Asiakirjajulkisuus - Julkisuusperiaate - Liikesalaisuus - Osajulkisuus - Kreikan vakuussopimus

Transkriptio

1 Vuosikirjanumero KHO:2013:90 Antopäivä Taltionumero 1660 Diaarinumero 1603/1/12 Asiakirjajulkisuus - Julkisuusperiaate - Liikesalaisuus - Osajulkisuus - Kreikan vakuussopimus Asia koski muun ohella sitä, olisiko valtiovarainministeriön tullut julkisuuslain perusteella antaa tieto niin sanottuun Kreikan vakuussopimukseen liittyvistä Suomen valtion ja eräiden kreikkalaisten pankkien välisistä sopimuksista sekä Suomen valtion, eräiden kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin välisistä sopimuksista. Ministeriö oli hylännyt asiakirjoja koskevat tietopyynnöt pääosin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sopimukset sisälsivät eräitä tietoja, joita voitiin pitää pankkien julkisuuslain 24 :n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina yksityisinä liikesalaisuuksina. Toisaalta nämä tiedot olivat sen luonteisia, että niitä voitiin pitää liikesalaisuuksina ainoastaan, mikäli ne olivat yhdistettävissä sopimusosapuolina oleviin pankkeihin. Sopimuksiin sisältyvät liikesalaisuudet eivät siten asiakirjojen antamisen yhteydessä paljastuisi, jos ne eivät samalla olleet yhdistettävissä sopimusasiakirjoista ilmenevään tietoon osapuolina olevista pankeista. Osassa valtiovarainministeriön päätöksestä tehdyistä valituksista oli erityisesti vaadittu sopimusten sisällön julkistamista, toisissa erityisesti sopimusosapuolina olevien pankkien nimien julkistamista. Tilanteessa, jossa pankkien nimien antaminen yhdessä sopimusten sisällön julkistamisen kanssa olisi johtanut pankkien liikesalaisuuksien paljastumiseen, korkein hallinto-oikeus harkitsi oikeaksi julkisuusperiaatteen mahdollisimman laajan toteutumisen turvaamiseksi ja julkisuuslain 10 huomioon ottaen ratkaista asiat siten, että ministeriö velvoitettiin antamaan tieto sopimusasiakirjojen sisällöstä pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja paljastamatta. Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 10, 24 1 momentti 2, 17 ja 20 kohta Päätös, josta valitetaan Valtiovarainministeriö nro VM/469/ /2012 Asian ensimmäinen käsittely valtiovarainministeriössä Pirkko Ruohonen-Lerner on päivätyllä kirjeellään valtiovarainministeriölle pyytänyt saada jäljentää Suomen ja Kreikan välisen vakuussopimuksen. Valtiovarainministeriö on päätöksellään hylännyt asiakirjapyynnön. Valtiovarainministeriön valituksenalainen päätös Valtiovarainministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään aluksi maininnut Ruohonen- Lernerin päivätyn asiakirjapyynnön ja ministeriön sen johdosta antaman päätöksen ja todennut seuraavaa: Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestely toteutetaan Suomen valtion ja tiettyjen pankkien välillä. Asiakirjapyynnöllä on katsottava tarkoitetun: 1) valtiovarainministereiden Evangelos Venizelos ja Jutta Urpilainen päivättyä ja allekirjoittamaa asiakirjaa sekä 2) seuraavia päivättyjä asiakirjoja: a. ISDA Master Agreement, b. ISDA Schedule to the Master Agreement, c. Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement,

2 d. Total Return Swap Confirmation ja e. Escrow and Custody Agreement. Ministeriö on päätöksenään todennut seuraavaa: Valtiovarainministeriö poistaa hallintolain (434/2003) 50 :n 1 momentin 3 kohdan nojalla antamansa päätöksen päätöstä tehtäessä tapahtuneen menettelyvirheen johdosta, koska päätös oli hallintolain 45 :n 1 momentin säännökset huomioon ottaen perusteltu puutteellisesti. Valtiovarainministeriö käsittelee asian uudelleen ja antaa asiassa uuden päätöksen. Valtiovarainministeriö luovuttaa asiakirjat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 10 :n mukaisesti siltä osin kuin ne ovat julkisia ja hylkää asiakirjapyynnön muilta osin julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1, 2, 17 ja 20 kohdan nojalla. Ministeriö on päätöksen perusteluina todennut seuraavaa: 1. Päätöksen poistaminen ja asiakirjapyynnön uudelleen ratkaisu Valtiovarainministeriön antamassa päätöksessä viitataan päätöksen perusteena julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2, 17 ja 20 kohtaan. Hallintolain 45 :n 1 momentin mukaan päätöksen perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja mainittava sovelletut säännökset. Lain 50 :n 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe. Menettelyvirheenä voidaan hallintolain perustelujen (HE 72/2002 vp) mukaan pitää muun muassa puutteellisia perusteluja. Valtiovarainministeriö poistaa siten edellä mainittujen lainkohtien nojalla antamansa päätöksen ja ratkaisee asian uudelleen. 2. Kansanedustajan tiedonsaantioikeus Perustuslain 47 :n 3 momentin nojalla kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta tämän hallussa olevia edustajantoimen hoitamiseksi tarpeellisia tietoja, jotka eivät ole salassa pidettäviä eivätkä koske valmisteilla olevaa valtion talousarvioesitystä. 3. Asiakirjojen julkisuusarviointi 3.1 Asiakirjajulkisuutta koskevat yleiset periaatteet Perustuslain 12 :n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta ja muusta tallenteesta. Julkisuuslain 1 :n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä. Julkisuuslaissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on lain 3 :n mukaan toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Julkisuuslain 9 :n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa julkisuuslain 10 :n mukaan tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Julkisuuslain 17 :n säännöksen mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi

3 on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös). Julkisuuslain 22 :n mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se on laissa säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi. Julkisuuslain 23 :n mukaan viranomaisen palveluksessa oleva ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan viranomaisessa toimiessaan tietoonsa saamaa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus. Julkisuuslain 24 :n 1 momentissa säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Julkisuuslain 24 :n 2 momentin mukaan 1 momentissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 :ssä säädetään. 3.2 Kansainvälisten suhteiden suoja salassapitoperusteena Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä. Julkisuuslain hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan, että lain 24 :n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä: "Kohta koskee perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvia asiakirjoja, ja ne olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä. Valtioneuvoston valiokunta sekä ulkoasiainministeriö voisivat kuitenkin antaa tietoja asiakirjoista." Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan (2004:25), että toisen valtion kanssa käytyjä poliittisia neuvotteluja koskevat asiakirjat olivat julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä: "Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 kohta on vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös, joka koskee valtion ulkopoliittisiin suhteisiin liittyviä asiakirjoja. Siinä säädetty asiakirjan salassapitovelvollisuus on riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista. Lainkohdan mukaan ulkoasiainministeriö voi kuitenkin päättää salassa pidettävyydestä toisin. Kysymyksessä olevat asiakirjat ovat kaikilta osiltaan toisen valtion kanssa käytyjä poliittisia neuvotteluja koskevia asiakirjoja, jotka ovat sen vuoksi julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä. Tähän nähden ei ole merkitystä sillä, että asiakirjoihin sisältyviä tietoja on osaksi esitetty julkisuudessa. Toimittajalla ei ole ollut oikeutta saada tietoa salassa pidettävistä seikoista myöskään siten, että ulkoasiainministeriön olisi tullut perustella valituksenalainen päätöksensä tällaisia seikkoja ilmaisemalla. Ministeriö ei siksi ole menetellyt asiassa hallintomenettelylain 24 :n vastaisesti, vaikka sen päätös ei sisällä yksityiskohtaisempaa tosiseikkaperustelua." Oikeuskirjallisuudessa (Wallin-Konstari: Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö, 2000, s ) julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 kohtaa on tulkittu seuraavasti:

4 "Salassapidon piiriin kuuluvat myös poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat. Nämä saattavat muita asiakirjoja useammin olla myös muilla kuin ulkoasiainhallinnon viranomaisilla." "JulkL 24.1 :n 2 kohta on toissijainen suhteessa JulkL 24.1 :n 1 kohtaan. Jos asiakirja koskee Suomen suhteita toiseen valtioon ja sisältää tietoja toisen valtion kanssa käydyistä taloudellisista ja poliittisista neuvotteluista, asiakirjoihin on sovellettava 1 kohtaa." Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muut kuin säännöksen 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Julkisuuslain hallituksen esityksen mukaan säännös koskee muita kuin perinteiseen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Hallituksen esityksen mukaan asiakirja olisi pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä. "Kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus." "Asiakirja olisikin ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä." Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2008, s. 307) julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohtaa on tulkittu seuraavasti: "Kansainväliseen yhteistyöhön kohdistuvan salassapitovelvollisuuden laajuutta on arvioitava ensisijaisesti ottamalla huomioon Suomen edellytykset toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Näiden edellytysten ylläpito saattaa vaarantua, jos toisen valtion tai kansainvälisen järjestön salassapitosäännöksiä tai - päätöksiä ei lainkaan oteta huomioon Suomessa. Edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon myös kansainvälisen järjestön tai toisen valtion käsitys asiasta. Niin ikään muodostuneilla käytännöillä ja Suomeen kohdistuvilla odotuksilla on merkitystä asiakirjan sisällön ohella. Tällaisten edellytysten arvioinnin ja huomioon ottamisen kautta myös kansainväliset sääntelyt voivat ainakin epäsuorasti välittyä Suomen lainsäädännön tulkintaan. Salassapidon perustetta on kussakin tapauksessa arvioitava erikseen." 3.3 Julkisen yhteisön liikesalaisuus ja taloudellinen etu salassapitoperusteena Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 :n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 :n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

