1 Johdanto 1.1 Arviointihankkeen tavoitteet Valtiovarainministeriö tilasi Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitokselta valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten johto-organisaatioiden toimintaa koskevan arviointitutkimuksen (VM 79/18/98). Hanke käynnistettiin helmikuussa 1999, ja arviointiraportti jätettiin tilaajalle tammikuussa Arviointihankkeen johtajana toimi prof. Markku Temmes ja raportoinnista vastasi tutkija Timo Moilanen. Empiirisen aineiston käsittelystä vastasi tutkimusavustaja Suvi Mäkelä, joka laati arvioinnissa käytettävän aineiston pohjalta johtoelinten jäsenten taustaa koskevan pro gradu -opinnäytetyön (Mäkelä 1999). Arviointiryhmän työskentelyä ohjasi ylijohtaja Jorma Karjalaisen (VM) johtama ohjausryhmä, johon kuuluivat ylitarkastaja Terttu Mellin (VM), neuvotteleva virkamies Seppo Tiihonen (VM), ylijohtaja Ritva Viljanen (VRK) ja neuvotteleva virkamies Sinikka Wuolijoki (VM). Hankkeen loppuvaiheessa Wuolijoki siirtyi Pariisiin OECD:n tehtäviin ja hänen tilalleen tuli ylitarkastaja Ari Holopainen (VM). Arviointitutkimus kohdistuu johto-organisaatiotoimikunnan mietinnön (KM 1989:8) ja sitä seuranneen hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnan ( ) tekemien linjaratkaisujen ympärille. Arviointitutkimuksen tavoitteena on (1) selvittää 1990-luvulla käyttöön otetun johtokunta/hallitusmallin toteutuksessa noudatetut periaatteet; (2) kerätä ja analysoida tietoa virastojen ja laitosten johto-organisaatioista; (3) arvioida johtoorganisaatioiden roolia ja kehittämismahdollisuuksia ministeriöiden ja ko. virastojen ja laitosten ohjaussuhteen keskeisenä elementtinä sekä (4) tarkastella yksityisen sektorin hallitustyöskentelyssä omaksuttujen toimintatapojen käyttökelpoisuutta virastoissa ja laitoksissa. Arviointiraportti lähtee liikkeelle arvioinnissa kerätyn empiirisen aineiston ja analyysiprosessin kuvauksella (alaluku 1.2). Työn kysymyksenasettelua ja arviointikriteereitä on täsmennetty alaluvussa 1.3, ja hallitustyöskentelyä koskevaa materiaalia tarkastellaan alaluvussa 1.4. Luvussa kaksi on käsitelty johto-organisaatiouudistuksen taustoja, toteuttamista ja aiempia tutkimustuloksia. Luku kolme on tutkimuksen empiirinen osio, jossa tarkastellaan johto-organisaatiotyöskentelyn nykytilannetta. Analyysin keskeiset

5 5 tulokset esitetään luvussa neljä johtopäätöksinä ja luvussa viisi käsitellään arvioijien tekemiä suosituksia. Arvioijat ovat jakaneet työtään siten, että arviointikriteerien sekä uudistushankkeen kuvaus on prof. Temmeksen käsialaa ja empiirinen osio puolestaan tutkija Moilasen kirjoittamaa. Johtopäätökset ja suositukset on laadittu yhdessä, ja arvioijat myös vastaavat raportista yhdessä. 1.2 Arvioinnissa käytetty empiirinen aineisto Valtionhallinnossa käytetään useita erityyppisiä johto-organisaatioita. Valtaosassa valtion virastoja ja laitoksia johto-organisaationa toimii johtokunta (61 kpl, 81%), loput ovat ns. päällikkövirastoja (14 kpl, 19%) (Mellin 1998,1). Valtionyhtiöiden ja liikelaitosten johto-organisaationa toimii hallitus, minkä lisäksi melkein joka toisessa valtionyhtiöissä on sidosryhmäelimenä toimiva hallintoneuvosto (41%) 1. Osakeyhtiön johtoorganisaationa toimii osakeyhtiölain mukaan aina yhtiön hallitus. Organisaation sisäisenä johtoelimenä niin julkisella kuin yksityisellä sektorilla toimii yleensä johtoryhmä 2. Liike-elämää koskevassa kirjallisuudessa toisinaan samaistetaan johtokunta ja johtoryhmä toisiinsa (esim. Hirvonen et al. 1998, 48). Tästä ei ole valtion keskushallinnossa kysymys, sillä johtokuntajohtoisissa virastoissa on pääsääntöisesti myös johtoryhmä (tarkemmin s. 35 ja 78). Johtokuntien tehtävät ovat pitkälti rinnasteisia yritysten hallituksiin, ja monissa tapauksissa virastojen ja laitosten johto-organisaatiota kutsutaan johtokunnan sijasta hallitukseksi. Arvioinnin nimenomaisena kohteena ovat valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten sekä liikelaitosten johto-organisaatiot. Valtionyhtiöt, valtionapua saavat organisaatiot ja kuntasektori kokonaisuudessaan on rajattu hankkeen ulkopuolelle 3. Virastojen ja yritysten välimuotona toimivien liikelaitosten johto-organisaatioiden tarkastelu edesaut- 1 2 Tilanne (VM 13/1997, liite 6). Johtoryhmän tehtävistä, työskentelystä, kehittämisestä ja suhteesta hallitukseen ks. Porenne - Salmimies 1996, Daily - Schwenk Valtion omistamien yhtiöiden hallitustyöskentelystä ks. Dornstein (1988, 8-10), jonka mukaan ulkoiset valvontamekanismit kuten säädökset, linjaratkaisut sekä myös tulostavoitteet ovat osoittautuneet riittämättömiksi ohjausvälineiksi, mikä on suunnannut huomion sisäiseen kontrolliin erityisesti hallituksen avulla.

