Lausunto 1 (8) Sivistysvaliokunnan asiantuntijakuuleminen HE 26/2014 vp eduskunnalle ammattikorkeakoululaiksi

Transkriptio

1 Lausunto 1 (8) Sivistysvaliokunnan asiantuntijakuuleminen Asia: HE 26/2014 vp eduskunnalle ammattikorkeakoululaiksi Hallitusohjelman mukaisesti ammattikorkeakoulujen rahoitusta ja hallintoa koskeva lainsäädäntö uudistetaan. Uudistuksen toisessa vaiheen lakiesityksessä ehdotetaan uudistettavaksi ammattikorkeakoululainsäädäntö kokonaisuudessaan. Opetusalan Ammattijärjestön OAJ:n mielestä nyt tehtävä uudistus asemoi ammattikorkeakoulun selkeämmin osaksi korkeakoulujärjestelmää ja uudistuksen ja lain sisältö on oikean suuntainen. OAJ korostaa, että myös ammattikorkeakoulusta annettava asetus on luonnosvaiheessa ja lausuntokierroksella sidosryhmillä. Jotta ammattikorkeakoululaki ja asetus muodostaisivat toisiaan tukevan kokonaisuuden, olisi hyvä lukea myös virkamiestyönä tehtyä asetusluonnosta annetun lakiesityksen rinnalla. Lain henki ei asetustekstissä kaikilta osin toteudu, muun muassa opettajien kelpoisuuksien säätämisen osalta. Ammattikorkeakoululain on annettava ammattikorkeakouluille sellainen toimintavalta ja asema, että sen toiminta voi olla laadukasta ja että se vähentää toiminnan epävarmuutta Rahoitusmallin osalta on huolestuttavaa se, että miten rahoitusmalli antaa ammattikorkeakouluille vakaat ja ennakoivat toimintapuitteet ja miten kaikkien toimiluvan saaneiden ammattikorkeakoulujen osalta nämä vakaat toimintapuitteet turvataan. Suomalainen koulutuksen taso on ollut maailman huippua ja samoin kuin suomalaiset opettajat. Uudistuksen liittyvien toimenpiteiden vaikutusten on parannettava ammattikorkeakoulujen toiminnan laatua ja vähennettävä epävarmuutta, joka ammattikorkeakoulusektorilla on vallinnut jo usean vuoden ajan. Tällä hetkellä ammattikorkeakoulujen toimintaan ja uudistuksen valmisteluun liittyy epävarmuuksista. Ammattikorkeakoulujen on lakisääteisiä tehtäviä toteuttaessaan toimittava hyviä eettisiä periaatteita ja käytäntöä noudattaen. Jatkossa ammattikorkeakoulut ovat oikeushenkilöinä vastuussa kaikesta toiminnastaan. Ammattikorkeakouluilla on paremmat toimintamahdollisuudet rekisteröitynä yhteisönä kuin osana kunnallista organisaatiota tai valtiota.

2 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 2 (8) Ammattikorkeakoulujen omistajina voivat jatkossa toimia niin kunnalliset kuin yksityiset tahot. Siksi on tärkeää, että ammattikorkeakoululaki täydentää osakeyhtiölakia ja tuo julkisoikeudellisen näkökulman ammattikorkeakoulujen toimintaan. Pykäläkohtainen tarkastelu 4 Tehtävät ja 6 Yhteistyö toimintaympäristön kanssa On tärkeää, että ammattikorkeakoulut toimivat alueellisina yhteistyökumppaneina mm. yritysprojektien tai opinnäytetöiden osalta, vaikka pysyviä toimipisteitä on vähemmän. Ammattikorkeakoulut toimivat kansallisella tasolla yhteiskunnallisena ja Suomi-aluetta kehittävänä korkeakouluna. Lakitekstin kirjausmuotoilu rajaa ja kuvaa ammattikorkeakoulujen tutkimus-, kehittämistoiminnan aluetta nyt paremmin kuin voimassa oleva lakiteksti. Ammattikorkeakoulut harjoittavat tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoimintaa (tki) siten, että se palvelee opetusta sekä edistää työelämää ja aluekehitystä ja uudistaa alueen elinkeinorakennetta. Laissa korostetaan myös ammattikorkeakoulujen roolia yhteiskunnallisena kehittäjänä. Ammattikorkeakouluissa tehtävä tutkimus- ja kehitystyö palvelee toisaalta ammattikorkeakouluopintoja ja niiden kehittämistä, mutta samalla sen tki-toiminnan pitää edistää työelämää ja aluekehitystä sekä olla alueen elinkeinorakennetta uudistavaa. Myös taiteellisella toiminnalla on oltava yhteys ympäröivään yhteiskuntaan. Pykälän mukaisesti ammattikorkeakoulujen tulisi tehtäviään hoitaessaan edistää elinikäistä oppimista. Koulutuksessa niiden on ensisijaisesti otettava huomioon työelämän ja sen kehittämisen vaatimukset, mutta samalla korkeakouluopetuksena myös tutkimukseen, taiteellisiin ja sivistyksellisiin lähtökohtiin perustuvan opetuksen antaminen. Jotta ammattikorkeakouluilla olisi tehtävien ja tutkimus- ja kehittämistoiminnan hoidon kannalta riittävää yhteistyötä ja asiantuntemusta, tulee hallituksessa olla myös työ- ja elinkeinoelämän asiantuntemusta Yliopistot haluavat toimia myös soveltavan tutkimuksen sektorille myös vahvemmin. Tutkimuksen osa-alueita ei voida käytännössä useinkaan erotella kategorisesti ja yliopistojen tutkimus on soveltavaa tutkimusta suurimmalta osin. Rahoitusinstrumentein varmistetaan käytännössä se, että työnjaot ovat selvät.

