Yhtiöittämisen mahdollisuudet Milloin saa yhtiöittää ja milloin pitää yhtiöittää? Mitä ei saa yhtiöittää?

Transkriptio

1 YHTIÖITÄ ONKO HEITÄ? NÄKÖKULMIA YHTIÖITTÄMISEEN JA YHTIÖITTÄMISVELVOLLISUUTEEN HUS:N TOIMINNASSA LAURI TANNER, HALLINTOJOHTAJA TERVEYS JA TALOUS PÄIVÄT,

2 SISÄLLYSLUETTELO Yhtiöittämisen mahdollisuudet Milloin saa yhtiöittää ja milloin pitää yhtiöittää? Mitä ei saa yhtiöittää? Pohdintaa perustuslakivaliokunnan lausunnon (PeVL 26/2017) valossa HUS:n nykyiset yhtiöt ja yhtiöittämissuunnitelmat Hyksin kliiniset palvelut Oy HUS-Kiinteistöt Oy HUS:n tulevat tukipalveluyhtiöt (ICT, TAHE)

3 MIKSI YHTIÖITÄ? Aiemmat perusteet kunnallisen liiketoiminnan eriyttämiselle (Myllyntaus 2001) kilpailun edistäminen hinnoittelun kohtuullisuuden osoittaminen toiminnan tehostaminen Nämä pitävät edelleen paikkansa, mutta näiden lisäksi (PSHP 2016) työnjaon kehittäminen johtamiskulttuurin kehittyminen toiminnan asiakaslähtöisempi kehittäminen talousvastuun konkretisointi päätöksenteon tuominen lähemmäksi potilastyötä nopea reagointi muuttuviin olosuhteisiin

4 MITÄ KAIKKEA ON SUOMESSA KOKEILTU? ICT (Medbit Oy, Medi-IT Oy, Istekki Oy) Laboratoriotoiminta (Tays Fimlab Oy) Kiinteistöjen hallinta (HUS-Kiinteistöt Oy) Hankintapalvelut (IS-Hankinta Oy) Yhtiömuotoinen erikoissairaanhoito, erikoissairaanhoidon valinnanvapaus (Coxa Oy, Tampereen sydänsairaala Oy) Ulkomaiset potilaat (Hyksin kliiniset palvelut Oy) Kuntoutuspalvelut (Kiljavan sairaala Oy) Työterveyspalvelut (Länsirannikon Työterveys Oy) Henkilöstöasuminen (HUS-Asunnot Oy, Koy Kissantassu, Kiinteistö-KYS Oy, Oulun Medikiinteistöt Oy) Tutkimustoiminnan hallinnointi (HYKS-Instituutti Oy) Tekstiilihuolto (USP Oy, Lännen Tekstiilihuolto Oy, Sakupe Oy, Oulun Keskuspesula Oy) Ravintohuolto (Arkea Oy)

5 MILLOIN SAA JA PITÄÄ YHTIÖITTÄÄ?

6 TOIMINTOJEN YHTIÖITTÄMISEN PERUSTA Sairaanhoitopiiri on oikeushenkilö, joka voi perustaa yhtiöitä perussopimuksen mukaisella toimialallaan HUS:n perussopimuksessa nimenomainen määräys tästä oikeudesta Kuntayhtymä voi hankkia järjestämisvastuulleen kuuluvat palvelut sopimukseen perustuen muulta palvelujen tuottajalta (KuntaL 9 ) Yhtiöittäminen ulkoistamisen yksi muoto Kuntayhtymä voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat tehtävät hankkimalla palveluja toiselta palvelujen tuottajalta (STVOL 4 1 mom) Vastuu palvelun laadusta säilyy palveluja hankkivalla

7 YHTIÖMUOTO KILPAILLUILLA MARKKINOILLA Kuntalain kilpailuneutraliteettisääntely: yhtiöittämisvelvollisuus hoidettaessa tehtävää kilpailluilla markkinoilla Kilpailutilanteessa markkinoilla ei hoideta ainakaan Lakisääteisiä palvelutehtäviä Palvelutuotantoa lakiin perustuvan yhteistoimintavelvoitteen nojalla Monopoliasemassa tuotettuja palveluja Palveluja, joihin ei sovelleta kilpailuttamisvelvollisuutta (mm. sidosyksikön toiminta osana lakisääteistä yhteistoimintaa)

