3. HE 248/2001 vp laiksi seutuyhteistyökokeilusta I käsittely

Transkriptio

1 RUSTUSLAKTVALIOKUNTA ES TYSLISTA 15/2002 vp Torstai kello Nimenhuuto 2. Päätösvaltaisuus 3. HE 248/2001 vp laiksi seutuyhteistyökokeilusta I käsittely Kuultavina: lainsäädäntöjohtaja Pertti Laitinen, sisäasiainministeriö kehityspäällikkö Teemu Eriksson, sisäasiainministeriö lainsäädäntöneuvos Risto Eerola, oikeusministeriö professori Veli Pekka Viljanen professori Kaarlo Tuori professori Mikael Hiden Seuraava kuuleminen on Muut asiat Vierailu eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan perjantaina klo Valiokunnan matka Moskovaan ja Pietariin Seuraava kokous Seuraava kokous on perjantaina klo 9.00, K O

2 Veli Pekka Viljanen HE 248/2001 vp LAIKSI SEUTU YHTEISTYÖKOKEILUSTA Eduskunnan perustuslakivaliokunta Seutuyhteistyökokeilu ja lain soveltamisala Ehdotettu laki seutuyhteistyökokeilusta olisi määräaikainen alueellisesti rajoitettu kokeilulaki, joka mahdollistaisi kunnan päätösvallan siirtämisen kokeilualueella seudulliselle toimielimelle (4 ) tai sellaiselle yhteisölle tai säätiölle, jenka tehtävänä on kokeiluseudun kuntien puolesta hoitaa siirrettyjä tehtäviä (5 ). Kokeilualueella voitaisiin poiketa normaalimenettelystä yhteisöveron seudullisessa jakamisessa (6 ) ja kokeilu seudun kuntien yhteisen yleiskaavan vahvistamisessa (7 ). Lisäksi säädettäisiin kokeiluseudun osallistumisesta työvoima ja elinkeinokeskuksen päätöksentekoon (8 ), eräisiin lupahallinnon päätöksiin (9 ) ja maakunnan liiton päätöksentekoon (10 ). Edelleen kokeiluseudun kunnat voivat hyväksyä erinäisiä suunnitelmia ja lausuntoja (11 15 ). Eduskunnan perustuslakivaliokunnan käytännössä on katsottu mahdolliseksi perustuslain 6 :n estämättä "ainakin joissakin rajoissa" säätää tavallisen lain säätämisjärjestyksessä alueellisesti kohdennettuja kokeilulakeja, joilla hankitaan tietoja ja kokemuksia suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista (ks. Pe VL 19/1997 vp). Tältä osin on merkityksellistä, että nyt käsiteltävänä oleva kokeilu lakiehdotus koskee lähinnä päätöksentekomenettelyjen ja toimivaltuuksien järjestämistä, eikä sillä ole välitöntä vaikutusta yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien sisältöön. Näin ollen ehdotettu alueellisesti rajattu kokeilulaki ei muodostu ongelmalliseksi perustuslain 6 :n yhden vertaisuussäännösten kannalta. Kokeilulaki mahdollistaa kunnan päätösvallan siirtämisen (4 ). Kyse on kuitenkin luonteeltaan vapaaehtoisesta päätösvallan siirrosta, joka ei luonteeltaan olennaisesti poikkea jo nykyisen kuntalain tuntemista kuntien välisen yhteistyön muodoista. Kunnan päätösvallan siirtäminen ei näin ollen muodostu itsessään ongelmalliseksi myöskään kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan (PL 121 ) kannalta. Kokeilulain alueellinen soveltamisala määräytyy pääosin suoraan lain perusteella, jossa täsmällisesti määritellään kokeiluseudut. Sen lisäksi valtioneuvosto voisi lakiehdotuksen 2 :n 2 momentin mukaan valita muunkin seudun kokeiluun, jos se on tarpeellista 1 :ssä tarkoitettujen kokeilun tavoitteiden saavuttamiseksi. Tältä osin lain soveltamisala jäisi siten valtioneuvoston päätöksen varaan. Tältä osin ehdotus muodostuu nähdäkseni ongelmalliseksi perustuslain 121 :n 2 momentin kannalta,

3 jonka mukaan kuntien hallinnon yleisistä perusteista säädetään lailla. Perustuslain esitöiden mukaan lailla säätämisen vaatimus koskisi siten muun muassa kunnan ylimmän päätöksentekovallan käyttöä, kunnan muun hallinnonjärjestämisen perusteita ja kunnan asukkaiden keskeisiä osallistumisoikeuksia (HE 1/1998 vp, s. 176). Mahdollisuus siirtää kunnan päätösvaltaa kuuluu käsitykseni mukaan selvästi tällaisiin kunnan hallinnon yleisiin perusteisiin. Sen vuoksi lähtökohtana tulisi olla kokeilulain alueellisen soveltamisalan täsmällinen määritteleminen suoraan laissa. Käsitykseni mukaan lakiehdotuksen 2 :n 2 momentti olisikin perustuslain 121 :n 2 momentista johtuvista syistä poistettava lakiehdotuksesta. Jos myöhemmin ilmenee tarvetta uusien kokeilualueiden saattamiseen lain piiriin, tulisi tämä tehdä muuttamalla lain soveltamisalaa erikseen annettavan hallituksen esityksen perusteella. Kokeiluseudun osallistuminen eräisiin lupahallinnon päätöksiin (9 verr. 13 ) Lakiehdotuksen 9 :n mukaan kokeiluseudun kunnat voivat sopia antavansa lausunnon: 1) määrätyistä linjaliikenteen liikenneluvista sekä taksi ja sairaankuljetusluvista; 2) maankäyttö ja rakennuslain 171 :n 2 momentissa tarkoitetuista poikkeusluvista; sekä 3) alkoholin vähittäismyynti ja anniskeluluvista sekä voimassa oleviin lupiin liittyvistä hallinnollisista seuraamuksista. Lakiehdotuksen 13 :n mukaan päätöksen tekevä viranomainen voi poiketa tällaisesta kokeiluseudun lausunnosta ainoastaan painavasta syystä. Ehdotuksen valtiosääntöoikeudellinen ongelmallisuus liittyy siihen, että 9 :ssä tarkoitetuilla lupa asioilla on välitön kytkentä yksilön perusoikeuksiin. Lakiehdotuksen 9 :n 1 kohdan tarkoittamat liikenteen ja sairaankuljetuksen harjoittamiseen sekä 3 kohdan tarkoittamat alkoholin vähittäismyyntiin ja anniskeluun vaadittavat luvat rajoittavat perustuslain 18 :n 1 momentissa säädettyä elinkeinon harjoittamisen vapautta. Vastaavasti 2 kohdan tarkoittamilla poikkeusluvilla on kytkentä omaisuudensuojaa koskevaan perustuslain 15 :ään. Tällaisten lupien myöntäminen ei ole puhdasta tarkoituksenmukaisuusharkintaa, vaan lupaharkintaa rajoittavat vahvasti erinäiset oikeudelliset reunaehdot, jotka osittain johtuvat juuri perusoikeussäännöksistä. Korkein hallinto oikeus on esimerkiksi anniskelulupaa koskevassa asiassa katsonut juuri perustuslain 18 :n 1 momenttia vastaavaan aikaisemman hallitusmuodon 15 :n 1 momenttiin viitaten, ettei anniskelulupaa voitu hylätä sen perusteella, ettei alueella sosiaali ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen arvion mukaan ollut tarvetta uudelle anniskelupaikalle (ks. KHO 1997:57; ks. myös vastaavansisältöinen päätös KHO 1997:58). Tällaisten 9 :ssä tarkoitettujen yksilön perusoikeuksiin kiinnittyvien lupapäätösten asiallista ratkaisua ei nähdäkseni voida sisällöllisesti kiinnittää kokeiluseudun kuntien lausuntoon 13