3 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 3 (8) Suurempi ongelma Suomelle on yliopistojen ja AMK:n vähäinen yhteistyö tutkimushankkeissa. Perinteisesti perustutkimus on nähty soveltavaa tutkimusta edeltävänä toimintana, joka puolestaan johtaa käytännön sovellutuksiin. Viime aikoina jaottelussa on otettu kuitenkin entistä enemmän huomioon yhdistelmätutkimukset, joissa nämä osatavoitteet sekoittuvat ainakin jossain tutkimuksen vaiheessa ja joissa perustutkimus voi edetä rinta rinnan soveltavan tutkimuksen ja kehitystyön kanssa. Erityisesti, kun julkinen ja yksityinen sektori tekevät yhteistyötä suuremman tavoitteen saavuttamiseksi. 7 Toimiluvat Ammattikorkeakoulun taloudellisia ja toiminnallisia edellytykset tarkasteltaessa on arvioitava myös ammattikorkeakoulujen toimintaa suhteessa sitä toteuttavaan henkilöstöön (määrä, henkilöstörakenne). Muun muassa koulutus on järjestettävä opetuksen kannalta tarkoituksenmukaisissa ryhmissä. 8 Koulutustehtävä Kirjaus siitä, että koulutusvastuu ei kuitenkaan edellyttäisi tiettyä ammattikorkeakoulututkintoa suorittavien opiskelijoiden sisäänottoa joka vuosi, vaan ammattikorkeakoulu voisi omalla päätöksellään pidättäytyä määräaikaisesti sisäänotosta muun muassa alan vetovoima ja työllistymisnäkökohdat huomioiden. Tällä on vaikutuksia palvelusuhteiden osalta ja tämä tarkoittaa, että ammattikorkeakoulut ovat jatkuvissa yt-prosesseissa. Työllisyysvaikutuksia on avattava perusteluosiossa. Opetus- ja kulttuuriministeriön on myös seurattava mihin toimenpiteisiin ammattikorkeakoulut ryhtyvät mm. pienten tai kalliiden koulutusohjelmien osalta, jotta ammattikorkeakoulutustarjonta säilyy tarkoituksenmukaisena ja tehtävät toimenpiteet ovat voimavarojen käytön osalta terveitä. OAJ:n mielestä on tärkeää, että laaja alaisten ylempien ammattikorkeakoulututkintojen yhteistoteutus on mahdollista myös muidenkin koulutusalojen kuin vain laissa mainitun koulutusohjelman tai kyseisten alojen välillä. Esimerkiksi muotoilija amk-tutkinnon käynyt henkilö tarvitsee vastaavia työelämän johtotehtävien edellyttämiä yamk-opintoja. Jos ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon tutkintonimike määräytyy jatkossakin aina koulutuksen sisällön eikä opiskelijan pohjakoulutuksen tutkintonimikkeen mukaan, ei näitä laaja-alaisia yamk-opintoja päästä edelleenkään kehittämään työelämän tarpeista katsoen.

