Tulvariskien hallinnan riskianalyyttinen taustoitus

Transkriptio

1 Tulvariskien hallinnan riskianalyyttinen taustoitus Tuomas Raivio ja Harriet Lonka Gaia Consulting Oy Loppuraportti

2 Tulvariskien hallinnan riskianalyyttinen taustoitus Sisällysluettelo 1 Johdanto Hankkeen tausta EU:n tulvadirektiivi Tulvariskit Tulvan, sen vaaran, tulvariskin ja tulvariskialueen käsitteistä Tulvariski: tulvan vaikutukset ja toistuvuus Erimitallisten vaikutusten vertailu Riskien kuvaaminen ja hyväksyttävä riskitaso Tulvariskin kokemiseen vaikuttavia tekijöitä Riskin merkittävyys Riskienhallinnan toimet Yhteenveto Tulvariskiruutumenetelmän arviointi Menetelmän yleiskuvaus Menetelmän tausta ja tulkinta Tulvariskien hallinnan tavoitteet Hyväksyttävät riskitasot Tulvariskienhallinnan tavoitetasot Merkittävä tulvariskialue Yhteenveto ja johtopäätökset Lähteet

3 1 Johdanto 1.1 Hankkeen tausta EU:n direktiivi 2007/60/EY tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta ollaan panemassa kansallisesti toimeen MMM:n valmistelemalla lailla tulvariskien hallinnasta. Lain yhteydessä annettavalla asetuksella on tarkoitus ottaa kantaa yksityiskohtaisemmin eräisiin direktiivissä edellytettyihin tulvariskien hallinnan järjestämisen yksityiskohtiin. Asetuksen kannalta merkittäviä mutta haasteellisiksi ja monipolvisiksi osoittautuneita käsitteitä ovat merkittävät tulvariskialueet sekä tulvariskien hallintatavoitteet. Merkittävät tulvariskialueet viittaavat direktiivissä alueisiin, joilla mahdollinen merkittävä tulvariski on olemassa tai sellaisen voidaan olettaa esiintyvän. Tulvariskien hallintatavoitteet puolestaan viittaavat direktiivissä ihmisten terveydelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle ja taloudelliselle toiminnalle tulvista koituvien vahingollisten seurausten vähentämiseen tulvien vaikutuksia tai todennäköisyyttä vähentämällä. Direktiivi jättää nämä käsitteet jäsenvaltioiden itsensä määriteltäviksi. Tulvariskityöryhmä on loppuraportissaan todennut, että tulvariskien hallinnassa tulee käyttää valtakunnallisesti yhdenmukaisia perusteita mm. kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun takaamiseksi, ja että tavoitetasoista olisi näin ollen päätettävä valtakunnallisen strategiatyön keinoin. Tulvasuojelun yleiset tavoitetasot tulisi ilmaista säädettävän lain nojalla annettavalla asetuksella. Paikallispiirteet suositellaan huomioitavaksi tulvariskien hallintasuunnitelmissa. Tulvariskityöryhmä on järjestänyt sarjan strategiatyöpajoja, joissa on kerätty tietoa tulvariskien merkittävyydestä ja hyväksyttävästä tulvariskitasosta. Tämän raportin tavoitteena on esittää käsityksiä siitä, miten merkittävät tulvariskialueet ja tulvariskien hallintatavoitteet tulisi määritellä ja millaisia riskianalyyttisiä näkökulmia määrittelyihin liittyy. Tavoitteeseen pyritään: a) taustoittamalla tulvariskien ja niiden hallinnan käsitteistöä yleisillä yhteiskunnallisen riskienhallinnan näkemyksillä merkittävyyden ja alueen käsitteiden avaamiseksi b) haastattelemalla muutamia asiantuntijoita sen varmistamiseksi, että erilaiset näkökulmat tulevat huomioiduksi c) jäsentämällä em. tulvariskityöryhmän työpajamateriaalit riskienhallinnan käsitteistön näkökulmasta hyväksyttävän riskitason ja tätä kautta yleisten hallintatavoitteiden linjaamiseksi Hankkeessa keskitytään vesistö- ja meritulviin. Hankkeen tulokset ovat osin sovellettavissa hulevesitulviin, mutta niitä ei erikseen käsitellä. Erityisesti merkittävien tulvariskialueiden määrittelyyn liittyy useita näkökulmia, jotka eivät ole ilmeisiä. Esimerkiksi alueiden liian karkea määrittely saattaa johtaa tilanteeseen, jossa alueet leimautuvat tulvariskialueiksi suotta. Toisaalta alueiden nimeäminen johtaa joukkoon velvoitteita, joiden 3

4 toteuttamismahdollisuudet on huomioitava. Asetuksen valmistelutyön kannalta nämä näkökulmat tulisi pystyä tunnistamaan mahdollisimman hyvin etukäteen ja ne tulisi huomioida riittävässä laajuudessa. Tulvariskityöryhmän järjestämien työpajojen materiaalit sisältävät arvokasta tietoa osallistujien preferensseistä ja suuntaa-antavista hyväksyttävistä riskitasoista. Työpajamateriaalien jäsentäminen muodostetussa riskikehikossa sekä muiden tilanteeseen vaikuttavien tekijöiden näkökulmasta tarjoaa selkeän lähtökohdan riskienhallinnan tavoitetason määrittelylle. 1.2 EU:n tulvadirektiivi Kansallisen lainsäädännön lisäksi tulvariskien hallintaa Suomessa ohjaa vuonna 2007 voimaan astunut EU:n direktiivi tulvariskien arvioinnista ja hallinnasta 1. Direktiivissä todetaan, että erityisesti ihmisten terveydelle ja hengelle, ympäristölle, kulttuuriperinnölle, taloudelliselle toiminnalle ja infrastruktuurille aiheutuvien tulvien vahingollisten seurausten riskiä on mahdollista ja toivottavaa vähentää. Vuoden 2011 loppuun mennessä jäsenvaltioiden tulee alustavasti arvioida tulvariskit olemassa olevien tietojen ja kokemuksen perusteella (kuva 1). Tunnistetuille tulvariskialueille tulee laatia vuoden 2013 loppuun mennessä tulvavaara- ja tulvariskikartat tulvien eri toistuvuuksilla. Tulvavaarakartoilla tulee esittää ainakin tulvan laajuus sekä vesisyvyys tai vedenkorkeus. Tulvariskikartoilla on esitettävä näiden lisäksi tietoa mm. alueen asukasmääristä ja tulvatilanteessa ympäristöä mahdollisesti pilaavista kohteista. Karttojen avulla tulee laatia 2015 loppuun mennessä tulvariskien hallintasuunnitelmat, joilla pyritään tulvien vahingollisten seurausten vähentämiseen. Kuva 1. Tulvadirektiivin toimeenpanon tärkeimmät osat ja niiden aikataulu 2. 1 DIRECTIVE 2007/60/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks 2 Alho et al. (2008) 4

