YMPÄRISTÖLLISET NAAPURUUSKIISTAT JA KUNTIEN YMPÄRISTÖVIRANOMAISTEN ROOLI

Transkriptio

1 Risto Haverinen ja Hilkka Heinonen YMPÄRISTÖLLISET NAAPURUUSKIISTAT JA KUNTIEN YMPÄRISTÖVIRANOMAISTEN ROOLI Referee-artikkeli Helmikuu 2013 Julkaistu Edilexissä Julkaistu aiemmin teoksessa Ympäristöpolitiikan ja oikeuden vuosikirja 2013 Toim. Tapio Määttä et al. Itä-Suomen yliopiston LYY-instituutti: Luonnonvarat, ympäristö, yhteiskunta Itä-Suomen yliopisto, oikeustieteiden laitos, Joensuu 2013

2 Risto Haverinen Hilkka Heinonen YMPÄRISTÖLLISET NAAPURUUSKIISTAT JA KUNTIEN YMPÄRISTÖVIRANOMAISTEN ROOLI 53

3 54

4 Sisällys 1 JOHDANTO Lähtökohtia Naapuruus ja asuinympäristön muutokset Kunnan ympäristöviranomaiset ympäristökiistojen käsittelijöinä Tutkimuksen tavoite ja toteutus YMPÄRISTÖLLINEN NAAPURUUSKIISTA KÄSITTEENÄ Kiista vai konflikti? Yksi vai useampi kiista? Kiistojen elinkaari Ympäristökiista vai muu naapurien erimielisyys? Ympäristön käyttöön liittyvien kiistojen jaottelu Immissio ja piharauha Sosiaalisten ja ympäristöllisten kiistojen liukuva raja KIISTAT KUNNAN YMPÄRISTÖVIRANOMAISTEN KOHTAAMINA Kiistojen yleisyys ja kesto Kiistatyypit eri viranomaisissa Osapuolten odotukset viranomaisten kokemina Lakisääteiset menettelyt eri kiistatilanteissa NAAPURUUSKIISTOJEN SOSIAALINEN DYNAMIIKKA Naapurivuorovaikutus Pyrkimys elinympäristön ja arkielämän kongruenssiin Naapuruussuhde ja puuttumisen dilemma Tilan hallinta ja tilan käytön muutokset Normien ja sääntöjen tasapuolinen noudattaminen Törmäävät tulkintakehykset Naapurityypit ja vuorovaikutus Sosiaalinen kontrolli ja yhdenmukaisuus Joustavuus ja puuttumiskynnys KIISTAPROSESSIN ETENEMINEN JA... OIKEUDELLISTUMINEN Kunnan ympäristöviranomainen etulinjan toimijana Viranomainen kiistan kolmantena osapuolena Yhteenveto ja johtopäätökset

5 LÄHTEET LYHENTEET ENVIRONMENTAL NEIGHBOUR DISPUTES AND THE ROLE OF MUNICIPAL ENVIRONMENTAL AUTHORITIES KUVIOT JA TAULUKOT Kuvio 1. Kiistan intensiteetin muutokset elinkaaren eri vaiheissa Kuvio 2. Yksittäinen kiista ja toistuvien kiistojen tyyppejä Kuvio 3. Ympäristön käyttöön liittyvien naapuruuskiistojen kohteita, esimerkkejä kiistoista ja niitä koskevasta lainsäädännöstä sekä lain määräämästä menettelystä ja käsittelevästä tahosta Kuvio 4. Naapurivuorovaikutuksen orientaatiot kiistatilanteissa Kuvio 5. Sosiaalista kontrollia ja yhdenmukaisuutta koskevat tulkintakehykset ja vuorovaikutus kiistatilanteissa Kuvio 6. Puuttumisen mallit ja naapurivuorovaikutus kiistatilanteissa Kuvio 7. Perinteinen siviiliprosessin riitapyramidi ja riitapyramidi, jossa ympäristöhallinto on mukana Taulukko 1. Osapuolten vastakkaiset näkemykset naapurivuorovaikutuksesta

6 Ympäristöpolitiikan ja -oikeuden vuosikirja VI 2013, s YMPÄRISTÖLLISET NAAPURUUSKIISTAT JA KUNTIEN YMPÄRISTÖVIRANOMAISTEN ROOLI Asiasanat: Naapuruuskiistat. Elinympäristö. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Kunnallinen ympäristöpolitiikka ja toimeenpano. Oikeudellistuminen. Neighbour disputes. Living environment. Municipal environmental authority. Municipal environmental policy and implementation. Litigation. 1 JOHDANTO 1.1 Lähtökohtia Tarkastelemme tässä artikkelissa kuntien ympäristönsuojelu-, terveydensuojelu- ja rakennusvalvontaviranomaisten 1 työssään kohtaamia naapuruuskiistoja, niiden sosiaalista dynamiikkaa (naapurivuorovaikutusta) ja oikeudellistumista. Yhdistämme artikkelissa sosiologista ja oikeussosiologista lähestymistapaa naapuruuskiistojen analyysiin. Oikeussosiologisessa osassa kiinnostuksen kohteena on oikeuden ja ei-oikeuden rajamailla olevien naapuruuskiistojen käsittely kunnan ympäristöviranomaisessa, jonka työkenttä on lähtökohtaisesti laissa määritelty, mutta jossa asiakaslähtöisyys ja hyvän hallinnon periaatteet velvoittavat myös oikeudellista merkitystä vailla olevien asioiden käsittelemisen. Sosiologisessa osassa naapuruuskiistoja tarkastellaan asumisen arjen ja naapurien välisen vuorovaikutuksen näkökulmasta. Tällöin kiinnitämme huomiota siihen, millä tavoin kiistan osapuolet eli naapuriasukkaat tulkitsevat kiistaprosessien muotoutumiseen vaikuttavia tekijöitä, millä tavoin he puuttuvat kiistoihin ja miten he reagoivat toistensa puuttumiseen. 2 Asukkaiden elinympäristössään kokemat haitat tai häiriöt ovat usein seurausta jonkun naapurin tekemisistä tai toisaalta laiminlyönneistä, tietämättö- 1 Jatkossa käytämme lyhyempää termiä ympäristöviranomaiset, joihin lukeutuvat ko. kolme viranomaista. 2 Naapuruuskiistojen käsittely ei luo kokonaiskuvaa naapuruudesta. Naapuruuteen kuuluu myös positiiviset piirteet (naapuriapu, huolehtiminen, yhteishenki ym.). Ne on kuitenkin rajattu tämän artikkelin ulkopuolelle, joskin naapuruston yleinen ilmapiiri vaikuttaa kiistojen syntyyn ja varsinkin niiden käsittelyyn sekä laajenemiseen ja syvenemiseen yhteisössä. Naapuruuskiistoissa korostuvat usein yksilöiden väliset vuorovaikutuksen ongelmat. 57