4 :ssä ehdotetulla tavalla, vaan tällaisissa kysymyksissä lupaharkinnan tulee perustua kussakin erityislaissa olevien luvan saamisen edellytysten täyttymisen objektiiviselle arvioinnille. Elinkeinoluvan saaminen kytkeminen sisällöllisesti kokeiluseudun kuntien myönteiseen lausuntoon ei mielestäni täytä perustuslain 18 :n 1 momentissa turvatun elinkeinovapauden rajoittamisen yleisiä edellytyksiä. Tällainen menettely ei nimittäin antaisi riittäviä takeita lupamenettelyn ennustettavuudesta, joten se ei vastaa rajoituksen täsmällisyys ja tarkkarajaisuusvaatimusta. Lain tasolla ei tulisi varmistetuksi myöskään hyväksyttävän rajoitusperusteen käsillä olo. Asetelmaa ei nähdäkseni muuta sekään, että lupaviranomaiselle jäisi mahdollisuus painavista syistä poiketa kuntien lausunnosta, koska lähtökohdaksi kuitenkin asetettaisiin lausunnon noudattaminen. Katson edellä esitetyin perustein, että edellytyksenä lain käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä on se, että lakiehdotuksen 13 :stä poistetaan maininta kuntien 9 :ssä tarkoitettujen lausuntojen sitovuudesta. 3. Päätösvallan siirtäminen yhteisölle tai säätiölle (5 ) Lakiehdotuksen 5 :n mukaan kokeiluseudun kunnat voivat sopia päätösvallan siirrosta sellaiselle yhteisölle tai säätiölle, jonka tehtävänä on kokeiluseudun kuntien puolesta hoitaa kuntien puolesta siirrettäviä tehtäviä. Edellytyksenä on, että kokeilun järjestäminen sitä edellyttää ja se on 1 :ssä tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi perusteltua. Päätösvallan siirtämisen edellytyksenä on myös, että kokeiluseudun kunnat käyttävät yhteisössä tai säätiössä päätösvaltaa ja että yhteisöllä tai säätiöllä on riittävä ja pätevä henkilöstö sekä muut edellytykset tehtävien hoitamiseen. Lakiehdotuksen 5 :n 2 momentin mukaan siirrettyjä tehtäviä hoitavat henkilöt toimivat virkavastuulla. Lisäksi 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi keskeisten hallintomenettelyä koskevien lakien soveltamisesta yhteisöjen tai säätiöiden hoitaessa siirrettyjä tehtäviä. Ehdotusta on tältä osin arvioitava perustuslain 124 :n valossa. Kyseisen pykälän mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaiselle. Ehdotuksessa on sinänsä perustuslakivaliokunnan jo vakiintuneen käytännön mukaisesti (ks. esim. Pe VL 23 ja 43/2000 vp) säännösperusteisesti turvattu oikeusturvan ja hyvän hallinnon noudattaminen ulottamalla hallintomenettelyä koskevien keskeisten lakien soveltamisala kattamaan myös tässä tarkoitetun yksityistetyn hallinnon, ja säätämällä henkilöiden toimivan virkavastuulla heidän hoitaessaan siirrettyjä tehtäviä yhteisössä tai säätiössä.

5 Ongelmallisena voidaan kuitenkin pitää sitä, että 5 :ssä ei mitenkään määritellä niitä tehtäviä, joiden osalta kunnan päätösvaltaa voidaan siirtää viranomais koneiston ulkopuolelle. Itse asiassa sisällöllisesti siirtomahdollisuus muodostuu käytännössä yhtä laajaksi kuin 4 :ssä tarkoitettu siirtomahdollisuus julkisoikeudelliselle seudulliselle toimielimelle. Näin kunnan päätösvallan yksityistämisen sallittu ala jää laissa kokonaan täsmentämättä. Tältä osin ehdotusta voidaan pitää ongelmallisena myös perustuslain 121 :n 1 momentissa ilmaistun vaatimuksen kannalta jonka mukaan kunnan hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Tähän säännöksen kiinnittyy vaatimus kunnan päätöksentekojärjestelmän kansanvaltaisuudesta (ks. HE 1/1998 vp, s. 176), joka muodostaa lisäpidäkkeen kunnan tehtävien siirtämiselle yksityisoikeudellisille toimielimille. Edellä olevin perustein katson, että lakiehdotuksen 5 :n säännöstä päätösvallan siirtämisestä yhteisölle tai säätiölle on perustuslain 24 :stä ja 121 :n 1 momentista johtuvista syistä välttämätöntä täsmentää siten, että vähintään ne tehtäväalueet, joiden osalta päätösvaltaa voidaan siirtää yksityisoikeudellisille toimielimille, tulevat määritellyiksi ainakin jollakin tarkkuudella suoraan laissa.