5 2 Tulvariskit 2.1 Tulvan, sen vaaran, tulvariskin ja tulvariskialueen käsitteistä Yleisen määritelmän mukaan tulva on mikä tahansa vesimassa, joka peittää normaalisti kuivana olevan maa-alueen. Suomessa esiintyvät tulvat voidaan jakaa vesistötulviin, merenpinnan noususta aiheutuviin tulviin sekä rankkasateiden aiheuttamiin tulviin muualla kuin vesistössä. Tässä raportissa tarkastellaan kahta ensin mainittua. Vaikka tulva on luonnollinen ilmiö, sillä on useita sosiaalisia, taloudellisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia. Suomen oloissa vaikutukset syntyvät käytännössä aina veden syvyydestä. Suomen tulvat ovat lähes aina kestoltaan riittävän pitkiä aiheuttamaan vahinkoja kastelemissaan rakenteissa, ja virtausnopeudesta aiheutuu vahinkoja korkeintaan paikallisesti 3. Tulvavaaran käsite on määritelty välillisesti tulvavaarakartan käsitteen kautta. Tulvavaarakartta kuvaa tulvan peittävyyden ja vaaran asteen karttapohjalla tietyllä todennäköisyydellä. Vaaran asteena käytetään yleensä vesisyvyyttä. 4 Tulvavaara on siis tulvan kyky aiheuttaa vahinkoja tietyssä paikassa tietyllä todennäköisyydellä. Tulvariskillä tarkoitetaan tulvan esiintymisen todennäköisyyden ja tulvasta ihmisen terveydelle, turvallisuudelle, ympäristölle, infrastruktuurille, taloudelliselle toiminnalle ja kulttuuriperinnölle mahdollisesti aiheutuvien vahingollisten seurausten yhdistelmää 5. Tulvariskialue on (maantieteellinen) alue, jolle tulvavaara aiheuttaa vahinkoriskin, ts. alue, jolla vallitsee tulvavaara ja jolla on sellainen vahinkopotentiaali (haavoittuvuus) että tulva aiheuttaisi vahinkoja. 2.2 Tulvariski: tulvan vaikutukset ja toistuvuus Riskillä ymmärretään yleisesti menetyksen mahdollisuutta. Tavallisesti riski koostuu epätoivottavan tapahtuman vaikutuksista sekä tavasta mitata tapahtuman esiintymisalttiutta. Riskin vaikutukset jaetaan usein vaikutuksiin ihmisiin ja ympäristöön sekä taloudellisiin vaikutuksiin. Esiintymisalttiutta mitataan usein tapahtuman todennäköisyydellä, mutta tulvariskien tapauksessa tulvan toistuvuus on hyvä mittari. Tarpeen mukaan myös muita vaikutustapoja voidaan huomioida. Tulvariskit ja niiden hallinta ovat eräs yhteiskunnallisen riskienhallinnan muoto. Vastaavia kokonaisuuksia, joissa toiminnot ovat hyvin samantyyppisiä, ovat mm. suuronnettomuusvaarallisen teollisuuden tai vaarallisten aineiden kuljetuskeskittymien riskienhallinta 6. Yhteiskunnallisille riskeille on tyypillistä, että ne koskettavat toteutuessaan merkittäviä osia yhteiskunnasta ja että niiden riskienhallintavastuut jakautuvat usealle toimijalle. 3 Haastattelut 4 Sane et al. (2006) 5 lakiluonnos tulvariskien hallinnasta 6 esim. Gilbert ym. (2009) 5

6 2.2.1 Vaikutukset Kuten edellä todettiin, tulvan vaikutukset syntyvät pääasiassa vesisyvyydestä. Tosin myös tulvan kestolla on vaikutuksia erityisesti tulvan estäessä rakenteen käytön tai kuljettaessa ei-toivottuja aineita. Tulvan vaikutuksia voidaan käsitellä monella eri tavalla, eikä vakiintunutta käsitteistöä ole 7. Tässä raportissa tulvan vaikutukset jaetaan seuraavasti (ks. kuva 2): Tulvan vaikutukset 1. Suorat vaikutukset, jotka syntyvät ihmisten terveydelle tulvavedestä koituvasta vaarasta, tulvaveden ympäristövaikutuksista sekä rakennusten ja rakenteiden korjaamista vaativasta vahingoittumisesta 2. Epäsuorat vaikutukset, jotka syntyvät välillisesti tulvan A. estäessä rakennusten, viljelysten ja infrastruktuurien käytön käyttötarkoitukseensa B. huuhtoessa ja kuljettaessa huuhtoutuvia vaaraa aiheuttavia aineita (mm. ympäristöterveysvaikutukset) Ympäristöterveyshaasteet, hoitolaitosten toiminnan estyminen, yhteiskunnan lamaantuminen Ihminen Hukkuminen kodin menetys Epäsuorat Pilaantuminen/ saastuminen Ympäristö, kulttuuri Kastuminen Toiminnan keskeytyminen (infrastruktuurit + omat toiminnot) Talous Rakennusten ja rakenteiden kastuminen ja huuhtoutuminen Infrastruktuurit Suorat Kuva 2. Tulvan vaikutusmekanismeja. Ihmisen kannalta merkittävä suora vaikutus on tulvan aiheuttama hukkumisriski. Suomen olosuhteissa tulvien noustessa pääsääntöisesti hitaasti (pl. jääpatotulvat eräissä tilanteissa) ihmisten evakuoinnille on yleensä kuitenkin aikaa, joten nettovaikutukset ihmisiin lienevät vähäisiä. Erittäin tiheästi asuttujen alueiden äkillisissä tulvatilanteissa saattaa syntyä henkilövaikutuksia. Muita suoria ei-taloudellisia vaikutuksia ihmisiin ovat mm. kodin menettäminen, korvausasioiden epävarmuus ja vastaavat hankalasti määrällistettävät tuntemukset. Tulvan mahdolliset terveysvaikutukset syntyvät pääasiassa välillisesti huuhtoutuvien taudinaiheuttajien tai kemikaalien kautta. Koska tulva on luonnonilmiö, tulvaveden suorat vaikutukset ympäristöön ovat pääosin luonnonmukaisia. Merkittäviä luontoarvoja sisältävien alueiden osalta tulvat lienevät merkityksellisiä vain, jos 7 haastattelut 6

7 ne ovat seurausta ihmisen toiminnan aiheuttamasta tulvavaarasta, joka ei alun perin kuulu alueen ominaisuuksiin. Ilmeisesti tulvan merkittävin suora vaikutus on taloudellinen. Tulvan vaikutukset rakenteisiin ja rakennuksiin ymmärretään suhteellisen hyvin, ja vaikutukset voidaan arvioida erilaisten vahinkofunktioiden avulla. Toisaalta kuitenkin vahinkomallinnuksen kehittämisessä tulisi verrata tapahtuneita vahinkoja mallin antamiin arvioihin. Usein todelliset vahingot ovat huomattavasti pienempiä kuin arvioidut vahingot 8. Syinä tähän mainitaan mm. epävarmuudet korkeusmalleissa, rakennusaineistoissa ja rakennusten tulvavahinkojen kannalta merkittävissä korkeusasemissa. Tapahtuneiden vahinkojen tutkimusta voitaisiin edistää kehittämällä tulvavahinkotietojen keräämis- ja arkistointikäytäntöjä. Tietoa kaikenlaisista tulvavahingoista tulisi kerätä yhtenäiseen tietokantaan yhä enemmän ja tarkemmin 9. Tulvan epäsuorat vaikutukset ovat usein paljon laajemmat ja hankalammin kuvattavat ja mitattavat kuin suorat vaikutukset. Ensinnä tulva estää rakenteiden, rakennusten ja infrastruktuurien käytön niiden suunnitellulla tavalla. Jo esimerkiksi sairaaloiden, hoitokotien ja vastaavien kohteiden joutuminen tulvan saartamiksi aiheuttaa vaaraa ihmisille estämällä kuljetukset ja vaikeuttamalla evakuointia. Teiden ja rautateiden joutuminen tulvan alle estää niiden normaalin käytön, millä saattaa olla yhteiskunnallisia vaikutuksia. Tieto- ja puheliikenteen ja sähkön sekä lämmön jakelun estyminen voivat aiheuttaa paikallisesti merkittäviä vaikutuksia ihmisiin. Taloudellisia vaikutuksia syntyy tuotantolaitosten toiminnan keskeytymisestä. Vaikutukset kohdentuvat pahimmillaan myös ihmisiin lomautusten tai työpaikkojen menettämisen kautta. Toisaalta tulva saattaa huuhtoa liikkeelle taudinaiheuttajia pintavedestä, pelloilta, karjasuojista, viemäreiden sisällöstä, vedenpuhdistamoista tai kemikaaleja kemikaalivarastoista tai pilaantuneilta maa-alueilta, jotka voivat kulkeutua paitsi rakennuksiin myös talousvesi-infrastruktuuriin aiheuttaen ympäristöterveysriskin ihmiselle ja riskin merkittäville luonnonarvoille. Tulvien vaikutukset ovat siis monimuotoisia ja niiden määrällistämiseen liittyy laajoja epävarmuuksia. Yksittäisen ihmisen näkökulmasta kaikki häneen ja hänen perheeseensä kohdistuvat vaikutukset ovat epätoivottavia, kun taas vaikutuksilla muihin ihmisiin on korkeintaan tunnetason seurauksia. Yhteiskunnallisesta näkökulmasta vaikutuksia useaan henkilöön pidetään kuitenkin suurempina kuin vaikutuksia yhteen henkilöön. Tulvariskejä tarkasteltaneen tässä yhteydessä yhteiskunnallisesta näkökulmasta joten voidaan olettaa, että vaikutukset kasvavat riskireseptoreiden (riskin kokijoiden/vahingoittuvien kohteiden) määrän kasvaessa. Näyttää siltä, että tulvien suorat vaikutukset tunnetaan paremmin ja niitä tutkitaan enemmän kuin epäsuoria vaikutuksia. Eräs syy tähän on se, että suorien vaikutusten arviointiin soveltuvat paikkatietoaineistot ovat laadukkaita ja saatavilla, kun taas esimerkiksi ympäristöterveysriskin aiheuttavien kohteiden sijainti ja korkeusasema tunnetaan vain puolinaisesti. 8 Lehtiö (2008) 9 Lehtiö (2008) 7