7 myydestä tai silkasta piittaamattomuudesta. Ensiksi mainitusta esimerkkinä on tilanne, jossa rajanaapuri vaihtuu, ja uusi asukas muuttaa tilankäyttöä isoilla rakennussuunnitelmilla tai uudella yritystoiminnalla. Asukas saattaa kokea muutokset uhkana omalle asuinympäristölleen, viihtyvyydelleen tai tilankäytölleen. Muutokset voivat tuoda mukanaan todellisia ympäristöhaittoja, joihin lähinaapurit reagoivat. Toiseksi jotkut asukkaat eivät joko ymmärrä tai välitä ottaa huomioon naapuriensa näkökulmaa ympäristön käytössä, mikä puolestaan närkästyttää naapureita. Kolmanneksi on tapauksia, joissa toinen osapuoli ei edes tiedä aiheuttavansa naapurilleen ympäristöllistä haittaa tai häiriötä. Kaikissa edellä mainituissa tapauksissa haittaa tai häiriötä kokeva asukas saattaa kokea, että hänen naapurinsa aiheuttaa toimillaan ja käyttäytymisellään tarkoituksellisesti kiusaa. Elinympäristössä koettuihin ongelmiin, kuten meluun, (tupakan)savuun, pihojen epäsiisteyteen, rakentamiseen ja tilankäyttöön, liittyvät naapuruuskiistat ovat niitä käsittelevien viranomaisten ja asiantuntijoiden mukaan lisääntyneet. Naapurisuvaitsevuutta koetellaan, kun asumiseen käytettävä tila tavalla tai toisella tiivistyy tai asuinympäristön käyttö muuttuu merkittävästi. Ongelmien sietokykyyn (toleranssi) vaikuttaa monia tekijöitä, ja kiistojen intensiteetti vaihtelee yksittäisistä ohimenevistä erimielisyyksistä kiperiin naapuririitoihin, joiden ratkaisemiseksi asukkaat kääntyvät paitsi ympäristöviranomaisten myös lakimiesten puoleen. Naapuruuskiistojen oikeudellistuminen on yksi nykyajan ilmiö, johon on syytä kiinnittää huomiota. Yksilöllistyvät elämäntyylit ja asumisen erilaistuminen 3 tuovat osaltaan jännitteitä naapureiden välisiin suhteisiin. Tarve erottautua muista naapureista esimerkiksi yksilöllisillä piharatkaisuilla tai puutarhanhoidolla on lisääntynyt. Naapuruuskiistat työllistävät kuntien ympäristöviranomaisia suhteettoman paljon. Niiden käsittely on viranomaisen näkökulmasta usein turhauttavaa, koska ympäristöllinen hyöty niiden käsittelyssä jää vähäiseksi. Monesti pulmat ovat sen kaltaisia, ettei lainsäädäntö ota kantaa asiassa suuntaan tai toiseen, ja viranomainen ei voi velvoittaa kumpaakaan osapuolta toimenpiteisiin. Hyvän hallinnon periaatteiden velvoittamana viranomaisen on kuitenkin otettava vakavasti asukkaiden esiin nostamat huolet, vaikkei viranomaisella olisikaan ratkaisuun johtavia keinoja käytettävissään. Viranomaisen pehmeät keinot, neuvonta ja sovittelu, olisivat usein paras tapa hillitä kiistaa ja auttaa osapuolia löytämään tyydyttävä ratkaisu tilanteeseen. Niiden teho perustuu kuitenkin osapuolten yhteiseen tahtoon, joka saattaa 3 Kyttä Pahkasalo Vaattovaara 2010, s Asumistavat ja -toiveet vaihtelevat entistä enemmän yksilöllisten mieltymysten mukaan. Yksilöllistyminen on ajan ilmiö myös naapuruudessa. 58

8 olla jo vakavasti säröillyt ja kiista-asetelma lukkiutunut siinä vaiheessa, kun kiistasta tulee valvonta-asia viranomaiselle. Kaikkien osapuolten kannalta olisi tärkeää löytää keinoja, joilla kiistojen purkaminen 4 saataisiin mahdollisimman sujuvaksi. Näin voitaisiin välttyä tilanteilta, joissa naapurinsa toimista valituksia tekevä osapuoli kääntyy yhä uudelleen samoissa merkeissä ympäristöviranomaisen puoleen, joka ei löydä keinoja puuttua ongelmaan. Kaikkien toimijoiden kannalta olisi eduksi katkaista ajoissa kiistaprosessin syvenevä kierre ja välttyä raskailta oikeuskäsittelyiltä. Naapuruuskiistat työllistävät kuntien ympäristöviranomaisten lisäksi monia muitakin tahoja. Erityisesti taloyhtiöissä kiistoja käsitellään taloyhtiön hallituksessa ja isännöintitoimistoissa. Kerrostaloissa kiistojen luonne on omanlaisensa, koska asukkaiden reviirit tai territoriot ovat pienet ja tilojen yhteiskäyttö altistaa erilaisten näkemysten yhteentörmäyksiin. Naapuruuskiistat ovat tuttuja myös sosiaaliviranomaisille ja poliisille sekä käräjäoikeudelle. Tässä artikkelissa keskitymme nimenomaan ympäristöllisiin kiistoihin ja kuntien ympäristöviranomaisiin niiden käsittelijöinä. 1.2 Naapuruus ja asuinympäristön muutokset Kunnan ympäristöviranomainen määrittelee asuin- ja elinympäristön ongelmia erilaisten normien sekä raja- ja ohjearvojen perusteella, esimerkiksi mittaamalla pitoisuuksia tai desibelejä. Jos mittaamisessa arvot eivät ylity, asukkaan esiin tuomaa ongelmaa (terveys- tai viihtyisyyshaittaa) ei voida todentaa. Viranomaisen näkökulmasta ei tällöin ole sellaista ratkaisua vaativaa ongelmaa, jollaisena asukas sen käsittää arkielämässään. Asukkaiden kokemat ongelmat voivat olla olemassa raja- tai ohjearvoista tai teknisistä ja rakenteellisista korjauskeinoista riippumatta. 5 Ympäristöllisten naapuruuskiistojen lähteet voidaan todentaa esimerkiksi mittauksin (ei aina), mutta toisaalta kiistat rakentuvat naapurien välisessä vuorovaikutuksessa. Naapuruus on arkipäiväinen yhteiselämän muoto, joka toimii yleensä ongelmattomasti, kun asukkaat voivat toteuttaa tavanomaisia asumiseen liittyviä tarpeitaan ja tarkoitusperiään suvereenisti ja tiettyjä naapuruussuhteisiin kuuluvia huomaavaisuussääntöjä noudattaen. Monesti naapureita tullaan ajatelleeksi vasta sellaisissa tilanteissa, kun normaaleissa asumiseen liittyvissä rutiineissa 4 Olemme tutkimuksissamme pyrkineet kehittämään sopivia käsitteitä naapuruuteen liittyvien kiistaprosessien ymmärtämiseen. Esimerkiksi käytämme käsitettä kiista riidan sijasta. Sovittelu, neuvonta ja ratkaiseminen ovat oikeudellisesti varattuja termejä. Purkaminen ei edellytä asian sisällöllistä ratkaisemista, vaan kuvastaa paremminkin sitä, että kiista saadaan hoidettua pois päiväjärjestyksestä (sekä viranomaisen että kiistelevien osapuolten). 5 Haverinen 2006, s

9 tapahtuu jokin häiriö 6 tai rutiineja joutuu muuttamaan elinympäristössä tapahtuvien muutosten takia 7 esimerkiksi jos savun tai muun voimakkaan hajun takia ei voi pitää ikkunoita auki tai kuivattaa pyykkiä ulkona. Naapuruussuhteita säätelee joukko kulttuurisesti määrittyneitä kirjoittamattomia normeja ja konventioita, jotka osaltaan vaikuttavat kiistaprosessien muotoutumiseen. Naapuruuteen kuuluu ensinnäkin fyysisen läheisyyden ja sosiaalisen etäisyyden sopiva tasapaino: rajanaapurina asuminen ei välttämättä merkitse sitä, että naapurin kanssa pitäisi olla tiiviissä kanssakäymisessä. 8 Yleensä naapurit haluavat kontrolloida omaa yksityisyyttään ja vältellä ei-toivottua tuppautumista toistensa asioihin. 9 Tämä merkitsee yleistä kirjoittamatonta normia jättää naapurit omaan rauhaan. Usein naapurien tekemisiin välittömästi liittyvissä ympäristöasioissa asukkaat haluavatkin ottaa mieluummin yhteyttä viranomaisiin välttääkseen kiusallista suoraa puuttumista. Elinympäristössä tapahtuvat muutokset voivat olla yllättäviä tai kehittyä vähitellen pitemmän ajan kuluessa, ja niiden taustalla voi vaikuttaa monenlaisia sosiaaliseen kanssakäymiseen liittyviä tekijöitä. Pelkästään naapurin vaihtuminen on muutos asuinympäristössä; uudella naapurilla on erilaiset toimintatavat ja tilankäyttötarpeet kuin aikaisemmalla naapurilla, johon oli totuttu. Naapuruuskiistoja tutkittaessa on olennaista kiinnittää huomiota siihen, millä tavoin naapurien erilaiset käyttäytymistavat, toimintamallit ja rutiinit kohtaavat, ja mitä tapahtuu, kun ne törmäävät yhteen. Esimerkiksi työajat ja vuorokausirytmit poikkeavat toisistaan ja aiheuttavat monesti eripuraa: toinen naapuri menee nukkumaan omasta mielestään normaaliin vuorokaudenaikaan, ja toinen käynnistää samaan aikaan ruohonleikkurin tai sahaa polttopuita. 1.3 Kunnan ympäristöviranomaiset ympäristökiistojen käsittelijöinä Ympäristöhallinto on jakautunut keskushallintoon (ympäristöministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, Suomen ympäristökeskus (SYKE)), aluehallintoon (aluehallintovirastot (AVI), elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset (ELYkeskukset)), sekä paikalliseen, kunnissa tapahtuvaan viranomaistoimintaan (ympäristönsuojelu-, terveydensuojelu- ja rakennusvalvontaviranomaiset). Kunnissa toimivien viranomaisten toimintaa ohjaavat paitsi yleinen hallintoon liittyvä lainsäädäntö myös kuntalaki (365/1995). Kunnallinen itsehallinto mahdollistaa muun muassa sen, että ympäristöviranomaisten organisatorinen asema 6 Stokoe 2006, Korpela ym. 2001, s Esim. Henning Lieberg 1996, s. 22; Crow Allan Summers 2002, s Schiefloe 1990, s