5 Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että valtion rahoitusjärjestelyjä koskevien päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin ja että nämä tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa. "Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin." "Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 :n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin." 3.4 Yksityisen liike- ja ammattisalaisuus ja taloudellinen etu salassapitoperusteena Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 20 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista. Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle. Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Julkisuusperiaate, s. 293) on todettu, että liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi. 3.5 Viranomaisen harkintaa koskevat säännökset Julkisuuslain 17 :ään on kirjattu yleinen ohje viranomaisille lain tulkinnasta ja soveltamisesta. Viranomainen on julkisuuslain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallisia ja laissa säädettyjä perusteita eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. 3.6 Julkisuuden toteuttaminen - asiakirjan antaminen julkisilta osin Julkisuuslain 10 :ssä säädetään, että kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Julkisuuslain hallituksen esityksen mukaan tiedon antaminen osittain salassa pidettävästä asiakirjasta edellyttää, että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein: "Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää,

6 että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein." 3.7 Asiakirjakohtainen arviointi Euroryhmän periaatepäätös Euroryhmä sopi Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestelyä koskevista periaatteista. Periaatesovun sisältävä kalvosarja on julkaistu valtiovarainministeriön internet-sivuilla otsikolla "Euroryhmässä sovittu Suomen vakuusjärjestely". Kalvosarjaa on täydennetty vakuusjärjestelyyn liittyvillä teknisillä tarkistuksilla. Lisäksi valtiovarainministeriön sivuilla on muistio "Kysymyksiä ja vastauksia Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestelystä". Nämä ovat julkisia asiakirjoja. Euroryhmän periaatepäätöksestä ei kalvosarjan lisäksi ole olemassa muodollisempaa asiakirjaa Suomen ja Kreikan valtioiden välinen asiakirja, joka on päivätty ja allekirjoitettu Ministereiden allekirjoittamassa asiakirjassa Kreikan valtiovarainministeri Evangelos Venizelos vahvistaa valtiovarainministeri Jutta Urpilaiselle Kreikan sitoumuksen euroryhmässä sovitun päätöksen toimeenpanemisesta. Kreikka on asiakirjassa edellyttänyt, että asiakirja on salassa pidettävä. Asiakirja koskee välittömästi Suomen suhteita toiseen valtioon ja salassapitoperusteena on kansainvälisten suhteiden suoja. Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 ja 2 kohtien perusteella. Säännöksen 1 kohdan mukaan kysymys on ehdottomasta salassapitosäännöksestä, jossa salassapitovelvollisuus ei ole riippuvainen siitä, minkälaisia vaikutuksia tiedon antamisesta olisi. Myös säännöksen 2 kohdan nojalla on ilmeistä, että jos Suomi toimisi vastoin asiakirjasta ilmenevää Kreikan kantaa, aiheuttaisi tiedon antaminen asiakirjasta vahinkoa ja haittaa Suomen suhteille Kreikan valtion kanssa sekä edellytyksille toimia EU- ja muussa kansainvälisessä yhteistyössä Suomen ja pankkien väliset asiakirjat Vakuusjärjestelystä euroryhmässä sovitun mukaisesti vakuusjärjestely toteutetaan Suomen ja pankkien välillä niin sanotuilla total return swap -transaktioilla sekä escrow-asiamiessopimuksella. Täytäntöönpanossa kreikkalaiset pankit toimittavat vakuudet asiamiehelle (kansainvälinen investointipankki) Kreikan valtion joukkovelkakirjoina tai Euroopan rahoitusvakuusvälineen joukkovelkakirjoina tai käteisenä eri osapuolten sen hyväksyessä. Asiamies sijoittaa varat euroalueen viiden parhaimman luottoluokituksen joukkovelkakirjoihin. Arvioitu Suomen vakuus 30 vuoden laina-ajan päättyessä on noin 2,3 miljardia euroa, joka vastaa Suomen laskennallista osuutta Kreikan lainaohjelmassa. Vakuusjärjestelyn täytäntöön panemiseksi on tehty seuraavat sopimusasiakirjat: erilliset päivätyt ISDA Master Agreement -sopimukset Suomen valtion ja kunkin kreikkalaisen pankin välillä kunkin ISDA Master Agreement -sopimuksen erikseen räätälöidyt liitteet (ISDA Schedule to the Master Agreement, Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement, Total Return Swap Confirmation) erilliset päivätyt Escrow and Custody Agreement -asiamiessopimukset liitteineen Suomen valtion, kunkin kreikkalaisen pankin ja kansainvälisen investointipankin välillä koskien vakuuksien säilytystä. Vakuusjärjestely muodostuu edellä mainituista erillisistä sopimuskokonaisuuksista, jotka ovat keskenään identtisiä. Sopimusasiakirjoista ISDA Master Agreement -sopimukset perustuvat kansainvälisten johdannaismarkkinoiden osapuolten järjestön (International Swaps and Derivatives Association. Inc. (ISDA)) vakiosopimukseen. ISDA Master Agreement -sopimusten liitteet määrittävät transaktioiden kaupalliset ehdot mukaan lukien hinnoittelu. Escrow and Custody -asiamiessopimukset sisältävät yksityiskohtaiset määräykset vakuusjärjestelyssä käytettävän varallisuuden hallinnasta, sijoittamisesta ja sijoitustoimintaa koskevista ohjeista sekä muista omaisuudenhoitoa koskevista seikoista. Salassapito julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohdan nojalla