6 PERUSTUSLAKIVALIOKUNNALLE Esitän kunnioittaen seuraavan lausunnon, joka koskee hallituksen esitystä laiksi seutuyhteistyökokeilusta (248/2001 vp). 1. Yhdenvertaisuus ja lailla säätämisen vaatimus Hallituksen ehdottama laki on luonteeltaan määräaikainen kokeilulaki, jota sovellettaisiin vain osassa valtakunnan aluetta. Tällaiset lait synnyttävät kysymyksen perustuslain 7 :ssä nykyisin säännellystä yhdenvertaisuudesta, joka perustuslakivaliokunnan pitkäaikaisen käytännön mukaan sitoo myös lainsäätäjää. Valiokunnan lähtökohtana muita kuin rangaistusseuraamuksia koskevien kokeilulakien arvioinnissa on ollut, "ettei yhdenvertaisuusperiaatteesta johdu tiukkoja rajoja lainsäätäjän harkinnalle pyrittäessä kulloisenkin yhteiskuntakehityksen sääntelyyn". Niinpä valiokunnan mukaan "kokeilu, jolla hankitaan tietoja ja kokemuksia tiettyjen suunnitteilla olevien uudistusten vaikutuksista, saattaa ainakin joissakin rajoissa muodostaa sellaisen hyväksyttävän perusteen, jonka nojalla muodollisesta yhdenvertaisuudesta voidaan tinkiä alueellisessa suhteessa". Samalla valiokunta on kuitenkin korostanut, että vaatimus, jonka mukaan perusoikeuksien käyttämisestä on säädettävä lailla, ulottuu myös yhdenvertaisuuteen. (Ks. tuoreimpina lausuntoina PeVL 19/1997 vp ja 58/2001 vp). Lakiehdotuksen 1 :n 1 momentin mukaisia tavoitteita voidaan sinänsä pitää hyväksyttävänä perusteena järjestää kuntien välistä yhteistyötä koskevia kokeiluja rajatuissa osissa maan aluetta ja näin poiketa yhdenvertaisuusperiaatteesta. Tähän lähtökohtaan on kuitenkin liitettävä tietty varaus: lakiesityksessä ei kovin vakuuttavasti perustella nykyisen kuntalain jo tarjoamien varsin joustavien yhteistyömahdollisuuksien riittämättömyyttä. Lailla säätämisen vaatimus on otettava huomioon muun muassa kokeilualueen määrittelyssä. Niinpä lausunnossa 19/1997 vp katsottiin, että asianomaisten lakiehdotusten käsitteleminen tavallisen lain säätämisjärjestyksessä edellytti, että "laeissa suoraan säädetään, missä kunnissa ja millaisin edellytyksin kokeilu pannaan toimeen, tai toissijaisesti sidotaan valtioneuvoston tätä koskeva päätöksenteko riittävän täsmällisesti laissa ilmaistuihin kriteereihin". Vastaavasti lausunnossa 58/2001 vp edellytettiin, että "lakiin tulee myös ottaa viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat säännökset kokeilukoulujen tai paikkakuntien valinnasta". Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen 2 :n 1 momentissa on määritelty asianomaiset kunnat luettelemalla kokeiluseudut eli ne seudut, joilla lakia sovellettaisiin. Laissa nimenomaisesti määriteltyjen kuntien lisäksi valtioneuvosto voisi 2 :n 2 momentin nojalla "valita

7 muunkin seudun kokeiluun, jos se on tarpeellista 1 :ssä tarkoitettujen kokeilun tavoitteiden saavuttamiseksi". Kyseinen lakiehdotuksen kohta edellyttää, että "kokeiluseutuja valittaessa on otettava huomioon myös kielisuhteet siten, että kielelliseltä rakenteeltaan erilaiset seudut tulevat kokeilussa edustetuiksi". On kyseenalaista, rajaavatko ehdotetut 2 :n 2 momentin säännökset riittävän täsmällisesti valtioneuvoston harkintavaltaa kokeiluseutujen määrittelyssä. On korostettava, että valtioneuvoston perustettava päätösvalta kokeiluseutujen määrittelyssä rinnastuu asiallisessa suhteessa perustuslain 80 :ssä tarkoitettuun lainsäädäntövallan delegoimiseen, onhan kyse lain alueellisen soveltamisalan täsmentämisestä. Siksi valtioneuvoston päätöksentekokriteereitä koskevalta säännökseltä on edellytettävä vähintään samaa täsmällisyyttä kuin lainsäädäntövallan delegoimiselta. Esityksen säätämisjärjestysperustelujen (s. 19) mukaan valtioneuvoston päätös olisi hallintopäätös, josta voitaisiin erikseen valittaa. Siksi ehdotus perustelujen mukaan täyttäisi "tältäkin osin perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävät perusteet". Tämä kanta on vähintäänkin ongelmallinen. Paneutumatta kysymykseen yksityiskohtaisesti tyydyn toteamaan erään keskeisen pulman. Yllä toteamani mukaan päätös merkitsee asialliselta sisällöltään lain alueellisen soveltamisalan määrittelyä. Sen tulkitseminen valituskelpoiseksi hallintopäätökseksi johtaisi siihen valtiotehtävien kolmijaon näkökulmasta erikoiseen kantaan, jonka mukaan lain alueellisen soveltamisalan saattaisi viime kädessä määrätä korkein hallinto oikeus. Yhdenvertaisuusperiaatteeseen liittyvä lailla säätämisen vaatimus edellyttää tiettyä täsmällisyyttä myös sen määrittelemisessä, mistä muutoin lainsäädännön nojalla noudatettavista seikoista kokeilussa voidaan poiketa. Niinpä perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan 58/2001 vp, että "lakiin sisältyy sääntely ylioppilastutkinnon rakenteesta ja tutkinnon sisältöä koskevista seikoista sekä täsmälliset säännökset siitä, miltä osin tutkinto voidaan panna toimeen lain yleisistä säännöksistä poiketen". Jäljempänä esittämäni huomautukset, jotka koskevat kunnille 5 :ssä ehdotetun sopimisvallan epämääräisyyttä, ovat valtiosääntöoikeudellisessa suhteessa merkityksellisiä myös arvioitaessa lailla säätämisen vaatimuksen täyttymistä. En voi myöskään esimerkiksi yhtyä esityksen säätämisjärjestysperustelujen arvioon, jonka mukaan "tehtävät, joita kokeiluseudun toimielimille voitaisiin esityksen mukaan siirtää, yksilöitäisiin tarkasti ehdotetussa laissa". 2. Sopimusperusteiset toimivaltajärjestelyt Lakiehdotuksessa on useita säännöksiä, joiden nojalla kunnat voisivat perustaa keskinäisillä sopimuksillaan itselleen oikeudellisesti merkityksellistä toimivaltaa. Ehdotuksen 8 12 :n mukaan