10 kunnissa vaihtelee. Ympäristöviranomaisen asema kunnassa on periaatteessa itsenäinen ja riippumaton, mutta tosiasiallisesti kunnan yleinen hallintokulttuuri ja poliittinen ilmapiiri vaikuttavat myös ympäristöviranomaisen toimintaan. 10 Kunnissa ympäristöasioiden hoito on organisoitu vaihtelevasti. Etenkin pienissä kunnissa esimerkiksi rakennustarkastaja voi hoitaa myös ympäristönsuojelutehtävät tai terveydensuojelu- ja ympäristönsuojelutehtäviä hoitaa yksi viranhaltija puoliksi. Näin on ollut myös kunnissa, joissa tutkimuksemme haastattelut tehtiin. Useilla haastatelluilla viranhaltijoilla oli kokemuksia myös toisesta ympäristöviranomaisen tehtävästä kuin missä he haastatteluhetkellä toimivat. Pienissä kunnissa ympäristöasiantuntemus siis tiivistyy yksittäisiin henkilöihin: viranhaltijan on tiedettävä, mistä etsiä vastaus kuhunkin ongelmaan ja usein tehtävä päätös yksin. Suuremmissa yksiköissä kollegojen välisten keskustelujen avulla voidaan avata naapurikiistojenkin monisyisiä ongelmia ja löytää kuhunkin tilanteeseen sopiva menettelytapa. Suuremmissa kaupungeissa ja pienempien kuntien muodostamissa yhteistyömuodoissa, joissa viranhaltijoita on useita, jopa kymmeniä, ongelmana ei niinkään ole riittävä eri alojen asiantuntemus, vaan oleellista on yhteistyön sujuvuus eri sektoreiden ja viranhaltijoiden välillä. Ympäristöviranomaisten käsittelyyn tulevia naapuruuskiistoja esiintyy useimmin omakoti- ja loma-asuntoalueilla sekä myös perinteisellä maaseudulla. Kaupunkimaisen ja kerrostaloasutuksen kiistat kanavoituvat enemmän taloyhtiöille ja isännöitsijöille ja kuuluvat harvemmin ympäristö- tai rakennusvalvonnan toimenkuvaan. Terveydensuojeluviranomaiselle saattaa tosin tulla muun muassa parveketupakointiin ja naapuruston meluun liittyviä tapauksia. 1.4 Tutkimuksen tavoite ja toteutus Artikkelimme tarkoituksena on luoda yhteistä pohjaa sosiologiselle ja oikeudelliselle tutkimukselle ryhmittelemällä ja tyypittelemällä kunnan ympäristöviranomaisten käsiteltäväksi tulevia naapuruuskiistoja ja kehittämällä niiden tarkasteluun soveltuvia termejä. Pohdimme naapuruuskiista-käsitettä ja sen ulottuvuuksia artikkelin 2 luvussa. Kiistoista ja niiden käsittelystä käytettävän termistön selkiyttäminen on tärkeää, jotta esimerkiksi kiistojen yleisyydestä ja kestosta voitaisiin saada yhteismitallista tietoa eri tahoilta. Tavoitteenamme on myös analysoida ympäristöviranomaisten ja kiistan osapuolten näkökulmia, jotta ne saataisiin kohtaamaan nykyistä paremmin, ja viranomaistoiminnassa katvealueelle jääviin naapuruuskiistatapauksiin voitaisiin löytää purkukeinoja. Näin edistettäisiin mahdollisuuksia ehkäistä kiistaprosessien eskaloituminen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa. Tältä osin 10 Heinonen 2007, s ,

11 tutkimuskohteemme jakaantuu kolmeen osa-alueeseen, joista ensimmäisenä käsittelemme naapuruuskiistoja kuntien ympäristöviranomaisten kohtaamina (kiistojen yleisyys ja kesto, kiistatyypit, osapuolten odotukset viranomaisilta) (luku 3). Toisen osan muodostaa kiistojen sosiaalisen dynamiikan tarkastelu, jossa keskitytään naapurivuorovaikutukseen, osapuolten törmääviin tulkintakehyksiin eli siihen, miksi kiistaprosessit lukkiutuvat sekä kiistojen tyypittelyyn tältä pohjalta (luku 4). Lopuksi pohdimme edellisten lukujen antamien virikkeiden pohjalta kiistaprosessien etenemistä ja oikeudellistumista sekä viranomaisja asukasnäkökulmien kohtaamista (luku 5). 11 Artikkelimme pohjautuu kahteen osatutkimukseen, jotka kuuluvat Suomen Akatemian käynnistämään Asumisen tulevaisuus Suomessa tutkimusohjelmaan ja sen monitieteiseen tutkimusryhmään Naapuruuskiistat ja asuminen Suomessa. Tässä artikkelissa esittelemme Itä-Suomessa syksyllä 2011 toteuttamiemme viranomaishaastattelujen sekä syksyllä 2011 ja keväällä 2012 toteutettujen naapuruuskiistojen osapuolten teemahaastattelujen pohjalta tekemiämme havaintoja. Käytettävissämme on lisäksi havaintoja tutkimusryhmän osahankkeesta, jossa tehtiin keväällä 2012 valtakunnallinen kysely suomalaisten naapuruussuhteista. 12 Viranomaisten ryhmähaastattelujen (yhteensä 15 viranhaltijaa viidessä kaupungissa) tarkoituksena oli selvittää ympäristöviranomaisten käsittelemien naapurikiistojen luonnetta ja yleisyyttä sekä eri viranomaisille tulevien kiistojen eroja ja yhteneväisyyksiä. Viranomaisten haastatteluissa saatiin myös tietoa hyvistä käytännöistä siinä, miten viranomaiset käsittelevät monisyisiä tapauksia. Näiltä osin tämä tutkimus liittyy Hilkka Heinosen tekeillä olevaan väitöstutkimukseen, jossa paneudutaan naapureiden välisten ympäristökiistojen käsittelyyn kunnan viranhaltijoiden toimivallan näkökulmasta. Aineistona ovat kuntien ympäristöviranomaisten haastattelut, esimerkkitapaukset ja niitä koskevat dokumentit. Väitöstutkimuksessa menetelminä ovat lainoppi, tapaustutkimukset ja dokumenttien sisällönanalyysi. Nyt käsillä olevassa artikkelissa keskitymme naapuruuskiistojen tyypittelyyn empiiristen havaintojen pohjalta. Naapuruuskiistojen osapuolten teemahaastattelujen tarkoituksena puolestaan oli käydä yksityiskohtaisesti läpi kiistojen syntyyn johtaneita tekijöitä ja kiistaprosessien muotoutumista asumisen arjen ja naapurivuorovaikutuksen näkökulmasta. Tutkimusta varten Risto Haverinen teki 15 teemahaastattelua. Niistä tämän artikkelin aineistona on kuusi kiistatapausta, joista kummatkin kiistan 11 Artikkelin luvut 1, 2 ja 5 ovat kirjoittajien yhteisesti laatimia. Ympäristöviranomaisten näkökulmaa käsittelevä luku 3 on Hilkka Heinosen kirjoittama ja kiistojen sosiaalista dynamiikkaa käsittelevän luvun 4 on puolestaan kirjoittanut Risto Haverinen. Kuvioiden yhteydessä on laatijan tiedot. 12 Jukka Hirvonen, suullinen tiedonanto tutkimushankkeen järjestämässä työpajassa. 62

