3/2004. e-government-alan tutkimustarveselvitys

Transkriptio

1 Tietoyhteiskuntainstituutin raportteja 3/2004 e-government-alan tutkimustarveselvitys Ari-Veikko Anttiroiko Yhdyskuntatieteiden laitos Tampereen yliopisto

2 ISBN ISSN Tampere Tampereen yliopisto. Tampereen Yliopistopaino Oy.

3 Esipuhe e-government-alan tutkimustarveselvitys on Tietoyhteiskuntainstituutin (Tampereen yliopisto) toteuttama ja valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosaston rahoittama pienimuotoinen selvityshanke. Hankkeessa on käsitelty sähköisen hallinnon kehittämisen peruskysymyksiä ja avaintoimijoiden käsityksiä sähköiseen hallintoon liittyvistä tutkimustarpeista. Lisäksi hankkeen yhteydessä on hahmoteltu niitä kärkiteemoja, joiden alueella tutkimuspanostusta tulisi vahvistaa esimerkiksi kansallisen tutkimusohjelman muodossa. Hankkeen tuotoksena syntyneen käsillä olevan raportin pohjana on käytetty aiemmin julkaistua e-government-selvitystä (Anttiroiko 2002a). Hanketta on johtanut Tietoyhteiskuntainstituutin tutkimusjohtaja Antti Kasvio. Raportin on kirjoittanut Tietoyhteiskuntainstituutin johtoryhmän jäsen, ma. professori, dosentti Ari-Veikko Anttiroiko Tampereen yliopiston yhdyskuntatieteiden laitokselta. Selvityshankkeen tutkimusapulaisena on toiminut KTL, HTL Pekka Valkama, joka on koonnut osioita tekstiin ja avustanut empiirisen aineiston hankinnassa ja käsittelyssä. Paikallisia kehittämishankkeita koskevan osion haastattelut on suorittanut ja tekstin pääosin kirjoittanut Jouni Nieminen. Oikeudellisen sääntelyn tarkasteluun ovat antaneet asiantuntevia kommentteja professori Jukka Kultalahti ja yliassistentti Jukka Tuomela Tampereen yliopiston julkisoikeuden laitokselta ja tietoturva-asioihin vastaavasti ma. professori Pirkko Nykänen ja Tietoturvakonsortion koordinaattori FT Marko Helenius Tampereen yliopistosta. Tämän raportin pohjana olevan suppeamman e-governmentselvityksen tekemisessä tekijää on avustanut HM Maria Virtanen. Kommentteja sähköiseen hallintoon liittyvistä tutkimustarpeista on antanut tutkija Mia Toivanen. Valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosaston puolelta yhdyshenkilönä on toiminut tietohallintojohtaja Olavi Köngäs. Tietoyhteiskuntainstituutti esittää kiitokset valtiovarainministeriön hallinnon kehittämisosastolle ja erityisesti Olavi Köngäkselle hyvin toimineesta yhteistyöstä. Erityiskiitokset myös professori Arto Haverille ja professori Risto Harisalolle hyvin sujuneesta yhteistyöstä. Lopuksi vielä lämpimät kiitokset kaikille niille, jotka ovat muodossa tai toisessa antaneet panoksensa tämän raportin tekemiseen. Tampereella 15. syyskuuta 2004 Antti Kasvio Tutkimusjohtaja Tietoyhteiskuntainstituutti

4

5 Sisällysluettelo 1. Sähköinen hallinto: käsitteellisiä jäsennyksiä Sähköisen hallinnon käsitteen sisältö ja ala...7 e-government-käsitteen sisältö...8 Sähköinen hallinto prosessi- ja suhdekäsitteenä...11 Sähköisen hallinnon teema-alueita Miksi sähköinen hallinto? Sähköisen hallinnon kehittyneisyyden mittaaminen Sähköinen hallinto Suomessa: ohjaus ja sääntely Kansalliset e-government-linjaukset...18 Kansallinen tietoyhteiskuntastrategia ja tietoyhteiskuntaohjelma...18 Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunnan raportit Julkiset verkkopalvelut ja niiden kehittäminen...25 Valtionhallinto...25 Alue- ja kunnallishallinto Oikeudellinen sääntely OECD:n arvio sähköisen hallinnon tilasta Suomessa...34 Sähköisen hallinnon kehittymisen esteet...35 Sähköisen hallinnon kehittämisen toteutus...36 OECD:n kokonaisarvio...39 OECD:n Suomi-raportin sisältämät toimenpidesuositukset Globaalit e-government-trendit e-government kansainvälisessä keskustelussa eeurope ja hallinnon kehittäminen Suomen sijoittuminen e-government-vertailuissa...48 Globaalit vertailut...49 Euroopan tasolla tehdyt vertailut Johtopäätöksiä: tietoyhteiskunta ja sähköinen hallinto Sähköisen hallinnon tutkimus Katsaus kansainväliseen tutkimukseen Suomalainen sähköisen hallinnon tutkimus Käytäntöä palveleva selvitys- ja kehittämistyö Avaintoimijoiden näkemyksiä Valtionhallinnon edustajien näkemyksiä Kuntasektorin edustajien näkemyksiä Asiantuntijaorganisaatioiden edustajien vastaukset Tiedeyhteisön edustajien näkemyksiä Yritysten edustajien kannanotot Yhteenveto ja pohdinta Kärkihaastattelut Kansanedustaja Jouni Backman Ohjelmajohtaja Katrina Harjuhahto-Madetoja Esittelijäneuvos Jorma Kuopus...104

6 6.4. Tietohallintojohtaja Olavi Köngäs Tutkimusjohtaja Antti Hautamäki Paikallistason toimijoiden haastattelut Sähköisen hallinnon vahvuudet ja heikkoudet Sähköisen hallinnon hyödyt Tiedontarpeet sähköisen hallinnon kehittämisessä Yhteistyö ja verkostot Johtopäätökset Kirjallisuutta ja verkkolähteitä...129

7 7 1. Sähköinen hallinto: käsitteellisiä jäsennyksiä e-government eli sähköinen hallinto viittaa hallintoon, joka hyödyntää tieto- ja viestintäteknologiaa niin sisäisissä toimintaprosesseissa kuin ulkoisten suhteiden hoitamisessakin. Seuraavassa tarkastellaan lyhyesti ko. käsitteen sisältöä ja alaa ja luodaan katsaus sähköisen hallinnon kehittyneisyyttä kuvaaviin vertailukriteereihin Sähköisen hallinnon käsitteen sisältö ja ala Sähköinen hallinto (engl. e-government, joskus digital government tai online government) viittaa nykykeskustelussa väljästi siihen julkisyhteisöjen poliittis-hallinnollisten toimintojen ja prosessien kokonaisuuteen, jossa hyödynnetään tieto- ja viestintäteknologiaa (engl. information and communication technology, ICT). Sillä on siten hallinnollisia prosesseja, palvelujen järjestämistä, poliittista elämää ja demokratian toteuttamista koskevia ulottuvuuksia. Sähköinen hallinto on sikäli aikaansa sidottu käsite, että se korostaa sähköisiä välitysmuotoja ja sovelluksia hallintoa uudistavana tekijänä. Nykyisessä historiallisessa tilanteessa e-government-käsitettä käytetäänkin varsin tendenssimäisesti ja kehittämisorientoituneesti. Tämä käy hyvin ilmi esimerkiksi OECD:n tai Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden sähköistä hallintoa käsittelevistä ohjelmaasiakirjoista. Kyseinen käsite korostaa tietoisesti hallinnon sähköistä ulottuvuutta (e = electronic) eli käytännössä pääasiassa digitaalisessa muodossa tuotettuja julkisia palveluja ja tietoverkkopohjaisia ratkaisuja, jotka tulevat asteittain nivoutumaan osaksi hallinnon normaalia toimintaa. Tässä mielessä e-government on hallinnon kehittämisen yhden vaiheen kehittämiskonsepti, joka saattaa terminä menettää viehätyksensä tai tulla korvatuksi jollain toisella käsitteellä jo muutaman vuoden kuluessa. Uusia käsitteitä ovat u-government (ubiquitous government) ja hiukan suppeampi m-government (m=mobile), jotka laajentavat sähköisen hallinnon ideaa mobiilin ja langattoman teknologian soveltamisen suuntaan. Edellä mainittu teknologinen ja teknokraattinen painotus on hiljalleen tekemässä tilaa sellaisille käsitteellistämistavoille, joissa korostuu teknologisten ratkaisujen sijaan rakenteiden ja prosessien perusteellinen uudistaminen. Alan keskustelussa esiin nousseet ohjelmalliset pyrkimykset kohdistuvat nykyisin nimenomaan hallinnon rakenteelliseen uudistamiseen, joka yhdessä tieto- ja viestintäteknologisten sovellusten kanssa auttaa saavuttamaan tietoyhteiskuntakehitykseen sovitetut tehokkuus- ja vaikuttavuustavoitteet. Tässä mielessä sähköinen hallinto liittyy kiinteästi koko julkisen sektorin uudistamispyrkimyksiin, mitä ilmentävät hyvin sellaiset kansainvälisessä keskustelussa käytetyt käsitteet kuin reengineering government ja e-transformation in governance. Ne heijastelevat uutta ajattelua, jossa haetaan uuden teknologian kautta aitoa lisäarvoa hallinnon ja yhteisöllisten hallintaprosessien hoitamiseen. Mainittu kehitys on luvun alkuvuosina näkynyt yhä kriittisempänä, strategisempana ja tuloskeskeisempänä kehittämisorientaationa niin valtionhallinnossa kuin kuntasektorillakin.