7 Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohdan nojalla kansainvälisiin suhteisiin liittyvät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Vakuusjärjestelyn muoto, jossa Suomen sopijapuolina on kreikkalaisia pankkeja, ei ole ollut Suomen omassa harkinnassa, vaan siitä on sovittu euroalueeseen kuuluvien valtioiden kesken euroryhmässä, kuten vakuusjärjestelyn periaatteista muutoinkin. Vakuusjärjestelyn periaatteita koskeneissa neuvotteluissa ja järjestelyn toteuttavissa sopimuksissa on alusta lähtien ollut keskeistä euroalueen valtioiden keskinäiset poliittiset ja taloudelliset suhteet päätettäessä rahoitusten antamisesta talouskriisissä olevalle eurovaltiolle Euroopan rahoitusvakausvälineen kautta. Suomen vakuusjärjestely on sovitettu yhteispäätöksin tähän poliittis-taloudelliseen kehikkoon. Toteutustapa määräytyi pitkälti Kreikkaa koskevien rajoitteiden perusteella. Osaan Kreikan valtion velkakirjoista sisältyy ns. panttaamattomuussitoumuslauseke, jonka mukaan kyseisen velkakirjan haltijan asemaa ei saa heikentää suhteessa muihin velkojiin, tai velka erääntyy välittömästi Kreikan valtion maksettavaksi. Järjestelystä sovittaessa lähtökohtana on pidetty, että sen toteuttamista koskevat asiakirjat ovat luottamuksellisia. Kreikka on ilmaissut kantanaan, että vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat tulee pitää salaisina. Suomen ja kreikkalaisten pankkien väliset sopimukset sisältävät salassapitolausekkeen, jonka mukaan osapuolet pitävät salassa sopimusten ehdot ja transaktiot sekä niihin liittyvät tiedot. Rajoitukset eivät koske tilanteita, joissa osapuolet ovat velvollisia luovuttamaan salassa pidettäviä tietoja lain perusteella. Suomella on velvollisuus ilmoittaa kreikkalaisille pankeille tietopyynnöistä sekä konsultoida pankkien kanssa pyyntöjen johdosta annettavista tiedoista. Myös asiamiessopimus sisältää salassapitolausekkeen. Valtiovarainministeriö on käynyt salassapitolausekkeiden edellyttämät ilmoittamis- ja konsultointiprosessit kaikkien pankkien kanssa. Sekä kreikkalaisten pankkien että kansainvälisen investointipankin näkemyksen mukaan niiden nimet ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja ehdot ovat salassa pidettäviä. Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohtaa sovellettaessa on otettava huomioon myös toisen osapuolen käsitys niitä koskevien asiakirjojen salassa pidosta. Niin ikään muodostuneilla käytännöillä ja Suomeen kohdistuvilla odotuksilla on merkitystä asiakirjojen salassa pidon osalta. Asiakirjoilla pannaan täytäntöön Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestely perustuen eurovaltioiden väliseen yhteisymmärrykseen sen toteutustavasta. Asiakirjat liittyvät Suomen valtion suhteisiin ulkomaisiin pankkeihin, Kreikkaan ja muihin eurovaltioihin. Vahingon ja haitan arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että asiakirjojen julkistaminen vastoin salassapitoa koskevia sopimusehtoja voi johtaa oikeudenkäyntiin Englannin lain ja englantilaisten tuomioistuinten tuomiovallan alaisuudessa ja siten viime kädessä vakuusjärjestelyjen irtisanomiseen ja Suomen 2,3 miljardin euron vakuuden menettämiseen. On ilmeistä, että vakuusjärjestelyssä osallisina olevien yksityisten pankkien yksilöintitietoja sekä sopimusehtoja koskevien yksityiskohtaisten tietojen antaminen aiheuttaisi vahinkoa ja haittaa paitsi Suomen suhteille pankkeihin ja Kreikkaan myös vaarantaisi Suomen mahdollisuuksia toimia muiden euroalueeseen kuuluvien valtioiden kanssa, koska vakuusjärjestely on osa edellä mainittua eurovaltioiden keskinäistä poliittis-taloudellista järjestelyä. Edellä mainitut Suomen ja Kreikan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohdan nojalla osin salassa pidettäviä. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenevät kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja sopimusehdot, jotka koskevat pankkeja ja niiden osallisuutta järjestelyssä. Salassapito julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 kohdan nojalla Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 kohdan nojalla asiakirja on salassa pidettävä, jos se muun muassa sisältää tietoja valtion liiketoimintaa koskevasta seikasta, josta tiedon antaminen aiheuttaisi julkisyhteisölle vahinkoa tai haittaa. Vakuusjärjestelyn edellytyksenä on ollut sitä koskevien asiakirjojen luottamuksellisuus. Sopimuksia ja niiden ehtoja koskevien yksityiskohtaisten, liiketoiminnallisten tietojen julkistaminen vastoin muiden