12 osapuolet saatiin erikseen haastatelluksi (12 haastateltavaa). 13 Tutkimukseen valitut tapaukset ja haastateltavien yhteystiedot saatiin kuntien ympäristönsuojelu-, terveydensuojelu- ja rakennusvalvontaviranomaisten kautta keskusteltuamme ensiksi heidän kanssaan tutkimushankkeen toteutuksesta. Haverisen tutkimuksen Asukkaiden omat puuttumisen tavat naapuruuskiistoissa kohteena on asukkaiden vuorovaikutus, ja tavoitteena on tunnistaa erilaisia naapuruuden ja puuttumisen malleja kiistoissa. Aineistona ovat kiistojen osapuolten teemahaastattelut, joita analysoidaan laadullisin menetelmin. 2 YMPÄRISTÖLLINEN NAAPURUUSKIISTA KÄSITTEENÄ 2.1 Kiista vai konflikti? Ympäristöllisellä naapuruuskiistalla tarkoitamme naapuriasukkaiden välille aktualisoitunutta asuin- tai elinympäristön laatua tai tilankäyttöä koskevaa kiistaa. Sen syynä voi olla ympäristöviranomaisen tunnistama todellinen ympäristöhaitta (terveys- tai viihtyisyyshaitta) tai jokin muu asukkaan subjektiivisesti kokema naapurin aiheuttama häiriö. 14 Ottaessaan yhteyttä ympäristöviranomaiseen asukas tyypillisesti vetoaa johonkin naapurin aiheuttamaan ympäristöhaittaan, vaikka perimmäisenä syynä olisikin jokin muu naapurien välinen erimielisyys tai kauna. Tutkimuksissamme olemme ottaneet huomioon myös sellaiset naapuruuskiistat, joissa ympäristöviranomaisella ei ole käytössään keinoja puuttua valituksen tehneen asukkaan kokemaan ympäristöhaittaan tai naapurihäiriöön tai joissa kiistan varsinaiset syyt saattavat jäädä hämärän peittoon. Katsomme kiistan soveltuvan paremmin kuvaamaan naapurivuorovaikutusta tutkimissamme tapauksissa kuin konfliktin tai riidan, jotka ovat olleet esimerkiksi kansainvälisessä Law and Society -tutkimuksessa keskeisinä painopistealueina. 15 Oikeustieteilijät ja yhteiskuntatieteilijät käyttävät näitä käsitteitä hieman eri tavoin. Oikeustieteilijät ja juristit puhuvat tavallisimmin riidoista, 13 Monet potentiaalisista haastateltavista kieltäytyivät haastattelusta, ja varsinkin kiistan kummankin osapuolen saaminen mukaan osoittautui hankalaksi. Monissa tapauksissa naapurivälit olivat ajautuneet niin kiperiksi, ettei niistä haluttu lähteä kertomaan ulkopuoliselle tutkijallekaan. Esimerkiksi kieltäytymisen syyksi esitettiin, ettei asialle kuitenkaan voi kukaan mitään tehdä tai että tutkimus ei auta asiaa. Myönteisesti suhtautuvat haastateltavat puolestaan toivoivat, että tutkimuksen avulla nimenomaan voitaisiin edesauttaa kiistojen käsittelyä myönteisellä tavalla (esim. tarvittaisiin naapuruuskiistojen ratkomista käsittelevä opas asukkaille). 14 Haitta vs. häiriö ks. myös Kopomaa 1999, s Naapurihäiriöistä Haverinen Kouvo Ervasti 2005, s

13 kun on kyse juridiseen muotoon puetuista konflikteista, jotka voidaan käsitellä normatiivisessa järjestelmässä. Yhteiskuntatieteilijät tutkivat yksilöiden, ryhmien ja yhteisöjen vuorovaikutusta, sosiaalisia ongelmia, organisaatioiden ja instituutioiden toimintaa ja sosiaalisen kontrollin muotoja, ja puhuvat tavallisemmin konflikteista tai poikkeavasta käyttäytymisestä kuin riidoista. Ervastin mukaan käsitteitä riita tai konflikti on käytetty kansainvälisessä keskustelussa monissa eri merkityksissä, ja niitä on myös käytetty toistensa synonyymeinä. Konfliktiteoreetikot ovat pyrkineet tekemään erottelua riidan ja konfliktin välillä muun muassa ristiriidan juridisoitumisen, keston, laajuuden, julkisuuden ja syvyyden perusteella. Ervasti kuitenkin toteaa, ettei selkeää käsitystä konfliktien ja riitojen luonteesta ja eroavuuksista ole löydetty. 16 Kiistan synonyymejä ovat eripuraisuus, erimielisyys, epäsopu, debatti, jupakka, kina, tora, polemiikki, kärhämä tai suukopu. 17 Kiista on merkitykseltään lievempi kuin konflikti, jonka englanninkielinen vastine viittaa muun muassa aseelliseen yhteenottoon tai taisteluun, pitkäkestoiseen kamppailuun eri osapuolten välillä, vastakkaisten periaatteiden, lausumien tai argumenttien yhteentörmäykseen tai yhteensopimattomien toiveiden tai tarpeiden vastakkainasetteluun. Varsinaisesta konfliktista voidaan puhua, kun joku osapuoli katsoo toisen osapuolen asettuvan tavoitteitaan vastaan. Konflikti tarkoittaa siten perustavanlaatuisia ristiriitoja osapuolten välillä. Kiista puolestaan viittaa aktualisoituneeseen tapaukseen, joka koskee tiettyjä kysymyksiä tai tapahtumia. 18 Konfliktin ja kiistan määritelmien yhteisenä piirteenä on ajatus prosessista, jossa toinen osapuoli katsoo toisen vastustavan tai muuten negatiivisesti vaikuttavan intressiensä tai tavoitteidensa toteutumiseen. Prosessinäkökulma yhdistää eri tieteenalatraditioiden lähestymistapoja ja mahdollistaa erilaisten selitysmallien yhdistämisen samaan kokonaiskuvaan (esimerkiksi rakenne- ja toimijaselitykset, mikro- ja makroselitykset). Tällainen dynaaminen näkemys konfliktista tarkoittaa, että konflikti nähdään muuttuvana tilanteena, johon kuuluu yhtäältä käsitys konfliktin osapuolista aktiivisina toimijoina, jotka vaikuttavat konfliktitilanteen kehittymiseen. Toisaalta konflikteissa on rakenteellisia, kulttuurisia ja olosuhteita koskeva ulottuvuus, joka asettaa toiminnalle puitteet mutta muuttuu yleensä hitaasti. 19 Yksi ero naapuruuskiistan ja konfliktin välillä on se, että kiistan osapuolet eivät aina tiedosta tavoitteidensa ja intressiensä perustavanlaatuista vastakkaisuutta. Ympäristöhaitan aiheuttaja tai valituksen kohteena oleva osapuoli ei 16 Ervasti 2005, s Synonyymisanakirja, [ ( ). 18 Putnam Wondolleck 2003, s Peltonen Villanen 2004, s