8 8 egovernment-käsitteen sisältö Sähköistä hallintoa koskevissa käsitemäärittelyissä toistuvat yleensä seuraavat elementit, joiden avulla voidaan myös jäsentää käsitteen sisältöä: Tieto- ja viestintäteknologiaa hyödyntämällä voidaan: helpottaa kansalaisten, järjestöjen ja yritysten mahdollisuutta saada informaatiota tehostaa eri toimijaryhmien välisiä vuorovaikutusprosesseja ja governance- eli hallintasuhteiden hoitamista parantaa palvelujen laatua ja kustannustehokkuutta mm. lisäämällä palvelujen käytön joustavuutta ja nopeutta tarjota kansalaisille uusia osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia tehostaa hallinnon sisäisiä prosesseja, hankintojen tekemistä ja kilpailuttamista. Sähköisen hallinnon käsite alkoi saada jäsentyneen sisällön vasta 1990-luvun lopulta lähtien. Esimerkiksi Åke Grönlund korostaa toimittamassa teoksessaan Electronic Government: Design, Applications, and Management (2002), että sähköisen hallinnon kehittämisessä on kyse tietotekniikan hyödyntämisestä julkisyhteisöjen toiminnan uudelleenrakenteistamisessa. Pyrkimyksenä on tehostaa hallinnon prosesseja, parantaa palvelua ja lisätä demokratiaa. Eri yhteyksissä esitettyjen luonnehdintojen ja määritelmien nyanssit vaihtelevat toki näkökulmasta riippuen, mutta Grönlundin luonnehdinta heijastaa joka tapauksessa varsin hyvin yleistä tapaa lähestyä sähköistä hallintoa. Jotkut korostavat uudelleenrakenteistamiseen liittyvää tehokkuus- ja taloudellisuusajattelua ja toiset taas sähköisiä palveluja tai verkkoasiointia. Joissain yhteyksissä sähköinen hallinto liitetään julkisyhteisöjen governance- eli hallintasuhteisiin, jolloin käsitteellistäminen perustuu sidosryhmiä ja ulkoisia suhteita korostavaan relationaaliseen näkökulmaan. Tällaisia ulottuvuuksia on hyödynnetty mm. OECD:n tavassa määritellä kyseinen käsite: E-government provides an opportunity to develop a new relationship between governments, citizens, service users and businesses, by using new ICTs which enable the dissemination and collection of information and services both within and outside of government (government to citizen; government to business; government to government) for the purposes of service delivery, decision making and accountability. (OECD 2002b; vrt. The World Bank Group 2002b.) Näiden lisäksi on myös sellaisia e- government-konsepteja, jotka rakentuvat vahvasti emansipatoristen ja demokratiaa korostavien pyrkimysten varaan. Usein korostetaan tässä hengessä esimerkiksi sitä, että olennaista sähköisen hallinnon kehittämisessä on hallinnon ja kansalaisten välisen vuorovaikutuksen parantaminen ja hallinnon responsiivisuuden lisääminen. e-government-käsitteen rinnalla käytetään usein myös sellaisia käsitteitä kuin e- administration (sähköinen hallintotoiminta), e-governance (sähköinen hallinta), e- service (sähköiset palvelut tai sähköinen asiointi) sekä e-democracy (sähköinen demokratia, verkkodemokratia tai teledemokratia). Nämä kytkennät tuovat hyvin esiin ne suhteet ja rajapinnat, joita hallinnolla on sidosryhmiinsä. Sähköisen hallinnon käsitekenttää havainnollistaa kuvio 1.

9 9 egovernment Sähköinen hallinto Julkisyhteisöjen poliittis-hallinnollisten toimintojen ja prosessien kokonaisuus, jossa hyödynnetään tietoja viestintäteknologiaa. eadministration Sähköiset hallinnon sisäiset prosessit, tietojärjestelmät ja julkisyhteisöjen välinen tiedonsiirto eservices Sähköiset palvelut ja sähköinen asiointi edemocracy Sähköiset osallistumis- ja vaikuttamismuodot egovernance Hallintasuhteiden hoitaminen ja kehittämispolitiikka Kuvio 1. Sähköinen hallinto ja sen lähikäsitteet. Sähköisen hallinnon käsitteen ytimen voidaan katsoa olevan sähköisissä hallinnollisissa prosesseissa (e-administration), mutta toisaalta sen tietoyhteiskuntakehityksen myötä syntyneet laajennukset koskevat nimenomaan hallinnon ulkoisia suhteita ja sellaisia tehtäväalueita kuin palvelujen järjestäminen, demokraattiset prosessit ja hallintasuhteiden hoitaminen. Näin ollen laajasti tulkittuna e-government-käsite kattaa kaikki yllä olevassa kuviossa esiin nostetut teema-alueet (ks. kuvio 1). Samalla on muistettava, että jokainen näistä osa-alueista perustuu viime kädessä niille ominaisiin käytännön ongelmiin, tutkimustraditioihin, teorianmuodostukseen ja näkökulmiin, joten kaikkea julkisen palvelun, demokratian ja hallintasuhteiden hoitamisen problematiikkaa ei sellaisenaan voida yksiselitteisesti sijoittaa sähköisen hallinnon käsitteen alle. Käsitteellisen selkeyden nimissä voidaan pikemminkin lähteä siitä, että e-governmentkeskusteluperinteen pohjana on erityinen hallintoa, palveluja, demokratiaa ja kehittämistä koskeva hallintokeskeinen näkökulma, jossa olennaisia ovat (a) julkisyhteisöt aktiivisina ja kehittämisorientoituneina toimijoina, (b) julkisyhteisöjen kautta toteutettavat julkisen hallinnon yhteiskunnalliset tehtävät ja (c) julkisen hallinnon tehtävien hoitamiseen liittyvät sisäiset ja ulkoiset suhteet ja prosessit. Näin ollen esimerkiksi verkkopalvelut kuuluvat sähköistä hallintoa koskevan keskustelun piiriin siitä näkökulmasta, miten julkisyhteisöjen tulisi tuottaa tai järjestää nämä palvelut asiakkailleen, miten näitä palvelu- ja asiointiprosesseja tulisi kehittää ja miten julkisyhteisöjen tulisi organisoida kyseinen toiminta. Samalla tavalla demokratiaan ja kapeaalaisemmin määriteltävissä olevaan e-demokratiaan liittyvät kysymykset ovat sähköisen hallinnon kysymyksiä siltä osin, kuin niissä pohditaan julkisyhteisöjen mahdollisuuksia edistää demokratiaa tieto- ja viestintäteknologiaa hyödyntämällä. Itse demokratian perusteisiin ja eri ulottuvuuksiin liittyy paljonkin sellaisia teemoja, jotka ovat huomattavasti laajempia kuin vain sähköiseen hallintoon liittyviä kysymyksiä. Viime kädessähän hallinnon tulee olla alisteinen demokraattisille järjestelyille eikä suinkaan asettautua demokratian pelisääntöjen määrittelijän asemaan. Esimerkiksi perimmäiset demokraat-