8 YHTIÖITTÄMISEN TAUSTA EU-OIKEUDESSA EU:n perussopimuksen artiklan valtiontukien (state aid) yleinen kielto Valtion antama tuki yritykselle ei sovi sisämarkkinoille, jos se vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Laaja tuen määritelmä: taloudellisen avun lisäksi mm. tiettyjä toimijoita suosiva sääntely Yrityksellä tarkoitetaan taloudellisen toiminnan harjoittajia: toiminta, joka tapahtuu markkinoilla

9 KANSALLINEN SÄÄNTELY Taustalla komission Destia- (C7/2006) ja Palmia- (C/ ) ratkaisut Tiivistetysti julkisten yhteisöjen toimiminen markkinoilla loukkasi valtiontukien kieltoa, koska julkisyhteisö ei voi mennä konkurssiin = edullisempi asema yksityiseen toimijaan nähden julkisyhteisöt nauttivat yksityistä toimijaa suotuisammasta verotuskohtelusta Em. kysymys ratkaistu kansallisesti siten, että kuntia on kielletty toimimasta kilpailluilla markkinoilla muuten, kuin yhtiömuodossa Yhtiömuoto poistaa konkurssisuojan ja yhtenäistää verotuskohtelun

10 KUNTALAIN YHTIÖITTÄMISVELVOITE JA EU HE 47/2017 vp. (valinnanvapauslakiesitys): Velvoite yhtiöittää maakunnan omassa tuotannossa suoran valinnan palvelujen piiriin kuuluva palvelutuotanto, ei johdu perustuslaista tai EU-oikeuden velvoitteista, vaan perustuu kansalliseen poliittiseen tarkoituksenmukaisuusharkintaan Suomessa käyttöön otettavasta järjestelmästä. Sama pätee vastaavasti kuntalain yhtiöittämisvelvoitteen osalta!

11 SOTELAKIEHDOTUKSET Vaatimukset kuntalakia pidemmällä Lakiperustainen järjestämisvastuun ja tuottamisen erottaminen Sote-järjestämislaki 22.1 : maakunnan maakunnan on omassa toiminnassaan erotettava sosiaali- ja terveydenhuollon järjestäminen ja palvelujen tuottaminen. Valinnanvapauslaki 52 : maakunnan liikelaitos ei voi itse tuottaa suoran valinnan palveluja eikä asiakassetelillä tuotettavia palveluja - maakunnalla näiden osalta yhtiöittämisvelvollisuus. Lakiperustainen tuottamiskielto Valinnanvapauslaki 43.1 : palveluja saavat tuottaa vain yhtiöt ja yhteisöt (ei maakunta eikä kunta) Sote-järjestämislaki 22.2 : kunnat, kuntayhtymät sekä niiden tytäryhteisöt ja määräysvallassa olevat säätiöt eivät saa tuottaa maakunnan järjestämisvastuulle kuuluvia sosiaali- ja terveyspalveluja

12 MITÄ EI PIDÄ YHTIÖITTÄÄ?

13 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNAN LAUSUNTO 26/2017, Yhdistettynä sote- ja maakuntauudistus, valinnanvapaus ym. Ilmoitettu perustuslakivaliokunnassa Lähes 60 kokousta, 34 asiantuntijakuulemista Juristin silmään erittäin huolellisesti valmisteltu (laaja asiantuntijakuuleminen, valiokunnan tulkintakäytäntöön ja oikeuskirjallisuuteen viittaaminen) Vaikutuksiltaan merkittävä sote-uudistuksen kannalta, mutta myös yleisempää merkitystä Tämän esityksen kannalta kiinnostavaa on, mitä valiokunnan kannanotot vaikuttavat yhtiöittämistä koskeviin linjauksiin tuleeko tähän rajauksia?