14 välttämättä edes tiedä tai tule ajatelleeksi aiheuttavansa naapurilleen häiriötä tai ympäristöhaittaa. Tällöin naapurin tekemä valitus tulee toiselle osapuolelle yllätyksenä, minkä tämä saattaa kokea loukkaavana tekona tai hyökkäyksenä itseään tai itsemääräämisoikeuttaan kohtaan. Tilannetta voi pahentaa, jos naapurien välillä ei ole aikaisemmin ollut juuri minkäänlaista vuorovaikutusta tai jos asiaan liittyy väärinkäsityksiä tai epätietoisuutta toisen osapuolen tarkoitusperistä. Naapuruuskiistassa osapuolten toimet ja käyttäytyminen vaikuttavat vastavuoroisesti toisiinsa. Kiista syntyy, kun haittaa tai häiriötä kokeva osapuoli tuo esille tyytymättömyytensä toiselle tai ottaa yhteyttä esimerkiksi viranomaiseen. Toinen osapuoli reagoi aloitteeseen omalla tavallaan. Vuorovaikutusprosessin eteneminen riippuu kummankin osapuolen suhtautumisesta toistensa toimiin. Kiistaprosessi voi saada alkunsa naapurihäiriöstä, joka tarkoittaa tyypillisesti yllätyksellistä, äkillistä tai ennalta odottamatonta tapahtumaa tai tilannetta, jossa asuinympäristön normatiivinen järjestys horjuu jollakin tavalla. Asukas havahtuu siihen, että jokin asia tutussa elinympäristössä ei ole enää normaalia, tavanomaista tai hyväksyttyä ja että uusi tilanne vaatii puuttumista. 20 Poikkeavaan tilanteeseen havahtumisesta voi seurata sietokynnyksen ylittyminen, mikä mahdollisesti johtaa naapurille puhumiseen, valituksen tekemiseen ympäristöviranomaiselle tai oikeuskäsittelyihin. Eri asia on, onko ympäristöhaitta sellainen, että ympäristöviranomaisella olisi keinoja puuttua siihen. Kiistan, riidan ja konfliktin määritelmien välillä on aste-eroja, jotka näyttäytyvät myös naapurien välisissä suhteissa. Joissain tapauksissa kiista-asetelma menee niin pahasti lukkoon, ettei osapuolilla ole minkäänlaisia edellytyksiä löytää tietä keskinäiseen sopuun. Voidaan puhua poikkeuksellisen hankalista tai joustamattomista 21 naapuruuskiistoista, joissa tilanne osapuolten välillä on ajautunut ratkaisemattomaan umpikujaan. Käytämme näistä jatkossa nimitystä kiperä kiista. Kiistan lähteet ovat tyypillisesti epäselviä, monisäikeisiä ja vaikeita selvittää. Tapauksiin liittyy osapuolia turhauttavaa strategista käyttäytymistä, jossa toisen osapuolen toimet johtavat toisen osapuolen vastatoimiin. Pahimmillaan kiista-asetelmat eskaloituvat suoranaisiksi riidoiksi tai konflikteiksi, joissa yhteisymmärrykseen pääseminen hallinnollisin tai oikeudellisin keinoin on entistä hankalampaa. 22 Oikeuskäsittely toki tuottaa jonkin päätöksen, jonka mukaan osapuolten tulee jatkossa toimia, mutta sen avulla ei enää tavallisesti kyetä palauttamaan hyviä välejä naapurien välille. Siksi kiistan purkaminen mahdollisimman aikaisessa vaiheessa kiistan juurilla on tärkeää. 20 Ks. havahtumisesta elinympäristön ongelmaan Haverinen 2006, s Putnam Wondolleck 2003: Intractable environmental conflicts. Intractable merkitsee myös uppiniskaista. 22 Lewicki Gray 2003, s

15 2.2 Yksi vai useampi kiista? Kiistojen elinkaari Yksi ensimmäisistä kiistojen vaiheita kuvaavista tutkijoista on Pondy. 23 Hän jakoi konfliktin viiteen vaiheeseen: 1) konfliktia edeltävät olosuhteet (latent conflict), 2) havaittu konflikti (perceived conflict), 3) vaivaava konflikti (affect), 4) ilmeinen konflikti (manifest) ja 5) konfliktin jälkinäytös (conflict aftermath). Tällainen vaiheistaminen, jossa konfliktin rakenteelliset tekijät, toimijoiden yksilölliset tekijät sekä prosessi ja lopputulokset on yhdistetty osaksi samaa tapahtumaketjua tai elinkaarta 24, on muodostunut vahvaksi eri tieteenalatraditioita yhdistäväksi lähestymistavaksi konfliktien tutkimuksessa. 25 Seuraava Heinosen laatima naapuruuskiistojen elinkaaren kuvaus muistuttaa rauhantutkimuksen näkökulmasta asiaa lähestyvän Sandolen 26 näkemystä konfliktista dynaamisena ilmiönä, jonka vaiheet ovat käynnistyminen (initiation), kärjistyminen (escalation), kontrolloitu ylläpito (controlled maintenance), heikkeneminen (abatement) ja päättyminen/ratkaisu (termination/resolution). 27 Naapuruuskiistat voidaan jakaa vaiheisiin (kuvio 1), vaikka yksittäisten kiistojen luonne, kesto ja intensiteetti vaihtelevat. Ennen kiistan akuuttia vaihetta on lyhyempi tai pitempi jakso, jolloin kiistan osapuolet, tai ainakin toinen heistä, kokee kiusaantumista jostain naapurin tekemisestä tai tekemättä jättämisestä. Tämä kiistan kytevä vaihe voi sisältyä käytännössä kaikkiin naapurisuhteisiin jokainen löytää etsimällä todennäköisesti jonkin seikan, mikä naapurin toimissa voisi olla paremmin. Pelkkiä ympäristöhaittoja kestetään pitkään, jos taustalla ei ole muita hiertävä asioita. Valituskynnys on puolestaan matala, jos taustalla on muita erimielisyyksiä (ympäristönsuojelusihteeri). Se, että kytevä kiista leimahtaa akuutiksi kiistaksi, vaatii jonkin ärsykkeen, joka laukaisee hiljaisuudessa kehittyneen epämukavuuden tunteen näkyväksi ja kuuluvaksi purkaukseksi. Viimeistään tässä vaiheessa kiistan toinen osapuoli tulee tietoiseksi siitä, että naapuri on tyytymätön hänen toimintaansa. Akuutissa vaiheessa kiistan osapuolten kommunikointi voi olla hyvin repivää ja jättää 23 Pondy 1967, s Elinkaari-käsite on yleistynyt etenkin erilaisten tuotteiden ja prosessien ympäristövaikutuksia tutkittaessa. Muun muassa jätelainsäädäntöön kuuluvassa tuottajavastuun periaatteessa korostetaan tuotteen koko elinkaaresta (raaka-aineiden hankinnasta, tuotteen valmistamisesta, myyntiin saattamisesta, käytöstä ja jätteenä hävittämisestä) koituvia ympäristövaikutuksia. 25 Peltonen Villanen 2004, s Sandole 1993, s Peltonen Villanen 2004, s

16 pitkäaikaiset jäljet kiistan osapuolten mieliin niin, että seuraavan kiistan siemenet kylvetään jo ensimmäisen kiistan aikana. Ympäristöviranomainen tulee vedetyksi kiistaan mukaan usein juuri tässä kiihkeimmässä vaiheessa, jolloin osapuolten välinen kommunikaatio on jo saattanut katketa kokonaan. Voimakkaat tunteenpurkaukset ovatkin tuttuja monille naapuruuskiistoja käsitteleville viranhaltijoille. akuutti kiista kiistaväsymys intensiteetti laukaiseva tekijä laantuva kiista herkkyysvaihe kytevä kiista leimahdus aika uusi labiili tasapainotila Kuvio 1. Kiistan intensiteetin muutokset elinkaaren eri vaiheissa. 28 Kaikki kiistat laantuvat joskus. Kiihkeätkään kiistelijät eivät jaksa ylläpitää akuuttia vaihetta loputtomasti, ja kiistaväsymys rauhoittaa tilanteen joksikin aikaa. Tämän jälkeen kiistassa seuraa herkkyysvaihe, jossa uuden kiistan syntyminen on todennäköisintä. Edellisen kiistan nostattamat tunteet eivät ole vielä täysin laantuneet ja kiistasta on saattanut jäädä jokin osa vaivaamaan mieltä. Jos naapuri tässä vaiheessa provosoi toista osapuolta, on maaperä hedelmällinen kiistan uudelleen puhkeamiselle ja pahimmassa tapauksessa käynnistyy pitkä kiistojen sarja. Tällöin kiistat kasautuvat tai ketjuuntuvat (kuvio 2). Parhaassa tapauksessa akuutti kiista saadaan hoidettua joko kiistelevien osapuolten välisillä neuvotteluilla tai ulkopuolisen toimijan avulla niin hyvin, ettei siitä jää naapurien välisiä suhteita jäytäviä epäoikeudenmukaisuuden tunteita kummallekaan osapuolelle. Naapurien välinen yhteisymmärrys saattaa parantua, mahdollisista väärinkäsityksistä aiheutuneet ongelmat saadaan ratkaistua ja naapurisopu saattaa jopa tulla paremmaksi kuin ennen kiistaa luontevamman kommunikaation ansiosta (yksittäinen kiista, kuvio 2). 28 Kuvio Hilkka Heinonen. 67