10 10 tisiin oikeuksiin liittyvät kysymykset koskevat koko yhteiskuntaelämän perustaa, ts. ihmisten oikeuksia, velvollisuuksia, vaikuttamismahdollisuuksia ja oikeudenmukaisuutta. Kun näitä kysymyksiä pohditaan sen kannalta, miten tieto- ja viestintäteknologiaa voidaan hyödyntää kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien parantamisessa, kyseinen keskustelu kuuluu e-demokratian alaan, joka puolestaan käytännöllisistä syistä siis siitä johtuen, miten länsimainen demokratia on institutionalisoitu ja toteutettu kytkeytyy suoraan julkisen hallinnon rooliin ja tässä yhteydessä nimenomaan sähköiseen hallintoon. Osana sähköistä hallintoa koskevaa keskustelua demokratia kytkeytyy siten ennen kaikkea hallinnon ja kansalaisten väliseen suhteeseen ja siihen liittyviin demokratisointipyrkimyksiin. Hallinnon (government) käsite ja siihen pohjautuva hallintolähtöinen lähestymistapa ovat saaneet haastajakseen hallinnan tai hallintatavan (governance) käsitteen, jossa huomio kohdistuu hallinnon panoksenhaltija- ja sidosryhmäsuhteisiin. Uusi teknologia yhdessä hallinnan käsitteen kanssa johdattaa uudelleenarvioimaan koko hallinnon toiminnan perusfilosofian, orientaation ja toimintalogiikan. Hallinto näyttää jäsentyvän uudella tavalla suhteessa kansalaisiin, asiakkaisiin, palvelutuottajiin, rahoittajiin, yrityselämään ja kolmanteen sektoriin ja tässä muutosprosessissa uudella tieto- ja viestintäteknologialla on oma roolinsa. (Millard 2003, 1-2.) Silloin kun hallinnan kysymyksiä tarkastellaan sähköisen hallinnon viitekehyksessä, kyse on julkisyhteisöjen hallintasuhteiden hoitamisesta tieto- ja viestintäteknologiaa hyväksikäyttäen. Tähän viitataan yleensä käsitteellä e-governance (kirjaimellisesti e-hallinta). Vaikka varsinkin kansainvälisessä käsitteellisesti kirjavaksi muodostuneessa keskustelussa governance-käsitettä käytetään väljästi siten, että se sisältää myös hallinnon käsitteen sisältöalueita, kyseisillä käsitteillä on selvät sisällölliset painotuseronsa. Keskeistä näiden käsitteiden välisissä eroissa on se, että e-government viittaa koko julkiseen hallintokoneistoon (instituutioon) ja sen toimintoihin, joissa hyödynnetään uutta teknologiaa, kun taas e-governance on rajatumpi toiminto- ja prosessikäsite, jonka käytöllä pyritään kiinnittämään erityistä huomiota hallinnon ICT-avusteisiin tapoihin hoitaa ulkoisia sidosryhmäsuhteita. Tällaisia ovat esimerkiksi sähköisesti hoidetut verkostosuhteet ja julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuushankkeet (public-private partnership) ja kansainvälisessä keskustelussa yleensä e-commerce-teeman yhteydessä käsitelty sähköinen hankintatoimi (eprocurement). Todettakoon vielä, että e-demokratian ja e-governance-teeman leikkaukseen sijoittuu demokraattista hallintaa koskeva keskustelu (democratic e-governance), jolla on tässä mielessä kaksi ulottuvuutta: demokratiaa ja kansalaisvaikuttamista korostava ulottuvuus (e-demokratia) ja toisaalta yhteisön demokraattisen hallinnan ja julkisen hallinnon osallistamiskeinojen kehittelyn ja hyödyntämisen ulottuvuus (e-governance). Edellä esitetyt esimerkit riittävät osoittamaan, että rajanveto e-government-kentän käsitteiden ja niiden eri sisältöalueiden ja alateemojen välillä ei ole mitenkään yksiselitteinen. Olennaista on joka tapauksessa tunnistaa se, mistä näkökulmasta ja traditiosta käsin e-government-käsitteistöä kulloinkin käytetään. (Ks. Mälkiä ym )

11 11 Sähköinen hallinto prosessi- ja suhdekäsitteenä Edellä esitetty johdattaa meidät sähköisen hallinnon käsitettä jäsentävään sisällölliseen tarkasteluun. Nimittäin sähköisen hallinnon kysymyksiä lähestytään usein joko prosessuaaliselta tai relationaaliselta kannalta. Prosessikorosteinen lähestymistapa jäsentää sähköisen hallinnon ennen muuta asiointija palveluprosesseina. Tämä on sikäli tärkeä näkökulma, että se nostaa sähköisen hallinnon toimivuuden ja myös sen ulkoisten sidosryhmäsuhteiden käytännölliset puolet hyvin esiin. Myös monet teknologiset kuvaukset perustuvat prosessinäkökulmaan, jossa sähköisiä palvelu- ja asiointiprosesseja tarkastellaan viranomaisten ja asiakkaan välisten vuorovaikutusprosessien kautta. Perinteisemmän julkisen hallinnon johtamisen kannalta tämä näkökulma kytkeytyy prosessi-, konsepti- ja laatujohtamisen näkökulmiin. Toimijoiden välisiä suhteita koskeva relationaalinen näkökulma on niin ikään erityisen kiinnostava. Tämä lähestymistapa korostaa sitä, että sähköinen hallinto voidaan jäsentää niiden suhteiden kautta, joita kullakin julkisyhteisöllä on keskeisiin sidosryhmiinsä eli kansalaisiin ja julkisten palvelujen käyttäjiin, kolmanteen sektoriin, yrityksiin ja elinkeinonharjoittajiin sekä muihin julkisyhteisöihin. Näin saadaan itse asiassa sähköisen hallinnon viisi perusprosessia: 1 Hallinnon suhde kansalaisiin (G2C) Kansalaisten suhde hallintoon (C2G) Hallinnon keskinäiset suhteet (G2G) Hallinnon suhde yrityksiin (G2B) Yritysten suhde hallintoon (B2G) Vaikka tällä näkökulmalla on rajoitteensa sähköisen hallinnon käsitteen sisällön jäsentäjänä, se muodostaa sinänsä toimivan lähtökohdan sidosryhmäpohjaiselle ja hallintatai verkostosuhteita korostavalle tarkastelulle. Lisäksi se tarjoaa hyvän tavan konkretisoida sähköisen hallinnon kannalta keskeisiä toimintoja ja toimintakäytäntöjä. Sähköisen hallinnon teema-alueita Edellä on todettu, että sähköisen hallinnon keskusteluperinteelle tunnusomainen näkökulma käsittelee hallintoa, palveluja, demokratiaa ja kehittämistä julkishallinnon tehtävien ja niiden käytännöllisen hoitamisen kannalta. Tämä määrittely antaa viitteitä niistä teemoista, jotka ovat tunnusomaisia alan tutkimus- ja kehittämistoiminnalle. Sähköisen hallinnon toiminnot ja alan kehittäminen voidaan jakaa seuraavan tyyppisiin teemaalueisiin: 1 G = Government (hallinto); C = Citizens (kansalaiset); B = Business (yritykset). Esimerkiksi ilmaisu G2C eli kirjaimellisesti hallinnosta kansalaisiin viittaa kaikkiin niihin Internetin avulla tai muutoin sähköisesti välitettyihin prosesseihin, joissa hallinto ( G ) suuntaa tai kohdistaa ( 2 ) toimintansa kansalaisiin ( C ), ts. lähettää vaikkapa tiedonannon kansalaiselle tai tarjoaa informaatiopalveluja verkossa. Ilmaisun englanninkielisessä muodossa 2 eli two muistuttaa lausuttuna sanaa to (prepositio, joka ilmentää suuntaa tai suhdetta), jolloin numero toimii tässä ko. preposition lyhenteenä.