8 osapuolten näkemystä aiheuttaisi Suomen maineelle luotettavana sopimuskumppanina haittaa ja siten heikentäisi valtion mahdollisuuksia edullisiin kansainvälisiin sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin. Edellä mainitut Suomen ja Kreikan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat siten myös julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 kohdan nojalla osin salassa pidettäviä. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenevät sopimusten yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot. Salassapito julkisuuslain 24 :n 1 momentin 20 kohdan nojalla Julkisuuslain 24 :n 1 momentin 20 kohdan nojalla yksityiset liike- ja ammattisalaisuudet tulee pitää salassa. Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi. Asiakirjat sisältävät sellaista teknis-taloudellista informaatiota, jota asiakirjojen osapuolina olevien pankkien kilpailijat voivat hyödyntää liiketoiminnassaan sopijapuolten vahingoksi. Asiakirjojen osapuolina olevilla pankeilla on perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää salassa osallisuutensa sopimuksiin ja sopimusten yksityiskohtaiset ehdot ja asianomaiset tiedot ovat julkisuuslain 24 :n 1 momentin 20 kohdan tarkoittamia liikesalaisuuksia. Edellä mainitut Suomen ja Kreikan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat siten myös julkisuuslain 24 :n 1 momentin 20 kohdan nojalla osin salassa pidettävät. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenevät kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot. Sovellettuina säännöksinä päätöksessä on mainittu Suomen perustuslain 12 :n 2 momentti ja 47 :n 3 momentti, hallintolain 45, 50, 52 ja 53 sekä julkisuuslain 1, 3, 9, 10, 17, 22 ja 23, 24 :n 1 momentin 1, 2, 17 ja 20 kohta ja 2 momentti sekä 33. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa Pirkko Ruohonen-Lerner on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt asiakirjat kokonaisuudessaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa: Asiakirjat liittyvät Kreikan talouskriisiin, jonka hoitamiseen Euroopan unioni on taivuttanut Suomen osallistumaan miljardiluokan laina- ja takausvastuin. Osaa näistä vastuista on yritetty kattaa Kreikan kanssa neuvotelluin vakuusjärjestelyin. Helmikuussa 2012 solmitun, vain englanninkielisenä tehdyn vakuusjärjestelyn kaikki olennaiset sisältökohdat on Suomessa salattu. Kansalaisten tiedossa on vain summittaisia suuruusluokkaa kuvaavia lukuja. Vakuusjärjestelyn pääosin salatusta ydinsisällöstä tiedetään vain, että kysymyksessä ei ole mikään vakuusjuridiikan sellaisenaan tuntema vakuusoikeuden tyyppi, vaan pankkiteknisiin järjestelyihin (kuten escrow-asiamiessopimus) ja mutkikkaisiin finanssitransaktioihin (total return swap) perustuva ilmeisen ainutlaatuinen finanssisijoitus, jota muiden euromaiden asiantuntevissa ja poliittisissa piireissä pidetään arvottomana tai ainakin kehnona. Ruohonen-Lerner on tehnyt julkistamisvaatimuksensa ja valituksensa ensisijaisesti tavallisena Suomen kansalaisena. Julkisuuslaki koskee jokaisen kansalaisen oikeutta hyvään ja läpinäkyvään hallintoon. Se seikka, että Ruohonen-Lerner on myös kansanedustaja, on nyt vailla olennaista merkitystä etenkin, kun Suomen perustuslain 47 :n 3 momentti ei synnytä kansanedustajalle julkisuuslakiin verrattuna tässä lisäoikeutta tiedonsaantiin. Se, että asiakirja-aineisto on Suomessa salattu aluksi kokonaan ja nyttemmin yhä olennaisilta osiltaan, on johtunut kreikkalaisen osapuolen esityksestä, johon suomalainen osapuoli on katsonut aiheelliseksi suostua. Ministeriön suhtautuminen julkisuuslakiin ja ulkomaisen osapuolen näkemyksen merkitykseen on kestämätön.

9 Jos viranomaisten omaksuma EU-salailun linja saa perustua ulkomaalaisten pankkien tai muiden yksityisoikeudellisten toimijoiden ministeriensä kautta esittämiin vaatimuksiin, maamme hallinnon perinteinen läpinäkyvyys on vaarassa. EU:ssa etenkin eurokriisin käsittelyssä kulloinkin kehiteltävissä niin sanotuissa vakuus- ynnä muissa välineissä käytetään keskeisinä juridis-teknisinä instrumentteina yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, jotka varustetaan niin vahvoilla salailuoikeuksilla ja syytesuojilla, että ne ovat kuin valtio valtiossa. Näin menetellään silloinkin, kun erioikeuksilla ja immuniteetilla varustettu oikeushenkilö muodollisesti on esimerkiksi Luxemburgin osakeyhtiölainsäädännön alainen yhtiö. Sitten onkin jo helppo väittää salailun tueksi, että yksityisoikeudellisella osakeyhtiöllä voi olla "liikesalaisuuksia". Jatkossa tämä vaara, vetoaminen vastapuolena olevien yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden "liikesalaisuuksiin", kumuloituisi nopeasti, jos pää nyt avautuu. EU-hallinnon salailuystävällisen asenneperinteen vuoksi tämä vahingoittaisi nopeasti vakavasti Suomen avoimen ja läpinäkyvän hallinnon henkeä ja lain kirjainta. Suomen viranomaiset saattaisivat tulla kovinkin myötämielisiksi ulkomaisten neuvotteluosapuolten esittämille salailutoivomuksille etenkin, jos neuvottelutulos ei olisi Suomen etujen kannalta mairitteleva. Kun ministeriön päätöksessä julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 kohtaan viitaten vedotaan kreikkalaisten pankkien "liike- ja ammattisalaisuuksiin", on korostettava sovitun total return swap - järjestelyn ilmeistä ainutkertaisuutta. Järjestelystä sovittiin vain