8 2.2.2 Todennäköisyys Tulvien todennäköisyyttä kuvataan tietyn suuruisen tulvan toistuvuuden kautta. Tyypillisesti käytettyjä tulvan toistuvuusluokkia voivat olla 1/50a, 1/100a, 1/250a tai 1/1000a. Keskimäärin 1/100a ja sitä harvemmin tapahtuvia tulvia kutsutaan suurtulviksi. EU:n tulvadirektiivin myötä tärkeimmät määriteltävät tulva-alueet liittyvät 1/100a ja 1/250a tulviin. Lisäksi suositellaan mallinnettaviksi 1/20a, 1/50a ja 1/1000a tulvatilanteet. Tietyn toistuvuuden tulvaa vastaavat virtaamat ja vedenkorkeudet voidaan määrittää joko tilastollisin menetelmin tai vesistömalleja käyttäen. Tilastollisissa menetelmissä olemassa oleviin havaintoihin sovitetaan todennäköisyysjakauma, josta ekstrapoloidaan tutkittavaa toistuvuutta vastaavat virtaamat, joista yleensä lasketaan vastaavat vedenkorkeudet. Vesistömallit kuvaavat vesistön hydrologista kiertoa ja veden kulkeutumista vesistössä. Tulvat ja niiden muutokset arvioidaan yhdistämällä malleissa tietyllä todennäköisyydellä esiintyvät sääolosuhteet pahimmalla mahdollisella tavalla. Yhteistä molemmille lähestymistavoille on suhteellisen suuri epävarmuus toistuvuusarvioissa. Kuvassa 3 on esitetty vuosien ylivirtaamiin sovitettu Gumbelin jakauma luottamusväleineen. Nähdään, että mallin mukaan HQ 1/20 on keskimäärin 880 m3/2, mutta 95 % todennäköisyydellä se on välillä m3/s, ja vastaavasti HQ 1/1000 on keskimäärin 1357 m3/s mutta 95 % todennäköisyydellä suurin piirtein välillä m3/s. Luottamusvälin leveys on yli 30 % keskiarvosta. Kuva 3. Vuosien ylivirtaamiin sovitettu Gumbelin jakauma luottamusväleineen 10. Huomaa kahden suurimman virtaaman sijainti luottamusvälin alareunassa. Tilastomallilla ennustettaessa ennusteen luottamusväli riippuu pääasiassa datapisteiden lukumäärästä sekä ennustepisteen etäisyydestä datajoukosta. Mitä pienemmällä datamäärällä ennustetaan, 10 Sane et al. (2006) 8

9 sitä suurempi luottamusväli on. Mitä kauempana ennustepiste sijaitsee datajoukosta, sitä isompi luottamusväli on. Lisäksi tilastollisessa ennustamisessa taustaoletuksena on, että ennustettava ilmiö ei muutu. Oletus on kyseenalainen tulva-alueiden virtausolosuhteiden mahdollisen muuttumisen ja myös ilmastonmuutoksen vuoksi. Epävarmuudet todennäköisyyksissä ja vaikutuksissa olisi otettava sopivalla tavalla huomioon riskien luokittelussa ja raportoinnissa olisi suotavaa, että mahdolliset erilaiset riskiluokat eroaisivat riittävästi toisistaan. Myös toistuvuusarvioihin liittyvät epävarmuudet tulisi raportoida kaikissa yhteyksissä. 2.3 Erimitallisten vaikutusten vertailu Edellä todettiin, että sekä tulvan vaikutusmekanismit että ennen kaikkea tulvareseptorit ovat erilaisia. Yhteistä nimittäjää ei pystytä löytämään; vaikutukset eivät ole yhteismitallisia. Periaatteessa erilaiset suorat vaikutukset voitaisiin yhteismitallistaa esimerkiksi rahallistamalla vaikutukset ihmiseen ja ympäristöön. Esimerkiksi Tiehallinto on olettanut liikenneinvestointilaskelmissaan ihmishengen arvoksi noin 1.7 miljoonaa euroa. Laskentaperusteina on käytetty lähinnä työpanoksen toteutumatta jäämistä ja tämän vaikutuksia bruttokansantuotteeseen. Ympäristökohteiden monetisointi perustuu yleensä puhdistus- ja muihin ennalleensaattamiskuluihin. Laadullisia ihmisiin vaikuttavia tekijöitä voidaan periaatteessa hinnoitella esimerkiksi maksuhalukkuustutkimuksilla. Yhteismitallistaminen johtaa kuitenkin nopeasti eettisluonteisiin kysymyksiin, mikä siirtää keskustelun painopisteen pois alkuperäisestä asiasta. Mm. tämän vuoksi yleisesti pidetään viisaana vaikutuskomponenttien pitämistä erillään. Kuten edellä todettiin, yleensä käsitellään vaikutuksia ihmisiin, ympäristöön ja talouteen. Tulvadirektiivissä mainitaan lisäksi infrastruktuurit ja erityiset kulttuuriarvot. Kulttuuriarvoja voidaan käsitellä omana vaikutuskomponenttinaan, mutta on huomattava, että esimerkiksi riskin hyväksyttävyyden määritteleminen on sitä työläämpää, mitä enemmän vaikutuskomponentteja on. Riskianalyysimielessä infrastruktuurien vahingoittuminen sinänsä ei ole merkittävä tulvan vaikutus, vaan keskeistä ovat infrastruktuurien toimimattomuuden vaikutukset riskireseptoreihin. Taustalla lieneekin infrastruktuurien toiminnan suuri korrelaatio merkittävien epäsuorien vaikutusten kanssa. 2.4 Riskien kuvaaminen ja hyväksyttävä riskitaso Riskejä kuvataan usein ns. riskimatriisilla. Siinä riskit sijoitetaan taulukkoon, jonka rivit kuvaavat riskin todennäköisyyttä ja sarakkeet vaikutuksia sopivalla asteikolla. Kuvassa 4 on esitetty esimerkki tulvariskien riskimatriisista, jossa vaikutusasteikkona on vaikutus ihmisiin. Siinä todennäköisyyttä on arvioitu toistuvuusluokittelulla 1/50 vuotta, 1/100 vuotta ja 1/1000 vuotta. Vaikutuksia on kuvattu laadullisella asteikolla, jossa äärimmäisenä seurauksena ovat kuolemantapaukset. Muille tarkasteltaville riskidimensioille voidaan esittää samantyyppinen matriisi. 9