4 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 4 (8) 16 Hallituksen tehtävät ja 17 Hallituksen kokoonpano Ammattikorkeakoulut ovat jatkossa yleishyödyllisiä yhteisöjä, joiden lakisääteisiä tehtäviä rahoitetaan julkisista varoista. Ammattikorkeakoulutuksen kehittämisen kannalta on hyvä, että ammattikorkeakouluista poistuu nykyinen kahden hallituksen malli. Toimintaa tulee haluttua autonomiaa ja joustavuutta yhden hallintoportaan kautta. OAJ kannattaa hallituksen kokoa ja kokoonpanoa. Normaalien yhtiöoikeudellisten periaatteiden mukaisesti hallituksen jäsenet eivät hallituksessa toimiessaan olisi taustayhteisöidensä, vaan ammattikorkeakoulun edustajia ja valvoisivat sen etua. OAJ on samaa mieltä lakiesityksen kanssa, että hallitus tulee valita siten, että siinä olisi edustettuna monipuolisesti yhteiskuntaelämän ja ammattikorkeakoulun tehtävien sekä toimiluvan mukaisten koulutustehtävien ja eri alojen tuntemus. AMK-hallitukseen tulee olla edustajina sellaisia tahoja ja henkilöitä, jotka ovat sitoutuneita ja osaavia pitkäjänteiseen ammattikorkeakoulun kehittämiseen. Työ- ja elinkeinoelämän asiantuntijat on oltava sellaisista yrityksistä, joilla on yhteistyötä ammattikorkeakoulujen kanssa tai ne työllistävät ammattikorkeakoulutuksen käyneitä osaajia. Ammattikorkeakouluilla pitää olla hallituksessa myös ammattikorkeakoulutehtävien (4 ) hoidon kannalta käytettävissä riittävää pedagogista osaamista ja asiantuntemusta. Jos hallitusjäsenyys ei toteudu lain hengen mukaisesti, on lakia arvioinnin yhteydessä korjattava. OAJ:n kanta on, että lakiin pitää kirjata henkilöstön edustajan irtisanomissuojasta seuraavaa: Henkilöstön edustajan ja varaedustajan sekä 9 b :n 1 momentissa tarkoitetun erityisen neuvotteluryhmän jäsenen irtisanomissuojasta on voimassa, mitä työsopimuslain (55/2001) 7 luvun 10 :ssä säädetään luottamusmiehen ja luottamusvaltuutetun työsopimuksen irtisanomisesta. Tällä varmistetaan se, että henkilöstön edustaja voi hoitaa tehtävää vastuullisesti ilman pelkoa siitä, että hänen toimillaan hallituksessa olisi heijastuksia palvelussuhteeseen. 15 Ammattikorkeakoulun toimielimet OAJ näkee hyvänä kirjauksen, että ammattikorkeakouluissa voi olla myös muita toimielimiä. Sisäisen toiminnan kehittämisen kannalta on tärkeää, että ammattikorkeakoulussa voi olla esimerkiksi koulutuksellisia ja pedagogisia kysymyksiä käsittelevä toimielin.

5 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 5 (8) 5 luku Henkilöstö ja hallintokieli Henkilöstön tarkoituksenmukaisen henkilöstörakenteen kehityksen ja määrien osilta on varmistettava, että tutkimus- ja kehittämistoimintaa tekevä henkilöstö on jatkossa suurimmalta osaltaan opetushenkilöstöä. Ammattikorkeakoulutuksessa on tärkeää, että tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminta on osa opetustyötä ja lähellä opiskelijaa. Tki-toiminnan on tuettava työelämälähtöistä koulutusta, oppimista ja aluekehitystä. 22 Opettajat ja kelpoisuusvaatimukset Laissa opettajan kelpoisuuksista on kirjattu, että kelpoisuuksista säädetään tarvittaessa asetuksella. OAJ:n mielestä lainsäädäntö ei ole kelpoisuuksien osalta riittävän tarkkarajaista eikä selvää. Lausunnolla olevassa asetuksessa ehdotetaan säädettäväksi opettajien kelpoisuusvaatimuksista vain pedagogisten opintojen osalta. OAJ ei hyväksy sitä, että opettajien kelpoisuuksista ei muutoin säädettäisi lainkaan. Laissa on kuitenkin esitetty säädettäväksi rehtoreiden kelpoisuudesta. OAJ:n mielestä opettajien kelpoisuusvaatimuksista ja tehtävistä on säädettävä joko laki- tai asetustasolla. Lainvalmistelun pitää olla lainlaatimistavan mukaista esimerkiksi kelpoisuusasian osalta. Ei ole asianmukaista, jos laki sanoo, että säädetään tarvittaessa asetuksella ja asetuksessa ei säädetä mitään. Asetuksessa on esitetty, että kelpoisuuksien määrittely jätetään ammattikorkeakouluille. Tämä tarkoittaisi, että jokainen ammattikorkeakoulu päättää kelpoisuuksista eri tavalla ja jokainen ammattikorkeakoulun rekrytoija voi päättää kuten haluaa. Valtuutussäännösten kirjoittamistavassa perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota siihen, että lakiin sisältyvän pääsäännön ja alemman asteisen säädöksen antamista koskevan valtuutuksen liittäminen toisiinsa esimerkiksi siten kuin - rakenteella ei ole tarkkarajainen tapa osoittaa valtuutuksen sisältöä. Se ei ylipäänsä ole hyvä tapa kirjoittaa valtuutusta, koska säännöksen valtuutusominaisuus käy ilmi vain implisiittisesti ja säännös voidaan tulkita pikemminkin informatiiviseksi viittaukseksi valtuutuksen nojalla säädettyyn kuin itse valtuutukseksi. Esimerkiksi säännös, jonka mukaan jotakin laissa säädettyä voidaan järjestää siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään, ei ole riittävän tarkkarajainen ja selvä. Sama koskee sen mukaan kuin -rakennetta.