12 12 egovernment-toiminnan strategiset lähtökohdat - Poliittiset ohjelmat ja arvoperusta - Sähköisen hallinnon kansallinen kehittäminen (egovernment kilpailutekijänä, kvvertailut jne.) - Julkisen sektorin rooli ja tehtävät tietoyhteiskunnassa - Julkisten palvelujen järjestämistavat tietoyhteiskunnassa Perusrakenne ja institutionaaliset puitteet - Kehittämistoiminnan organisointi eri hallintotasoilla - Tietoliikenneinfrastruktuuri ja sen rakentamisperiaatteet - Oikeudellinen sääntely (kilpailuolot, sähköinen asiointi, HST-sääntely, tietosuoja jne.) Kysyntäolot ja sosiaaliset tekijät - Kysyntäolot, tarvemuuttujat ja käyttömotiivit - Asiakkaiden verkko-osaaminen ja tietotekniikan käyttötaidot - Pääsy verkkoon ja verkkopalvelujen saavutettavuus - Digital divide -problematiikka - Erityisryhmiä koskeva problematiikka (ikääntynyt väestönosa, toimintarajoitteiset jne.) Sähköisen hallinnon keskeiset sovellusalueet - Sähköiset hallinto- ja asianhallintaprosessit - Sähköiset asiointi- ja palveluprosessit - Sähköinen demokratia - Sähköiset verkostot, hallintasuhteet ja kehittämisaktiviteetit Julkiset verkkopalvelut ja kehittämiskonseptit - Verkkopalvelujen ja verkkopalvelukonseptien tyypittely - Hyvän julkisen verkkopalvelun periaatteet - Verkkopalvelujen strateginen kehittäminen ja käyttäjälähtöinen suunnittelu - Verkkopalvelujen laatu ja sen arviointi - Hallinnon- ja toimialakohtaisen kehittämisen erityispiirteet (terveyspalvelut, koulutoimi jne.) - Erityiset palvelu- ja kehittämiskonseptit: julkisyhteisöjen portaalit, virtuaalikaupungit sekä alue- ja seutuverkot, yhteispalvelupisteet jne. Johtaminen ja organisaation kehittäminen - Osaamisen ja henkilöstövoimavarojen johtaminen sekä tietojohtaminen - Hallinto- ja palveluprosessien uudelleenorganisointi - Tietohallinto ja sen organisointi (ml. tietojärjestelmät ja -kannat ja niiden rajapinnat) - Johdon tietojärjestelmät, asiantuntijajärjestelmät, päätöksenteon tukijärjestelmät jne. Sähköisen hallinnon teknologiset perusratkaisut - Sähköisen hallinnon arkkitehtuuri (perusjärjestelmät, käyttöliittymät ym.) - Asianhallintaprosessien ja tiedonsiirron teknologiset ratkaisut - Päätelaitteiden kehitys, mobiilit ratkaisut, toimikortit jne. - Henkilön sähköinen tunnistaminen, tietoturva ym. teemat

13 13 Edellä esitetty teemallinen jäsennys osoittaa jo sellaisenaan, miten laajasta problematiikka-alueesta sähköisessä hallinnossa on lopultakin kysymys Miksi sähköinen hallinto? Tieto- ja viestintäteknologian hyödyntäminen hallinnossa tarjoaa mahdollisuuksia toimintatapojen ja -prosessien tehostamiseen, rakenteiden uudistamiseen sekä palvelutuotannon tuottavuuden ja laadun parantamiseen. Sähköisen hallinnon avulla pyritään keventämään ja joustavoittamaan toiminta- ja vuorovaikutusprosesseja. Juuri tämän tapaisiin lähtökohtiin on viitattu useissa kansainvälisissä, kansallisissa ja paikallisissa sähköisen hallinnon kehittämisraporteissa ja ohjelma-asiakirjoissa. Samalla ne antavat viitteitä niistä lähtökohdista, joista käsin 1990-luvun jälkipuoliskolta lähtien vireytyneessä kehittämiskeskustelussa sähköisen hallinnon käsitettä on määritelty ja käytetty. Hyviä esimerkkejä tästä ovat monet OECD:n ja Euroopan unionin raportit. Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö OECD (2003c) on pitänyt sähköisen hallinnon kehittämistä tärkeänä mm. sen vuoksi, että se mahdollistaa hallinnon tehokkuuden lisäämisen. Toinen tärkeä peruste on sähköisen hallinnon mahdollisuus parantaa palvelua. Hyvien käyttöliittymien ansiosta kansalaisten tarve hallinnon eri yksiköiden selvittämiseen vähenee asiointiprosesseissa samalla kun prosessit muuttuvat saumattomiksi. Kolmanneksi sähköisen hallinnon avulla voidaan saavuttaa myös erityistavoitteita eri politiikan lohkoilla ja palvelusektoreilla, kuten sivistystoimessa ja terveydenhuollossa. Neljänneksi sähköinen hallinto nähdään OECD:ssa erilaisten yleisja talouspoliittisten tavoitteiden edistämisen välineenä. Tällaisia tavoitteita ovat esimerkiksi julkisten menojen kurissa pitäminen ja yritystoiminnan edistäminen. Tähän samaan kokonaisuuteen liittyy myös se, että sähköinen hallinto voi ratkaisevasti edistää yleistä tietoyhteiskuntakehitystä. Viidenneksi sähköisen hallinnon kehittäminen edistää hallinnon ja julkisen johtamisen uudenaikaistamista. Viimeisenä kohtana OECD:n listalla tulee kansalaisten ja hallinnon välisen luottamuspääoman kasvattaminen. Tämä voi tapahtua edistämällä kansalaisten osallistumismahdollisuuksia, lisäämällä hallinnon vastuullisuutta ja avoimuutta sekä ennaltaehkäisemällä korruptiota, joissa kaikissa sähköisellä hallinnolla on oma roolinsa. Samalla OECD:nkin piirissä tunnustetaan se tosiseikka, että sähköinen hallinto ei voi kokonaan sivuuttaa perinteisiä tiedon jakamisen, neuvonpidon ja julkisen osallistumisen muotoja, mikä asettaa omat rajoitteensa tämän kehittämisagendan mahdollisuuksien hyödyntämiselle. Euroopan unionista on tullut yksi keskeinen tietoyhteiskuntakehityksen, tietotalouden ja niiden rinnalla myös sähköisen hallinnon edistäjä. Euroopan komission mukaan hallintoon kohdistuu kasvavia odotuksia samaan aikaan, kun eri jäsenvaltiot ovat pakotettuja supistamaan julkisia menoja. Sähköinen hallinto on tältä kannalta katsottuna tärkeä kehittämiskonsepti, sillä sen tarjoamin keinoin uskotaan voitavan lisätä tehokkuutta ja tuottaa enemmän ja parempia palveluja alhaisemmin kustannuksin. Komission mukaan sähköinen hallinto voi auttaa parantamaan palvelun laatua, lyhentämään odotusaikoja, nostamaan tuottavuutta ja lisäämään hallinnon läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta. Komission näkökulmasta sähköisen hallinnon kehittämistä tulee kohdentaa siten, että se tukee sisämarkkinoiden kehitystä ja kaupan esteiden purkamista, kansallisesti tärkeitä poliittisia päämääriä sekä alueellista ja paikallista kehitystä. (European Commission 2003, 4, 7.)