Suomen kanssa eikä se kelvannut muille eurokriisin osapuolimaille. Kysymyksessä ei siis ole toistuva pankkitoiminnallinen operointi, jollaiseen liittyisi liikesalaisuuksille ominainen operatiivisen toistuvuuden ja kertautuvuuden luonne. Lisäksi kysymyksessä oleva Suomen vakuussopimusjärjestely on sopimusmenettelynä jo loppuun viety, joten riskiä keskeneräisten neuvottelujen vaarantumisesta ei enää ole. Ministeriön soveltamat julkisuuslain salassapitosäännökset ovat sanonnaltaan varsin tulkinnanvaraisia. Siksi ratkaisevaksi muodostuukin, tulkitaanko lakia pohjoismaiselle demokraattiselle ja läpinäkyvälle hallinnolle ominaisen, salailun minimoivan oikeusvaltiokulttuurin hengessä vai siinä julkisuutta karttavassa ja salailua suosivassa hengessä, joka on leimallista EU:n keskushallinnolle ja eräiden eteläisen ja keskisen Euroopan valtioiden hallinnollisille perinteille. Perustuslain 12 :n 2 momentin ja 22 :n ohella viranomaisia velvoittaa vielä konkreettisemmin julkisuuslaki, jonka 3 :n mukaisesti lain henkenä on antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä. Tämä perussäännös ei toteudu, jos viranomainen saa ulkomaisen tahon toivomuksesta tai vaatimuksesta salata valtion varojen riskialtista käyttöä koskevia perusdokumentteja. Olennaista on, että korkein hallinto-oikeus perusoikeusmyönteisen tulkintasäännön mukaan hyväksyy valituksessa esitetyn periaatelinjauksen ja että siten saadaan tärkeä ennakkopäätös julkisuuden ja läpinäkyvän oikeusvaltiokulttuurin hyväksi. Ruohonen-Lerner on valituksessaan lisäksi lausunut korkeimman hallinto-oikeuden viran puolesta ratkaissevan, onko hänen valtiovarainministeriön päätöksestä tekemänsä valitus edelleen pysyvä vireillä vai onko sen katsottava rauenneen ministeriön tekemän päätöksen johdosta. Ruohonen-Lerner on katsonut omasta puolestaan, että hänen valituksensa päätöksestä pysyisi vireillä. Valtiovarainministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on viitannut päätöksessään esitettyyn ja lausunut muun ohella seuraavaa: Asiakirjajulkisuutta koskevien yleisten periaatteiden ja tulkintasääntöjen huomioon ottaminen Ministeriö on salassapitosäännösten tulkinnassa kiinnittänyt huomiota julkisuuslain 17 :ssä mainittujen yleisten tulkintaperiaatteiden ja perusoikeusmyönteisen tulkinnan sääntöön. Ministeriö on katsonut, että Suomen valtion ja pankkien vakuusjärjestelyyn liittyvät sopimusasiakirjat sisältävät myös sellaisia yleisluontoisia määräyksiä ja ehtoja, jotka ovat julkisia. Vakuusjärjestelyn osapuolten yksilöintitietojen ja yksityiskohtaisten sopimusmääräysten salassapito perustuu julkisuuslain salassapitosäännöksiin. Tiedon antaminen sopimusten yksityiskohtaisista, konkreettisista määräyksistä ja sopimusehdoista aiheuttaisi vaaraa ja haittaa sekä Suomen kansainvälisille suhteille ja taloudellisille intresseille että yksityisten pankkien liiketoiminnallisille ja taloudellisille eduille.

10 Kansainvälisten suhteiden suojaa koskevan salassapitoperusteen arviointi Ministeriö on katsonut, että Suomen ja Kreikan valtioiden välinen poliittisia ja taloudellisia suhteita koskeva asiakirja kuuluu ensisijaisesti julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 kohdan soveltamisalaan. Lainkohdan salassapitosäännös ei sisällä vahinkoedellytyslauseketta, jolloin salassapitovelvollisuus on riippumaton tapauskohtaisista vaikutuksista. Tällöin merkitystä ei ole myöskään sillä, että tietoja on osaksi esitetty julkisuudessa. Ministeriön päätöksessä on lisäksi todettu, että tiedon antaminen asiakirjasta vastoin Kreikan nimenomaista kantaa aiheuttaisi myös julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti vahinkoa ja haittaa Suomen suhteille Kreikan valtion kanssa sekä edellytyksille toimia EU- ja muussa kansainvälisessä yhteistyössä. Suomen edellytykset toimia EU- ja kansainvälisessä yhteistyössä vaarantuisivat, jos Suomi antaisi tietoa valtioiden välisiä luottamuksellisia neuvotteluja koskevista asiakirjoista. Suomen ja ulkomaisten pankkien välisten asiakirjojen salassapito perustuu keskeisesti kansainvälisten suhteiden suojaan julkisuuslain 24 :n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Asiakirjat liittyvät olennaisesti euroalueen valtioiden päättämään poliittis-taloudelliseen rahoituskehikkoon, johon Suomen vakuusjärjestely on sovitettu. Vakuusjärjestelyn muoto ja periaatteet eivät ole olleet yksinomaan Suomen harkinnassa, vaan niistä on sovittu euroalueen valtioiden yhteispäätöksin. Yhä laajenevan talouskriisin ratkaiseminen edellyttää erityistä luottamusta ja yhteistyötä euromaiden välisissä suhteissa. Suomen edellytykset toimia jatkossa EU-yhteistyössä, kuten euroalueen talouskriisin aiheuttamissa neuvotteluissa ja päätöksenteossa, vaarantuisivat, jos Suomi luovuttaisi yksityiskohtaista tietoa vakuusjärjestelyistä. Luottamuksen pettäminen vaarantaisi sekä nyt sovitun vakuusjärjestelyn että mahdollisesti uudet vakuusjärjestelyt. Liikesalaisuutta ja taloudellista etua koskevan salassapitoperusteen arviointi Ministeriön päätöksessä liikesalaisuutta ja taloudellista etua koskevaa salassapitoperustetta on tarkasteltu toisaalta valtion näkökulmasta