6 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 6 (8) On perin kummallista, että näin merkittävä asia muuttuu täysin asetustekstin valmistelussa. Lainvalmistelun yhteydessä on ammattikorkeakoulu-uudistusta käsittelevässä ohjausryhmässä vallinnut yksimielisyys siitä, että asetuksessa opettajan kelpoisuuksista ja tehtävistä säädetään nykyisen kaltaisesti. Opettajantehtävistä säätäminen selkeyttää ammattikorkeakoulujen henkilöstörakennetta ja opettajan tehtävän kuvia. Nykyinen asetuskirjaus kattaa laajasti opettajan tehtävät ja vastaavat ammattikorkeakouluopettajan laajentunutta työnkuvaa ja mahdollistaa laaja-alaisen rekrytoinnin tehtävään. OAJ esittää, että lopullisesta lakitekstistä poistetaan sana tarvittaessa ja opettajien tehtävistä ja kelpoisuuksista säädetään asetuksella. Kelpoisuuksista ei tule myöskään säätää yliopistolain kaltaisesti (kelpoisuuksista säädetään yliopistojen johtosäännössä), koska niissä kelpoisuuksista on säädetty liian yksityiskohtaisesti. 41 Opiskelijakunta OAJ:n kanta on, että koska ammattikorkeakoulun opiskelijakunnalle ehdotetaan automaatiojäsenyyttä, tulisi säätämisjärjestyksestä saada ensin eduskunnan perustuslakivaliokunnan kanta. Jos selvitysten mukaan tutkinto opiskelijoiden pakollisesta jäsenyydestä ammattikorkeakoulun opiskelijakunnassa on mahdollista säätää, niin silloin myös opiskelijakunnan tehtävistä on säädettävä nykyistä tarkemmin Opiskelijakunnan asema vahvistuu ammattikorkeakouluissa ja sen kautta opiskelijat olisivat yhteisön jäseniä. Heillä olisi täten mahdollisuus valita edustaja ammattikorkeakoulujen hallitukseen. Ammattikorkeakouluopiskelijoiden asema paranee huomattavasti, jos opiskelijaterveydenhuollon järjestetään vastaavasti kuin yliopisto opiskelijoiden terveydenhuoltopalvelut. 42 Ammattikorkeakoulujen ohjaus ja rahoitus ja 64 Ammattikorkeakoulujen yhteistyö OAJ:n yhtyy näkemykseen siitä, että kahden korkeakoulutoimijan rahoitusvastuussa ja toiminnan itsenäisyydessä olevat erot poistetaan. Korkeakouluille on mahdollistettava globaalistuvan ja kiristyvän korkeakoulutuskilpailun ympäristössä edellytykset vahvistaa yhteistyörakenteita ja yhteistoimintaa muun muassa koulutusviennissä tai opiskelupalvelussa.