14 14 Yhteiskunnalliset hyödyt (makrotaso) Yleis- ja talouspoliittiset pyrkimykset - Julkisten menojen kurissapitäminen - EU:n sisämarkkinoiden toimivuuden edistäminen - Alueellisen kehityksen tasapainottaminen - Taloudellisen aktiivisuuden edistäminen Hallinnon tehokkuus - Mahdollisimman hyvä vastine maksetuille veroille - Hallinnon taloudellisuus, tehokkuus, tuottavuus ja vaikuttavuus Yleiset institutionaaliset hyödyt (mesotaso) Hallinnon ja julkisen johtamisen uudenaikaistaminen - Parempi tiedonkulku, uudet johtamisjärjestelmät jne. Hyvä hallintatapa (good governance) - Hallinnon tehokkuus, responsiivisuus ja vastuullisuus - Osallistaminen, avoimuuden lisääminen ja korruption ehkäiseminen Välittömät vuorovaikutushyödyt (mikrotaso) Osallisuus ja luottamuspääoma - Osallisuus, osallistumismahdollisuudet, inklusiivisuus, avoimuus jne. Erityistavoitteisiin liittyvät välittömät hyödyt - Opetus ja koulutus, oppiminen, terveydenhuolto jne. Hyvä julkinen palvelu - Lyhyemmät odotusajat, joustavampi palvelu, saumattomuus jne. Kuvio 2. Sähköisen hallinnon hyötykategoriat. Euroopan komissio on todennut, että sähköisen hallinnon avulla julkinen sektori voi ylläpitää ja vahvistaa hyvää hallintatapaa (good governance). Tämä tarkoittaa ennen muuta sitä, että julkinen sektori on avoin ja läpinäkyvä. Sen ansiosta hallinnon vastuullisuus suhteessa kansalaisiin lisääntyy. Samaan hengenvetoon todetaan, että tämän kehityksen myötä on mahdollista lisätä myös kansalaisten demokraattisia osallistumismahdollisuuksia. Toinen parantuneita hallintasuhteita ilmentävät tekijä on ns. inklusiivisuus eli julkisten palvelujen saaminen kaikkien ulottuville. Tarkoituksena on edesauttaa julkisten palvelujen jakelun tehostumista niin, ettei periaatteessa kukaan jää palvelujen ulkopuolelle. Kolmanneksi komissio toteaa vielä, että sähköisen hallinnon avulla julkinen sektori kykenee tuottamaan mahdollisimman suuren vastineen kansalaisten ja yhteisöjen maksamille veroille. (European Commission 2003, 8.) Edellä todettu osoittaa hyvin, miksi sähköinen hallinto muodostui yhdeksi hallinnon kehittämisen ydinkäsitteeksi. Tieto- ja viestintäteknologian hyödyntämiselle on asetettu melkoisesti sellaisiakin odotuksia, joihin sähköinen hallinto ei sellaisenaan pysty vastaamaan. Toisaalta, vaikka nämä odotukset olisivatkin ainakin joiltain osin ylimitoitet-

15 15 tuja, sähköisen hallinnon potentiaalia ei ole myöskään syytä aliarvioida. Aikanaan jo kirjapainotaidon ja myöhemmin lennättimen, puhelimen, tietokoneiden, tietoverkkojen ja mobiilin viestinnän kehitys antaa osviittaa siitä, kuinka dramaattisia vaikutuksia tieto- ja viestintäteknologialla saattaa aikaa myöten olla yhteiskuntaelämään, työskentelyja organisointitapoihin ja tietysti myös ihmisten arkeen. Jotkut näistä vaikutuksista ovat epäsuoria, suodattuneita tai erilaisten vaikutusketjujen välittämiä, jolloin varsinaisia kausaaliyhteyksiä on vaikea osoittaa. Yleisellä tasolla on joka tapauksessa ilmeistä, että teknologian lisääntyvä käyttö yhteiskunnassa asettaa uusia haasteita hallinnolle ja vastaavasti hallinnon lisääntyvä informatisointi muuttaa hallintoa ja sen suhteita toimintaympäristöönsä. Näiden kaikkien muutosten taustalla tulisi olla inhimillisesti ja sosiaalisesti hyväksyttäviä tavoitteita ja pyrkimyksiä, minkä vuoksi otsikossa mainittu kysymys Miksi sähköinen hallinto? on ollut ja on edelleenkin tärkeä ja ajankohtainen. Tässä keskustelussa tarvitaan myös kriittisiä puheenvuoroja, jotta hallinnon e- muutoksesta ja sen luonteesta muodostuisi riittävän reflektiivinen ja moniaineksinen ja todellisuuden monimuotoisuutta heijasteleva kuva Sähköisen hallinnon kehittyneisyyden mittaaminen Koska sähköinen hallinto on nykymuodossaan tuore ilmiö, sen kehittyneisyyteen liittyvät vertailut ovat herättäneet ymmärrettävästi suurta kiinnostusta alan kehittäjien ja tutkijoiden keskuudessa. Tämä näkyy hyvin esimerkiksi kansainvälisissä ja Euroopan unionin jäsenmaita koskevissa vertailututkimuksissa. Niissä verrataan eri maiden sähköisen hallinnon kehittyneisyyttä ja pyritään myös löytämään eri maiden ja julkisyhteisöjen kehittämistyön kannalta käyttökelpoisia sähköisen hallinnon hyviä käytäntöjä. Taustaksi todettakoon, että itse sähköisen asioinnin kehityskaari jäsentyy suhteellisen selväpiirteisenä. Alkuvaiheen sovellukset olivat suljettuja järjestelmiä, joiden tehtävänä oli avustaa hallinnon sisäisissä prosesseissa ja automatisoida rutiineja. Ne olivat siten yleensä keskus- ja taloushallinnon sovelluksia (esim. perusrekisterit, tekstinkäsittely, kirjanpito ja palkkahallinto). Mikrojen liittäminen toisiinsa lähiverkoiksi käynnistyi Suomessa 1980-luvulla. Seuraava kehitysvaihe alkoi 1990-luvulla kun kuvaan tuli avoin tietoverkko eli Internet sekä samaan teknologiaan pohjautuvat intranet- ja extranet-ratkaisut. Tämä vaihe edisti verkottumista ja ulkoisten verkkoresurssien hyödyntämistä hallinnossa. Lähinnä 1990-luvun jälkipuoliskolla otettiin ensimmäiset askeleet myös interaktiivisuuden ja asiointipalvelujen kehittämisessä. Seuraavana askeleena tässä kehityksessä on pidetty toimintojen käyttäjälähtöistä integrointi- ja uudelleenorganisointivaihetta, johon kytkeytyy teknologinen konvergoituminen ja digitalisoituminen, laajakaistaverkot, mobiili viestintä sekä henkilön sähköinen tunnistus ja eräät muut sähköisen hallinnon kriittiset osa-alueet. Yksi lähtökohta julkisyhteisöjen sähköisen hallinnon vertailuille on sähköisten palvelujen luonteen pohjalta tehty ryhmittely. Tässä jaottelussa ei ole kyse varsinaisesti siis tasoeroista vaan sähköisten palvelujen tyypeistä, jotka jaetaan perinteisesti kolmeen pääkategoriaan: (a) informaatio- eli tieto- tai tiedotuspalvelut, (b) vuorovaikutus- ja/tai viestintäpalvelut sekä (c) transaktio- eli asiointipalvelut. Vaikka kyse on oikeastaan tyyppieroista, nämä kategoriat viittaavat käytännössä löyhästi myös verkkopalvelujen kehittyneisyyteen. Esimerkiksi kunnan verkkosivulla olevat yhteystiedot edustavat yksinkertaisia informaatiopalveluja, joiden tuottaminen on teknisesti varsin helppoa ja joita ei tarvitse millään tavalla integroida organisaation toiminnallisiin prosesseihin. Vuorovaikutuspalvelut viittaavat nykykeskustelussa yleensä sähköisesti toteutettuihin

