Uudenmaan maakunnan konsernihallinnon rakenteesta maakunta- ja soteuudistuksen toteutuessa sekä uudistuksen valmistelussa

Transkriptio

1 Muistio 1 (7) 6.3. Rolf Paqvalin, erityisasiantuntija Uudenmaan maakunnan konsernihallinnon rakenteesta maakunta- ja soteuudistuksen toteutuessa sekä uudistuksen valmistelussa 1.Aluksi Maakuntauudistus on Uudellamaalla erittäin syvällinen ja laaja julkisen hallinnon toiminta- ja rakenneuudistus. Se koskettaa maakunnassa jatkossa työskentelevää, joiden työ sekä työyhteisön rooli ja asema muuttuu uudistuksen täysimääräisesti toteutuessa. Laajan organisaatiouudistuksen toteuttamisen suunnittelussa lähtökohdaksi on otettava uudistuksen tavoitetila. Yksi tapa sen kuvaamiseen on hahmottaa organisaatiorakenne, joka luo parhaat edellytykset tavoitteiden toteutumiselle.tässä muistiossa on hahmotettu tätä vuoden 2023 organisaatiota sekä miten uudistuksen valmistelu ja toteuttaminen eri vaiheissa tulee organisoida, jotta uudistuksen tavoitteeksi asetettu toiminta saavutetaan vuonna 2023 uudistuksen laajuuteen verrattuna erittäin tiukassa aikataulussa. Muistio on laadittu jo tässä vaiheessa, vaikka uudistuksen sisältöön vaikuttavat asiat odottavat eduskunnan päätöksiä eikä kaikista ole vielä hallituksen esityksiä eduskunnalle. Kuitenkin väliaikaishallinnon toiminnan suunnittelu edellyttää riittävän selkeää hahmotusta vuoden 2019 organisaatiosta sekä maakunnan toiminnan käynnistämisen kannalta kriittisistä selvitettävistä asioista. Jo tässä vaiheessa on tehty uudistuksen nykyiseen tietopohjaan perustuva Uudenmaan maakunnan organisaatiorakennetta hahmottava muistio. Sitä tarkennetaan vielä kevään aikana, kun mm. Uudenmaan maakuntauudistusta valmisteleva tiimi jatkaa selvityksiään ja uudistuksen vaikutukset ja reunaehdot selkeytyvät. Uudenmaan maakunnan organisaatiosta vuonna 2023 voidaan esittää vain visio, joka perustuu nyt todennäköisiltä näyttäviin oletuksiin. Jo uudistuksen jatkovalmistelussa ja toteutumisen alkuvaiheessa saatavat kokemukset sekä uudet palvelu- ja hallintoinnovaatiot muuttavat nyt todennäköiseltä tuntuvia oletuksia. Kuitenkin tämän vision pohjalta on arvioitavissa, millä organisaatiorakenteella on tarkoituksenmukaista aloittaa maakunnan varsinainen toiminta vuonna Tämän perusteella voidaan suunnitella, millaisin voimavaroin ja organisoituna maakunnan käynnistystoimet valmistellaan vuonna Vastaavasti voidaan hahmottaa, mitä ja miten organisoituna Uudenmaan maakunnan valmistelua jatketaan Kuitenkin on todennäköistä, että jo tämän syksyn valmistelu muuttaa visiota ja oletuksia, joiden perusteella tätä muistiota on laadittu. Lisäksi uudistuksen sisältö ja sen toteuttamisaikataulu täsmentyy vasta lainsäädäntökäsittelyssä sekä sen perustella saatavassa valtakunnallisessa ohjauksessa. Muistiossa on 2. luvussa määritetty maakunnan vuoden 2023 organisaation vision pohjana olevat oletukset. Sen pohjalta on hahmotettu 3. luvussa Uudenmaan maakunnan organisaatio vuonna Tämän pohjalta on 4. luvussa hahmotettu organisaatiorakenne, jolla maakunta aloittaa varsinaisen palvelu- ja viranomaistoimintansa vuonna Maakunnan käynnistysorganisaatio vuonna 2018 on kuvattu 5.luvussa. Sen lähtökohtana on, että maakunnan toiminnan käynnistymisen päätökset ja muut toimenpiteet ehditään toteuttaa. Maakunnan valmistelusta vastaava tilapäishallinto vuonna 2017 on vastaavasti hahmotettu 6.luvussa. Siinä lähtökohtana on puolestaan, että tehtävät toimenpiteet valmistellaan riittävän pitkälle ennen vuoden 2018 käynnistysorganisaation rakentumista.