17 Arkihavainto on, että naapuruuskiistoilla on kuitenkin taipumus esiintyä ryppäinä. Tietyissä asuinympäristöissä tai yhteisöissä esiintyy kiistoja enemmän ja useammin kuin toisissa. Myös tietyt yksilöt ovat taipuvaisempia kärjistämään erimielisyydet kiistoiksi kuin toiset. Tällöin voi olla vaikeaa erottaa sitä, milloin yksi kiista loppuu ja toinen alkaa. Näissä tapauksissa yksittäisen kiistan elinkaari ei kuvaa riittävästi tilannetta, vaan kiistat ketjuuntuvat jopa vuosia tai vuosikymmeniä kestäviksi intensiteetiltään vaihteleviksi erimielisyyksiksi, eivätkä kiistan osapuoletkaan välttämättä enää tiedä, mikä oli kiistelyn alkuperäinen syy (kasautuvat, ketjuuntuvat ja laajenevat kiistat, kuvio 2). Toisaalta kroonisissa kiistoissa voidaan palata yhä uudelleen lähtöerimielisyyteen tai koettuun loukkaukseen. Kyseessä voi olla esimerkiksi ideologinen, arvoihin perustuva sovittamaton ristiriita. Kiistojen elinkaaren mukaisesta jaottelusta on hyötyä, kun pohditaan, löytyykö kiistoista yhteisiä ajanjaksoja, jolloin kiistoihin puuttuminen ulkopuolelta olisi tehokkainta tai kun erotellaan mahdollisesti sovitteluun soveltuvat kiistat kiistoista, joihin sovittelu ei tehoa. Kiistan eri vaiheiden tunnistaminen voi myös helpottaa viranhaltijan reagointitavan valintaa yksittäisissä kiistatapauksissa. 68

18 YKSITTÄINEN KIISTA Kiistan elinkaari TOISTUVAT KIISTAT Kiistan elinkaari Kasautuvat kiistat Ketjuuntuvat kiistat Kiistan kuvaus Keväiset epäsiisteysvalitukset tai naapurin epähuomiossa aiheuttama haitta, jonka syy poistetaan. Kiistan kuvaus Sama osapuoli nostaa aina uusia juttuja toista vastaan. Kiusaaja-kiusattu -asetelma, kun kiusaaja toistuvasti tekee aiheettomia ilmoituksia naapurista tai ympäristöhäirikkö -tilanne, kun häiriön aiheuttaja ei piittaa aiheuttamastaan haitasta. Molemmat osapuolet toimivat vuorotellen uuden kiistan esiin nostajina: naapuripallottelu tai elämäntapariitely. Laajenevat kiistat Kiista leviää koko naapuriyhteisöön aiheuttaen vaihtelevien klikkien muodostumista. Kuvio 2. Yksittäinen kiista ja toistuvien kiistojen tyyppejä Ympäristökiista vai muu naapurien erimielisyys? Ympäristön käyttöön liittyvien kiistojen jaottelu Jotta ympäristöllisistä naapuruuskiistoista voidaan käydä jäsentynyttä keskustelua, on niitä tarpeen jaotella ominaisuuksiensa perusteella. Kiistat ovat monitahoisia ja niiden yksiselitteinen luokittelu on miltei mahdotonta. Ervasti 29 Kuvio Hilkka Heinonen. 69

19 on koonnut erilaisia konfliktien tyypittelyjä artikkeliinsa. 30 Siitä käy ilmi, että erityyppisissä tilanteissa (rakennusprojekti 31, työpaikkakonfliktit 32, maakäytön suunnittelun konfliktit 33 ) konfliktien syillä on omia, mutta myös yhteisiä piirteitä. Ympäristön käyttöön liittyvät kiistat on tässä yhteydessä mielekästä jaotella ryhmiin sillä perusteella, minkälaisiin toimenpiteisiin viranomaisella on mahdollisuus ryhtyä. Kuviossa 3 on hahmoteltu tätä jakoa. Tekstissä oleva numerointi viittaa kuvion kiistojen kohteita vastaavaan numerointiin. Eri ryhmiin kuuluvien kiistojen käsittelyn oikeudellisia perusteita käydään läpi luvussa 3.4. Ympäristöviranomaisen toimivallan kannalta naapuruuskiistat voidaan jakaa ympäristön käyttöön liittyviin kiistoihin (1 6) ja muihin sosiaalisiin kiistoihin (7). Osa naapurien välisistä riidoista on vaikuttanut niin vahvasti yhteisön elämään, että niihin on pitänyt löytää ratkaisukeinoja vuosisatoja sitten. Tyypillisesti omistussuhteisiin, rajankäynteihin ja liikkumisyhteyksiin liittyvät kiistat (1) ovat tällaisia. Yhteisesti käytössä olevista alueista tai resursseista (2) syntyy myös helposti kiistoja. Esimerkiksi kalaston ja riistan hyödyntämisen sääntely on jo vanhastaan ollut tarpeen. Myös vesi yhteisenä hyödykkeenä aiheuttaa monia naapurisopua koettelevia tilanteita. Ojitukset, rantojen ruoppaukset ja vesistöjen pinnankorkeuden muutokset, veden riittävyys ja laatu työllistävät erityisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomaisia, jotka toimivat ELY-keskuksen ohella vesilain (587/2011) valvojina. Asuinalueen maisemaa voidaan myös pitää yhteisenä resurssina. Metsänkäsittely ja maatalouden tuotantomuoto vaikuttavat ympäröivään maisemaan ja sen käyttökelpoisuuteen naapurien kannalta. Kun on kyse taajamista, kaavoituksella ratkaistaan hyvin pitkälle maiseman tulevat piirteet ja muutoksia voi ennakoida kaavan perusteella (ks. kohta 3). Kaupunkimaisissa oloissa yhteisten alueiden (korttelipihat, torit, lähivirkistysalueet) merkitystä on sosiologiassa ja ympäristöpsykologiassa tutkittu ja havaittu niiden tärkeys muun muassa sosiaalisten suhteiden syntymiselle ja ylläpitämiselle. 34 Kiistoja voivat kuitenkin aiheuttaa esimerkiksi yksityisten alueiden läpi kulkevat oikopolut tai kävelyteiden varsien roskien leviäminen pihaalueille. Omana kiistatyyppinään voidaan pitää ulkoapäin, viranomaisen aloitteesta tavalla tai toisella syntyviä naapurien välisiä kiistoja (3). Tyypillisesti kaavoitus aiheuttaa tällaisia kiistoja: naapurien väliset vakiintuneet suhteet muuttuvat ja 30 Ervasti DL 2012, s Keinänen 2009, s Pehrman 2011, s Peltonen ym. 2006, s Horelli 1982, s.152,

20 uudet järjestelyt muuttavat tilannetta. Peltonen on tutkinut näitä laajasti. 35 Myös kaikenlainen muu asuinalueella tapahtuva suunnittelu (esimerkiksi vesi- ja viemärijohdot, sähkölinjat tai valokuitukaapelit) aiheuttavat naapurisuhteissa muutoksia. Tähän ryhmän kuuluvat myös niin sanotut NIMBY-kiistat, joita voidaan pitää myös asiantuntija- ja suunnittelujärjestelmän kritiikkinä sekä luottamuksen rapautumisena asiantuntija- ja päätöksentekojärjestelmään. 36 Asuinalueella tapahtuvaa yritystoimintaa (4) ja rakentamista (5) ja ohjaillaan muun muassa ympäristö-, maa-aines- ja rakennusluvilla. Näiden lupien käsittely on kunnan ympäristöviranomaisten toiminnan ydinaluetta ja lainsäädännössä on menettelyt, miten naapurien edut otetaan kyseisissä tapauksissa huomioon. Kiistoja syntyy tietysti näissäkin tapauksissa, mutta niiden käsittely on luonteva osa lupaprosessia. Tosin lupakäsittelykin voi vaikeutua, jos naapurien välit ovat jo valmiiksi kireät. Ympäristön käyttöön liittyviä naapuruuskiistoja muut naapuruuskiistat Kiistan kohde 1 alueiden omistusoikeus ja rajaaminen 2 yhteisesti käytettävät alueet tai resurssit 3 kaavoitus ja muu suunnittelu asuinalueella 4 elinkeinotoiminta asuinalueella 5 rakentaminen asuinalueella 6 piharauhan loukkaus 7 taloudelliset sosiaaliset ym. tekijät Esimerkki immissiot rajariita ojitusriita kaavaerimielisyys maaaineslupa rakennuslupa vahingonkorvaus Noudatettava laki KML vesilaki MRL MAL MRL NaapL, YSL, MRL JL, TSL VahL Menettely lupaprosessi ojitustoimitus kiinteistötoimitus kaavaprosessi lupaprosessi riita- tai rikosprosessi Viranomainen maanmittauslaitos toimitusmies, uskotut miehet kaavoittaja maa-aines lupaviranomainen rakennuslupaviranomainen kunnan ympäristöviranomainen käräjäoikeus Kuvio 3. Ympäristön käyttöön liittyvien naapuruuskiistojen kohteita, esimerkkejä kiistoista ja niitä koskevasta lainsäädännöstä sekä lain määräämästä menettelystä ja käsittelevästä tahosta Peltonen Villanen 2004; Peltonen ym Kopomaa Peltonen Litmanen 2008, s. 15; Peltonen Kuvio Hilkka Heinonen. 71