16 16 vuorovaikutusprosesseihin, joissa asiakas voi olla verkon välityksellä vuorovaikutuksessa palvelujärjestelmän kanssa esimerkiksi sähköisten lomakkeiden imuroinnin ja lähettämisen muodossa. Monissa yhteyksissä vuorovaikutus yhdistetään kansalaisen ja viranhaltijan väliseen vuorovaikutukseen ja viestintään, jolloin tämän kategorian palveluihin luetaan myös sähköpostin ja keskustelufoorumien tapaiset viestinnälliset palvelut. Varsinaiset transaktio- eli asiointipalvelut voidaan jakaa sisäisesti eritasoisiin palveluryppäisiin, mutta olennaista niissä on palvelun käyttö ja tarvittaessa myös maksutapahtuma tai tietyn asiointiprosessin toteuttaminen verkon kautta (esimerkiksi verkkoäänestys). Näiden tarjoaminen on kaikkein vaativinta sekä teknologisessa että organisatorisessa mielessä. Tämän kolmijaon pohjalta voidaan tarkastella sitä, minkä tyyppisiä palveluja julkisyhteisöt tarjoavat verkkosivuillaan. Mitä enemmän tarjolla on saumattomia, henkilön sähköiseen tunnistamiseen perustuvia asiointipalveluja, sitä kehittyneemmästä sähköisestä hallinnosta on periaatteessa kysymys. Käytännön tasolla asia on toki monimutkaisempi, koska sähköiseen asiointiin vaikuttavat teknologian ohella monet muutkin tekijät, kuten institutionaalinen ympäristö, sääntely ja kansalaisten preferenssit ja asiointitottumukset. Hieman tarkemmassa vuorovaikutteisuuteen perustuvassa palvelujen tyypittelyssä palvelut jaetaan neljään pääkategoriaan: (1) julkaisu- ja tiedotuspalvelut, (2) lomakepalvelut, (3) asiointipalvelut, jotka eivät vaadi viranomaiskäsittelyä sekä (4) viranomaiskäsittelyä vaativat asiointipalvelut. Julkaisu- ja tiedotuspalvelut eivät yleensä edellytä käyttäjän tunnistusta. Sama pätee pitkälti myös lomakepalveluun. Varsinaisiin asiointipalveluihin kuuluvat sellaiset palvelut, joissa käyttäjä käynnistää asiointitapahtuman sähköisellä lomakkeella. Tällöin syntyy jonkin tyyppistä vuorovaikutusta viranomaisen tai viranomaisen ylläpitämän järjestelmän ja asiakkaan välillä. (Valtiovarainministeriö 2001e.) Hieman vastaavanlaista, joskin selvemmin palvelujen kehittyneisyyden mittaamisen tarkoituksessa kehitettyä typologiaa käytettiin Euroopan komission toimeksiannosta tehdyssä julkisten verkkopalvelujen vertailututkimuksessa (Cap Gemini 2001). Siinä verkkopalvelujen kehitystasoa mitattiin seuraavien tasomääritysten avulla: 1. taso: Informaatio - verkossa oleva informaatio julkisista palveluista. 2. taso: Vuorovaikutus - lomakkeiden imurointi verkosta. 3. taso: Kaksisuuntainen vuorovaikutus - aktiivisten sähköisten lomakkeiden käsittely (henkilön sähköinen tunnistus mukaan lukien). 4. taso: Transaktio eli asiointi: tapausten käsittely, päätös, palvelun toimitus ja maksu. Ensimmäisessä globaalissa sähköisen hallinnon vertailututkimuksessa vastaava kuvaus perustui viiteen tasoon (Benchmarking E-government 2002): 1) Kehittymässä oleva verkottuminen (emerging): hallinto siirtyy tietoverkkoon muutamien itsenäisten virallisten sivustojen kautta. Sivustojen informaatio on kapeaalaista ja staattista perusinformaatiota. 2) Ajantasaisesti ylläpidetty verkkoläsnäolo (enhanced): Sivuston sisältöä ja tietoa päivitetään systemaattisesti, jolloin tieto vaihtuu ja on ajantasaisempaa kuin 1. tasolla. 3) Vuorovaikutteinen verkkoläsnäolo (interactive): Käyttäjät voivat imuroida lomakkeita, ottaa yhteyttä viranhaltijoihin ja sopia tapaamisia ja tehdä kyselyjä verkon kautta. 4) Asioinnin mahdollistava verkkoläsnäolo (transactional): Käyttäjät voivat käyttää sujuvasti asiointipalveluja, maksaa palveluista tai suorittaa rahasiirtoja verkon kautta.

17 17 5) Saumaton verkkoläsnäolo (seamless): e-toimintojen ja palvelujen täydellinen integrointi yli hallinnollisten rajojen. Kun tätä ideaa jalostetaan pidemmälle, voidaan luoda hienojakoisempia tapoja mitata sähköisen hallinnon maa-, alue- tai hallinnonalakohtaista kehittyneisyyttä. Seuraavassa kuviossa tällaista viitekehystä on sovellettu julkisten verkkopalvelujen kehittyneisyyden kuvaamiseen. Kuviossa esitetyt hyppäyksittäin nousevat nuolet kuvaavat julkisyhteisöjen verkkopalvelujen kehitysaskeleita, jotka suhteutuvat tietoyhteiskunnan kehitysprosessiin (vaaka-akseli) ja asiakkaalle tuotettuun lisäarvoon (pystyakseli). Kuvio 3. Julkisten verkkopalvelujen kehittämisvaiheet ja kehittyneisyys. (Hallinnon sähköisen asioinnin jaosto 2001, 8) Tässä yhteydessä on vielä syytä korostaa sähköisten palvelujen kehittyneisyyteen liittyvää strategista näkökulmaa. Nimittäin sähköisten palvelujen tarjonnan lisäksi on turvattava kansalaisten tasa-arvoinen pääsy verkkoon ja toisaalta uudelleenorganisoitava sähköisen hallinnon toimintoja niin, että kyseessä olevan uudistustyön tuloksena kyetään aidosti lisäämään joustavuutta, kustannustehokkuutta ja vaikuttavuutta eli niitä ominaisuuksia, joita menestyminen globaalissa verkostotaloudessa julkiselta hallinnolta ja julkiselta palvelulta edellyttää. Yleisellä tasolla kyse on siitä, onko tietoyhteiskuntakehitys sillä tasolla, että sähköinen hallinto voi aidosti tuottaa yhteiskunnallista lisäarvoa, ja yhtäältä siitä, miten sähköistä hallintoa kehittämällä yleistä yhteiskuntakehitystä voidaan vielä haluttuun suuntaan. Kyseinen ongelma kiteytyy monissa käytännön kysymyksissä kriittisen massan muodostamiseen ja siihen, millaisten kehitysaskeleiden kautta sähköistä hallintoa tulisi kehittää.