6 6 taa johto-organisaatiotyöskentelyn luonteen ja toimintaympäristön ymmärtämistä. Toisin sanoen aineistoa kerättiin myös valtion neljästä liikelaitoksesta 4, ja niitä tarkastellaan jatkossa omana ryhmänään. Selkeyden vuoksi raportissa puhutaan jatkossa pääsääntöisesti pelkästään johtokunnista. Johtokuntatyöskentelyä verrataan valtionyhtiöiden ja suuryhtiöiden hallitustyöskentelystä saataviin tietoihin. Hallitus ja johtokunta ovat molemmat kollegiaalisia elimiä, jotka toimivat pääsääntöisesti yhtenä kokonaisuutena. Arviointitutkimus aloitettiin käymällä läpi johto-organisaatiouudistuksen taustat ja tavoitteet. Lisäksi arvioijat kävivät läpi liikkeenjohdolliseen tutkimuksen piirissä käytyä laajaa ja monipuolista corporate governance -keskustelua (ks. s ). Vaikka taustaaineisto oli laadukasta, oli tarpeellista päästä mahdollisimman lähelle käytännön johtoorganisaatiotyöskentelyä riittävän esiymmärryksen saavuttamiseksi. Arviointiryhmä haastatteli joukon kokeneita johtokuntatyöskentelyn "ammattilaisia" ja siihen perehtyneitä asiantuntijoita 5. Yhdessä alan tutkimuksen kanssa haastattelut loivat pohjan täsmällisemmälle kysymyksenasettelulle. Mahdollisimman suuren kattavuuden saavuttamiseksi arviointiryhmä päätti kerätä aineiston kyselyn avulla. Koska johtokuntia koskeva perustieto on sihteereillä (jäsenet, kokoukset, palkkiot, tiedotus jne.), kohdistui kyselyn ensimmäinen vaihe heihin. Sihteereille lähetettiin 4 sivuinen kyselylomake (ks. liite 1), johon valitusta 66:sta organisaatiosta vastauksia saatiin 62 sihteeriltä (palautusprosentti 93,9) 6. Aineiston keruun toisessa vaiheessa kysely kohdistettiin sihteereiden kautta johtokuntien jäsenille ja puheenjohtajille. Toisin sanoen sihteerit lähettivät laajemman 13-sivuisen kyselylomakkeen eteenpäin ao. johtokuntien jäsenille (ks. liite 2). Lomakkeita karhuttiin kertaalleen määräajan päättymisen jälkeen, ja lopuksi palautettuja vastauksia saatiin kaikkiaan 293 kappaletta. Kun sihteereiltä saadun tiedon perusteella tiedetään, että 64 johtokunnassa on kaikkiaan 473 jäsentä, saadaan palautusprosentiksi riittävän hyvä 4 5 Nämä ovat metsähallitus, valtion kiinteistölaitos, ilmailulaitos ja hallinnon kehittämiskeskus. Arviointiryhmä haastatteli helmi-maaliskuun vaihteessa 1999 seuraavia henkilöitä: Matti Aura, Ahti Hirvonen, Lea Kauppi, Juhani Kivelä, Martti Laosmaa, Jarmo Ratia, Timo Santalainen, Kyösti Vesterinen ja Jukka Wuolijoki. 6 Kahdesta johtokunnasta ei saatu sihteerin eikä jäsenten vastauksia. Koska kyseiset virastot olivat kooltaan hyvin pieniä, ne päätettiin jättää kokonaan tarkastelun ulkopuolelle. Kahdesta muusta virastosta saatiin jäsenten vastauksia, mutta sihteereiden vastaukset puuttuivat. Jatkossa tarkasteltavien johtokuntien kokonaislukumäärä on siis 64.

7 7 61,9. Vastaavantyyppistä kaksivaiheista keruutekniikkaa käytettiin myös yhtiöiden hallitustyöskentelyä koskeneessa tutkimuksessa, jossa perustiedot kerättiin hallituksen sihteeriltä ja syventävät tiedot hallitusten ja hallintoneuvostojen puheenjohtajilta, jäseniltä ja yhtiöiden toimitusjohtajilta (ks. Hirvonen et al. 1998, 187). Tässä tutkimuksessa aineiston keruussa oli vielä kolmas vaihe, minkä muodosti ministeriöohjauksesta vastaaville virkamiehille tehty kysely (liite 3). Ohjaavien virkamiesten nimitiedot saatiin sihteereiden kyselylomakkeesta. Valtaosassa tapauksista lomake suunnattiin ohjauksesta vastaavalle johtavalle virkamiehelle (kansliapäällikkö, valtiosihteeri, alivaltiosihteeri, osastopäällikkö). Seitsemässä tapauksessa johtokunnan sihteeri oli merkinnyt lomakkeeseen myös asioiden käytännön valmistelusta vastaavan virkamiehen, jolle myös lähetettiin sama kyselylomake. Lomakkeen lähetekirjeeseen lisättiin toivomus, että mikäli ohjausvastuu käytännössä jakaantuu useammalle henkilölle (päällikölle ja valmistelevalle virkamiehelle), kaikki osalliset vastaisivat kyselyyn erikseen. Alkuperäistä kyselylomaketta supistettiin ja siihen lisättiin muutama ministeriöohjausta koskeva lisäkysymys. Kaikkiaan 9-sivuisen kyselylomakkeen palautti yhden karhukierroksen jälkeen 32 ministeriöohjauksesta vastaavaa virkamiestä (vastausten laskennallinen palautusprosentti 50,0%) Arviointikriteerit Arviointitutkimuksen lähtökohtana on se, että virastojen, laitosten ja liikelaitosten johto-organisaatioita tarkastellaan osana poliittis-hallinnollista ohjausta. Toisena näkökulmana on liikkeenjohdon teoria (tarkemmin alaluvussa 1.4), joka palvelee vertailukohtana ja mahdollisten uusien innovaatioiden lähteenä. Tutkimuksessa molemmat näkökulmat tarkennetaan toisaalta ohjaavan organisaation, ministeriön 7 Neljä vastaajaa vastaa useamman kuin yhden viraston ohjauksesta, eli vastanneita henkilöitä oli yhteensä 28. Vastaajista 18 (64,3%) oli johtavassa asemassa olevia virkamiehiä ja loput 10 (35,7%) oli valmistelevia virkamiehiä. Toisin sanoen aineiston keruun laajentaminen ministeriöohjaajan tapauksessa päällikköä laajemmalle oli perusteltua, koska se edesauttoi vastausosuuden kasvua. Toisaalta laadullisessa mielessä valmistelevien virkamiesten tiedot ja käsitykset johtokunnasta eivät välttämättä ole aivan yhteneväiset päällikön kanssa. Tämä seikka lisää osaltaan ministeriöohjaaja-aineiston perusteella tehtävien johtopäätösten epävarmuutta. Neljässä tapauksessa saatiin saman viraston ohjauksesta vastaavan päällikön ja valmistelevan virkamiehen vastaus. Toisin sanoen aineisto kattaa 43,8% tarkasteltavista johtokunnista (28/64).