8 kokeiluseudun kunnat voisivat sopia yhteisistä suunnitelmista tai lausunnoista, jotka sitoisivat asianomaisia valtion viranomaisia tai ehdotuksen 10 :n mukaisissa tai niiden päätöksenteossa. Lakiehdotuksen 13 :n 1 momentin mukaan "päätöksen tekevä viranomainen voi poiketa kokeiluseudun 8 12 :ssä tarkoitetusta lausunnosta tai suunnitelmasta ainoastaan painavista syistä. Lisäksi "8 :n 2 momentissa ja 10 :ssä tarkoitetun myönteisen rahoituspäätöksen edellytyksenä on kokeiluseudun puoltava lausunto". Muissa kuin viimeksi lainaamassani säännöksessä tarkoitetuissa tapauksissa sitovuus ei olisi luonteeltaan ehdotonta. Silti sitovuus olisi luonteeltaan oikeudellisesti merkityksellistä, koska suunnitelmasta tai lausunnossa poikkeaminen edellyttäisi "painavaa syytä". On ilmeistä, että esimerkiksi muutoksenhakumenettelyssä voitaisiin oikeudellisena muutoksenhakuperusteena vedota siihen, että päätöksentekijä on ilman painavaa syytä sivuuttanut kokeiluseudun kuntien suunnitelman tai lausunnon. Erikseen on syytä todeta, että päätöksenteossa, jota suunnitelmien tai lausuntojen sitova vaikutus koskisi, on ainakin 8 10 :n sääntelemissä tilanteissa kyse yksityisiä subjekteja koskevasta julkisen vallan käytöstä. Tietynasteinen oikeudellinen sitovuus, joka rajoittaa asianomaisten valtion viranomaisten harkintavaltaa, olisi myös lakiehdotuksen 14 ja 15 :ssä tarkoitetuilla kehittämissuunnitelmilla ja lausunnoilla. Edellisen säännöksen mukaan "kokeiluseudun kunnat voivat sopia sellaisten kokeiluseutua koskevien sosiaali ja terveydenhuollon toimintojen tai palvelujen järjestämistä koskevien kehittämissuunnitelmien laatimisesta, joiden toimeenpanon tai toteuttamisen sosiaali ja terveysministeriö ottaa huomioon myöntäessään käytettävissä olevien voimavarojen rajoissa tuke sosiaali ja terveydenhuollon kehittämistai kokeiluhankkeisiin" (kurs. KT). Jälkimmäisen säännösehdotuksen mukaan kunnat voisivat puolestaan sen lisäksi mitä laissa muuten säädettäisiin, "sopia, että valtion alue ja paikallishallinnon viranomaisen on pyydettävä kokeiluseudulta lausunto seudun kehittämisen kannalta merkittävistä suunnitelmistaan ja päätöksistään sekä niiden rahoittamisesta". Tällainen "lausunto on päätöksenteossa ja muussa toiminnassa otettava huomioon", ja "jos valtion viranomainen aikoo poiketa lausunnosta, sen on perusteltava poikkeaminen neuvoteltuaan sitä ennen kokeiluseudun kanssa". Kunnat voisivat lakiehdotukset mukaan perustaa keskinäisillä sopimuksillaan oikeudellisesti merkityksellistä toimivaltaa paitsi kokeiluseudulle myös alueelliselle ympäristökeskukselle. Lakiehdotuksen 7 :n mukaan näet "kokeiluseudun kunnat voivat sopia, että niiden yhteinen yleiskaava, joka on laadittu maankäyttö ja rakennuslain (132/1999) 48 :n 1 momentin mukaisesti, saatetaan vahvistettavaksi alueelliselle ympäristökeskukselle", eikä ympäristöministeriölle, kuten maankäyttö ja rakennuslaissa edellytetään.

9 Lakiehdotuksen 17 :n mukaan kuntien ehdotuksen 5 12 ja 15 :ssä tarkoitetut sopimuksen on saatettava valtioneuvoston vahvistettavaksi. Perustuslakivaliokunta on hallitusmuodon voimassaoloaikana antamissaan lausunnoissa tarkastellut sopimuksilla toteutettavaa toimivallan perustamista. Lausunnossa 11/1994 arvioitiin ehdotusta, jonka mukaan maa ja metsätalousministeriö olisi voinut sopia toisen ministeriön kanssa toimivaltaansa kuuluvien tehtävien siirtämisestä toisen hallinnonalan viranomaiselle tietyn asian tai asiaryhmän osalta. Valiokunta kiinnitti huomiota siihen, että "tämä mahdollisuus voisi ulottua myös yksityiseen kohdistuvaa julkista valtaa sisältävään toimivaltaan'. Valiokunta ei pitänyt "valtiosääntöoikeudellisesti asianmukaisena, että viranomaisen toimivalta tällaiselta rajoitetulta osaltaankaan pohjautua sopimukseen". Valiokunta katsoi, että "toimivallan siirtäminen tulee tällöinkin toteuttaa esimerkiksi maa ja metsätalousministeriön päätöksellä". Lausunnossa 23/1994 vp puolestaan arvioitiin ehdotusta toimeentulotukitehtäviä koskevaksi kokeiluksi, jonka mukaan kunta ja kansaneläkelaitos saattoivat sopia kunnan tehtävien siirtämisestä kansaneläkelaitokselle. Aikaisempaan lausuntoonsa viitaten valiokunta totesi, että se oli "toisessa yhteydessä pitänyt epäasianmukaisena, että viranomaisen toimivalta yksityisiin kohdistuvan julkisen vallan osalta pohjautuisi sopimukseen". Valiokunta kiinnitti kuitenkin huomiota siihen, että "sosiaali ja terveysministeriön tulee hyväksyä sopimus toimeentulotuen perusosan määräytymisperusteista poikkeamisesta" ja katsoi, että "tällainen ministeriön osuus tekee järjestelystä valtiosäännön kannalta asianmukaisen". Valiokunta kuitenkin piti välttämättömänä, että "sopimus toimeentulotuen perusosan suuruuden määräytymisperusteista saatetaan kunnassa sopivin tavoin yleisesti tiedoksi ja että tästä otetaan lakiin tarvittavat säännökset". Näkökohdat, joiden vuoksi perustuslakivaliokunta suhtautui hallitusmuodon voimassa ollessa varauksellisesti yksityisiä oikeussubjekteja koskevaa julkista valtaa sisältävän toimivallan perustamiseen sopimuksin, ovat merkityksellisiä myös uuden perustuslain voimaantulon jälkeen. Niinpä aiemmin hallitusmuodon 92 :ssä vahvistettu hallinnon tai laajemmin julkisen vallan käytön lainalaisuuden vaatimus on nyt kirjattu perustuslain 2 :n 3 momenttiin, jossa edellytetään, että "julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin". Valtionhallinnon osalta voidaan niin ikään viitata 119 :n 2 momenttiin, jossa edellytetään valtion hallintoyksiköistä säädettävän lailla tai asetuksella. Voidaan myös kiinnittää huomiota siihen, että silloin kuin toimivalta perustetaan sopimuksella, noudatettavaksi eivät tule säädösten julkaisemista tarkoittavat perustuslain :n tai niitä täydentävät lain tasoiset säännökset. Toimivalta, jota kuntien ehdotetaan käyttävän sopimusteitse, voidaan rinnastaa myös perustuslain 80 :ssä säänneltyyn delegoituun lainsäädäntövaltaan. Kuntien välisillä sopimuksilla luotaisiin normiluonteisia poikkeuksia laissa olevista päätöksentekomenettelyä koskevista säännöksistä. Perustuslain 80 ei tunne sen tapaista sopimusperusteista norminantovallan käyttöä, johon kunnille nyt ehdotettu toimivalta voidaan rinnastaa.