18 18 2. Sähköinen hallinto Suomessa: ohjaus ja sääntely Edellä on lyhyesti esitetty muutamia sähköisen hallinnon käsitteen käyttöä koskevia perusjäsennyksiä. Tässä luvussa kyseisen ilmiön käsitteellisestä tarkastelusta siirrytään Suomen tilanteen yleispiirteiseen kuvaamiseen. Kyseinen teema on Suomen tapaiselle tietoyhteiskuntastrategiaan vahvasti sitoutuneelle hyvinvointiyhteiskunnalle tärkeä. Maassamme onkin tehty laajakantoisia kehittämispoliittisia linjauksia, joilla on pyritty edistämään sähköisen hallinnon nopeaa ja joustavaa kehitystä Kansalliset e-government-linjaukset Sähköisen hallinnon kehittäminen on niin Suomelle kuin muillekin hyvinvointivaltioille suuri haaste. Julkinen sektori on suuri työllistäjä, se tuottaa suuren osan kansalaisten käyttämistä palveluista ja kantaa myös vastuun yhteiskuntapoliittisesti tärkeistä sääntely- ja kehittämistehtävistä. On myös osoitettu, että toimiva institutionaalinen viitekehys on yksi pitkän aikavälin talouskehityksen ja globaalissa kilpailussa menestymisen perusedellytys. Tältä kannalta katsottuna meillä on sekä tarve että hyvät lähtökohdat sähköisen hallinnon määrätietoiseen kehittämiseen. Kansallinen tietoyhteiskuntastrategia ja tietoyhteiskuntaohjelma Suomen kansallinen sitoutuminen tietoyhteiskuntakehitykseen sai ensimmäiset hahmonsa Valtionvarainministeriön asettaman TIKAS-ryhmän laatiman kansallisen tietoyhteiskuntastrategian muodossa. Strategiaraportti sai nimen Suomi Tietoyhteiskunnaksi kansalliset linjaukset ja se julkaistiin joulukuussa Poliittista sitoutumista ilmensivät po. strategian pohjalta tammikuussa 1995 hyväksytty hallituksen iltakoulun periaatekannanotto toimenpiteistä suomalaisen tietoyhteiskunnan kehittämiseksi sekä myöhemmin samana vuonna Lipposen ensimmäisen hallituksen hallitusohjelma. Jo seuraavana vuonna asetettiin Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunta ja sitä avustava 50-henkinen kansallinen tietoyhteiskuntafoorumi. Useat ministeriöt laativat pian myös omat hallinnonalakohtaiset tietoyhteiskuntastrategiansa. Ensimmäisinä liikkeellä olivat liikenne- ja viestintäministeriö sekä opetusministeriö. Teknologian kehittämiskeskus (Tekes) käynnisti mm. mittavan Kansallisen multimediaohjelman ja Suomen Akatemia Tiedon tutkimusohjelman. Tietoyhteiskuntakehityksen nopeus vaati jo varsin pian uusimaan kansallista strategiaa. Sen valmistelu annettiin Sitran tehtäväksi, joka teki vuosina lukuisia taustaselvityksiä ja pyrki tuottamaan uudistetun strategian hyvin avoimen ja vuorovaikutteisen strategiaprosessin pohjalta. Kansallisia linjauksia kokoava strategiaraportti Elämänlaatu, osaaminen ja kilpailukyky julkaistiin vuonna Siinä on jo lähtökohtaisesti otettu huomioon sähköisen hallinnon keskeinen rooli tietoyhteiskunnan rakentamisessa. Tuolloin syntyneen strategian visio muotoiltiin näin: Suomalainen yhteiskunta kehittää ja soveltaa esimerkillisesti, monipuolisesti ja kestävällä tavalla tietoyhteiskunnan mahdollisuuksia elämänlaadun, osaamisen, kansainvälisen kilpailukyvyn ja vuorovaikutuksen parantamisessa. Keskeisenä strategisena ideana oli tarjota tietoyhteiskunnan mahdollisuudet kaikille kansalaisille ja hyödyntää avautuvat kansainväliset liiketoimintamahdollisuudet. Tälle päästrategialle alisteiset linjaukset koskivat

19 19 sähköisiä sisältöpalvelujen, osaamisen, työ- ja liike-elämän toimintamallien ja julkisen sektorin palveluprosessien kehittämistä. Näitä integroivina linjauksina korostettiin lisäksi tasapainoista alueellista kehitystä sekä teknologian roolia kriittisenä tekijänä. (Ks. Sitra 1998 ja strategian perusteluista Rainio & Kautto-Koivula 1998). Strategiaan sisältyneistä kärkihankkeista lähinnä sähköiset asiointi- ja palveluprosessit sekä paikallinen tietoyhteiskunta kytkeytyivät tiukimmin sähköisen hallinnon kehittämiseen. Ne jäsennettiin em. strategiaraportissa seuraavasti: Sähköinen asiointi ja palveluprosessit. Hankkeen tavoitteena on koota yhteen sähköisen asioinnin ja kaupankäynnin kehittämishankkeita ja lisätä niiden välistä synergiaa sekä toteutuvien palveluiden yhtenäisyyttä. Hankkeessa tulee yhteistyössä hallinnon, tutkimuslaitosten, yritysten ja järjestöjen kesken selvittää palvelutarpeita asiakaslähtöisesti ja kehittää palvelujen tuottamisen prosesseja sekä turvallisia ja luotettavia sähköisen asioinnin ja kaupankäynnin menetelmiä ja käyttöliittymiä. Samalla tulee purkaa sähköisen kaupankäynnin esteitä ja kehittää yksilön tietosuojaa sekä kuluttajan asemaa. Paikallinen tietoyhteiskunta. Hankkeen tavoitteena on koota yhteen ja kehittää alueellisen ja paikallisen tietoyhteiskunnan toteuttamisen hyviä käytäntöjä sekä lisätä alueellista yhteistyötä ja vuorovaikutusta palveluiden parantamiseksi ja demokratian vahvistamiseksi. Hankkeen puitteissa tulee koota voimavaroja yleiskäyttöisten ratkaisujen ja tuotteiden kehittämiseksi myös kansainvälisiä markkinoita ajatellen. Samalla tulee laatia yhtenäinen parhaiden käytäntöjen käsikirja ja toteuttaa tukipalvelu kuntien ja alueiden päätöksenteon avuksi. Kuten sanottu, kansallisen tietoyhteiskuntastrategian linjaratkaisuille pyrittiin hakemaan vahvaa tiedollista perustaa, missä tarkoituksessa tehtiin lukuisia taustaraportteja ja selvityksiä. Suuri osa näistä tuotoksista teetettiin strategiaprosessia koordinoivan Sitran toimesta. Suomen kansallisen strategian taustalla vaikuttaneista raporteista hyvänä esimerkkeinä käy Antti Hautamäen (1996) toimittama Suomi teollisen ja tietoyhteiskunnan murroksessa. Itse strategian ratkaisujen perustelut koottiin kansallisen tietoyhteiskuntastrategian liiteosana julkaistuun Antti Rainion ja Kaisa Kautto-Koivulan (1998) toimittamaan kirjaseen Elämänlaatu, osaaminen ja kilpailukyky. Liiteosa. Tietoyhteiskunnan kehittämisen perustelut. Kansallinen sitoutuminen tietoyhteiskunnan rakentamiseen oli siis voimissaan luvun jälkipuoliskolla. Kyseinen linjaratkaisu nähtiin keinona lisätä tehokkuutta, uudistaa teollista perustaa, vahvistaa kansallista kilpailukykyä ja tehostaa hallintoa. Hallinnon uudistamispyrkimykset olivat elimellinen osa tätä kokonaisuutta. Jo ensimmäisen kansallisen strategian yksi päätavoite oli saada tietotekniikka ja tietoverkot elinkeinoelämän ja julkisen sektorin uudistamisen välineiksi. Niin ikään Lipposen II hallituksen hallitusohjelmassa todettiin, että julkisen sektorin toimintaprosesseja, sähköistä asiointia ja päätöksenteon avoimuutta on kehitettävä tieto- ja viestintätekniikan tarjoamista mahdollisuuksista käsin. Lisäksi ohjelma korosti kansalaisten ja alueiden syrjäytymisen ehkäisemistä tuomalla tietoyhteiskunnan palvelut tasapuolisesti kaikkien ulottuville. Lyhyen aikaa toimineen Jäätteenmäen hallituksen ( ) jälkeen kesäkuussa 2004 aloitti toimintansa pääministeri Matti Vanhasen johtama hallitus. Vanhasen hallituksen voidaan katsoa jatkavan jo Ahon hallituksen ja varsinkin Lipposen I hallituksen kaudella alkanutta ja Lipposen II hallituksen kaudella voimistunutta määrätietoista tietoyhteiskunnan kehittämistä. Uutena avauksena hallitus otti käyttöön poli-