8 8 ohjaustarpeista lähteväksi tarkasteluksi ja toisaalta virastojen ja laitoksen johtamisen tarpeista lähteväksi näkökulmaksi. Ministeriöohjauksen näkökulma. Ministeriöiden ohjaussuhdetta ja johtokuntien roolia analysoidaan Suomessa 1990-luvulla käyttöön otetun tulosohjausjärjestelmän luomaa taustaa vasten. Perinteisesti yhtenäinen valtionhallinto on jakautunut aikaisempaa selvemmin kolmeen osa-alueeseen: ydinhallintoon, julkisia palveluja tuottavaan hallintoon ja markkinaehtoisia tehtäviä hoitavaan hallintoon (VNp 1998). Tämän kehityksen seurauksena valtioneuvoston ja ministeriöiden ohjaustehtävä on monipuolistunut ja vaikeutunut. Ministeriöiden sektorit ovat heterogeenisempia ja ministeriöiden ohjaavilta virkamiehiltä edellytetään usein hallinnollisten taitojen ohella palvelusektorin sekä liiketalouden ja liikkeenjohdon tuntemusta. Ohjauskriteerit ovat sekä yhteiskuntapoliittisia että taloudellisia. Kysymys on ministeriön ohjausmahdollisuuksista ja toisaalta virastojen ja laitosten itsenäisestä toimivallasta ja edellytyksistä vastata tulostavoitteiden puitteissa toimintansa tuloksellisuudesta ja kehittämisestä. Johtokuntien osalta olennaisinta onkin niiden merkitys ohjausvälineenä lainsäädännön ja talousohjauksen rinnalla. Tarkastelussa on otettava huomioon myös ohjausotteen ulottuminen virastojen ja laitosten alaiseen alue- ja paikallishallintoon. Virastojen ja laitosten suhde kuntiin muodostaa erään tarkasteltavan osa-alueen niissä tapauksissa, joissa virastojen ja laitosten toiminta tukee kunnissa toteutettavaa julkista palvelutuotantoa. Sektorihallinnon ohjaussuhteiden lisäksi joudutaan tarkastelemaan johtokuntien roolia ja vaikutusmahdollisuuksia eri sektorien välisen koordinaation aikaansaamisessa. Johtokuntajärjestelmän toimivuutta koskevat arviointikriteerit tarkentuvat siis toisaalta perinteisiin poliittis-hallinnollista ohjausta arvioiviin kriteereihin, ja toisaalta julkisia palveluja ja palvelujärjestelmiä sekä valtion markkinaehtoisen toiminnan ohjauksen arviointikriteereihin. Johtokuntajärjestelmän arviointikriteerit saavat ministeriöohjauksen näkökulmasta seuraavan sisällön: Johtokunnissa toteutuvan poliittis-hallinnollisen ohjauksen mielekkyys ja tehokkuus Johtokunnissa toteutuvan julkisten palvelujen ohjauksen mielekkyys ja tehokkuus

9 9 Johtokunnissa toteutuvan markkinaehtoisten tehtävien ohjauksen mielekkyys ja tehokkuus Johtokuntien toimivuus hallinnonalojen ja virastojen toiminnan koordinoinnissa Johtokuntien toimivuus vertikaalisessa koordinoinnissa keskus-, alue- ja paikallishallinnon kesken Johtokuntien toimivuus valtio-kunta -suhteen näkökulmasta Virastotasolla tarkastelun painopiste on johtokuntien ja hallitusten aseman ja roolin arvioinnissa virastojen johtamisen saaman tuen näkökulmasta. Olennaisia osakysymyksiä ovat johtokuntien jäsenten ja puheenjohtajien valintaperusteet, johtokuntien kytkentä virastojen ja laitosten eritasoiseen johtamiseen ja johtokuntien rooli toiminnan seurannassa ja valvonnassa. Johtokunnan kapasiteettia voidaan eritellä tarkastelemalla sen jäsenistöä heidän edustamansa asiantuntemuksen ja kokemuksen perusteella. Tällöin johtokunnan puheenjohtajan rooli viraston ja laitoksen johdon tukena korostuu. Johtokuntajärjestelmän arviointikriteerit saavat virastojen ja laitosten näkökulmasta seuraavan sisällön: Viraston ja laitoksen johtokunnalta saama toiminnan johtamisen poliittishallinnollinen tuki Viraston ja laitoksen johtokunnalta saama julkisia palveluja ja palvelujärjestelmiä koskeva asiantuntijatuki Virastojen ja laitosten johtokunnalta saama liiketaloudellinen ja liikkeenjohdollinen tuki Johtokunnan jäsenten edustama poliittis-hallinnollinen asiantuntemus ja kokemus Johtokunnan jäsenten edustama julkisia palveluja ja palvelujärjestelmiä koskeva asiantuntemus ja kokemus Johtokunnan jäsenten edustama liiketaloudellinen ja liikkeenjohdon asiantuntemus ja kokemus Johtokunnan puheenjohtajan rooli ja panos viraston ja laitoksen johdon tukena