10 Tapahtumisen mahdollisuus Joskus ( 2%) Melko Harvoin (1%) Erittäin Harvoin (0.1%) Ohimenevää vaivaa muutamalle ihmiselle Esimerkki hyväksyttävästä riskitasosta Vaikutukset Ihmishenkiä menetetään Kuva 4. Riskimatriisi. Riski on pienin matriisin vasemmassa alakulmassa, jossa sekä toistuvuus että vaikutukset ovat pieniä. Vastaavasti riski on suurin oikeassa yläkulmassa, jossa toistuvuus ja vaikutukset ovat suuret. Riskit voidaan teoriassa jakaa kunkin vaikutusmekanismin osalta hyväksyttäviin ja ei-hyväksyttäviin riskeihin. Rationaaliselle päätöksentekijälle riskin hyväksyttävyys kasvaa kun vaikutukset ja todennäköisyys pienenevät, joten hyväksyttävät ja ei-hyväksyttävät riskit erottava käyrä on oikealle laskeva matriisissa. Kuvassa 4 on esitetty myös esimerkki hyväksyttävästä riskitasosta. Toistuvuusvaikutusparit käyrän alapuolella ovat hyväksyttäviä, kun taas toistuvuus-vaikutusparit käyrän yläpuolella edellyttävät sellaisia riskienhallintatoimia, jotka siirtävät parin hyväksyttävän riskitason alapuolelle. Riskimatriisi voidaan piirtää erikseen jokaiselle vaikutuskomponentille ja kokonaisriskiä määriteltäessä erilliset riskit voidaan yhdistää. Yhdistäminen voi tapahtua esimerkiksi keskiarvottamalla, mutta riskiajatteluun paremmin soveltuva tapa lienee maksimin valitseminen kustakin vaikutuskomponentista. Myös hyväksyttävä riskitaso on syytä valita riskikomponenteittain; mikäli riskitaso ei ole hyväksyttävä jonkin riskikomponentin suhteen, riski ei ole hyväksyttävä. Hyväksyttävä riskitaso voidaan selvittää esimerkiksi päätöksentekijöitä ja riskin omistajia haastattelemalla. Tulvariskien tapauksessa riskin omistajuus on kuitenkin jossain määrin epäselvää, joten kysymys on melko yhteiskunnallinen. 2.5 Tulvariskin kokemiseen vaikuttavia tekijöitä Riskinarviointia ja sen tulosten jalkauttamista päätöksentekoon hankaloittaa se, että eri ihmiset kokevat saman riskin eri tavalla. Riskin kokemusta suurentavia tekijöitä on koottu taulukkoon 1, riskin kokemusta pienentäviä tekijöitä puolestaan taulukkoon 2. 10

11 Taulukko 1. Koettua riskiä kasvattavia tekijöitä Tekijä Riskin ottamisen vapaaehtoisuus Vaihtoehtojen olemassaolo Kauhistuttavuus Katastrofaalisuus Tieto riskistä Riskin jakautuminen Väärinkäytön mahdollisuus Riskistä hyötyjä Selitys Pakotettu riski koetaan suuremmaksi kuin itse otettu Jos vaihtoehtoja ei ole, riski koetaan suuremmaksi Ihmisen omiin pelkoihin liittyvät riskit koetaan todellista suuremmiksi (esim. käärmeenpureman pelko) Seurauksiltaan katastrofaaliset riskit koetaan suuremmiksi (esim. lento-onnettomuudet) Tuntematon pelottaa ja riski koetaan suuremmaksi, jos siitä saadaan puutteellista tietoa Laajalle leviävät vaikutukset ja puolustuskyvyttömiin ihmisiin (kuten lapset tai vanhukset) kohdistuvat riskit koetaan suurempina Mikäli riskinaiheuttaja on väärin käytettynä erityisen riskialtis, myös normaalikäytön riskit koetaan suurempina Riskit, joista saatavat hyödyt menevät jollekulle muulle, koetaan suurempina kuin itseä hyödyttävät riskit Taulukko 3. Koettua riskiä pienentäviä tekijöitä Tekijä Välttämättömyys Realisoitumisen nopeus Riskin tunnettuus Selitys Sellaiset toiminnot, joita ei voida välttää, koetaan riskeiltään pienemmiksi kuin vastaavat ei-välttämättömät toiminnot Hitaasti toteutuva riski koetaan pienemmäksi kuin yhtäkkinen riski ( kaikkeen tottuu ) Mitä yleisempi riski on, sen pienempänä se koetaan esimerkiksi auto-onnettomuudet koetaan riskinä pienemmiksi kuin vaikkapa tulvat, vaikka usein tilanne on päinvastainen Luottamus Luottamus riskin aiheuttajaan saa riskit tuntumaan pienemmiltä tuttua laitosta naapurissa ei koeta riskinä, sen sijaan uusi vastaava toiminta voidaan kokea hyvinkin vaaralliseksi Yo. taulukot selittävät osaltaan sen, miksi Suomessa hyväksytään vuosittain 400 liikennekuolemaa ja 2000 kuolemaan johtavaa kotitapaturmaa, mutta voidaan olettaa, että jo kymmenestä tulvassa kuolleesta nousisi kireä kansallinen keskustelu. Edellisiin verrattuna tulvariskiä voidaan pitää ainakin: Ei-vapaaehtoisena Ei-vaihtoehtoisena Huonosti tunnettuna Äkillisenä Katastrofaalisena Laajalle leviävänä Laajaan alueeseen ja/tai puolustuskyvyttömiin henkilöihin kohdistuvana. Riskin tunnettuuteen liittyen on huomattava, että alueilla, joilla tulvat ovat yleisiä, ne tunnetaan, ja riski koetaan pienempänä kuin alueilla, joilla ne ovat harvinaisia. 11

12 Matemaattisen riskin määrittelyn rinnalle hyväksyttävää riskitasoa haarukoitaessa on syytä ottaa myös riskin kokeminen. 2.6 Riskin merkittävyys Riskin merkittävyys riippuu riskin omistajan riskinkantokyvystä. Esimerkiksi samansuuruinen toteutunut euromääräinen riski saattaa olla pienelle toimijalle paljon pahempi asia kuin suurelle toimijalle. Osaltaan tätä voidaan kuvastaa valitsemalla vaikutusasteikot toimijan riskinottokyvyn mukaisesti, mutta käytettäessä samoja asteikoita eri yhteyksissä on merkittävyyttä pohdittava erikseen. Tulvariskien osalta asia on nostettu esiin tulvariskilakiluonnoksen 10 :ssä. Riskien laittaminen merkittävyytensä mukaiseen järjestykseen antaa mm. tärkeän perusteen riskienhallintatoimien priorisoinnille: merkittävyydeltään suurimmat riskit tulee hallita ensin. Taustalla on yleensä resurssi- tai toimintataparajoitus, joka estää kaikkien riskien hallitsemisen kerralla. Riskien priorisointi onkin eräs riskienhallinnan perusmotiivi. Yleisessä organisaation riskienhallinnan viitekehyksessä organisaation riskienhallintaa linjataan riskienhallintapolitiikalla tai vastaavalla asiakirjalla. Siinä annetaan organisaation riskienhallintamandaatti esimerkiksi toteamalla, millaiset riskit ovat ei-hyväksyttäviä ja että ei-hyväksyttävät riskit tulee hallita hyväksyttävälle tasolle kaikin keinoin välittömästi. Hyväksyttäville riskeille voidaan linjata, että niiden mahdollista kehittymistä tulee seurata. 2.7 Riskienhallinnan toimet Ei-hyväksyttävää riskiä on pienennettävä todennäköisyyttä tai vaikutuksia pienentämällä tai siirtämällä riski esimerkiksi vakuuttamalla. Tulvien tapauksessa vakuuttaminen on kuitenkin oma kysymyksensä. Monet yhteiskunnan toimet, organisaatiot ja velvollisuudet tähtäävät vaikutusten pienentämiseen tulvatilanteessa. Operativiisessa tulvantorjunnassa jokainen on velvollinen oman omaisuutensa suojaamiseen omatoimisen varautumisen keinoin kohtuullisessa laajuudessa 11. Kunnat ja eri viranomaiset (ympäristökeskus, pelastustoimi, poliisi, puolustusvoimat virka-apuna) osallistuvat omien tehtävänkuviensa ja priorisointiensa kautta vahinkojen rajoittamiseen (ks. kuva 5). 11 mm. Pelastuslaki 468/

13 Kuva 5. Keskeisimmät paikallisten ja alueellisten viranomaisten toimet erityyppisissä tulvatilanteissa kolmesta eri tulvariskien hallinnan näkökulmasta 12. Lisäksi on huomioitava omatoiminen varautuminen. Tulvavahinkojen todennäköisyyttä voidaan pienentää estämällä uuden vahinkopotentiaalin synty esim. estämällä rakennusten ja haavoittuvien rakenteiden sijoittaminen tulva-alttiille alueille 13. Toisaalta voidaan vesistön valuma-alueella toteutettavilla toimilla, kuten tulvapenkereillä, vedenpidätyskosteikoilla ja vastaavilla ohjailla tulvaveden virtausta tai muuttaa alueiden purkautumiskäyriä niin, että tulvahuippu madaltuu. Tulvan nykytilaiseen nettoriskiin vaikuttavat tulvan todennäköisyyksien ja vaikutusten lisäksi tällä hetkellä olemassa olevat riskienhallintatoimet. Omatoimisen varautumisen osaaminen ja viranomaisavun saatavuus vaikuttavat osaltaan tulvan nettovaikutuksiin eli nettoriskiin. Kuvassa 6 on hahmoteltu tulvariskien hallinnan jatkumoa. On huomattava, että merkittäväksi tulvariskialueeksi nimeäminen voidaan tulkita itse asiassa erääksi riskienhallinnan toimeksi. 12 Lonka ja Nikula (2007) 13 mm. MRL sekä alueidenkäyttötavoitteet 13