10 Valtioneuvostolle ehdotettu kuntien välisten sopimusten vahvistamisvalta mahdollistaa tietynlaisen sopimusten laillisuuskontrollin, jota voi harjoittaa, paitsi asianomainen ministeriö, myös oikeuskansleri. Silti katson, että valtioneuvostolle lakiehdotuksen 17 :ssä ehdotettu tehtävä ei poista niitä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, jotka liittyvät ennen mutta perustuslain 2 :n 3 momentin lainalaisuusvaatimukseen ja 80 :n lainsäädäntövallan delegoimisesta sisältämiin säännöksiin. Nämä valtiosääntöoikeudelliset ongelmat korostuvat erityisesti silloin, kun ehdotettu sopimuksentekovalta koskee menettelyä päätöksenteossa, jossa on kyse yksityisiin kohdistuvasta julkisen vallan käytöstä. 3. Kunnan päätösvallan siirtäminen seudulliselle toimielimelle Lakiehdotuksen 4 5 :n mukaan kokeiluseudun kunnat voisivat siirtää päätösvaltaansa joko seudun kuntien valtuuston valitsemalle julkisoikeudelliselle seudulliselle toimielimelle tai sellaiselle yhteisölle tai säätiölle, jonka tehtävänä on kokeiluseudun kuntien puolesta hoitaa siirrettäviä tehtäviä. Näitä säännöksiä on valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa tarkasteltava yhtäältä perustuslain 121 :ssä säännellyn kunnallisen itsehallinnon ja 124 :n julkisten tehtävien siirrosta viranomaiskoneiston ulkopuolelle sisältämien säännösten kannalta. Myös perustuslain 2 luvun perusoikeussäännökset on otettava arvioinnissa huomioon. Perustuslain 124 ei ole merkityksellinen lakiehdotuksen 4 :ssä tarkoitetun päätösvallan siirron kannalta, koska tässä pykälässä tarkoitettu seudullinen toimielin on oikeudelliselta luonteeltaan julkisoikeudellinen elin, josta on soveltuvin osin voimassa, mitä kuntalaissa säädetään kuntayhtymästä. Toimielimen perustaminen on kuntien vapaaehtoisen sopimuksen varassa, minkä vuoksi kuntien lakisääteiseen yhteistyöhön liittyvät, perustuslailla turvattua itsehallintoa koskevat ongelmat eivät ajankohtaistu. Perustuslain 121 on kuitenkin myös seudullisen toimielimen valtiosääntöoikeudellisessa arvioinnissa merkityksellinen kunnallisen itsehallinnon sisältämän demokratia aspektin kannalta. Kuntien hallinnon tulee perustua "kunnari asukkaiden itsehallintoon" (121.1 ), eikä kuntia (kunnanvaltuustoja) voida lailla valtuuttaa vapaaehtoisin sopimuksinkaan järjestelyihin, jotka eivät riittävästi takaa kunnallista demokratiaa, asukkaiden itsehallintoa" perustuslain tarkoittamassa mielessä. Tämä muun muassa edellyttää luottamushenkilökokoonpanoon perustuvien elinten keskeistä asemaa kunnallisessa päätöksenteossa ja asukkaiden mahdollisuutta valvoa tätä päätöksentekoa. Lakiehdotuksen 4 :ään on sisällytetty eräitä vaatimuksia, jotka näyttäisivät osaltaan takaavan kunnallisen demokratian vaatimuksia. Niinpä 4.2 :n säännösehdotuksen mukaan toimielimen jäsenten tulee olla kokeiluseudun kuntien valtuustojen valitsemia, ja jokaisella kunnalla tulee olla vähintään yksi jäsen toimielimessä. Edelleen pykäläehdotuksen 3 momentin mukaan kuntien olisi sovittava "ainakin" muun muassa siitä, "miten kuntien valtuustoissa edustettuina olevien eri ryhmien edustavuus otetaan huomioon toimielimen kokoonpanossa". Ongelmana on kuitenkin se, että lakiehdotus näyttää antavan kunnille toimivallan syrjäyttää sopimuksillaan eräitä sellaisia kuntalain säännöksiä, jotka kuntayhtymissä osaltaan takaavat kunnallisen demokratian vaatimusten toteutumista. Lakiehdotuksen 4 :n 3 momentin

11 johtolauseen mukaan kuntien on "ainakin sovittava" kyseisessä lainkohdassa luetelluista seikoista. Säännös antaa siis ymmärtää, että kunnilla on toimivalta sopia myös muista kuin tässä lainkohdassa nimenomaisista mainituista toimielintä koskevista seikoista. Ehdotuksen 4 :n 4 momentin mukaan "muuten toimielimestä on soveltuvin osin voimassa", mitä kuntalaissa säädetään kuntayhtymästä. Tarkoituksena on, että kuntayhtymiä koskevia kuntalain säännöksiä sovellettaisiin vain silloin, kun kunnat eivät ole muuta sopineet, Tämä tarkoitus on nimenomaisesti todettu lakiesityksen perusteluissa (s. 12): "Niiltä osin kuin toiminnasta ei ole sovittu sovellettavaksi tulisivat säännökset, jotka kuntalaissa koskevat kuntayhtymää." Tämä tulkinta merkitsisi muun muassa, että sopimuksin voitaisiin syrjäyttää kuntalain säännökset luottamushenkilöiden vaalikelpoisuudesta taikka kuntalain :n säännökset asukkaiden ja palveluiden käyttäjien osallistumis ja vaikutusmahdollisuuksista, asukkaiden aloiteoikeudesta ja kunnan tiedottamisvelvollisuudesta. Jotta säännösten seudullisesta toimielimestä voitaisiin katsoa täyttävän perustuslain 121 :n mukaiseen kunnalliseen itsehallintoon sisältyvät kunnallista demokratiaa koskevat vaatimukset, säännöksissä olisi varmistettava, että toimielimeen sovelletaan näiden vaatimusten kannalta keskeisiä kuntalain säännöksiä. Perusoikeussäännösten näkökulmasta ongelmana on, että lakiehdotuksen 4 :n 4 momentissa kuntayhtymiä koskevien säännösten soveltaminen seudulliseen toimielimeen rajoitetaan vain kuntalain säännöksiin. Eräiden perusoikeuksia toteuttavien yleishallinto oikeudellisten säädösten soveltaminen kunnallishallinnossa on rajoitettu kuntiin ja kuntayhtymiin (kuntainliittoihin). Näin on asianlaita ainakin hallintomenettelylaissa ja kielilaissa. Näiden lakien soveltaminen seudullisessa toimielimessä tulisi varmistaa nimenomaisella säännöksellä. 4. Kunnan päätösvallan siirtäminen yhteisölle tai säätiölle Kunnallisen päätösvallan siirtäminen lakiehdotuksen 5 :n tarkoittamalla tavalla yksityisoikeudelliselle yhteisölle tai säätiölle siirtäisi päätösvallan käytön kokonaan kuntalain kunnallista demokratiaa turvaavien säännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Pidän selvänä, että niin väljä säännös päätösvallan siirtämisestä yksityisoikeudellisiin muotoihin organisoiduille yksiköille kuin nyt 5 :n 1 momentissa ehdotetaan on ristiriidassa perustuslain 121 :n 1 momentin kunnan asukkaiden itsehallintoa edellyttävän säännöksen kanssa. Päätösvallan siirtämisen edellytykseksi ehdotetaan ainoastaan, että kokeilun järjestäminen edellyttää siirtämistä ja se on perusteltua 1 :ssä tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi. On myös huomattava, että siirtämismahdollisuus koskisi myös niin sanottuja viranomaistehtäviä, joissa käytetään yksityisiin kohdistuvaa julkista valtaa. Tässä suhteessa päätösvallan siirtäminen eroaisi merkittävästi sellaisesta kunnallisesta yksityistämisestä, jossa kunta siirtää esimerkiksi liiketoimintaansa, tai palvelutuotantoansa yksityisoikeudelliseen osakeyhtiömuotoon. Niitä vaikutuksia "asukkaiden itsehallintoon", jotka seuraavat päätösvallan käyttämisen siirtämisestä kuntalain ulkopuolisiin, yksityisoikeudellisiin organisatorisiin muotoihin, ei kompensoi 5 :n 1 momenttiin ehdotettu säännös, jonka mukaan "päätösvallan siirtämisen edellytyksenä on, että kokeiluseudun kunnat käyttävät yhteisössä tai säätiössä päätösvaltaa".