10 10 Liikkeenjohdollinen näkökulma. Suurten yritysten piirissä on managementin kehityksen myötä syntynyt johto-organisaatioiden teoriaa ja käytäntöä, jolla on merkitystä virastojen johto-organisaatioiden sisäisen työskentelyn kehittämisessä. Tutkimuksen yhtenä näkökulmana on tarkastella näitä innovaatiomahdollisuuksia. Tällöin on kuitenkin otettava huomioon virastojen ja laitosten johtokuntien erot verrattuna osakeyhtiölain mukaisten yhtiöiden hallituksiin. Omistajaohjauksen näkökulman analysoinnin yhteydessä pyritään kiinnittämään erityistä huomiota johtokuntien kautta toteutuvan omistajaohjauksen ja yritysten hallitusten kautta toteutuvan omistajaohjauksen eroihin. Liikkeenjohdollisesta viitekehyksestä johdetut virastojen ja laitosten johtokuntamallin arviointikriteerit saavat seuraavan sisällön: Erot ja yhtäläisyydet ministeriön ohjausotteen ja liikkeenjohdollisen omistajaohjauksen välillä virastojen ja laitosten johtokuntatyöskentelyssä Erot ja yhtäläisyydet liikkeenjohdollisen hallitustyöskentelyn ja virastojen ja laitosten nykyisen johtokuntatyöskentelyn välillä Liikkeenjohdollisen omistajaohjauksen sovellettavuus virastojen ja laitosten johtokuntatyöskentelyssä Liikkeenjohdollisen hallitustyöskentelyn sovellettavuus virastojen ja laitosten johtokuntatyöskentelyssä 1.4 Liikkeenjohdollinen kirjallisuus Johtamista ja johto-organisaatioita koskeva keskustelu on ollut aktiivisempaa yksityisen sektorin piirissä. Valtionhallinnossa ammattimainen johtaminen on noussut esille varsinaisesti vasta viimeisen kymmenen vuoden aikana, ja yhä edelleen sitä pidetään valtionhallinnolle vieraana (johtokuntien osalta ks. s ). Alan kirjallisuus on perinteisesti koskenut johtajaa yksilönä (johtamistaito), ei niinkään johtamista kollektiivisena toimintana tai osana yhtiön hallintajärjestelmää (corporate governance). Tekstit ovat nojautuneet pitkälti kirjoittajien henkilökohtaisiin kokemuksiin (esim. af Trolle 1980),

11 11 ei niinkään systemaattisiin tutkimuksiin (Lainema 1998, 126). Usein tutkimukset koskevat jotain tiukkaan rajattua erityiskysymystä kuten naisten roolia hallituksessa (esim. Burke 1997, Hajba 1990) tai hallituksen jäsenten lukumäärän vaikutusta työskentelyn tehokkuuteen (esim. Eisenberg et al. 1998, Huther 1997, Yermack 1996). Hallitustyöskentelyyn ei kiinnitetty juurikaan huomiota luvuilla (Mace 1987, vii), mutta 1990-luvun kuluessa tilanne on merkittävästi muuttunut ja hallitustyöskentely on noussut voimakkaasti esille sekä kansainvälisesti että Suomessa 8. Yksi syy muutokseen on omistajien aktivoituminen. Erityisesti suurten institutionaalisten sijoittajien, eläkerahastojen ja rahastoyhtiöiden hallitustyöskentelylle asettamat vaatimukset ovat vaikuttaneet asiaan (Hirvonen et al. 1998, ). Omistajan roolin korostumisen ja täsmentymisen ohella hallitustyöskentely on tärkeää mm. tuottoodotusten, oman pääoman tarpeen lisäämisen ja globalisoituvan talouden johdosta (Hirvonen et al. 1998, 17-18). Yksityisellä sektorilla yrityksen toiminnasta vastaa yleensä toimitusjohtaja. Toimitusjohtaja johtaa yrityksen jokapäiväistä toimintaa. Mikäli toimitusjohtaja on myös yrityksen ainoa omistaja, yrityksen johtaminen on omistajaohjausta eikä erillistä valvontaa tarvita. Nykyajalle on kuitenkin tyypillistä, että johtaminen ja omistaminen ovat irtaantuneet toisistaan. Aiempien perhe- tai sukuomistajien tilalle on tullut lukuisia erilaisia omistajia, eivätkä he voi eivätkä halua osallistua yrityksen päivittäiseen johtamiseen. Esimerkiksi osakeyhtiössä yritysjohdon toimintaa ohjaa ja valvoo omistajien nimittämä hallitus. Hallituksen tehtäviin kuuluu mm. toimitusjohtajan valinta ja irtisanominen, organisaation luominen, linjaratkaisut, taloudellisten tavoitteiden asettaminen ja niiden saavuttamisen valvonta. Epätavalliset tai laajakantoiset asiat kuten suuret investoinnit ja sitoumukset kuuluvat aina hallituksen päätösvaltaan 9. 8 Hallitustyöskentely on saanut runsaasti myös lehdistön huomiota. Suomalaisen hallitustyöskentelyn yleisenä heikkoutena on pidetty sitä, että samat henkilöt toimivat useissa eri tehtävissä ristikkäisissä rooleissa (HS , A2). Hallituspaikkojen "harvain valtaa" koskevasta selvityksen mukaan suomalaisen talouselämän johto on aina keskittynyt kolmen miehen käsiin (HS , E3). 9 Yhdysvalloissa 1960-luvun lopulla tehdyssä kenttätutkimuksessa hallituksen havaittiin toimivan ennen kaikkea toimitusjohtajan neuvonantajana ja jonkinlaisena kurinpitäjänä (asioiden säännöllinen esittely vertaisilleen). Varsinaisena päätöksentekijänä hallitus toimi vain kriisitilanteissa, silloinkin lähinnä erottamalla vanhan toimitusjohtajan ja valitsemalla uuden. Sen sijaan hallituksilla ei ollut strategista tavoitteiden asettajan roolia, kyseenalaistavaa roolia eikä roolia johdon valinnassa muutoin kuin pakottavissa