14 Kohde Toiminto Pelastustoimi ym.; tulvantorjunta Valmius/ Jatkuvuussuunitelma varautuminen Keskeytysvakuutus Toimet valuma-alueella Pelastussuunnitelma Tulvasuojelurakenteet Maankäytön suunnittelu Kuva 6. Riskienhallintaoimien jatkumo. 2.8 Yhteenveto Yhteenvetona voidaan todeta, että tietyllä alueella nettomääräinen tulvariski tietyllä ajanhetkellä muodostuu Tulvan toistuvuudesta (todennäköisyydestä) Tulvan vaikutuksista Tulvariskin kokemiseen vaikuttavista tekijöistä Riskin merkittävyydestä riskin kokijan kannalta Olemassa olevista riskienhallintatoimista ja niiden toteuttamisen organisoinnista. 3 Tulvariskiruutumenetelmän arviointi 3.1 Menetelmän yleiskuvaus SYKEssä kehitetty tulvariskiruutumenetelmä 14, joka kuvaa vahinkopotentiaalia per pinta-alayksikkö, tähtää tulvariskien arvioimiseen tulva-alueilla olemassa olevien paikkatietoaineistojen avulla. Metodia voidaan käyttää apuna merkittävien tulvariskialueiden määrittämisessä. 14 mm. Huokuna (2009) 14

15 Kuva 7: Tulva-alue kerran 50 vuodessa toistuvalle tulvalle. Määrittelyt tulvan syvyydestä ja peittävyydestä (vaara-asteesta) toimivat pohjana tulvariskiruutujen muodostamisessa. 15 Menetelmä toimii seuraavasti: 1. Rajataan kartalta tarkasteltava alue, joka voidaan luokitella erilaisille tulvan todennäköisyyksille: esimerkkinä kerran viidessäkymmenessä vuodessa tapahtuvan (HW 1/50a) tulvan peittävyys ja syvyys (ks. kuva 7) joka tuotetaan paikkatietojärjestelmän (GIS) avulla käyttäen maanpinnan topografian kuvaamiseen korkeusmalleja, kuten Maanmittauslaitoksen korkeusmalleja ja kuntien korkeustietoja. Tuloksena syntyy tulvavaara-alue jonka visualisoi tulvavaarakartta. Tulvariskiruutumenetelmää voidaan käyttää myös merenrannikoiden riskialueiden määrittämiseen 16. Esimerkkinä SYKEssä 17 on tutkittu tulvariskialueiden määrittämistä kerran 200 vuodessa tapahtuvalle meritulvalle (1/200a) käyttäen Maanmittauslaitoksen korkeusmallia 25x25 metrin ruutukoon tarkkuudella (MML 25m). 2. Tulvavaara-alueella arvioidaan väestö- ja rakennustietojen perusteella 250 m x 250 m ruuduittain alueella asuvien ihmisten sekä kerrosneliömetrien lukumäärä. Nämä jaetaan viiteen eri vahinkoluokkaan erikseen määriteltyjen kynnysarvojen perusteella. Mitä enemmän ruudussa on asukkaita ja/tai kerrosalaa, sitä suurempi on ruudun tulvavahinkopotentiaali. 3. Tulvariskialueet muodostuvat vähintään 10:stä saman tai korkeamman vahinkoluokan ruudusta, jotka visualisoidaan (ks. kuva 8) 4. Analyysiin voidaan lisätä myös erillisiä kohteita, kuten jätevedenpuhdistamoita, karjasuojia, vedenottamoita, sairaaloita ja vastaavia. 15 SYKE, Huokuna (2009) 16 sama 17 sama 15

16 Menetelmää on tarkoitus käyttää merkittävien tulvariskialueiden alustavaan ja suuntaa-antavaan tunnistamiseen. Varsinaiset merkittävät tulvariskialueet muodostettaisiin paikallisen asiantuntemuksen perusteella menetelmän antamia tuloksia hyödyntäen. Menetelmässä hyödynnettäviä paikkatietoaineistoja olisivat mm. Rakennus- ja huoneistorekisteri (RHR) SLICES-maankäyttörekisteri Ympäristöhallinnon valvonta- ja kuormitustietojärjestelmä (VAHTI) Vesihuoltolaitosten tilastointijärjestelmä (VELVET) EU-uimarannat Natura-alueet Suojelualueiden kuviotieto (YSAGIS). Kuva 8: Tulvariskiruudut luokiteltuna Menetelmän tausta ja tulkinta Tulvariskiruutumenetelmän lähtökohta on pelastustoimen palvelutasopäätösten tukena käytettävä riskinarviointimenetelmä, joka on kuvattu mm. pelastustoimen toimintavalmiusohjeessa (VIITE). Keskeinen ero on kuvattavassa riskissä. Pelastustoimen lähestymistavassa ajatuksena on, että ihmiset aiheuttavat omalla toiminnallaan riskejä, ja vaikutukset ovat suuremmat tiheästi asutuilla alueilla. Täten pelastustoimen riskiruudukossa sekä pelastustoimintaa edellyttävien tapahtumien todennäköisyys että seuraukset vaihtelevat. Tulvariskiruutumenetelmässä riskin aiheuttajana toimii vain 18 sama 16

17 tulva, jonka toistuvuus on menetelmän alkuvaiheessa kiinnitetty. Menetelmä kuvaa edelleen riskiä, mutta vahinkojen todennäköisyys eri ruuduissa on ennalta valittu. Peruslähtökohdiltaan menetelmä on hyvä ja direktiivin mukainen. Menetelmä soveltuu hyvin ihmisiin ja omaisuuteen kohdistuvien suorien vaikutusten arviointiin ja muodostaa hyvän pohjan tulvariskialueiden identifioinnille. Eräänä haasteena menetelmässä on yksittäisten kohteiden, erityisesti yhteiskunnan kannalta merkittäviä epäsuoria vaikutuksia aiheuttavien rakenteiden, huomiointi. Esimerkiksi vedenottamoiden ja jätevesi-infrastruktuurin joutuminen yhtaikaisesti samalla alueella tulvan alle aiheuttaa merkittävän ympäristöterveysriskin, joka nykyisellään näkyy menetelmän kautta vain yksittäisinä vahinkokohteina. Toisaalta kuitenkin ihmis- ja rakennuspinta-alamäärät kuvaavat edelleen epäsuorien vaikutusten suuruutta osuvasti kuvaamalla vahinkopotentiaalin suuruuden. Periaatteessa on kuitenkin mahdollista, että yksittäiset kohteet sijaitsevat tulva-alueella, mutta suuret asutusmäärät eivät, jolloin menetelmän mukaisessa tarkastelussa tällaiset alueet eivät tule huomioiduiksi tulvariskialueina. Menetelmän arvioinnissa on luonnollisesti huomioitava se, mitä merkittävällä tulvariskialueella tarkoitetaan. Asiaa käsitellään luvussa 4.3 laajemmin. Menetelmän tulvariskialueiden muodostuminen perustuu pelastustoimen riskiruutumenetelmän mukaisesti riittävän monen vahinkopotentiaaliltaan samankaltaisen vierekkäisen ruudun yhdistämiseen. Erityisesti järvien ja vastaavien tulvimisessa syntyy kuitenkin tilanteita, joissa saman altaan vedennousu aiheuttaa tulvavaikutuksia eri puolilla allasta, jolloin ruutujen välillä saattaa olla isokin matka. Tällaisten alueiden erillisiksi merkittäviksi tulvariskialueiksi katsomisen sijaan on harkittava, olisiko tarkoituksenmukaista ja direktiivin kokonaisvaltaisen vesistötason tarkastelun hengen mukaista yhdistää tällaiset erilliset alueet yhdeksi merkittäväksi tulvariskialueeksi. Kokonaisuutena menetelmä on hyvin perusteltu ja lupaava tapa hahmottaa alueita, joilla tulvavahingot ovat suuriä. 4 Tulvariskien hallinnan tavoitteet 4.1 Hyväksyttävät riskitasot Tilaajan järjestämässä työpajassa kerättiin laajalti osallistujilta tietoja heidän käsityksestään siitä, millaisella toistuvuudella erilaisten vahinkokohteiden joutuminen tulvavaikutuksille alttiiksi voisi olla hyväksyttävää. Lisäksi selvitettiin, miten tärkeinä osallistujat pitävät erilaisia vahinkokohteita. Tulosten voidaan olettaa kuvaavan ainakin suuntaa-antavasti ryhmän preferenssejä hyväksyttävän riskitason suhteen. Tässä työssä työpajan kohteet jaoteltiin neljään vaikutuksiltaan eri tahoihin kohdistuvaan kokonaisuuteen: kohteet/tapahtumat, joilla vaikutuksia ihmisen terveyteen kohteet/tapahtumat, joilla vaikutuksia infrastruktuureihin ja yhteiskuntaan kohteet/tapahtumat, joilla vaikutuksia taloudelliseen toimintaan kohteet/tapahtumat, joilla vaikutuksia ympäristöön ja kulttuuriperintöön 17