12 Lakiehdotuksen 5 :n mukainen päätösvallan siirtämismahdollisuus on ongelmallinen myös perustuslain 124 :n kannalta. Pykäläehdotuksen 2 momentissa on tosin perustuslakivaliokunnan käytäntööni viitaten säännös virkavastuusta ja sellaisten yleishallinto oikeudellisten säädösten soveltamisesta, jotka perustuslakivaliokunnan mukaan turvaavat perustuslain 124 :n edellyttämällä tavalla, että hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle ei vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Perustuslain l 24 :n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla. Säännöksessä tarkoitetulta lailta on edellytettävä tiettyä täsmällisyyttä muun muassa siirrettävän hallintotehtävän määrittelyssä; muutoin lailla säätämisen vaatimus menettää merkityksensä. Ehdotettu 5 :n 1 momentin säännös ei tällaista täsmällisyysedellytystä täytä. Lakiehdotuksen mukaan kuntien 5 :n 1 momentissa tarkoitettu sopimus päätösvallan siirtämisestä yhteisölle tai säätiölle olisi alistettava valtioneuvoston vahvistettavaksi. Vahvistusmenettely ei kuitenkaan poistaisi niitä edellä käsittelemiäni perustuslain 121 ja 124 :ään liittyviä valtiosääntöoikeudellisia ongelmia, joita 5 :ssä ehdotettu päätösvallan siirtämismahdollisuus synnyttäisi. 5. Lopuksi Kuten yllä olen esittänyt, lakiehdotus antaa valtiosääntöoikeudelliselta kannalta aihetta varsin voimakkaaseen kritiikkiin. Ehdotuksessa on eräiltä osin myös lakiteknistä huomautettavaa. Nähdäkseni olisi vakavasti harkittava ehdotuksen alistamista uuteen valmisteluun. Helsingissä Kaarlo Tuori

13 Mikael Hiden PERUSTUSLAKIVALIOKUNTA KEL O 10 HE 248/01 vp laiksi seutuyhteistyökokeilusta Esityksen perustelujen Säätämisjärjestys jaksossa on käsitelty erikseen yhdenvertaisuutta, kuntien itsehallintoa ja julkisten tehtävien uskomista viranomaiskoneiston ulkopuolelle koskevia kysymyksiä. Lähinnä juuri nämä kysymykset ansaitsevatkin huomiota ehdotuksen valtiosääntöoikeudellisessa tarkastelussa. Niiden lisäksi tai yhteydessä saattaa myös delegointia koskevilla näkökohdilla olla merkitystä. Esitettyjä perusteluja voidaan nähdäkseni pääosin pitää asianmukaisina. Esitän kuitenkin joitakin täydentäviä kommentteja. Yhdenvertaisuusperiaatteen merkityksen osalta esityksen perustelut jäävät eräässä kohden vaillinaisiksi. Perusteluissa viitataan kyllä PL 6 1 momentissa turvattuun yhdenvertaisuuteen, mutta ei nähtävästi lausuta mitään siitä, koskisiko tämä laki jollakin huomioon otettavalla tavalla ko. kuntien asukkaiden asemaa suhteessa muiden kuntien asukkaiden asemaan. Perustuslain 6 :n säännös on kuitenkin nimenomaisesti yksilöiden asemaa koskeva säännös. Kunnat eivät julkisoikeudellisina yhteisöinä ole perusoikeuksien subjekteja eivätkä kunnat kuntina voi suhteessaan valtioon ja sen toimenpiteisiin vedota esim. yhdenvertaisuutta koskevaan perusoikeussäännökseen. Kun perusteluissa ei tässä kohden lainkaan viitata yksilöiden asemaan, voi syntyä sellainen epäilys, että perusteluissa on erittelemättä luettu kunnat kuntina PL 6 :n suojan piiriin. Perusteluissa tässä kohden viitatussa valiokunnan lausunnossa (pevl 19/97 vp) oli kyllä kyse alueellisesta, kunnittain rajautuvasta kokeilusta, mutta ko. lait kotitaloustyön väliaikaisesta verotuesta ja kotitaloustyön väliaikaisesta tukijärjestelmästä koskivat suoraan luonnollisten henkilöiden oikeutta yhdenvertaiseen kohteluun. Kysymys tuolloin i ts. siitä, että kokeilun piirissä olevien kuntien asukkaat saisivat "mahdollisuuden 5000 markan vuotuiseen taloudelliseen nettohyötyyn, kun taas molempien kokeilujen ulkopuolelle jäävien kuntien asukkailla ei olisi vastaavaa mahdollisuutta'" Esityksen perustelujen tällaisesta ongelmallisuudesta huolimatta on ainakin periaatteessa syytä arvioida, voiko ehdotetuista alueellisista kokeiluista käytännössä aiheutua sellainen lopputulos, että kokeilualueiden asukkaiden asema tai oikeudet muodostuvat merkittävästi erilaisiksi kuin kokeilualueiden ulkopuolisten