12 12 Eräissä suuryrityksissä ja liki joka toisessa valtionyhtiöissä on hallituksen lisäksi hallintoneuvosto. Hallintoneuvoston päätehtävä on toiminnan jälkikäteisvalvonta lähinnä tilinpäätöksen, tilintarkastuskertomusten ja toimitusjohtajan selvitysten perusteella. Hallintoneuvostolla ei ole strategista päätöksentekijän roolia, vaan laajan omistajakunnan luottamuselimenä sillä on lähinnä suhdetoimintarooli (Hajba 1990, 10-11). Liikeelämässä hallintoneuvostoista on pääasiassa luovuttu, ja samaa on suositeltu myös valtonyhtiöille 10 (Hirvonen et al. 1998, 41). Yleensä corporate governance -käsite ymmärretään omistajien (shareholder) välillisenä tai välittömänä vaikuttamisena yrityksen johtamiseen. Tärkeimmät välilliset vaikutuskeinot ovat hallituksen suorittama johdon valvonta ja vuoropuhelu, johdon palkitsemisjärjestelmä ja yrityksen pääomarakenne. Välitöntä vaikutusvaltaa omistajat voivat käyttää myymällä ja ostamalla yrityksen osakkeita sekä yhtiökokouksessa valitsemalla yhtölle hallituksen (Lainema 1998, 15). Hallitus on tärkein omistajaohjauksen väline. Laajemman määritelmän mukaan omistajien ohella myös sidosryhmät (stakeholder) vaikuttavat yrityksen johtamiseen. Hallituksen roolina on nähty mm. (1) finanssinäkemyksen mukainen yrityksen taloudellisen arvon maksimointi, (2) sidosryhmänäkemyksen mukainen yrityksen omien ja muiden sidosryhmien kuin omistajien etujen edistäminen tai (3) sidosryhmätasapainonäkemyksen mukainen omistajien ja muiden sidosryhmien etujen yhteensovittaminen (Lainema 1998, 26-29) 11. Viimeaikainen keskustelu yhtiön hallinnoinnista (corporate governance) on kohdistunet erityisesti hallitusrakenteen ympärille: tulisiko yhtiöllä olla ulkoinen, sisäinen vai sekakriisitilanteissa. Tilanne ei ollut juuri muuttunut, kun tutkimus toistettiin vuonna Tilanteen muuttamiseksi hallitukseen tarvitaan yrityksen ulkopuolisia jäseniä, mikä on toimitusjohtajien vastustuksen vuoksi ollut hyvin vaikeaa. Ulkopuolisten jäsenten osuus on kuitenkin ollut tasaisessa kasvussa. (Mace 1987, 125, , ) 10 Helsingin Sanomat on kritisoinut valtionyhtiöiden hallintoneuvostoja mm. Soneran yksityistämistä ja listautumista (HS , A2), Kemiran toimitusjohtajan valintaa (HS , A2) sekä Nesteen johtajasopimusta koskeneissa pääkirjoituksissaan (HS , A2; myös , B10). 11 Tutkimuksen mukaan sekä omistajat että itse yritys erottuvat selkeästi tärkeimmiksi hallituksen jäsenten lojaliteetin kohteiksi. Yhdysvalloissa korostuu enemmän vastuu osakkeenomistajille, Euroopassa vastuu yritykselle itselleen (Lainema 1998, 29-30). Suomalainen liikkeenjohto puolestaan näki asiakkaat ja henkilöstön omistajia tärkeämmiksi sidosryhmiksi, vaikka omistajien painoarvo oli noussutkin kymmenen vuoden kuluessa (Miettinen 1994, 16-17).

13 13 hallitus? Sisäinen hallitus koostuu toimivasta johdosta, ja sen puheenjohtajana on yhtiön oma toimitusjohtaja. Ulkoisessa hallituksessa jäsenet ovat sivutoimisia, yhtiön ulkopuolisia omistajien luottamusta nauttivia asiantuntijoita. Sekahallituksissa osa jäsenistä kuuluu toimivaan johtoon ja osa jäsenistä tulee yhtiön ulkopuolelta. Sisäisen hallituksen ongelmana on ohjaus- ja valvontajärjestelmän tosiasiallinen puutteellisuus, potentiaalinen reviirinvalvonta ja toimitusjohtajan liian vahva asema suhteessa omistajiin. Sekahallituksen ongelmana on se, että hallituksen puheenjohtajana toimiva toimitusjohtaja dominoi keskusteluja. Hallitus käsittelee vain niitä asioita, jotka toimiva johto tuo hallitukseen. (Hirvonen et al ) Hallitustyöskentelyä koskevassa kirjallisuudessa nähdään että ulkoinen, yhtiöstä riippumattomista asiantuntijoista koottu hallitus muodostaa sopivan vastavoiman toimivalle johdolle (johdon toimien kyseenalaistaminen ja tukeminen) 12. Erityisesti yllätyksellinen ja epävarma ympäristö vaatii pientä ja ulkoisten jäsenten miehittämää hallitusta, jonka jäsenet omaavat paljon kontakteja toimialan kannalta keskeisiin organisaatioihin ja yrityksiin samalla kun heidän omat tietonsa ja osaamisensa ovat yhtiön johdosta riippumattomia (Lainema 1998, 48). Useimmat sekahallituksen ongelmat voidaan välttää, mikäli hallituksen puheenjohtaja ja jäsenistön enemmistö ovat ulkopuolisia. Vaikka hallituksen puheenjohtajan oikeudellinen asema ei juurikaan eroa jäsenestä, on puheenjohtaja avainasemassa käytännön hallitustyöskentelyn kannalta. Koska puheenjohtajan tehtävänä on hallituksen koollekutsuminen ja kokouksen johtaminen, pitää puheenjohtajan seurata yhtiön toimintaa muita tarkemmin ja pitää tiivistä yhteyttä yhtiön johtoon. Puheenjohtajan tulee nauttia osakkeenomistajien luottamusta ja hänen tulee olla riippumaton yhtiöstä ja sen johdosta. Lisäksi hänellä tulee olla sellaisia henkilökohtaisia ominaisuuksia, että hän voi saavuttaa tehtävän edellyttämän arvovallan hallituksessa ja sen ulkopuolella. Puheenjohtajan tehtävä vie huomattavasti enemmän aikaa kuin jäsenen tehtävä. Hallituksen jäsenten keskeisiä valintaperusteita 12 Hallitustyöskentelyn erityistapaus on konserniyhtiö, jolla itsellään on ulkoinen hallitus. Sen sijaan juridisesti itsenäisissä tytäryhtiöissä käytetään sisäistä hallitusta. Koska emoyhtiöllä on määräysvalta tytäryhtiöihin nähden, päättää emoyhtiö tytäryhtiöiden hallitusten kokoonpanosta. Usein konsernin toimitusjohtaja kuuluu merkittävimpien tytäryhtiöiden hallituksiin ja on niiden puheenjohtaja, samoin kuin hallituksen jäsenet toimivat edustamiensa toimialojen merkittävimpien tytäryhtiöiden hallitusten puheenjohtajina (Hirvonen et al. 1998, ). Konsernimuodon erityispiirteistä tarkemmin ks. Lainema (1998, , ).