18 Joskus (2%) Harvoin (1 0.5%) Erittäin harvoin 0.1% Rantasauna Vapaa-ajan asunto Muutamia sairastumisia tai vaivaa useille Kohteet sijoitettiin kuvan 4 (luku 2) mukaisiin riskimatriiseihin, jotka on esitetty kuvissa Kullekin riskityypille on merkitty tuloksista yhdistetty arvioitu hyväksyttävä riskitaso ovaalilla sekä vihreällä ne riskiluokat, jotka näyttäisivät olevan kiistatta hyväksyttäviä. Luonnollisesti hyväksyttävä riskitaso vaihtelee myös kohteittain. Tarkastelu on tehty silmämääräisesti ja esimerkiksi vaikutusasteikot ovat subjektiivisia, joten tulokset eivät ole tieteellisen tarkkoja myös muut päätelmät ovat mahdollisia. jätevedenpumppaamo pima Kaatopaikat eläinsuoja Jätevedenpuhdistamo hautausmaa vedenottamo Kuva 9. Hyväksyttävä riskitaso ihmisen terveyden osalta. kemikaalivarasto jätteenkäsittely Ydinvoimala TK sairaala vanhainkoti/ hoitolaitos Kuolema tulvan takia Henkiä menetetään Joskus Harvoin Erittäin harvoin pienet tiet asuntoalue sähkönjakelu, tietoliikenneyhteydet arkistot Isot tiet,rautatiet terminaalit Ohimenevä vaikutus muutamaan ihmiseen Iso yhdyskunta lamaantuu Kuva 10. Hyväksyttävä riskitaso infrastruktuurien ja yhteiskunnan osalta. 18

19 Joskus Harvoin Erittäin harvoin Rantasauna Pellot Metsätalous Puutarha Vapaa-ajan asunto Varastorakennusalue Asuinrakennus Liikerakennusalue Toimistorakennusalue Asuntoalue Teollisuusalueet Alle Yli 10 M Kuva 11. Hyväksyttävä riskitaso taloudellisen toiminnan osalta. Joskus Harvoin Erittäin harvoin Ohimenevä haitta Huolt.as, jätevedenpumpp. Kemikaalikuljetus Pilaantunut maa-alue Muinaisjäännös Suojelualueen pilaantuminen Öljysäiliöt Kaatopaikat Eläinsuoja Kultt.hist. arvokas rakennus Jätteen käsittely Jäteveden puhdistuslaitos Polttoaine- tai Vedenottamokemikaalivarasto Pohjavesialueen pilaantuminen Arkistot Peruuttamaton haitta Kuva 12. Hyväksyttävä riskitaso ympäristö- ja kulttuuriarvojen osalta. Tarkastelusta voitaneen vetää ainakin seuraavat johtopäätökset: Ihmisiin ja terveyteen kohdistuvien riskien hyväksyttävä taso on pienempi kuin muihin tekijöihin kohdistuvien riskien esimerkiksi ihmishengen menettämistä tulvan takia ei pidetä aineistossa hyväksyttävänä kuin 1/1000 a tulvan toistuvuudella (on mahdollista, että mikäli asteikko olisi tarjonnut vielä harvinaisemman vaihtoehdon, se olisi tullut valituksi) ja selkeästi hyväksyttäviä ovat vain erittäin harvoin pientä vaivaa ihmisille aiheuttavat riskit. Ihmisiin ja terveyteen kohdistuvien riskien osalta tärkeässä roolissa ovat eräät erityiskohteet, kuten sairaalat, terveyskeskukset, vanhainkodit ja hoitolaitokset. Infrastruktuurien osalta ohimeneviä muutamiin ihmisiin kohdistuvia vaikutuksia pidetään hyväksyttävinä, mutta ison yhdyskunnan lamaantumista esimerkiksi suurten teiden käytön tai sähköjakelun estymisen takia ei. Infrastruktuurien osalta merkittävä tekijänä pidettiin aineistossa käyttökatkon kestoa; toisaalta kaikkia vesistö- ja meritulvia on pidettävä todennä- 19

20 köiseltä kestoltaan sellaisena, että aineistossa esitetyt merkittävien vaikutusten kynnysarvot käytännössä ylittyvät. Taloudellisen toiminnan osalta pidetään hyväksyttävänä erittäin harvoin tapahtuvia hyvinkin suuria euromääräisiä vaikutuksia. Vähiten hyväksyttävänä pidetään asuinalueiden tulvimista. Peltojen ja metsien tulviminen ollaan valmiit hyväksymään suuremmalla todennäköisyydellä. Yksittäisten rakennusten tulvavaikutukset hyväksytään suuremmalla toistuvuudella kuin rakennettujen alueiden. Ympäristön ja kulttuuriarvojen osalta näyttäisi siltä, että ohimenevä haitta hyväksytään kaikilla toistuvuuksilla mutta vaikutusten pahentuessa hyväksyttävyys vähenee riippumatta toistuvuudesta. On huomattava, että esitetyt ja kuvissa vihreällä merkityt hyväksytyt riskitasot ovat tasoja, joilla riskin hyväksyttävyys on aineistoon nähden kiistatonta (so. tuottaisi tiedot antaneessa ryhmässä lähes yksimielisen hyväksynnän). Todellinen hyväksyttävä riskityypeittäinen riskitaso vaihtelee merkittyjen ovaalien sisällä: mitä ylemmäs ja enemmän oikealle siirrytään, sitä kiistanalaisemmaksi hyväksyttävä riskitaso tulee, kunnes ovaalin ylä- ja oikealla puolella tiedot antanut ryhmä olisi yksimielinen siitä, että riskitaso ei missään tapauksessa ole hyväksyttävä. Analyysiä jatkamalla voitaisiin todennäköisesti nyt melko leveitä merkittävän riskitason ovaaleja kaventaa hiukan. 4.2 Tulvariskienhallinnan tavoitetasot Tulvariskilakiluonnoksen mukaisesti tulvariskien hallinnan tavoitteena on ehkäistä ja vähentää tulvariskejä. Tulvariskiasetuksessa tarkoituksena on määritellä hyväksyttävä tulvariski erilaisten riskikomponenttien suhteen asettamalla riskienhallinnan tavoitetasot. Soveltamalla edellisen alaluvun tuloksia asetusluonnoksen 6 voisi kuulua esim. seuraavasti: Sen lisäksi, mitä tulvariskien hallinnasta annetun lain 10 :n 2 ja 3 momentissa säädetään tulvariskien hallinnan tavoitteista, yhdyskunnat ja yhteiskunnan kannalta tärkeät toiminnot suojataan vesistö- ja meritulvista aiheutuvilta vahingoilta vähintään seuraavasti: Ihmisille välitöntä vaaraa aiheuttavat kohteet suojataan tulvalta, jonka toistuvuus on keskimäärin kerran 1000 vuodessa Ihmisille ympäristöterveys- vai muuten välillistä vaaraa aiheuttavat kohteet, kuten jätevesiinfrastruktuuri ja vedenottamot sekä sairaalat ja hoitolaitokset, suojataan tulvalta, jonka toistuvuus on keskimäärin kerran 100 vuodessa 19 Infrastruktuurit, joiden toimimattomuus aiheuttaa ohimenevää merkittävämpiä vaikutuksia laajoihin yhdyskuntiin, suojataan tulvalta, jonka toistuvuus on keskimäärin kerran 100 vuodessa 19 Tässä ajatuksena olisi, että välillinen vaara ihmiselle aiheuttaa todellista vaaraa ihmiselle pienemmällä todennäköisyydellä kuin välitön vaara. 20