21 2.3.2 Immissio ja piharauha Yhteistä kaikille edellä mainituille ympäristökiistoille on, että lainsäädännössä on huomioitu kiistojen yleisyys ja niille on kehitetty erilaiset ratkaisuprosessit hallinnossa. Viimeisenä ympäristökiistojen ryhmänä (6) ovat kiistat, joissa on jotakin viranomaisen toimivaltaan mahdollisesti kuuluvaa ympäristöasiaa, mutta mukana on usein myös muuta sosiaalista kiistaa. Tällaisissa tapauksissa naapurusten välit ovat usein valmiiksi tulehtuneet ja pienikin häiritsevä toiminta, kuten ruohonleikkuu sopimattomaan aikaan, polttopuupinojen sijainti liian lähellä rajaa tai grillauksen aiheuttamat käryt voivat käynnistää kiistan, jossa otetaan yhteyttä ympäristöviranomaiseen. Naapuruusoikeudessa on perinteisesti käytetty immission käsitettä 38, kun tarkoitetaan jonkin ulkoapäin tulevan häiriön aiheuttamaa vaikutusta. Kaikkia häiriöitä, esimerkiksi esteettisiä haittoja, ei kuitenkaan lueta immissioiden piiriin. Käytämmekin jatkossa piharauhaa ja piharauhan loukkausta käsitteinä, kun tarkoitamme asukkaan kannalta epätoivottavaa vaikutusta, joka aiheutuu naapurin tai muun ulkopuolisen toimista ja kohdistuu asukkaan pihapiiriin. Kun ympäristöviranomaiselle tulee tämän tyyppisiin ongelmiin liittyviä yhteydenottoja, se voi puuttua niihin lähinnä valvontaluonteisina tapauksina. Mikäli viranomainen katsoo, että toiminta on häiritsevää, voi se antaa toimijalle määräyksen muuttaa toimintaansa vähemmän häiriötä tuottavaksi. Mikäli viranomaisen käsityksen mukaan häiriö ei ole niin merkittävä, että siihen olisi syytä puuttua, asiaa ei oteta käsiteltäväksi. Näissä tapauksissa viranomaista työllistää nimenomaan sen selvittäminen, onko kiistassa mukana viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa asiaa. Näiden kiistojen käsittelyyn ei lainsäädännössä ole selkeää prosessia, vaan kukin tapaus hoidetaan sen hetkisen tilanteen ja resurssien mukaan. Oman alaryhmänsä muodostavat tapaukset, joissa toisella osapuolella on erityisominaisuuksia, joiden takia hänen kokemuksensa ympäristöstä poikkeavat keskimääräisestä. Melu, haju ja pöly ovat tunnetusti tekijöitä, joiden kokemisessa yksilölliset vaihtelut ovat suuria. Allergiat, tinnitus ja hengityselinsairaudet ovat esimerkkejä sairauksista, jotka herkistävät ympäristöhäiriöille. Myös mielenterveysongelmat voivat aiheuttaa tilanteita, joissa naapurisuvaitsevaisuus joutuu koetukselle. Rajapuihin tyhjiä maitopurkkeja suojakseen ripustava avohoitopotilas tai päivittäin ärhäkästi auton pakokaasujen haitallisuudesta muistuttava naapuri saattavat kiristää naapurusten välejä. 38 Kuusiniemi 1992, s

22 2.3.3 Sosiaalisten ja ympäristöllisten kiistojen liukuva raja Muita kuin ympäristöön liittyviä kiistoja ovat esimerkiksi lähekkäin asuvien sukulaisten perintöriitoihin liittyvät kaunat tai naapurin häiritsevä huutelu tai muu käytös (7 sosiaalinen kiista). Näihin ympäristöviranomaisella ei ole toimivaltaa eikä minkäänlaista intressiä puuttua, mutta näillä on sikäli merkitystä, että ne usein heijastuvat herkkänä reagointina ympäristössä havaittaviin häiriöihin ja ovat taustana kiistoissa, jotka esitellään ympäristöviranomaiselle ympäristökiistoina. Entuudestaan huonot naapuruussuhteet myös hankaloittavat ehkä sinänsä yksinkertaisen ympäristöllisen ongelman ratkaisemista. Sosiaalisten kiistojen alkujuuret voivat olla jopa sukupolvien takaisissa vääryyksissä, naapurin loukkaavassa käytöksessä, erilaisissa osakulttuuritaustoissa tai yksinkertaisesti osapuolten välisen kommunikaation epäonnistumisessa, kuten väärinkäsityksissä. Näitä kiistoja esiintyy kaikenlaisissa asuinympäristöissä, mutta erityisen herkkiä tilanteita näyttävät olevan ne, joissa vakiintuneeseen asuinyhteisöön muuttaa uusi asukas erilaisine tapoineen ja tottumuksineen. Edellä esitetty kiistojen jaottelu ei ole yksiselitteinen eikä rajanveto ole aina selkeää. Usein kiistoissa on myös piirteitä useammasta kiistaryhmästä. Kiistojen tyypittely kuitenkin selkiyttää kiistoista käytävää keskustelua ja osapuolten on helpompi ymmärtää toisiaan, kun voidaan rajata ja nimetä keskustelun kohde. Tämän tutkimuksen mielenkiinto kohdistuu erityisesti piharauhan loukkauskiistoihin, mutta muitakin ryhmiä sivutaan. Etenkin sosiaalisten kiistojen ja piharauhan loukkausten välinen raja on hyvin liukuva ja siksi myös viranomaisen näkökannalta vaikeasti hahmottuva. Viranomaisen näkökulmasta mitättömästä ympäristöllisestä haitasta valittaminen voi tuntua suhteettomalta ja käsittämättömältä, etenkin kun siihen usein tuntuu sisältyvän voimakkaita tunnelatauksia. Usein ympäristölliseksi haitaksi koettu ongelma pitääkin taustallaan sosiaalisia jännitteitä, joille haetaan purkautumisreittiä ympäristöhäiriön nimikkeellä. 3 KIISTAT KUNNAN YMPÄRISTÖVIRANOMAISTEN KOHTAAMINA 3.1 Kiistojen yleisyys ja kesto Viranomaishaastatteluissa pyysimme ympäristöviranomaisia kuvailemaan, kuinka paljon naapuruuskiistojen käsittely vie työaikaa eri viranomaisissa ja eri kunnissa. Tämän arviointi osoittautui kuitenkin hyvin vaikeaksi. Viranhaltijoiden arviot olivat hyvin karkeita, koska naapuruuskiistoja ei juurikaan dokumen- 73