2 2 (7) Muistion liitteinä 1 14 on perinteisillä laatikkokuvilla kuvaten maakunnan toteuttamiseen ja valmistelun eri vaiheisiin hahmotettuja organisaatiorakenteita. 2. Maakunnan toimintavisio 2023 Tässä muistiossa hahmotettu organisaatiorakenne perustuu seuraavaan visioon: 1. Uudenmaan maakunta toimii muiden maakuntien tavoin maakunnan asukkaiden ja elinkeinoelämän eduksi - järjestämällä ja tuottamalla tehokkaasti ja vaikuttavasti tehtävänsä mukaiset palvelut sekä - ajamalla maakunnan etua yhdessä maakunnan kuntien kanssa mm. valtioon ja EU:iin. 2. Uuttamaata kuullaan ja sen kanta otetaan huomioon valtakunnallisessa valmistelussa ja päätöksenteossa, koska eri päätösten vaikuttavuudessa riippuu suurelta osin niiden soveltumiseen Uudenmaan alueelle sekä maakunnan myötävaikutusta. Lisäksi Uudenmaan maakunnalla ja alueen kunnissa on valtakunnallisesti korkeatasoinen osaaminen ja asiantuntijuus. 3. Maakuntaan kohdistuvassa ulkoisessa ohjauksessa ja yhteistyössä korostuvat - asukkaiden vapaan valinnan oikeuden tuoma aito markkinaohjaus - valtioneuvoston strateginen ja budjettiohjaus - VM:n vahva ja tiukka talousohjaus - muiden ministeriöiden ja erityisesti STM:n kehityspainotteinen palvelurakenne- ja sisältöohjaus, - TEM:n palvelujen tuottajien välisen kilpailun pelisääntöihin liittyvä ohjaus. - maakunnan kuntien ja maakunnan yhteistyö. 4. Maakunnan toiminta järjestetään perustumaan - järjestäjän ja tuottajan erottamiseen toisistaan, jolloin tuottajana toimivia liikelaitoksia ohjataan jatkovalmistelussa täsmentyvällä tilaaja-tuottajamallia muistuttavalla tavalla toteutettavalla sopimusohjauksella. Tällä tavalla oletetaan järjestettävän lähes 50 % palveluista, - palvelutuotannosta lähes 50 % toteutetaan yritysmuotoisena, josta vain osa on maakunnan omistamissa sote-keskus yhtiöissä ja muissa sote-palveluja tuttavissa yhtiöissä sekä osa niiden kanssa markkinoilla aidosti kilpailevissa yksityisissä yrityksissä sekä kolmannen sektorin yksiköissä, - loput kansalaisten ja elinkeinoelämää palvelevat tehtävät hoidetaan nykyisestä tehostetulla viranomaistoiminnalla, - tehokkaaseen konsernijohtamiseen ja hallintoon sekä varsinaisia asukaspalveluja tukevien sisäisten palvelujen tehokkaaseen ja luotettavaan järjestämiseen ja tuottamiseen.