21 Alueen ominaisuuksiin nähden merkittäviä taloudellisia vahinkoja kärsivät tai yhteiskunnan toimivuuden tai elintärkeiden toimintojen kannalta oleelliset kohdekokonaisuudet suojataan tulvalta, jonka toistuvuus on keskimäärin kerran 100 vuodessa Alueellisesti merkittävät luonnon- tai kulttuuriarvot, joille tulva aiheuttaisi peruuttamatonta haittaa, suojataan tulvalta, jonka toistuvuus on keskimäärin kerran 100 vuodessa Olisi tärkeää, että riskienhallinnan tavoitetasot määritellään riippumatta siitä, sijaitsevatko vahinkokohteet merkittäväksi määritellyllä tulvariskialueella vai muualla. Olisi myös tärkeää painottaa sitä, että riskienhallinnan keinoina voidaan käyttää kaikkia kuvassa 6 esitettyjä keinoja eikä pelkästään tulvariskien hallintasuunnitelmaa. Niinikään olisi muotoiltava, ketä tavoitetasot velvoittavat, jotta ei synny käsitystä, että kyseessä olisi pelkästään jonkun tietyn tahon tehtävä. 4.3 Merkittävä tulvariskialue Tulvariskien hallinnan ja tämän hankkeen kannalta keskeinen kysymys on, miten määritellään merkittävä tulvariski ja merkittävä tulvariskialue. Merkittävällä tulvariskillä voidaan melko suoraviivaisesti ajatella tarkoitettavan tulvariskiä, joka ei ole hyväksyttävä. Olisiko siis niin, että merkittävällä tulvariskialueella on paljon merkittäviä tulvariskejä? Tässä on tärkeää nähdä, että direktiivi määrittelee itse asiassa merkittävän tulvariskialueen yhteydessä joukon nimeämiseen välittömästi liittyviä riskienhallintatoimia velvoitteen tulvavaaraja tulvariskikartoituksen suorittamiseksi sekä myöhemmässä vaiheessa tulvariskien hallintasuunnitelman laadinnan. Täten se, että alue nimetään merkittäväksi tulvariskialueeksi, on itse asiassa osaltaan myös riskienhallintatoimi, ja aluetta on tarkasteltava myös riskienhallinnan keinojen näkökulmasta. Kuten aiemmin todettiin, riskienhallintatoimia on olemassa kokonainen jatkumo alkaen omatoimisesta varautumisesta. Tulvavaarakartoitus ja tulvariskien hallintasuunnitelman laadinta voidaan nähdä luonteeltaan kaikkia toimijoita koskevana järeähkönä riskienhallintakeinona. Tätä taustaa vasten merkittävän tulvariskialueen käsitettä lienee syytä lähestyä myös siihen liittyvien riskienhallintatoimien soveltuvuuden ja kustannustehokkuuden näkökulmasta. Tähän kannustaa myös direktiivin alkuperäinen tavoite vähentää (ja hallita) tulvista ihmisen terveydelle, ympäristölle, infrastruktuurille ja omaisuudelle aiheutuvia riskejä. Mikäli näin ajatellaan, oleellista merkittävän tulvariskialueen nimeämisessä on riskin ei-hyväksyttävyyden lisäksi riskienhallinnan nykytaso, tulvakartoitusten ja tulvariskien hallintasuunnitelmien aikaansaama tulvariskin pieneneminen nykyisestä sekä näiden toimenpiteiden kustannustehokkuus verrattuna muihin mahdollisiin riskienhallinnan keinoihin. Koska yksittäisten kohteiden suojaaminen tulvalta on suhteellisen työlästä ja kallista, tulvariskien hallintasuunnitelman laadinta on todennäköisesti kustannustehokas riskienhallintatoimi alueella, jolla suunnitelman laadinta suojaa useita kohteita ja tulvat toistuvat suhteellisen usein. Sen sijaan esimerkiksi yksittäisen jätevedenpuhdistamon, sairaalan tai muun vastaavan kohteen tulvasuojelutoimenpiteeksi tulvariskien hallintasuunnitelma on todennäköisesti turhan laaja toimi. Soveltuvuuden kannalta tulvariskien hallintasuunnitelman laajapohjainen laatiminen on mielekästä erityisesti alueilla, joilla operatiivisen tulvantorjunnan koordinaatio ja osaaminen on vaillinaista, 21

22 uuden tulvavahinkopotentiaalin syntymistä ei maankäytöllisesti estetä tai tulvien ehkäisemisen kaavateknisin keinoin on vaillinaista. Hallintasuunnitelma toimii tällöin osallistamisen välineenä, jolla eri osapuolet saadaan sitoutumaan tulvariskien hallintaan. Toisin kuin joissakin jäsenmaissa, Suomessa tulvadirektiivin mukaista työtä on tehty jo useita vuosia 20. Alueelliset ympäristökeskukset tekevät merkittäville tulvariskialueille tulvakarttoja, joita voidaan käyttää hyväksi maankäytön ja pelastustoiminnan suunnittelussa. Joillekin tulvaherkille vesistöille on jo laadittu tulvariskien hallintaa palvelevia suunnitelmia. Olisikin tärkeää, että tulvadirektiivi ja sen edellyttämät toimenpiteet sopeutuvat jo tehtyyn työhön ja merkittävät tulvariskialueet käsitetään vain riskienhallinnan työkaluna, jolla on tarkoitus tehostaa tulvariskien hallintaa tietyillä alueilla. Päällekkäistä työtä tulisi välttää. Merkittävä tulvariskialue voitaisiin tätä taustaa vasten määritellä esim. seuraavasti: Merkittävä tulvariskialue on tulva-alue, jolla tulvan todennäköisyys tai vaikutukset ovat nykyiset tulvariskien hallintatoimet huomioiden asetuksen tavoitetasoja suuremmat ja jolla tulvavaara- ja tulvariskikartoitus sekä tulvariskien hallintasuunnitelman laadinta ovat tarkoituksenmukaisia tai kustannustehokkaita riskienhallintatoimia Tunnusomaista merkittävälle tulvariskialueelle olisi esim. Ihmishenkien tai terveyden menettämisen uhka myös harvinaisilla tulvilla Suuri yksittäisten vahinkokohteiden lukumäärä Yhteiskunnan/alueen toimintojen lamaantuminen tulvan seurauksena Yhteiskunnallisesti/alueellisesti merkittävät tulonmenetykset Kansallisesti/alueellisesti merkittävät ympäristö- ja kulttuuriarvot, joita ei voida suojella kohdekohtaisesti Selkeät hyödyt tulvariskien hallintasuunnitelmasta. 5 Yhteenveto ja johtopäätökset Tässä raportissa on tarkasteltu tulvariskien hallintaa riskianalyyttisestä perspektiivistä. Raportin alussa on käsitelty tulvariskien todennäköisyyttä ja vaikutuksia, riskin kokemista ja riskienhallintakeinoja. Tämän jälkeen on esitelty SYKEssä merkittävien tulvariskialueiden alustavaan tunnistamiseen kehitetty tulvariskiruutumenetelmä sekä arvioitu tätä. Tämän jälkeen on esitetty arvio hyväksyttävästä riskitasosta tilaajan kesäkuussa 2009 järjestämässä työpajassa kerätyn preferenssiinformaation pohjalta, ehdotettu tältä pohjalta yleisiä tulvariskienhallinnan tavoitetasoja sekä lopuksi käsitelty merkittävän tulvariskialueen käsitteen määrittelyä. Epävarmuudet toistuvuuksien tilastollisessa tai mallipohjaisessa arvioinnissa ovat merkittäviä. Tilastolliset mallit perustuvat suhteellisen pienelle datajoukolle ja ennustepisteet ovat usein kaukana joukosta. Täten ennusteiden luottamusvälit ovat suuria. Käytännössä tämä tarkoittaa sitä, että 20 ks. esim. Lonka ja Nikula (2006) 22