14 YHTIÖITTÄMISEN REUNAEHDOT MITÄ VOI YHTIÖITTÄÄ Perustuslaki (PL 124 ) asettaa rajoitukset Julkinen hallintotehtävä vain lain nojalla muulle kuin viranomaiselle Merkittävää julkisen vallan käyttöä vain viranomaisen toimesta Järjestämisvastuuta ei voi ulkoistaa Terveydenhuollossa sekä palvelutehtäviä (esim. tavanomainen potilaan hoito) että julkisen vallan käyttöä (esim. pakkotoimista päättäminen) Tulkinnat lieventyneet vuosien varrella, mm. tarkkailulähete ei nykyään enää merkittävää julkisen vallan käyttöä

15 JULKISET HALLINTOTEHTÄVÄT SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLOSSA HE 15/2017 vp, s. 666: Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytännön ja oikeuskirjallisuuden perusteella lähtökohtaisesti perustuslain 19 :ssä tarkoitettujen sosiaalija terveyspalveluiden järjestäminen ja tuottaminen ovat julkisia hallintotehtäviä. Ainakin itsenäistä potilaan tai asiakkaan palvelutarpeen arviointia ja palveluiden suunnittelua sisältävät tehtävät ja siihen liittyvä toiminta on ymmärrettävissä julkisena hallintotehtävänä ja palvelutarpeen arviointi sisältää myös julkisen vallan käyttöä. Sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotannon kokonaisuudesta on myös vaikeaa erottaa sellaisia toimintoja, joihin ei tulisi sovellettavaksi perustuslain 124 :n vaatimukset

16 JULKISEN HALLINTOTEHTÄVÄN ANTAMINEN MUULLE KUIN VIRANOMAISELLE (1/2) Joko lailla suoraan säädettynä tai lakiin perustuvan valtuutuksen nojalla Jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi Hallinnon tarpeet, yksittäisten henkilöiden ja yhteisöjen tarpeet, hallintotehtävän luonne (palveluiden tuottaminen vs. oikeuksia koskeva päätöksenteko) Tapauskohtaista harkintaa, johon vaikuttavat mm. tehtävissä tarvittavat erityisosaaminen tai resurssit palvelutarpeen lisääntyminen palveluiden alueellinen saatavuus joustavuus toiminnan tehokkuus

17 JULKISEN HALLINTOTEHTÄVÄN ANTAMINEN MUULLE KUIN VIRANOMAISELLE (2/2) Ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia Tehtäviä hoitavilla henkilöillä tulee olla asianmukainen koulutus ja asiantuntemus Henkilöiden julkisen valvonnan tulee olla asianmukaista PL 124 on katsottu tarkoittavan myös ydintehtävien ulkoistamisen kieltoa Viranomainen ei toisin sanoen voi luopua tehtävistään, jotka välittömästi palvelevat sen tarkoituksen toteutumista ja joiden luovuttaminen tekisi viranomaisen olemassaolon asiallisesti ottaen merkityksettömäksi. (Keravuori-Rusanen, s. 482)

18 PAKKOYHTIÖITTÄMINEN SOTE-UUDISTUKSESSA Perustuslakivaliokunta katsoi yhtiöitettäväksi esitettävän kokonaisuuden liian laajaksi Lisäksi yhtiöitettävien tehtävien tiivis yhteys perusoikeuksien toteutumiseen (oikeus terveyspalveluihin) Tällaisen tehtäväkokonaisuuden antaminen yksityiselle toimijalle olisi vaatinut poikkeuksellisen vahvoja perusteluja järjestelyn tarpeellisuudesta hallituksen esityksessä ei tällaisia esitetty

19 SOTE-YHTIÖITTÄMISVELVOITE EU:N NÄKÖKULMASTA Sosiaaliturva ja terveydenhuolto markkinoilla vai ei? Jako riippuu kansallisista valinnoista onko kansallinen järjestelmä solidaarisuuden periaatteeseen perustuva vai taloudellinen järjestelmä Solidaarisuuteen perustuvissa järjestelmissä Liittyminen on pakollista Tavoitteena yksinomaan sosiaalisen tehtävän täyttäminen Järjestelmä voittoa tavoittelematon Etuudet riippumattomia vakuutusmaksujen määrästä Etuuksia ei välttämättä suhteutettu vakuutetun tuloihin Valtio valvoo järjestelmää