3 3 (7) 3.1 Vuoden 2023 Uudenmaan organisaatiorakenne Organisaatiorakenteen hahmottamisen tulee perustua toiminnan ohjauksen ja johtamisen vaatimuksiin. Tällöin tarkastelu on tehtävä 1. maakunnan kokonaisuuden johtamisesta, jossa keskeistä ovat - maakunnan vision, toimintaidean, päämäärän määrittely - maakuntahallinnon toimintastrategian ja toimintavan määrittely ja kehittäminen - henkilöstö- yms. koko maakuntahallintoa koskevien yleisten politiikkojen määrittely ja toteuttaminen - eri yksiköiden toiminnan suuntaaminen samaan suuntaan - eri toimialojen tavoitteiden toteutuminen - maakunnan kokonaisedun ajaminen mm. valtion ja kuntien kanssa käytävissä neuvotteluissa ja niiden valmistelussa - maakunnan viestintä kansalaisille, henkilöstölle ja sidos- ja eturyhmille. 2. lähtien palveluista sekä asiakas- ja yhteistyöpinnoista, jossa keskeistä ovat - palvelujen laatu, kustannukset sekä kilpailukyky, - palvelujen tuottajien yhteistyö palveluprosesseissa - palvelujen tuottajien yhteistyöpinnat valtion, kuntien sekä yksityisten ja järjestöjen palvelujen tuottajien kanssa - palveluyksikköjen saama tuki- ja ohjaus, - palvelujen tuottajien edellytykset kehittää palvelujaan yhteistyössä mm. asiakkaiden ja yhteistyökumppanien kanssa. Tässä muistiossa on tavoitteena organisaatiorakenne, joka luo edellytykset tasapainoiselle ohjaus- ja johtamisjärjestelmälle. Uudenmaan maakunnan vuoden 2023 organisaatio on tässä tarkastelussa esitetyssä jaoteltu: A. konserniesikuntaan, B. toimialayksikköihin, joiden päätehtävänä on järjestää palvelut sekä toimia niiden tilaajana. C. palveluliikelaitoksiin, jotka tuottavat palveluja, joista ne tekevät järjestämisestä vastaavan toimialayksikön kanssa sopimuksen palvelujensa määrästä ja rakenteesta, mutta itse päättävät, miten tuottavat nämä palvelut. Yhtiöitä on kahta laatua: sote-keskusyhtiöt ja muut sotetuotantoyhtiöt. D. viranomaisyksikköihin ja liikelaitoksiin, jotka viranomaisena viraston tuottavat palveluja, päätöksiä ja muita toimenpiteitä E. osakeyhtiöihin, jotka tuottavat vapaan valinnan kohteena olevia palveluja, jolloin yhtiö kilpailee markkinoilla muiden mm. yksityisten osakeyhtiöiden kanssa. Yhtiöt toimivat maakunnan omistusohjauksessa, mutta se itse vastaa siitä, että toiminta on kilpailukykyistä mm. laadultaan ja kannattavaa. F. hallintopalveluyksikköihin. Eri toimialat ovat tehtäviensä ja palvelujensa mukaisesti varsin erilaisia toimintalogiikaltaan. Vastaavasti ne edellyttävät erilaista johtamis- ja ohjaustapaa sekä siten myös erilaista organisaatiorakennetta. Liitteenä 1 on hahmotus Uudenmaan maakunnan organisaatiorakenteeksi vuonna 2023 perustuen edellisen luvun visioon.