23 esimerkiksi havaitusta tietystä poikkeuksellisesta tulvakorkeudesta ei voida luotettavasti sanoa, onko se korkea 1/50 a tulva vai pieni 1/100 a tulva. Täten myös riskien erotteleminen tällä tarkkuudella on jossain määrin haasteellista. Toiminnan pohjaksi on kuitenkin valittava tietyt mitoitustulvat, jotka on osin määritelty myös tulvadirektiivissä. Epävarmuudet tulisi mahdollisuuksin mukaan kuitenkin huomioida analyyseissä ja raportoida tuloksissa. Tällä epävarmuudella on todennäköisesti myös muita laajoja seurauksia, mikäli esimerkiksi tulvavakuutuskorvaukset sidotaan tulvan poikkeavuuteen. Tulvan suorat vaikutukset osataan arvioida suhteellisen hyvin, mutta epäsuoria vaikutusmekanismeja tunnetaan heikommin ja esimerkiksi paikkatietoaineistot ovat laadultaan heikompia useiden epäsuoria vaikutuksia aiheuttavien kohteiden osalta. Suurehkoja epävarmuuksia kaikkiin vaikutustyyppeihin luo se, että sekä korkeusmallit että rakennusten ja rakenteiden kriittiset korkeusasemat ovat epävarmoja. Muualla on todettu, että tapahtuneiden tulvien kustannukset ovat usein olleet arvioitua pienemmät. Eroteltaessa riskien vaikutuksia ei siis tule pyrkiä liian yksityiskohtaisiin asteikkoihin. Suomessa hyväksytään lähes 400 kuolonuhria liikenteessä vuosittain, mutta sama määrä tulvien uhreina olisi täysin kestämätöntä. Tulvariski koetaan todennäköisesti pahempana kuin se matemaattisesti ottaen on. Tämä johtuu mm. siitä, että tulva on luonteeltaan äkillinen, katastrofaalinen ja usein laajoja vaikutuksia aiheuttava eikä se kuulu normaaliin elämään. Myös riskin merkittävyys vaihtelee riskin kantajien sietokyvyn mukaan. Riskiä kontrolloitaessa nämä tekijät tulisi jossain määrin huomioida. Työpajamateriaalien pohjalta voitiin todeta, että ihmiseen kohdistuvat riskit erottuivat infrastruktuuriin, taloudelliseen toimintaan sekä luonto- ja kulttuuriarvoihin kohdistuvista riskeistä selkeästi pienemmällä hyväksyttävyyden tasollaan. Tämä on syytä huomioida muotoiltaessa tulvariskien hallinnan tavoitetasoja. Tulvariskien hallintatoimet muodostavat jatkumon omatoimisesta varautumisesta operatiivisen tulvantorjunnan kautta vesistökohtaisiin toimenpiteisiin. Vahinkokohteen laajuudesta ja luonteesta riippuu, mikä riskienhallintakeino on kustannustehokkain. Merkittävään tulvariskialueeseen liittyvä kartoitus- ja riskienhallintasuunnitelman laatimisvelvoite voidaan ymmärtää eräänä riskienhallintatoimena. Määriteltäessä merkittäviä tulvariskialueita tämä tulisi huomioida yhtenä määrittelykriteerinä. Tulvan nettoriski vaihtelee alueittain. Eräillä alueilla Suomessa on tehty jo pitkään tavoitteellista tulvariskien hallintaa tulvasuojelun ja tulvantorjunnan kautta. Tulvadirektiivin tavoitteena on vähentää tulvariskiä. Merkittävimmät riskin vähennykset syntyvät alueilla, joilla tulvariskien hallintatyötä ei vielä ole juurikaan tehty. Päällekkäisen ja kustannustehottoman työn välttämiseksi saattaisi olla perusteltua huomioida jo suoritettu riskienhallintatyö ja nykyisten riskienhallintatoimien riittävyys merkittäviä tulvariskialueita nimettäessä. Tässä yhteydessä on kuitenkin arvioitava myös direktiivissä ilmeinen tavoite niiden kaikkien alueiden listaamisesta, joilla merkittäviä tulvia saattaa esiintyä. Sinänsä jalo tavoite kustannustehokkaasta toiminnasta merkittävien tulvariskialueiden määrittelyssä on tämän tavoitteen kanssa ristiriidassa. Taustalla lienevät pääasiassa jäsenvaltioiden erilaiset lähtökohdat tulvariskien hallintaan. Merkittävien tulvariskialueiden käsittely tapahtuu direktiivin mukaan kuitenkin 6 vuoden syklissä, joten saattaisi olla perusteltua nimetä merkittävien tulvariskialueiden lisäksi esimerkiksi mahdollisesti 23

24 merkittäviä tulvariskialueita, joiden osalta päätettäisiin jatkotoimista myöhemmin. Kun laki ja asetus muotoillaan sopivasti, mikään ei myöskään estä direktiivin mukaisia kartoitus- ja suunnittelutoimia myös merkittävien tulvariskialueiden ulkopuolella. Sen sijaan nimetyillä alueilla toimet on toteutettava. SYKEssä kehitetty tulvariskiruutumenetelmä tarjoaa hyvän pohjan merkittävien tulvariskialueiden alustavaan määrittelyyn. Jatkokehityksessä erityistä huomiota olisi kiinnitettävä lisäksi yksittäisistä kohteista syntyviin epäsuoriin vaikutuksiin sekä olemassa olevien riskienhallintatoimien huomioimiseen. Kokonaisuutena tulvadirektiivin edellyttämät toimet tulisi pystyä sijoittamaan osaksi suomalaista tulvariskien hallinnan kokonaisuutta. Jatkossa lienee tarkoitus, että myös merkittävien tulvariskialueiden ulkopuolella hallitaan tulvariskejä kutakuinkin samoin perustein kuin merkittävillä tulvariskialueilla. 6 Lähteet Alho, P., Sane, M., Huokuna, M., Käyhkö, J., Lotsari E. & Lehtiö L. (2008) Tulvariskien kartoittaminen. Ympäristöhallinnon ohjeita 2/ s. Suomen ympäristökeskus, Helsinki ja Turun yliopisto, Turku. DIRECTIVE 2007/60/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 23 October 2007 on the assessment and management of flood risks (Text with EEA relevance). Saatavilla: (luettu ). Y. Gilbert, A. Kumpulainen, J. Lunabba, T. Raivio (2009): VAK-keskittymät osana turvallista yhteiskuntaa - maankäytön suunnittelu ja yhteinen riskienhallinta. KERTTU-hankkeen loppuraportti, Gaia. Lehtiö, L.(2008) Suomen vesistötulvavahinkojen yleiset piirteet ja rakennusten tulvavahinkojen mallintaminen. Pro gradu tutkielma. Turun yliopisto. Lonka, Harriet ja Nikula, Jussi (2006): Saimaan Saimaan tulvariskien hallinnan kehittäminen, Gaia. Lonka, Harriet ja Nikula, Jussi (2007): Maankäyttö ja kuntatekninen suunnittelu taajamien tulvariskien hallinnassa, Gaia. Sane, M., Alho, P., Huokuna, M., Käyhkö, J. & Selin, M. (2006) Opas yleispiirteisen tulvavaarakartan laatimiseen. Ympäristöopas-sarja 127, Luonto- ja luonnonvarat. SYKE. Sane, M. and Huokuna, M. (SYKE) (2008) Procedures for identifying automatically possible flood risk areas. Thematic workshop on flood mapping. Working Group F. Dublin. SYKE, Huokuna, M. (2009) Tulvariskiruutujen (HW1/200) käyttäminen meritulvariskin määrittämisessä. PowerPoint-esitys SYKE, Huokuna, M. (2009) Tulvariskiruutujen muodostaminen. PowerPoint-esitys SYKE www-sivusto 24