23 toida, ei ole ollut selviä kriteereitä, mitkä ovat naapuruuskiistoja eikä yhden kiistan alkua ja loppua ole helppoa määritellä. Lisäksi yksittäisten kiistojen kestot ja niiden vaatimat toimenpiteet vaihtelevat laajasti. Usein varsinainen työ tehdään jo ennen kuin tapauksesta muodostuu ensimmäistäkään dokumenttia. Yksi ongelma on, ettei näitä naapurikiistoja ole ympäristönsuojelupuolella hirveästi dokumentoitu, kun niissä ei tehdä päätöksiä juuri ollenkaan, joitakin tarkastusmuistioita voi olla. Tapaukset, jotka ovat siirtyneet rakennusvalvontaan, niin niistä on dokumentteja vaikka kuinka paljon, sähköpostikeskustelut ja puhelinkeskustelut on kirjattu (ympäristöpäällikkö). Ajankäyttö on jaksollista. Joskus voi mennä puolikin päivää yhden asian selvittämiseen, kun on pakko puuttua, kun otat selville, mitä siellä on taustalla tai mihin tahoihin on otettava yhteyttä, ja jos kärjistyy niin, että molemmat naapurit soittelee (ympäristöpäällikkö). Myös vuodenajat vaikuttavat kiistojen yleisyyteen: Liian paljon vievät aikaa. Vuodenaika vaikuttaa, viime vuonna oli paljon lunta, lumet tuli katoilta, aidat kaatuivat, se aiheutti paljon erimielisyyksiä. Keväällä voi olla huippu, kun naapuri ei pihojensiivousaikana toimi, syksystä ehkä tulossa jonkinlainen huippu. Kesällä halutaan suojautua katseilta (rakennustarkastaja). Keväällä on yksi piikki, useita valituksia kuukaudessa, muutoin ehkä kerran kuussa otetaan yhteyttä, toisaalta olemassa olevat kiistat voivat jatkua pitkään (ympäristönsuojelusihteeri). Sesonkiluonteisuus on naapurikiistoille tyypillistä, esimerkiksi lumien sulaminen keväällä tuo roskaantumisen näkyviin (ympäristöpäällikkö). Ajankäyttöä on vaikea arvioida keskimääräisesti, koska joku tapaus voi selvitä yhdellä puhelinsoitolla, ja toiseen voi mennä päiväkausia, jos valitusta käsitellään lautakunnassa ja se etenee KHO:een. Osa valittajista on oikein sinnikkäitä. Yhtenä vuonna käytiin puolenkymmentä kertaa katsomassa yhtä ojaa (ympäristönsuojelutarkastaja). On erikseen kertaluontoiset tapaukset ja kestotapaukset, jotka voivat kestää erittäin pitkään (ympäristönsuojelupäällikkö). Kysyttäessä, kuinka paljon naapuruusriitoja on määrällisesti tai kauanko niiden hoitaminen vie työaikaa, vastattiin näin: 74

24 Kohtuuttomasti vievät aikaa (ympäristönsuojelusihteeri). Ei voi sanoa että tapauksia tulisi kuukausittain, mutta vuosittain tulee muutama, ja tapaus voi sitten kestää vuosikausia (ympäristönsuojelusihteeri). Jos lukumääriä heitetään niin alle kymmenen tapausta oli lumijuttuja viime talvena, vaikka oli huipputalvi, 1 2 aita-asiaa voi mennä vuodessa eteenpäin oikeusasteisiin (rakennusvalvonta). Roskaamiseen liittyviä tapauksia tulee eniten sekä maatalouden piiriin kuuluvia asioita, esimerkiksi lietettä on levitetty liian lähelle vesistöä, ojaa tai että haisee. Tänä kesänä ollut ehkä noin 5 kpl (ympäristönsuojelutarkastaja). Rakennusvalvonnassa ehkä 3 5 työpäivää/vuosi menee ihan puhtaisiin riitoihin. Naapurien kuulemiset ym. ovat sitten lisäksi, mutta nämähän eivät ole varsinaisia riitoja vaan kuuluvat lupaprosesseihin (rakennustarkastaja). Ympäristönsuojelupuolella ehkä tuplaten rakennusvalvontaan verrattuna keskimäärin. Varsinkin roskaamistapauksia, ja sieltä voi lähteä keriintymään erittäin paljon työaikaa vieviä caseja, kun valitusviranomaisille lähdetään tekemään asiakirjoja (ympäristöpäällikkö). Viranomaishaastatteluissa kävi myös ilmi, että kiistatapaukset voivat olla viranhaltijoille myös psyykkisesti kuormittavia. Tapausten vaikutus työajan käyttöön on suurempi kuin puhtaat numerot näyttävät. Eräässäkin tapauksessa kahdesti käytiin paikanpäällä, puheluita oli lukuisia ja huutoa kuunneltiin. Työmäärää tunneissa on vaikea arvioida. Tapausten painostava vaikutus on merkittävämpi. Sitä haluasi olla avuksi, mutta ei ole keinoja tehdä mitään (rakennustarkastaja ja ympäristönsuojelusihteeri). Ravintolan aiheuttamaa melua koskevassa tapauksessa ympäristönsuojeluviranhaltijat totesivat, että tapaukseen on kulunut päiviä ja öitä (ongelmat erityisesti ravintolan sulkemisaikaan klo 02). Haastattelussa todettiin myös, että kiperän puhelun työstäminen vie oman aikansa, ennen kuin voi keskittyä uudelleen muihin töihin. Tehtiin mittausraportteja, järjestettiin palavereja, ympäristötarkastaja kävi vähintään 10 puhelinkeskustelua päävalittajan kanssa, vähintään 20 min/puhelu. Ympäristönsuojelutarkastaja on käyttänyt pelkkään meluasiaan 3 5 päivää. Tämän lisäksi terveysvalvonta, kaavoitus ja liikennepuoli ovat toimineet omilla tahoillaan. Myös poliisia tapaus on työllistänyt mm. liikennevalvonnan merkeissä. 75

25 Yhden kunnan viranhaltijoiden arvio omasta työajastaan naapuruuskiistoihin kuluvasta ajasta: Ympäristötarkastaja 5 10 työpäivää, ympäristöpäällikkö 6 10, rakennustarkastaja ehkä samoin 6 10, terveystarkastaja: täysin aiheettomiin menee ehkä pari päivää vuodessa ja sitten tulee10 15 valitusta vuodessa liittyen lemmikkeihin: irrallaan olevat kissat, haukkuvat koirat. Lisäksi on ehkä noin 5 kappaletta vuosittain tapauksia, joissa on mukana mielenterveys- tai alkoholiongelmaisia, jotka aiheuttavat ympäristössään hajuja tai rumuutta (terveystarkastaja). Kiistojen luonteen vuoksi kiistojen käsittely hajaantuu ajallisesti ja voidaan laskea, että viikoittaista työaikaa kiistojen käsittelyyn kuluu keskimäärin yhdestä muutamaan tuntiin. Kysyttäessä onko naapuruuskiistojen yleisyydessä tai syissä tapahtunut muutoksia vastasi pitkän työkokemuksen omaava ympäristöpäällikkö näin: 25 vuoden työhistoriani ajalta minulla on näkemys, että vesilain mukaisia asioita oli alussa paljon, vähenivät välillä huomattavasti, mutta nyt ovat taas lisääntyneet, syytä en oikein tiedä. Jätteiden ja puun polttamiseen liittyvät asiat ovat olleet viime vuosina yleisiä. Johtuu paitsi tiheästä rakentamisesta ehkä osittain koneellisesta ilmanvaihdosta: se mikä menee naapurin savupiipusta ulos, otetaan ilmanvaihdolla toisen sisään huoneilmaksi (ympäristöpäällikkö). 3.2 Kiistatyypit eri viranomaisissa Ympäristöviranomaisten haastattelukierroksen yhtenä kiinnostuksen kohteena oli, miten rakennustarkastus-, terveydensuojelu- ja ympäristönsuojeluviranomaisten suhtautuminen naapuruuskiistoihin vaihtelee, ja onko eri viranomaisille ohjautuvissa kiistoissa joitain erityispiirteitä. Toisaalta viranomaistoiminnat ovat osittain päällekkäisiä ja osin on epäselvyyttä, kuuluuko tietty kiista minkään viranomaisen toimenkuvaan. Mahdollisten erityispiirteiden analysoinnin avulla voi olla mahdollista etsiä nykyistä tehokkaampia käsittelymenetelmiä eri kiistatyypeille. Kiistojen luonteen erojen havaitseminen voi helpottaa myös niiden ohjaamista suoraan toimivaltaiselle käsittelijälle. Eri ammattikunnilla on erilainen ympäristöllinen rooli ja siten myös erilainen käsitejärjestelmä. Asukkaat puolestaan jäsentävät ympäristön ja sen paikat elämäntapaan ja sosiaalisiin suhteisiin liittyvinä. Kysymys ei ole ainoastaan erilaisten käsitteiden ja eri kielen käytöstä, vaan myös erilaisesta ajattelutavasta Horelli 1982, s