14 14 kuin jäsenen tehtävä. Hallituksen jäsenten keskeisiä valintaperusteita ovat kokemus ja ammattitaito. Jäsenen täytyy olla sillä tasolla, että hän kykenee tasavertaisen keskusteluun toimitusjohtajan kanssa. Hallituksen puheenjohtajan ja toimitusjohtajan tulisikin avustaa uusia jäseniä toimialaosaamisen hankinnassa. Vaikka puheenjohtaja ja jäsenet on valittu eri tahojen "mandaatilla", ei mandaattiajattelu saa heijastua enää hallitustyöskentelyyn. (Hirvonen et al ) Puheenjohtajan rinnalla myös toimitusjohtajan panos on ratkaisevan tärkeä, koska toimitusjohtajalla on ylivertainen tieto organisaatiosta ja hän voi käytännössä kontrolloida hallituksen agendaa (Lainema 1998, 44). Hallituksen ja toimitusjohtajan toimivallan välinen raja ei ole kuitenkaan suoraviivainen vaan limittäinen. Toimitusjohtaja on jatkuvasti kytköksissä hallitukselle kuuluviin laajakantoisiin kysymyksiin valmistellen niitä ja toteuttaen hallituksen päätöksiä. Tärkeintä toimitusjohtajan ja hallituksen välisessä suhteessa on yhteistyö: hallitus ei ole toimintakykyinen ilman toimitusjohtajan aktiivista työpanosta, eikä toimitusjohtajan tehtävien hoitaminen ole tehokasta ilman hallituksen tukea (Hirvonen et al. 1998, ). Toimitusjohtaja on selkeässä valtaasemassa, kun taas hallituksen valta riippuu erityisesti kahdesta tekijästä: (1) missä määrin hallitus kykenee vaikuttamaan ulkoisten resurssien saatavuuteen ja (2) missä määrin sillä on tietoa yrityksen liiketoiminnasta (Lainema 1998, 114). Hallituksen ja toimitusjohtajan yhteistyötä voidaan tyypitellä sen mukaan, missä määrin ne käyttävät valtaa eli kykenevät viemään läpi haluamansa vaihtoehdot (taulukko yksi). Taulukko 1: Hallituksen ja toimitusjohtajan yhteistyömallit (Lainema 1998, 107) Hallituksen valta Toimitusjohtajan valta Vähäinen Korkea Vähäinen Korkea Vahtimestarihallitus sisäinen hallitus, seremoniallinen vähäinen lisäarvo Lakimääräinen hallitus toimitusjohtajan valitsema, klubi vähäinen lisäarvo Määräävä hallitus kyseenalaistava, saneleva suuri lisäarvo Osallistuva hallitus kyseenalaistava, keskusteleva suurin lisäarvo

15 15 Sisäinen hallitus on tyypillisesti vahtimestarihallitus, joka ei voi kävellä esimiehensä ylitse. Hallitus on muodollinen elin, jonka rooliksi jää muualla päätettyjen asioiden vahvistaminen. Lakimääräinen hallitus on olemassa, koska laki vaatii sitä. Lakimääräinen hallitus on kumileimasin, joka ei kykene kyseenalaistamaan toimitusjohtajan päätöksiä. Usein tämä rooli on seurausta vahvan ja menestyksellisen toimitusjohtajan pitkästä kaudesta, kun hallituksen ei ole tarvinnut huolehtia yrityksen menestyksestä. Kummassakaan tapauksessa hallitus ei tuo juurikaan lisäarvoa yhtiölle. (Lainema 1998, ) Määräävä hallitus koostuu ulkopuolisista, jotka ovat yrityksestä riippumattomia. Hallitus pakottaa toimitusjohtajan perustelemaan esityksensä hyvin. Ongelmatilanteissa määräävä hallitus ottaa helposti itselleen vastuun myös operatiivisesta johtamisesta. Linjaerimielisyyksissä hallitus voi myös estää yhtiön uudistumiskykyä. Osallistuvan hallituksen roolina on testata ja kyseenalaistaa johdon esitykset, mikä pakottaa johdon perustelemaan kantansa. Osallistuva hallitus on luonteeltaan konsensushakuinen, ja pyrkii etsimään ongelmiin ratkaisua pikemminkin keskustelulla kuin voimankäytöllä. Osallistuvan hallituksen ja toimitusjohtajan välillä on valtatasapaino, ja toimitusjohtaja itse sitoo hallituksen mukaan päätösten valmisteluun saaden samalla käyttöönsä hallituksen tiedot ja kokemukset. (Lainema 1998, ) Kuitenkaan yhtä ihanteellista hallituksen roolia ei ole, vaan se riippuu erilaisista tilannetekijöistä. Tietyt tilannetekijät johtavat määrätynlaisiin rakenteellisiin ratkaisuihin, mikä puolestaan rajaa hallituksen roolien toteutumismahdollisuuksia 13. Ollakseen yrityksen kannalta hyödyllinen täytyy hallituksen sopia rakenteeltaan ja roolivalinnoiltaan tilannetekijöiden asettamiin reunaehtoihin (ks. kuvio yksi). Ulkoisia tilannetekijöitä ovat mm. yrityksen toimiala, kilpailutilanne sekä lait ja määräykset, sisäisiä puolestaan yrityksen koko, ikä, monialaisuus ja omistusrakenne. Tutkimusten mukaan osallistuva ja määräävä hallitus ovat parhaita sekä toimitusjohtajan mielestä että yrityksen tuloksella mitattuna (Lainema 1998, ). 13 Tilannesidonnaisuudesta ks. myös Alhavan artikkelisarja Fakta-lehden numeroissa 4/1996, s , 5/1996, s , 6-7/1996, s ). Johto-organisaation erilaisista rooleista erityyppisissä valtion keskushallinnon organisaatioissa ks. s. 22.