20 SOSIAALITURVA JA TERVEYDENHUOLTO MARKKINOILLA VAI EI Taloudellisissa järjestelmissä järjestelmään kuuluminen on vapaaehtoista etuudet määräytyvät vakuutettujen maksamien vakuutusmaksujen ja järjestelmän taloudellisen tuloksen perusteella tavoitellaan voittoa tarjotaan perusjärjestelmää täydentäviä etuuksia Jos terveydenhuoltojärjestelmä on perusluonteeltaan solidaarinen, ei sen harjoittamaa taloudellista toimintaa katsota markkinoilla tapahtuvaksi (esim. merkittäviä hankintoja) Vastaavasti jos järjestelmän perusluonne perustuu kilpailuun (potilaista, vakuutusyhtiöistä), katsotaan järjestelmä taloudelliseksi, vaikka palveluja tarjoaisikin julkinen toimija

21 PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA JA YHTIÖITTÄMISPAKKO Perustuslakivaliokunnan mukaan esitetystä valinnanvapaudesta ei välttämättä tarvitse seurata laajaa yhtiöittämistä Hallituksen esityksessä ei tarkasteltu, voidaanko sosiaali- ja terveyspalvelujen tarjoamista ylipäätään rinnastaa Destiaan ja Palmiaan. EU-oikeus jättää lähtökohtaisesti jäsenvaltion toimivaltaan sosiaalija terveydenhuollon palveluiden rakenteen. Yhtiöittämispakko olisi saattanut muuttaa suomalaiset sotepalvelut EU-oikeudessa tarkoitetuksi taloudelliseksi toiminnaksi Olisi saattanut rajoittaa kansallista päätösvaltaa sote-rakenteista olennaisesti

22 MIKSI MAAKUNTAA EI VOI KIELTÄÄ TUOTTAMASTA PALVELUJA? Perustuslaki (19.3 ) edellyttää, että julkinen valta turvaa jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut Velvoite olemassa 24/7 Em. turvaamisvelvoite toteutuu laissa järjestämisvastuuna Osoitettu sotelakiehdotuksissa maakunnalle PeVL 26/2014 vp., s. 41: Valiokunnan mielestä sääntelyn rakenteellinen ongelmallisuus liittyy nimenomaan yhtiöittämisvelvollisuuteen ja siihen, että sääntelyssä kielletään maakuntaa itse tuottamasta kyseessä olevia palveluita. Tiivistetysti: lailla tulee varmistaa, että perusoikeuksien turvaamisesta vastuussa olevalla viranomaisella on AINA käytössään riittävät keinot ko. oikeuden toteuttamiseksi

23 MITÄ KAIKESTA EDELLÄMAINITUSTA VOIDAAN PÄÄTELLÄ? Lähtökohtana on, että viranomainen (=maakunta, maakunnan liikelaitos) hoitaa pääosaa julkisista tehtävistään viranomaismuodossa Yhtiöillä on täydentävä rooli Viranomaisella voi olla yhtiöitä, mutta koko tuotantoa ei saa yhtiöittää Viranomaiselta ei tule kieltää mahdollisuutta tuottaa kaikkia palveluja myös omana toimintana jatkuvuuden varmistaminen Kuntalain yhtiöittämisvelvoite vaikuttaa tarpeettoman ahtaalta sote-palveluiden kannalta Palveluiden vapaampi järjestäminen eri julkisten toimijoiden kesken solidaarisuusperiaatteen mukaisen järjestelmän sisällä

24 YHTIÖITTÄMISEN VALVONTA

25 KILPAILUNEUTRALITEETIN VALVONTA Valvontatehtävä osoitettu lailla Kilpailu- ja kuluttajavirastolle Puuttuminen, jos kunnan / kuntayhtymän tai sen määräysvallassa olevan yksikön taloudellinen toiminta vääristää tai on omiaan vääristämään terveen ja toimivan kilpailun edellytyksiä markkinoilla estää tai on omiaan estämään terveen ja toimivan taloudellisen kilpailun syntymistä tai kehittymistä on vastoin kuntalain markkinaperusteista hinnoittelua