14 kuntien asukkaiden asema ja oikeudet Sikäli kuin olen riittävästi ymmärtänyt ehdotuksen ulottuvuuksia, ei kokeilu sellaisenaan voi johtaa PL 6 :n kannalta huomiota vaativaan eriarvoisuuteen. Kunnallisen itsehallinnon perustuslainsuojan tarkastelussa on perusteluissa jätetty sivuun kysymys, joka on periaatteellisesti ja muodollisjuridisesi merkittävä, vaikka ei ehkä olekaan sitä käytännön kannalta. Käytännössä on kai selvää, että nimettyjen kokeiluseutujen kunnat ryhtyvät tässä laissa tarkoitettuun seutuyhteistyötoimintaan, mutta ehdotetun lain nojalla ei ole ainakaan selvää, että niillä olisi tähän myös oikeudellinen velvollisuus. Lain 1 :n 1 momentin mukaan tarkoituksena on hankkia kokemuksia erilaisten palvelujen turvaamisesta "vapaaehtoisella seutuyhteistyöllä". Saman momentin lopun mukaan tällaisten kokemusten saamiseksi "järjestetään yhteistyökokeiluja" sen mukaan kuin tässä laissa säädetään. Kumpikaan muotoilu ei vielä voi osoittaa kuntien lakisääteistä velvoitetta osallistua kokeiluun. Lain myöhempien säännösten tekstissä on vallitsevana muotoiluna "voidaan (voivat) sopia", ja voidaan siirtää". Lain 1 :n perusteluissa todetaan lain tarkoitukseksi "mahdollistaa'' seutuyhteistyökokeilujen järjestäminen. Esityksen pääasiallista sisältöä koskevan jakson mukaan lailla annettaisiin kokeiluseuduille " mahdollisuus" muodostaa uudentyyppinen seudullinen elin ja laki antaisi myös "mahdollisuuden" siirtää päätösvaltaa kuntien yhteiselle yksityisoikeudelliselle yhteisölle. Lakitekstin ja perustelujen muotoilut näyttävät viittaavan siihen, että ko. kokeiluseutujen kunnilla on oikeudellisesti arvioituna mahdollisuus jättäytyä seutuyhteistyökokeilun ulkopuolelle. Järjestely olisi tämän mukaisesti lähtökohdaltaan selvästi erilainen kuin esim. pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskuntaa tai pakkokuntayhtymiä koskevissa järjestelyissä, joiden suhdetta kunnallisen itsehallinnon suojaan valiokunta on käytännössään tarkastellut (pevl 11/84 vp ja pevl 31/96 vp; samoin myös pevl 42/98 vp). Jos kunta voi päättää jäädä jonkin uuden lainsäädännöllisen järjestelyn ulkopuolelle (ilman oikeudellisesti merkittäviä haitallisia seuraamuksia), voidaan perustellusti ajatella, että tällainen uusi järjestely ei voi loukata kunnalle kuuluvia itsehallintoa. Tällainen ajatuskulku on ymmärtääkseni osana valiokunnan kuntien takauskeskusta koskevan lausunnon perusteluissa (pevl 10/96 vp). Näin helposti lakiehdotuksen suhdetta kunnallisen itsehallinnon suojaan ei tässä kuitenkaan voida kuitata, kahdestakaan syystä. Ensimmäinen syy tai varaus on se, että olen ehkä tulkinnut ehdotuksen väärin ja sillä todella tarkoitetaan ko. kuntien pakollista osallistumista kokeiluun,' tai että ehdotusta vielä

15 muutetaan niin, että se osoittaa tämän osallistumisen pakolliseksi. Toinen varaus johtuu siitä, että kunnallisen itsehallinnon suojan kanssa ristiriitaiseksi voitaisiin tietyin edellytyksin ajatella myös kunnan vapaaehtoisen liittymisen kautta tapahtuva sitoutuminen johonkin lailla luotuun järjestelmään. Näin voisi olla, jos tällaisen järjestelmän sisältö toimivalta ja päätöksentekojärjestely; on itsehallinnon suojaan soveltumaton tai voi järjestelmän sisäisin päätöksin muodostua sellaiseksi ja jos kunnalla ei ole mahdollisuutta omalla päätöksellään irrottautua järjestelmästä. (Ts. yhdelle kunnanvaltuustolle ei voida laissa rajoituksetta antaa demokraattisessakaan päätöksenteossa sitovaa seuraaville valtuustoille muuten itsehallinnon puitteissa kuuluvaa päätösvaltaa.) Tällaisen mahdollisuuden merkitys jää tässä epäselväksi jo siksi, että laki on voimassa vain noin kolme ja puoli vuotta. Kumpikin edellä viitattu varaus antaa kuitenkin aiheen tarkastella lyhyesti lakiehdotuksen sisältöä kunnallisen itsehallinnon suojan kannalta. Kuten perustuslakivaliokunta on todennut esim. kuntalain muuttamista koskeneessa lausunnossa pevl 31/96 vp ja viime syyskuussa annetussa pelastustoimen alueiden muodostamista koskeneessa lausunnossa pevl 32/01 vp, on kuntien lakisääteisestä ja pakollisesta yhteistoiminnasta jo pitkään säädetty tavallisella lailla ja tämä menettely on ollut sopusoinnussa kunnallisen itsehallinnon perustuslain suojan kanssa. Valiokunta on viime syksyn em. lausuntonsa mukaisesti kiinnittänyt kuntien pakollisen yhteistoiminnan järjestelyjä arvioidessaan huomiota "esimerkiksi yhteistoimintatehtävien ylikunnalliseen luonteeseen, hallinnon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen niitä hoidettaessa sekä siihen, ettei noudatettava päätöksentekojärjestelmä anna yksittäiselle kunnalle yksipuolisen määräämisvallan mahdollistamaa (p.o. mahdollistavaa?) asemaa." Kun valiokunnan kannanottojen valossa tarkastellaan nyt esillä olevaa lakiehdotusta, vaikuttaa minusta ilmeiseltä, että yhteistyökokeilun piiriin tulevat toiminnot ovat ainakin yleensä luonteeltaan sellaisia, että ne edellyttävät kuntien rajat ylittävää yhteistyötä tai ainakin että tällainen yhteistyö on asiallisesti perusteltua. Minulla ei ole syytä epäillä nyt ehdotettujen järjestelyjen tai niiden tarjoamien toimintamahdollisuuksien tarkoituksenmukaisuutta. Mitä tulee valiokunnan lausumissa esillä olleeseen ajatukseen siitä, että yksittäinen kunta ei saa saada yhteistyöjärjestelyssä määräävää asemaa, voidaan kyllä todeta, että ehdotuksen 4 :ään sisältyvät kuntien edustusta ja äänivallan määräytymistä koskevat kohdat eivät sulje pois tällaista mahdollisuutta. Kun jokaisella kunnalla kuitenkin pitää olla edustus ko. toimielimessä ja kun myös