16 16 Tilannetekijät Rakennetekijät Roolivaihtoehdot Suorituskyky Ulkoiset tilantekijät - kilpailuympäristön säätelytaso - toimialan/toi-mialojen kilpailu - toimialan/toimialojen menestystekijät - lait ja määräykset Hallituksen koostumus - koko - ulkopuolisten osuus Hallituksen ominaisuudet - jäsenten profiilit - jäsenten sitoutuminen - hallituksen näkemys roolistaan Hallituksen työnjako - tiedon hankinta/saanti - puheenjohtaja -valiokuntien määrä ja luonne Hallituksen rooli - palvelutehtävät - taloudellinen valvonta - strateginen kyseenalaistaminen - organisatorinen kyseenalaistaminen Yrityksen suorituskyky - taloudelliset mittarit - osakearvo Sisäiset tilannetekijät - yrityksen elinkaaren vaihe - yrityksen koko - yrityksen monialaisuus - omistusrakenne - toimitusjohtajan johtamistyyli Hallituksen työskentelyprosessi - kokousten useus - kokousten pituus/agenda - muodollisuus - yhteistyö CEO/hallitus - normit - itsearviointi Lähde: Zahra ja Pearce II 1989(sovellettu) Kuvio 1: Hallituksen roolin määräytyminen (Lainema 1998, 38) Hallituksen jäsen voi joutua toimistaan korvausvastuuseen. Jäsen on vastuussa osakkeenomistajille ja kolmatta osapuolta kohtaan silloin, jos hallitus toimii vastoin osakeyhtiölain säädöksiä tai yhtiöjärjestyksen määräyksiä (esim. virheellisesti laadittu tilinpäätös). Sen sijaan yhtiölle hallitus on laajemmassa vastuussa, mikä toteutuu kun yleistä huolellisuusvelvollisuutta rikotaan. Korvausvastuu on luonteeltaan tuottamusvastuuta, eli korvattavan vahingon täytyy olla aiheutettu tahallisesti tai tuottamuksesta. Tappioon johtavan taloudellisen riskin ottaminen ei sinänsä ole huolimattomuutta, jos toimet perustuvat hyvin valmisteltuihin suunnitelmiin. Yksittäinen hallituksen jäsen voi vapautua korvausvastuusta ainoastaan äänestämällä ko. päätöstä vastaan. Sen sijaan

17 17 pidättäytyminen päätöksenteosta ja äänestämisestä ei vapauta korvausvastuusta muulloin kuin esteellisyystilanteissa. Nykyään monet hallitukset tekevät yhtiön kustannuksella vastuuvakuutuksen, joka ei kuitenkaan korvaa tahallisesti tai törkeällä tuottamuksella aiheutettua vahinkoa. (Hirvonen et al. 1998, ) 2 Johto-organisaatioiden uudistaminen 2.1 Johto-organisaatioiden uudistamisprosessi Valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten johto-organisaatio on Ruotsi-Suomen ajoista 1600-luvulta alkaen ollut kollegio. Siinä merkittävät asiat käsitellään yksikön istunnossa, johon kuuluvat yksikön korkeimmat virkamiehet virka-asemansa perusteella. Kollegiotyöskentelyn yksi tärkeä esikuva on ollut asioiden tuomioistuinkäsittely. Kolleginen päätöksentekotapa korostaa huolellista, tarkkaa ja monipuolista käsittelyä sekä oikeusturvaa. Ruotsissa kollegioista luovuttiin 1970-luvun alussa, jolloin viraston johtoon asetettiin joko johtokunta tai virastopäällikkö. (Kiviniemi - Hotti 1986, 18, vrt. KM 1989:8, s ). Suomessa päätös johtokuntien asettamisesta ja kollegioiden lakkauttamisesta tehtiin hallinnon kehittämisen ministerivaliokunnassa , ja kollegioista luovuttiin nopeaan tahtiin 1990-luvun vaihteessa. Kysymystä on kuitenkin tätä ennen tarkasteltu useamman eri uudistushankkeen yhteydessä. Valtion keskushallintokomitea käsitteli mietinnöissään (KM 1975:120, KM 1978:22) myös johto-organisaatioiden uudistamista, ja piti tärkeänä selvittää voitaisiinko johto-organisaatioiden asiantuntemusta monipuolistaa ja laajentaa sekä ottaa päätöksentekoon mukaan ulkopuolisia tahoja. Komitea näki vaihtoehdoiksi (1) valtioneuvoston asettaman neuvoa-antavan neuvottelukunnan, (2) kollegioiden täydentämisen valtioneuvoston tai presidentin nimittämillä ulkopuolisilla jäsenillä, (3) kollegion korvaamisen valtioneuvoston tai presidentin nimittämällä ulkopuolisista jäsenistä koostuvalla johtokunnalla tai (4) kollegisesta päätöksenteosta luopumisen ja ylimmän ratkaisuvallan antamisen viraston päällikölle. Komitea ei kuitenkaan katsonut johto-organisaatioiden uudistamista tarpeelliseksi, vaan piti parempana niiden kehittämistä virkamieskollegion perustalta.