20 20 tiikkaohjelmat, joista yksi keskittyy tietoyhteiskunta-asioihin. Viimeaikaisimmat kansalliset strategiset linjaukset sisältyvät siten Vanhasen hallituksen tietoyhteiskunnan politiikkaohjelmaan eli lyhyemmin tietoyhteiskuntaohjelmaan, jonka taustalla on hallituksen strategia-asiakirjaa koskeva periaatepäätös syyskuulta Hallituksen tietoyhteiskuntaohjelman tarkoituksena on lisätä kilpailukykyä ja tuottavuutta, sosiaalista ja alueellista tasa-arvoa sekä kansalaisten hyvinvointia ja elämänlaatua hyödyntämällä tieto- ja viestintätekniikkaa koko yhteiskunnassa. Ohjelman keskeinen yleistavoite on säilyttää Suomen asema yhtenä tieto- ja viestintäteknologian johtavista tuottajista ja hyödyntäjistä maailmassa. Tietoyhteiskuntaohjelman sisältö hyväksyttiin hallituksessa 7. huhtikuuta 2004 osana strategia-asiakirjaa koskevaa periaatepäätöstä. Ohjelma koostuu kahdeksasta teemaalueesta: Tietoliikenneyhteydet ja digitaalinen televisiotoiminta Kansalaisten tietoyhteiskuntavalmiudet ja tietoyhteiskuntapalveluiden käytön tehostaminen Koulutus, työelämä, tutkimus ja tuotekehitys Sähköinen asiointi julkishallinnossa Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittäminen tietoyhteiskunnan keinoin Sähköinen liiketoiminta, sähköiset sisällöt ja palvelut Valtion oma tietohallinto Lainsäädännölliset toimenpiteet. Näistä osa-alueista oikeastaan suurin osa liittyy sähköiseen hallintoon, joskin päähuomio tähän teemaan kohdistuu tietysti siihen keskittyneessä teema-alueessa sähköinen asiointi julkishallinnossa. Seuraavassa esitetään tietoyhteiskuntaohjelman sähköistä hallintoa koskeva osuus kokonaisuudessaan. Tietoyhteiskuntaohjelma Sähköinen asiointi julkishallinnossa Vaikuttavuustavoite Julkishallinnon palvelut hoidetaan asiakaslähtöisesti ja taloudellisesti reaaliaikaisina yhteisinä prosesseina julkishallinnon sisällä ja yhteistyössä muiden toimijoiden kanssa Seurannan tunnusluvut - Julkisten peruspalveluiden tarjonta verkossa (Euroopan komission teettämä tutkimus) - Erillistutkimus julkisten Internet-palvelujen käytöstä ja tyytyväisyydestä Julkinen hallinto tarjoaa hallituskauden aikana palveluitaan enenevässä määrin myös Internetin ja muiden viestintävälineiden kautta perinteisen palvelutuotannon rinnalla. Palvelut annetaan kielilain mukaisesti molemmilla kansalliskielillä. Näin voidaan palvella kansalaisia ja muita yhteiskunnan toimijoita ajasta ja paikasta riippumatta, mikä edistää sekä sosiaalista että alueellista yhdenvertaisuutta. Samalla julkishallinnon toiminnan avoimuus lisääntyy. Erityistä huomiota kiinnitetään kansalaisille tarjottaviin sähköisiin palveluihin ja niiden asiakaslähtöisyyteen, helppokäyttöisyyteen ja tietoturvaan. Yrityksille on jo nyt tarjolla laajasti sähköisiä palveluita, mutta palvelutarjontaa lisätään edelleen ja nykyisten palveluiden sisältöä ja integrointia jatkokehitetään.

21 21 Sähköistyvässä toimintamallissa valtion- ja kunnallishallinnon sekä alueellisten, valtakunnallisten ja pitemmällä tähtäimellä myös EU-tasoisten palveluiden väliset rajat hämärtyvät ja menettävät merkitystään. Palvelujen sähköistäminen johtaa sisäisten prosessien ja organisaatioiden uudelleentarkasteluun sekä korostaa yhteistyön merkitystä palvelujen kehittämisessä. Valtionhallinto tekee yhteistyötä kuntasektorin ja julkisen hallinnon tietohallinnon neuvottelukunnan (JUHTA) kanssa kokonaisuuden ja tarjottavien sähköisten palveluiden ajantasaisuuden, laadun ja toimivuuden varmistamiseksi. Julkisen hallinnon suositusten (JHS) merkitys korostuu entisestään uudistuvassa toimintaympäristössä. Selvitystyö ja strategian valmistelu Internetin ja muiden viestintävälineiden kautta tarjottavista valtionhallinnon ja kuntasektorin palveluista mahdollisine toteutusajankohtineen ja arkkitehtuuriratkaisuineen (pohjana ns. Backmanin toimintasuunnitelma) yhteistyössä Kuntaliiton ja kuntasektorin kanssa vuonna 2004 (eeurope 2005) (VNK, SM, VM) Toteutettavaksi sovittujen verkkopalveluiden määrittely ja käyttöönotto julkishallinnossa (eeurope 2005) (VM, SM) Suomi.fi-portaalin jatkokehitys koko julkishallinnon yhteisenä palvelukanavana ja tunnetuksi tekeminen (VM) Suomi.fi-portaalin ja kansallisen tiedonhakuportaalin integrointi (OPM) YritysSuomi.fi-portaalin kehittäminen interaktiivisten palvelujen suuntaan (eeurope 2005) (KTM) Lomake.fi:n käytön laajentaminen erityisesti kuntasektorilla (eeurope 2005) (VM, SM) Perusrekisterien käytettävyyden ja yhteiskäytön kehittäminen TYVI-palvelun (tietovirrat yritysten ja viranomaisten välillä) jatkokehitys ja markkinointi erityisesti pk-yrityksille (eeurope 2005) (VM) Alueellisten tietoyhteiskuntapilottihankkeiden tukeminen (eeurope 2005) (SM, VNK) Kaikkien kirjastotyyppien yhteisen kansallisen tietoportaalin asteittainen kehittäminen (OPM) Asevelvollisten palveluiden sähköistäminen (PLM) Sähköisen oikeusprosessin ja asiakaspalvelun kehittäminen (OM) Digitaali- ja videotekniikan käytön edistäminen oikeudenkäynneissä (OM) Sähköisten työvoimapalveluiden kehittäminen (eeurope 2005) (TM) Vaalitietojärjestelmän kehittäminen (kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelma) (OM) Verotukseen liittyvän asioinnin mahdollistaminen sähköisesti (eeurope 2005) (VM) Kansaneläkelaitoksen palveluiden sähköistäminen (eeurope 2005) Julkishallinnon XML-strategian toteuttaminen (VM) Suomen viisumijärjestelmän uudistaminen ja kytkeminen osaksi Euroopan Schengenviisumijärjestelmää (UM) Tietoyhteiskuntaohjelman toteutussuunnitelmassa on esitetty keskeiset hankkeet ja niiden toteutuksesta vastaava taho. Prosessia ohjaa pääministeri Vanhasen johtama tietoyhteiskuntaneuvosto. Tietoyhteiskuntaneuvosto korvasi Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunnan ja sen toimikausi kestää syyskuusta 2003 Vanhasen hallituskauden loppuun. Neuvottelukunnan työtä tukee seitsemän jaostoa, joista yksi keskittyy julkishallinnon sähköiseen asiointiin. Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunnan raportit Julkisen sektorin kehitystä on tarkasteltu systemaattisesti mm. Tietoyhteiskunta-asiain neuvottelukunnan toimesta. Sen ensimmäinen raportti maan hallitukselle julkaistiin otsikolla Suomi tietoyhteiskuntana. Siinä käsiteltiin varsin seikkaperäisesti julkishallinnon sähköistä asiointia sekä palveluprosesseihin liittyviä kysymyksiä. Ra-