26 KUNTAYHTYMIEN VALVONTAA TÄHÄN SAAKKA Selvityspyynnöt 138 kuntayhtymälle maaliskuussa 2016 Yhteenvetomuistio Myös sairaanhoitopiireillä ja muilla sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita tuottavilla kuntayhtymillä vaikutti olevan jossain määrin markkinoille suuntautuvaa myyntiä muun muassa terveydenhuollon tukipalveluissa ja työterveyshuollossa. HUS:n osalta erillisselvitys yrittäjäjärjestöjen selvityspyynnöstä, vireille ja edelleen HUS:n toiminnan kattava läpikäynti: toimiiko HUS kilpailluilla markkinoilla?

27 MITÄ KAIKKEA MEILTÄ KYSYTÄÄN? Haastavia kysymyksiä, esim.: Kuntayhtymän in-house yhtiön palvelumyynti kuntayhtymän omistajakunnille, mihin tämä perustuu? esimerkiksi kiinteistöpalvelut sekä kunnan että kuntayhtymän käyttämässä rakennuksessa Kliinisten tutkimuspalvelujen myynti lääketeollisuudelle: onko se taloudellista toimintaa? Miten perustelette tarvikelogistiikan palvelut kuntayhtymän kiinteistössä toimivalle ulkoistetulle palveluntuottajalle? Mielenkiintoisia detaljeja, esim.: Mihin perustuvat ns. yksityispotilaiden laboratoriotutkimukset? Valvooko sairaanhoitopiirin ravintohuolto, että ravintolassa käyvät opiskelijat ovat sairaanhoitopiirin johdon ja valvonnan alaisia?

28 HUS:N NYKYISET (JA TULEVAT) YHTÖT

29 HYKSIN YKSITYISSAIRAALA Omistus: HUS 70%, Invalidisäätiö 20%, Varma 10% Aloitti toimintansa 2013 Liikevaihto 6,5m 2016 HYKSin:in kautta toimii n. 250 lääkäriä 80% potilaista ulkomailta

30 NÄIN TOIMII HYKSIN YKSITYISSAIRAALA Itsemaksaville ja ulkomaalaisille potilaille suunnatut palvelut Potilaita hoitavat HUS:n kokeneet erikoislääkärit ja muut ammattilaiset. Palvelut tuotetaan virka-ajan ulkopuolella HUS:n tiloissa ja laitteilla. Kaikki palvelut saatavissa yhden asiakaspalvelupisteen kautta.

31 HUS-KIINTEISTÖT OY:N PERUSTEHTÄVÄ HUS-Kiinteistöt Oy vastaa osaamiskeskuksena häiriöttömän sairaalatoiminnan vaatimasta kiinteistönpidon kokonaisuudesta ja toimii osaltaan HUS-konsernin luotettavana kumppanina omistajastrategian toteuttamisessa

32 TUOTETTAVAT PALVELUT RAKENNUTTAMIS- PALVELUT 24 HLÖ KIINTEISTÖ- PALVELUT 165 HLÖ KUNNOSSAPITO- PALVELUT 36 HLÖ ASUNTO- PALVELUT 5 HLÖ TURVA- PALVELUT 71 HLÖ HUS kuntayhtymän suuret uudisrakennus- ja peruskorjausinvestointihankkeet HUS kuntayhtymän sairaalakiinteistöjen kiinteistönhoito ja huolto sekä osittain kunnossapito. Lisäksi irtaimisto- ja laitekunnossapito. HUS:n sairaalakiinteistöjen kunnossapitotyöt, käyttäjille tehtävät pienkorjaukset sekä yhdessä rakennuttamispalveluiden kanssa toteutettavat pienet investointihankkeet Palvelussuhdeasuntojen välitys, hallinnointi ja kunnossapito Keskitetyt HUS:n sairaaloiden turvallisuuteen liittyvät tehtävät