18 18 Valtion liikelaitoskomitea (KM 1985:2) käsitteli liikelaitosten johto-organisaatioita. Komitea piti johtokuntaa laitoksen omista johtajista koostuvaa kollegiota parempana johto-organisaationa. Ohjauksen ja valvonnan kannalta oli perusteltua luopua kollegioista ja siirtyä pääosin ulkopuolisista jäsenistä koostuviin johtokuntiin. Samantyyppiseen kannanottoon päätyi myös hallinnon hajauttamiskomitea (KM 1986:12), joka ehdotti valtion keskushallinnon virastojen ja laitosten johto-organisaatioksi valtioneuvoston määräajaksi nimeämää johtokuntaa. Johtokunta tulisi koota siten, että luotaisiin kytkentä laajempaan yhteiskuntapoliittiseen tavoitteenasetteluun ja kyettäisiin päättämään linjakysymyksistä. Komitean luonnostelemien vaihtoehtojen mukaan johtokunta voisi koostua joko (1) puheenjohtajana toimivasta virastopäälliköstä ja 4-6 valtioneuvoston nimeämästä asiantuntevasta luottamusmiesjäsenestä, (2) puheenjohtajana toimivasta virastopäälliköstä, viraston osastopäälliköistä ja osastopäällikköjä vastaavasta määrästä valtioneuvoston nimeämiä asiantuntevia luottamusmiesjäseniä tai (3) viraston yleisjohtoon kuuluvista virkamiehistä ja vastaavasta määrästä valtioneuvoston nimeämiä asiantuntevia luottamusmiesjäseniä. Seuraavaksi asiaa tarkasteltiin johto-organisaatiotoimikunnan mietinnössä (KM 1989:8). Toimikunnan mukaan kollegiaalinen johtamistapa ei vastaa nykyajan vaatimuksia. Kollegion haittoina pidettiin mm. kankeutta, hitautta, päätöksenteon muodollisuutta ja avoimuuden puutetta. Toimikunta esitti kollegioiden korvaamista valtioneuvoston määräajaksi asettamilla johtokunnilla, joiden tehtävä olisi mm. viraston toimintalinjan määrittäminen, periaatteellisesti merkittävien asioiden käsittely, toiminta- ja taloussuunnitelmasta sekä tulo- ja menoarviosta päättäminen ja yhteydenpidon tehostaminen ministeriön ja muiden keskeisten sidosryhmien kanssa. Toimikunta näki johtokunnat jäsenmäärältään suppeina asiantuntijaeliminä, jotka tuli rakentaa virastokohtaisten tarpeiden mukaan. Lainkäyttöasiat (valitukset ja hakemukset) erotettiin viraston johtamisesta ja niitä varten perustettiin erillisiä lautakuntia. Mietinnön mukaan viraston päällikön tulisi pääsääntöisesti toimia johtokunnan puheenjohtajana, ja ulkopuolista puheenjohtajaa voitaisiin ajatella lähinnä muutosvaiheen ajaksi. Johtokunnan jäsenten enemmistön tulee yleensä olla viraston ulkopuolelta. Johtokunnat tulee nähdä virastojen johtamisen lisävoimavarana. Johtokunnan roolia suhteessa tu-

19 19 losohjaukseen ei määritelty tarkemmin, vaikka toimikunta piti tärkeänä myös ministeriöohjauksen uudistamista toiminta- ja tulostavoiteperustaiseksi.

20 Aiempia tutkimustuloksia Johto-organisaatioita on viimeisen 20 vuoden aikana tarkasteltu empiirisesti usean tutkimuksen ja selvityksen osana, mutta niiden kautta ei muodostu kovin systemaattista kokonaiskuvaa johtokuntajärjestelmän eri puolista luvun puolivälissä tehdyn tutkimuksen mukaan kollegioiden keskimääräinen jäsenmäärä (6) oli hieman pienempi kuin johtokuntien (8). Tutkimuksessa havaittiin, että virastojen oma edustus johtoorganisaatiossa oli vähentynyt kymmenen vuoden aikavälillä ( %, %), vaikka se edelleenkin oli hyvin suuri. Sen sijaan viraston ohjauksesta vastaavan ministeriön edustus johtokunnassa oli erittäin kattava (73% vs. 95%), kun taas elinkeinoelämän jäsenten edustus oli kasvanut vain hieman (21% vs. 28%) (Kiviniemi - Hotti 1986, 21). Vuonna 1984 valtaosa (80%) keskusvirastojen kollegioiden päätöksistä koostui yksittäistapauksista (esim. verohuojennukset, lääkeaineiden myyntiluvat, asuntolainat). Seuraavaksi suurimmat asiaryhmät koskivat valitusasioita (9%) ja nimitysasioita (4%). Vähiten keskusvirastojen kollegiot tekivät päätöksiä toiminnan yleisistä suuntaviivoista (2%). Muiden virastojen ja laitosten kollegioissa eniten päätöksiä tehtiin koskien yksittäistapauksia (44%) ja muille viranomaisille annettavia lausuntoja (38%). Toiminnan suuntaviivoja koskevia päätöksiä tehtiin vähemmän (5%), valitusasioita ei käsitelty lainkaan. Asiaryhmät painottuvat kuitenkin virastoittain eri tavalla (Hotti 1985, 10-14). Keskusvirastojen kollegioissa äänestettiin tai jätettiin eriäviä mielipiteitä eniten (78%), muissa kollegioissa (60%) ja johtokunnissa (26%) vähemmän. Tällaisia tilanteita esiintyi kuitenkin harvoin, kerran pari vuodessa (Hotti 1985, 20). Määrällisesti vuonna 1984 johtokunnassa tehtiin keskimäärin 169 päätöstä, kun keskusviraston kollegiossa niitä tehtiin keskimäärin 1226 ja muiden virastojen ja laitosten kollegioissa keskimäärin 428 päätöstä. Kollegiot kokoontuivat keskimäärin kerran viikossa (50 ja 42 / v) ja johtokunnat kerran kuussa (13 / v). Keskusvirastojen kollegioiden kokoukset kestivät keskimäärin 1 h 5 min, muiden kollegioiden 1 h 21 min ja johtokuntien kokoukset 1 h 45 min (Hotti 1985, 19). Kun päätösmäärät suhteutetaan keskimääräiseen kokoustiheyteen ja kokousten kestoon voidaan laskea, että keskusviraston