julkisuuslain 24 :n 1 momentin 17 kohdan nojalla ja toisaalta yksityisten pankkien näkökulmasta mainitun momentin 20 kohdan nojalla. Sopimusten yksityiskohtaisten, liiketoiminnallisten sopimusehtojen salassapito suojaa sitä, etteivät valtion mahdollisuudet kansainvälisissä rahoitusjärjestelyissä jatkossa heikkene. Näiden ehtojen julkistaminen vaikuttaisi haitallisesti tuleviin rahoitusjärjestelyihin. Pankkien kannalta suojataan niiden liikesalaisuuden piirissä olevia teknis-taloudellisia sopimustietoja. Näiden tietojen julkistaminen vahingoittaisi niiden toimintakykyä. Pankeilla on siten perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää osallisuutensa sopimuksiin ja yksityiskohtaiset sopimusehdot salassa. Tiedonsaannin turvaaminen asiakirjojen julkisista osista Ministeriö on huolella käynyt läpi kaikki Suomen vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ja luovuttanut asiakirjat siltä osin kuin ne ovat julkisia. Asiakirjoista on poistettu pankkien nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja sopimusehdot, jotka koskevat pankkeja ja niiden osallisuutta järjestelyssä taikka niiden liiketoimintaa. Pankkien nimi- ja muiden tunnistetietojen poistamisen lisäksi on huolehdittu siitä, etteivät pankit ole tunnistettavissa myöskään määräysten tai sopimusehtojen kautta. Salassa pidettävät osat eivät ole kaikilta osin olleet selvästi eroteltavissa julkisista osista. Asiakirjat eivät salassa pidettävien osien peittämisen jälkeen ole välttämättä sellaisia, että niiden sisältö on ymmärrettävissä oikein. Ministeriö piti kuitenkin tärkeänä julkisuusperiaatteen ja sen mukaisen tiedonsaantioikeuden näkökulmasta luovuttaa asiakirjojen tiedot osittain siitä huolimatta, että asiakirjojen sisällön ymmärrettävyys kärsi. Ruohonen-Lerner on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa: Ministeriö on antanut suuren painon Kreikan kannalle. Vieraan valtion kanta ei saa syrjäyttää Suomen lakia. Suomen edustajien olisi pitänyt pitää kiinni julkisuuslain vaatimuksista ja selostaa ne riittävän selkeästi Kreikan edustajille, jos neuvottelutilanteessa oli havaittavissa, että Kreikan hallinto- ja julkisuuskulttuurin omista perinnestandardeista lähtevällä vastapuolella on väärä käsitys Suomen

11 edustajia sitovan lain vaatimuksista. On outoa, että luotto- ja vakuusneuvotteluissa Suomelle vaatimuksia sanelevaksi osapuoleksi on päästetty se neuvotteluosapuoli, joka lähes maksukyvyttömänä on pyytämässä lainaa maksukykyiseltä osapuolelta. Periaatteelliselta ja perustuslailliselta kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että Suomi ei alistu niin sanottujen eteläisten euromaiden eikä minkään muidenkaan vieraiden valtioiden näkemyksiin laillisuuden rajoista. Korkein hallinto-oikeus on nyt esillä olevassa asiassa hyvin tärkeässä asemassa, koska se joutuu perustuslakituomioistuimen puuttuessa ja perustuslakivaliokunnan ollessa hallituspuolueiden hallitsema poliittinen toimija ratkaisemaan tärkeitä perustuslaillisiakin oikeuskonflikteja kuten nyt sen, mikä merkitys julkisuuslain kannalta on Kreikan nimenomaisella kannalla tai tulevaisuudessa ehkä Italian hallituksen näkemyksellä Suomen eduskunnan toimivallasta tai vaikkapa julkisuuslainsäädännöstä. Ministeriö argumentoi sillä, että kreikkalaisten pankkien osalta vaadittujen tietojen julkistaminen vahingoittaisi niiden toimintakykyä ja että näillä pankeilla on siten perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää osallisuutensa sopimuksiin ja yksityiskohtaiset sopimusehdot salassa. Ministeriön perustelut ovat euroalueen talous- ja pankkikriisin perussyitä ajatellen suorastaan paradoksaaliset. Pankkikriisin syntymiseen on hyvin vahvasti ellei ratkaisevasti vaikuttanut se salailu ja informaation vääristely, jota eteläisen Euroopan finanssi- ja pankkimaailmassa on vuosikausia harjoitettu. Olisi järjenvastaista, jos Suomen julkisuuslainsäädännön perusoikeusmyönteinen tulkinta joutuisi väistymään sanotun kaltaisten pankkikeinottelu- ja salailuintressien edessä. Eurovaltiot ovat viimeinkin todenneet tämän perusepäkohdan, sillä uusimman EVM-suunnitelman kantavana uutuutena on koko euroalueen pankkitoiminnan kattavan riippumattoman pankkivalvonta- ja pankkitarkastuselimen synnyttäminen korvaamaan eräiden euromaiden epäluotettaviksi tai epäpäteviksi havaitut pankkivalvontainstanssit. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valtiovarainministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin asiakirjapyyntö on hylätty Kreikan ja Suomen valtiovarainministereiden allekirjoittaman asiakirjan osalta. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle asiakirjan antamiseksi Ruohonen-Lernerille. Valtiovarainministeriön päätös kumotaan lisäksi siltä osin kuin asiakirjapyyntö on hylätty Suomen valtion ja pankkien välisten sopimusasiakirjojen sisällön osalta. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle sopimusasiakirjojen antamiseksi Ruohonen-Lernerille siten, että niistä ei ilmene valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja. Valitus hylätään siltä osin kuin sopimusasiakirjoihin sisältyy tietoja valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimistä sekä sellaisista muista niitä koskevista tai niihin liittyvistä yksilöintitiedoista, joista pankin nimi voidaan saada selville. Perustelut Ratkaisun lähtökohdat Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana ovat niin sanotun Kreikan vakuussopimuksen julkisuutta koskevassa asiassa tehdyt 12 valitusta. Valituksista viisi koskee valtiovarainministeriön maaliskuussa 2012 tekemiä asiakirjapyynnön hylkäämistä koskevia päätöksiä, jotka ministeriö on sittemmin huhtikuussa 2012 hallintolain nojalla poistanut asiavirheen korjaamista koskevassa menettelyssä samalla hyläten tehdyt asiakirjapyynnöt pääosin. Nämä viisi valittajaa ja lisäksi kaksi muuta valittajaa ovat tehneet valitukset ministeriön huhtikuussa 2012 tekemistä asiakirjapyynnön hylkäämistä koskevista päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitukset kolmea lukuun ottamatta kohdistuvat samoihin asiakirjoihin. Nämä asiakirjat ovat 1) Kreikan valtiovarainministeri Evangelos Venizelosin ja Suomen valtiovarainministeri Jutta Urpilaisen päivätty ja allekirjoitettu asiakirja sekä 2) seuraavat päivätyt Suomen valtion ja eräiden pankkien väliset sopimusasiakirjat: a. ISDA Master Agreement, b. ISDA Schedule to the Master Agreement,

12 c. Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement, d. Total Return Swap Confirmation ja e. Escrow and Custody Agreement. Yksi valituksista kohdistuu lisäksi Kreikan ja euromaiden päivättyyn lainasopimukseen ja yksi valituksista lisäksi vakuusjärjestelyä koskeviin valtiovarainministeriön diaarimerkintöihin. Yksi valituksista kohdistuu ainoastaan asiakirjaan Total Return Swap Confirmation. Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kaikkiin valituksissa tarkoitettuihin asiakirjoihin ja ratkaisee valitukset samanaikaisesti yhtäläisin perustein, valitusten asiakirjoihin kohdistuminen huomioon ottaen. Asiassa on kunkin asiakirjan osalta arvioitavana, onko valtiovarainministeriön päätös lainvastainen, kun sen päätöksessä yksilöityjen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännösten perusteella asiakirja on katsottu osittain tai kokonaan salassa pidettäväksi. Kunkin valittajan oikeus saada tieto asiakirjoista määräytyy yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella eivätkä asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset tule sovellettaviksi. Eräissä valituksissa on vaadittu, että jos asiakirjoja ei salassapitosäännöksistä johtuen voida antaa kokonaisuudessaan, ne tulee niin sanottua osajulkisuutta koskevaa säännöstä soveltaen antaa sopimusosapuolina olevien pankkien nimiä lukuun ottamatta, kun taas eräissä valituksissa on vaadittu, että ainakin tieto sopimusosapuolina olevista pankeista tulee antaa. Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet Suomen perustuslain 12 :n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta. Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 :n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä. Julkisuuslain 3 :n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan. Julkisuuslain 9 :n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen. Julkisuuslain 10 :n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon. Julkisuuslain 17 :n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Julkisuuslain 22 :n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi. Julkisuuslain 24 :n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä: 1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä,

13 sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä; 2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä; (---) 17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 :n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 :n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin; (---) 20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista; (---) Julkisuuslain 24 :n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 :ssä säädetään. Hallintolainkäyttölain 7 :n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Lainvalmisteluaineisto Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 :n osalta muun ohella seuraavaa: "Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla." Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 24 :n 1 momentin 1 ja 2 kohdan osalta muun ohella seuraavaa: "Salassapidon perusteena pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdassa on valtion kansainvälisten suhteiden hoitaminen sekä kansallinen etu." "Pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja ulkoasianhallinnon asiakirjoja koskee pääsäännön mukaan salassapito. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen muiden kansainvälisiin suhteisiin liittyvien asiakirjojen salassapitovelvollisuus on ilmaistu vahinkoedellytyslausekkeen avulla: salassapito ei ole ehdotonta, vaan se on arvioitava tapauskohtaisesti." Momentin 1 "kohta koskee perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvia asiakirjoja, ja ne olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä. Valtioneuvoston valiokunta sekä ulkoasiainministeriö voisivat kuitenkin antaa tietoja asiakirjoista."