16 äänivallan perusteet viime kädessä riippuvat kaikkien osallistuvien kuntien yhteisestä sopimuksesta, ei asian säännöstystä nähdäkseni tarvitse tässä pitää ongelmallisena. Hieman epäselvä voi tässä suhteessa olla päätösvallan siirtäminen 5 :ssä tarkoitetulla tavalla yhteisölle tai säätiölle, joka lain 16 :n mukaisesti voi toimia laissa tarkoitettuna lausuntojen antajana tai suunnitelmien hyväksyjänä, Päätösvallan järjestelystä ko. yhteisöissä tai säätiöissä ei laissa ole säännöksiä (5,l, :n maininta siitä, että ko. kunnat käyttävät niissä päätösvaltaa, on tässä suhteessa jokseenkin tyhjä). Kun tässäkin toimivallan siirron edellytyksenä on kaikkien ko. kuntien sopiminen asiasta, on osallistuvilla kunnilla ainakin periaatteessa mahdollisuus estää määräävän aseman muodostuminen jollekin yksittäiselle kunnalle. Perustuslakivaliokunnan käytännön valossa voidaan mielestäni katsoa, että ko. siirrettävissä olevien toimivaltuuksien luonne ja niitä koskevan päätösvallan käyttämisen säätely ovat kokonaisuutena tarkasteltuna sopusoinnussa kunnallisen itsehallinnon asettamien vaatimusten kanssa. Kunnallisen itsehallinnon suojan kannalta voidaan vielä kiinnittää huomiota eräisiin valtioneuvostolle annettaviin valtuuksiin. Ehdotuksen 2 :n mukaan siinä luetellut alueet eivät välttämättä osoita tyhjentävästi kokeilualueita, vaan valtioneuvosto voi säännöksen 2 momentin mukaan valita muunkin seudun kokeiluun. Tällaisessa "muunkin seudun" mukaan ottamisessa valtioneuvoston harkintaa ohjaa vain edellytys, että "se on tarpeellista 1 :ssä tarkoitettujen kokeilun tavoitteiden saavuttamiseksi" sekä momentin lopun viittaus kielisuhteiden huomioon ottamiseen. Säännöksen perusteluissa todetaan uusien seutujen valitsemisen tarpeellisuuden sisällöstä vain että tällainen tarve voi perustua tarpeeseen kokeilla menettelyjä, jotka vielä eivät ole kokeilussa, tai laajentaa kokeilua hallinnonaloille, joilla niitä ei vielä ole." Ehdotuksen perustelujen Säätämisjärjestysjaksossa (tosin yhdenvertaisuusperiaatteen tarkastelussa) todetaan ehdotuksen 2,2 :ään viitaten, että valtioneuvoston ko. valintaa koskeva päätöksenteko "on siten sidottu täsmällisesti laissa ilmaistuihin kriteereihin." Minusta tämä luonnehdinta ei pidä paikkaansa. Lausuma "tarpeellista... kokeilun tavoitteiden saavuttamiseksi" on väistämättä paljon harkinnanvaraisuutta sisältävä kriteeri jo sen suhteen, onko ylipäänsä tarpeen laajentaa kokeilua alueellisesti. Vielä laajemmaksi harkinnanvaraisuus muodostuu tässä sen kautta, että kysymys ei ole vain alueellisen laajentamisen tarpeen harkinnasta, vaan myös sen harkitsemisesta, mihin kuntiin laajennus,

17 jos se harkitaan tarpeelliseksi, on syytä kohdistaa. Juuri tämä harkinta on yksittäisten kuntien aseman kannalta merkittävä. En tiedä millä perustein voitaisiin väittää, että valinta perustuu "täsmällisesti laissa ilmaistuihin kriteereihin", jos esim. runsaan vuoden päästä aktualisoituisi tilanne, jossa haluttaisiin kokeilla joitain vielä kokeilemattomia "menettelyjä" ja laajennuskohteiksi olisi tarjoutumassa kaksi elinkeinorakenteeltaan, väestöpohjaltaan ja yhteyksiltään suhteellisen samanlaista 5 6 kunnan aluetta A ja B ja kokeilun tarpeet sinänsä tyydyttäisi jo yhden laajennusalueen valinta. Tämän harkinnanvaraisuuden vuoksi on hieman ongelmallista, mikä merkitys on sillä perusteluissa korostetulla seikalla, että valtioneuvoston ko. päätöksestä voidaan erikseen valittaa. Kunnan oikeus valittaa ei sinänsä nauti PL 21 :stä johtuvaa turvaa (pevl 10/96 vp). Valitusmahdollisuuden toimivuutta merkittävämpi kysymys tässä voi kuitenkin olla se, että valtioneuvoston tosiasiassa hyvin harkinnanvaraisesta ratkaisusta riippuu, voiko tietty kunta olla mukana käyttämässä tai voivatko tietyt kunnat yhdessä käyttää niitä yhteistoiminta ja vaikutusmahdollisuuksia, joita tämä laki merkitsee. Mitä merkittävämpinä tämän lain tarjoamia mahdollisuuksia suhteessa lainsäädännön nyt kunnille tarjoamiin mahdollisuuksiin pidetään, sitä huonommin minusta sopii kunnallisen itsehallinnon kanssa yhteen se, että valtioneuvosto voi määrätä kunnista, joissa näitä mahdollisuuksia voidaan käyttää. Tässä ei tietysti ole kyse kuntien tehtävien määräämisestä,, joka perinteisesti ja nyt myös perustuslain selvän säännöksen (PL 121,2 ) mukaan kuuluu lakiin. Tässä ei ehkä

18 myöskään ole kyse kuntien hallinnon yleisistä perusteista, joista saman perustuslainkohdan mukaan on myös säädettävä laissa. Tiiman perustuslainkohdan kokonaisuuden puitteissa on mielestäni kuitenkin perusteltua pitää lähtökohtana sitä, että kuntien käytettävissä olevat organisaatiomuodot ja menettelytavat määrätään laissa tai kuntien itse itsehallintonsa mukaisesti ja lain puitteissa tekemillä päätöksillä. Kuinka pitkälle tässä lakisääteisyysvaatimuksessa on syytä mennä, on tulkintakysymys. Minusta olisi tässä kuitenkin syytä harkita, onko kunnallisen itsehallinnon suojalle käsitetyn sisällön kannalta asianmukaista antaa valtioneuvostolle tällainen yksittäisten kuntien kannalta ilmeisesti sisällöltään merkittävä ja vain hyvin väljin kriteerein rajattu valintavalta. Tällaista valtaa tuskin voidaan perustella ainakaan millään käytännön välttämättömyydellä, kun lainsäätäjä on itse valitsemassa kokeilukunnat keväällä 2002, kokeilun täytyy olla sentään kohtuullisen pitkäjänteinen toiminta ja kokeilun on määrä päättyä vuoden 2005 lopussa. Perustelujen Säätämisjärjestys jaksossa käsitellään viimeisenä kysymyksenä hallintotehtävän antamista muulle kuin viranomaiselle. En pidä tarpeellisena esittää kohdan sisältöön mitään täydennyksiä tai kommentteja. Lopuksi voin ehkä vielä mainita, että ehdotuksen 15 :ssä vai mainittu ilmaisemistapa on erikoinen. Säännöksen mukaan "kunnat voivat sopia, että valtion viranomaisen on pyydettävä kokeiluseudulta lausunto. Tällainen muotoilu, jossa nimenomaisin lausumin annetaan valtion viranomaiskoneiston ulkopuolelle valta päättää ("sopia"), mitä viranomaisen on tehtävä, ei vaikuta asianmukaiselta. Tavoiteltu ajatus voitaisiin ehkä ilmaista niin, että ko. viranomaisen on kuntien sitä pyytäessä varattava kokeiluseudulle tilaisuus antaa lausunto jne. (Säännöksen perustelut eivät tunnu oikein vastaavan ehdotettua lakitekstiä.)