4 4 (7) Konserniesikunta muodostuisi neljästä yksiköstä: strategiayksikkö, talous- ja henkilöstöyksikkö, omistajaohjausyksikkö sekä kehittämisyksikkö. Liitteenä 2 on siitä kaavakuva. 3.2 Sote-toimiala 2023 Sote-palvelut ovat maakunnan tulevasta toiminnasta ylivoimaisesti merkittävin osa. Kuntien ja kuntayhtymien nykyiset sote-toimijat organisoidaan: 1. liikelaitokseen, jota ohjataan uudella tilaaja tuottaja -mallia muistuttavalla tavalla lähinnä sopimusohjauksella. 2. maakunnan sote-keskus yhtiöihin sekä muut sote-palveluja tuotavat palveluyhtiöihin, jotka toimivat markkinoilla, joita ohjaavat - asiakkaat valinnoillaan sekä omistajat. 3. toimialan järjestämisestä vastaaviin yksikköihin, jotka vastaavat koko palvelujärjestelmästä ja sen tehokkuudesta ja ohjaavat - liikelaitosta sopimusohjauksella maakunnan talousarvioin ja taloussuunnitelman puitteissa - yksityisiä ja maakunnan osakeyhtiöitä toimilupaehdoilla, sopimusohjauksella sopien tämän ohella liikelaitoksen ja osakeyhtiöiden kanssa yhteisestä palvelumenetelmien ja palveluprosessien kehittämisestä. Tämän lisäksi luonnollisesti osa kunnissa sote-palvelujen järjestämisestä ja hallinnoinnista vastaavista toiminnoista sekä henkilöstöstä siirtyy maakunnan keskushallintoon sen eri yksiköihin, joissa kaikissa sote-asioilla tulee olla keskeinen rooli. Järjestämisestä vastaava toimiala on jaettu neljään yksikköön ja niitä on kuvattu liitteessä 3. Uudenmaan sote-palvelujen tuotantorakenne 2020-luvun puolivälissä on kuvattu liitteessä 4. Sote-toimialan konsernitason yksikkörakennetta ja yksikköjen välisiä ohjaussuhteita on kuvattu liitteessä Maakunnan luottamushenkilö- ja asiantuntijajohtoelimet 2023 Maakunnan luottamushenkilöt valitaan vaaleilla maakuntavaltuustoon, joka valitsee muut luottamushenkilöelimet. Näistä tärkein on maakuntahallitus. Tämän lisäksi valitaan toimialoille lautakunnat. Maakunnalla on mahdollisuus valita myös maakuntahallitukselle ja lautakunnille jaostoja. Niitä ei ole kuitenkaan liitteessä 6 olevassa kuvassa, kuten ei myöskään joitakin sellaisia pakollisia luottamushenkilöelimiäkään, jotka ei toimi minkään organisaation johtoelimenä. Liikelaitosten johtokunnat ovat asiantuntijoista muodostettavia johtokuntia. Osakeyhtiöiden hallitukset on tarkoitus muodostaa samalla tavalla asiantuntijoista 4. Vuoden 2019 organisaatiorakenne maakunnan toiminnan varsinaisesti käynnistyessä Vuoden 2019 organisaatiorakenteen tulisi olla mahdollisimman lähellä edellisessä luvuissa hahmotettua vuoden 2025 organisaatiorakennetta. Tämä tukee tavoitteeksi asetettua hallinto- ja toimintamallin toteutumista suuressa henkilön organisaatiossa. Nykyiseen verrattuna uudistuksessa erityisen haasteensa antavat: 1. kovin monenlaisten viranomais- ja palvelutehtävien siirtyminen vuonna 2019 saman sateenvarjon alle. 2. siirtyminen nykyistä tiukempaan taloudelliseen ohjaukseen ilman omaa verotusoikeutta. 3. palvelujen järjestämisen ja tuottamisen erottamisen toisistaan sekä 4. palvelujen tuottamisessa siirrytään tulevaisuudessa maakunnassa asteittain laajassa määrin markkinaehtoiseen toimintaan. Maakunnan palvelut tuotetaan osakeyhtiöissä ja