7 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 7 (8) 43 Valtion rahoituksen määräytymisperusteet OAJ:n mielestä esitetty rahoitusmalli pohjautuu ainoastaan tehokkuuteen ja eikä mahdollista koulutuksen kehittämistä. Vaikutukset ammattikorkeakoulukohtaisiin rahavirtoihin alkavat heti uuden rahoitusmallin myötä. Toiminnan kehittämisen mahdollisuudet ovat tällä hetkellä eri ammattikorkeakouluissa hyvin erilaiset johtuen mm. taloudellisista toimintaedellytyksistä voimaan tuleva rahoitusmalli asettaa ammattikorkeakoulut kilpailemaan ammattikorkeakoulukohtaisen rahoituksen määrästä. Rahoitusmallimuutoksilla on vaikutuksia rahoituksen jakautumiseen ammattikorkeakoulujen välillä. Uusilla kriteereillä jaetaan aikaisempaa merkittävästi pienemmät resurssit entistä useampiin tehtäviin. Laskennallisen rahoituksen kautta jaettavasta valtionrahoituksesta hyötyvät ne ammattikorkeakoulut, jotka ovat keskimääräistä tehokkaampia. Tällöin laskennallinen rahoitus ei korjaa rahoitustilannetta niiden osalta, joilla on tarve kehittää toimintaansa. Hankerahoituksella pitäisi mahdollistaa sellaiset hankkeet, joiden tavoitteena on parantaa ammattikorkeakoulukohtaista tai ammattikorkeakoulujen välistä toimintaa ja prosesseja. Tätä kautta myös ne ammattikorkeakoulut, jotka eivät pärjää ns. rahajakokilvassa, olisi mahdollisuus parantaa toimintaansa. OAJ on samaa mieltä siitä, että uudistuksen toisessa vaiheessa strateginen rahoitus pitää ottaa rahoitusmallin pysyväksi osaksi. Tähän on myös osoitettava lisäresursseja. Valtion talousarviossa on otettava huomioon hankerahoituksen siirto perusrahoitukseen strategiseksi osaksi. Ammattikorkeakoulut kouluttavat osaajia alueen ja maan työvoimatarpeisiin. Rahoituksen uudistuksen onnistumisen kannalta tärkeimpiä tekijöitä ovat laadullinen toiminnan mittaamisen nostaminen tuotosmittaamisen rinnalle. Mittaristoon tulee ottaa mukaan opetukseen vaikuttavat tekijät: - Opiskelija-opettajasuhde ja opetuksen määrä: Opiskelija-opettaja -määrällinen suhde on konkreettinen laatutavoite; muissa koulutusmuodoissa puhutaan enimmäisryhmäkoosta. - Laatua on se, että opiskelija työllistyy koulutustasoa vastaaviin tehtäviin. Laadullisen työllistymisen mittaaminen toimisi vastaparina 55 opintopisteen suorittamiselle ja näin ollen näiden kahden mittarin seurannalla voitaisiin tarkastella myös opetukseen panostamista.

8 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Valitse kohde. 8 (8) - Mittaaminen edellyttää kuitenkin, että saatavalla olevaa tietopohjaa lähdetään aktiivisesti kehittämään esimerkiksi Tilastokeskuksen toimesta. OAJ edellyttää, että rahoitusmallin toimivuutta seurataan tiiviisti, jotta mahdollisiin epäkohtiin voidaan puuttua. Rahoitusmallia on kehitettävä siten, että se palkitsee ammattikorkeakouluja myös laadukkaasta ja tuloksellisesta toiminnasta. 63 Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelma. Säännös sisältäisi valtuuden antaa valtioneuvoston asetuksella tarkempia säännöksiä koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmasta. Kehittämissuunnitelman hyväksyy valtioneuvosto. Ammattikorkeakoulujen toiminnan ohjausta tapahtuu ammattikorkeakoululain ja -asetuksen, toimiluvan, ja ministeriön kanssa käytävien neuvottelujen pohjalta. OAJ nostaa esille, että mitä noudatetaan, jos valtionneuvosto asetuksella annetaan jotain muuta kuin mitä toimiluvissa kirjoitetaan. Lopuksi Laadullinen toiminnan mittaaminen on uudistuksen toisessa vaiheessa nostettava määrällisen tuotosmittaamisen rinnalle. Mikäli ammattikorkeakouluja halutaan ohjata laadukkaaseen opetukseen sekä koulutustasoa vastaaviin tehtäviin kouluttamiseen, tulisi sen ehdottomasti näkymä myös rahoitusperusteisessa ohjauksessa. Nyt saadaan pelkästään sitä mitä mitataan eli pisteitä ja valmistuneita panostamatta koulutuksen laatuun ja opetusprosesseihin. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Heljä Misukka koulutusjohtaja Hannele Louhelainen erityisasiantuntija