33 HYKS-INSTITUUTTI OY HUS-kuntayhtymän lääketeollisuuden kanssa tehtäviä tilaustutkimuksia hoitava yhtiö Tähän saakka Biomedicum Helsinki säätiön omistuksessa HUS hallitus päättänyt hankkia yhtiön osakekannan ( ) ja kauppakirja on allekirjoitettu Omistuksen on tarkoitus siirtyä lokakuun puolivälissä Tavoitteena tilaustutkimusten ja tutkijalähtöisten tutkimusten prosessien yhtenäistäminen

34 HUS:N TULEVAT PALVELUKESKUSYHTIÖT (1/3) HUS valtuusto valtuuttanut hallituksen yhtiöittämään HUS:n TAHE- ja ICT-palvelut ( ) Kiinteistöpalvelut jo aiemmin yhtiömuodossa Tavoiteaikatauluna vuodenvaihde 2017/2018 Taustalla maakuntauudistus yhtiöittämisen kautta pyritään minimoimaan maakunnan perustamisvaiheen riskit Kun ICT- ja TAHE-henkilöstö toimeenpanevat muiden muutosprosessia, eivät ne saa olla itse sen kohteena Joustavan siirtymisen turvaaminen palvelukeskusmaailmaan maakuntien palvelut tuotetaan nykyisillä resursseilla ja rakenteilla vielä hyvän aikaa niiden perustamisen jälkeen!

35 HUS:N TULEVAT PALVELUKESKUSYHTIÖT (2/3) Valmisteluprojektit asetettu valmistelun tavoitteena liiketoimintasuunnitelmien valmistelu yhtiöille ja luovutuksen edellyttämien asiakirjojen valmistelu Yhtiöistä tarkoitus luoda alueellisia in-house-toimijoita Muiden maakuntaan siirtyvien organisaatioiden halukkuus asiakasomistajuuteen selvitetään Tilaajatoimintojen valmistelu välttämättömyys suhteessa palvelukeskuksiin Valmistelussa muodostetaan HUS:iin maakunnan tilaajayksiköiden aihiot

36 HUS:N TULEVAT PALVELUKESKUSYHTIÖT (3/3) Yhtiöiden keskeiset toimintaperiaatteet Asiakaslähtöisyys Palveluiden korkea laatu Toiminnan tehokkuus Toiminnan laajentaminen alueen kaikkia toimijoita koskevaksi volyymietujen turvaaminen ja edistäminen In-house toimija asiakasomistajien palvelija

37 OMISTAJAOHJAUKSEN HAASTEET Pohjalla kysymys itsenäisyyden asteesta: mitä yhtiöstä halutaan irtiotto vai tiukka konsernin ratkaisujen seuraaminen? Edellyttää omistajapolitiikan linjauksia ja strategisen tason keskustelua yhtiöiden asemasta konsernin osana Erilaisten vapausasteiden plussat ja miinukset Yhtiöiden hallitusten kokoonpano ja yhteydenpito omistajatahoon Ulkopuolisia jäseniä, viranhaltijoita, luottamushenkilöitä? Raportoinnin ja vuorovaikutuksen järjestäminen selkeiden prosessien muodostaminen Yhtiön tulisi olla osa kuntayhtymän strategista tavoiteasetantaa

38 YHTIÖMALLIN TULEVAISUUS TERVEYDENHUOLLOSSA? Vaikka ensimmäinen ehdotus valinnanvapauslaiksi kariutui, on valinnanvapauden lisääntyminen trendinä terveydenhuollossa (ja muissakin julkisissa palveluissa) Vaikka laajaa yhtiöittämispakkoa ei tullutkaan, tullaan joustavuutta palveluiden tuotannossa hakemaan enenevässä määrin myös yhtiömuodosta Sekä ydintoiminnan palvelut että tukipalvelut Yhtiö eri toimijoiden yhteisten palvelujen mahdollistajana Maakuntien väliset palvelut, maakuntien ja kuntien yhteiset palvelut, maakuntien ja oppilaitosten yhteiset palvelut Yhtiö kehitystoiminnan alustana Vrt. SOTEDIGI Oy