5 5 (7) vapaassa kilpailussa yksityisen sektorin kanssa siten, että asiakkaat voivat vapaasti valita palvelujen tuottajan. Tällöin on tärkeää, että organisaatio ei rakenteellaan tue pysymistä nykyisessä toimintatavassa ja organisaatiokulttuurissa, vaan on uudistuksen tavoitteena olevan toimintatavan mukainen. Kuitenkin toiminnan aloitusvaiheessa tarvitaan enemmän voimavaroja kuin tilanteessa, jossa jatkossa toiminta on vakiintunut, jolloin vuonna 2019 niin esikuntatyyppiset kuin palveluyksikötkin ovat vuoteen 2023 verrattuna kustannuksiltaan suurempia. Liitteessä 7 on hahmotettu, miten sote-liikelaitoksen toiminta olisi organisoitava, jos vapaa valinnanoikeus tapahtuisi vasta vuonna Tällöinkin organisaation rakenteen muilta osin tulisi olla jo vuonna 2019 vuoden 2023 mukainen, jotta lisäaika hyödyntyisi täysimääräisenä maakunnan sotekeskus- sekä muiden palveluyhtiöiden kilpailukyvyssä ja kannattavuudessa. 5.Maakunnan käynnistämisorganisaatio vuonna 2018 Maakuntavaalien jälkeen valittu maakuntavaltuusto valitsee maakuntahallituksen, joka ottaa maakunnan toiminnan johtoonsa ja valitsee siihen tarvitsemansa elimet ja henkilöstön. Tällöin vuoden 2018 aikana maakunnan johtamisesta ja hallinnoinnista sekä palvelujen järjestämisestä vastaavien yksiköiden tulisi saada mahdollisimman varhain maakunnan vuoden 2019 mukainen kokoonpano. Maakuntavaltuuston tulisi tehdä maakunnan toiminnan keskeiset päätökset jo loppukeväästä ja kesällä 2018, jotta niiden toimeenpanon suunnittelu voidaan aloittaa syksyllä Keväällä 2018 tulisi tehdä päätökset mm. maakuntastrategiasta, palvelulupauksista, budjettikehyksistä sekä organisaatiorakenteesta sekä hallinto- ja johtosäännöistä. Tällöin maakunnan eri yksiköt voivat syksyllä 2018 laatia omat vuoden 2019 henkilöstö- ja toimintasuunnitelmansa ja ehdotuksensa maakunnan talousarvioon. Näiden pohjalta maakunta neuvottelee VM:n kanssa saatavasta valtionosuudesta ja maakuntahallitus tekee esityksensä maakuntavaltuustolle maakunnan talousarvioksi vuodelle Tällöin maakunnan aloittaessa varsinaisen palvelutoiminnan vuonna 2019 se tapahtuu maakuntavaltuuston päättämällä tavalla. Maakunnan käynnistämiseen tarvitaan päätoimisesti karkeasti arvioiden henkilöä. Määrä täsmentyy väliaikaishallinnon valmistelussa Määrä riippuu mm. siitä, missä määrin maakunta joutuu itse valmistelemaan ICT-, henkilöstö- ja taloustietojärjestelmiä sekä palvelutoiminnan tietojärjestelmiä ja huolehtimaan yleensä tietopalvelusta. Lisäksi kun yksiköiden henkilöstö toimii vielä koko vuoden luovuttavien organisaatioiden tehtävissä, tavoitteena tulisi olla, että henkilöt, jotka ovat vuonna 2019 uuden maakunnan asioista tulos- tai tilivastuussa, voisivat riittävässä määrin osallistua maakunnan toiminnan valmisteluun ja suunnitteluun. Tämä tarkoittaa suuruusluokaltaan ainakin tuhannen henkilön osallistumista maakunnan toiminnan valmisteluun ja suunnitteluun. Pitkälti tällöin on kysymys osa-aikaisesta työskentelystä syksyllä Nämä henkilöt ovat myös avainasemassa uudistuksesta omissa työyhteisöissään. He voivat tarjota työtovereilleen ajankohtaista informaatiota siitä, mitä uudistus tarkoittaa käytännössä heidän työhönsä ja asemaansa sekä miten uudistus etenee ja sen valmisteluun voi osallistua. Lisäksi maakunnassa järjestämisvastuussa olevat yksiköt tulisi perustaa ja niiden työhön saada muutaman päätoimisen johtajan lisäksi ainakin osapäiväisesti mahdollisimman suuri osa asiantuntijahenkilöstöstä. Liitteissä 8 9 on arvioitu, millaisilla yksiköillä toteutetaan tämän jättiläismäisen uudistuksen viime vaiheessa toiminnan käynnistämisen valmistelu. Siinä on päädytty jo pitkälti muodostettavan maakunnan organisaatiorakenteeseen, jotta vuonna 2019 uudistus toteutuu mahdollisimman joustavasti ja ilman suurempia ongelmia.

6 6 (7) Luottamushenkilö- ja asiantuntijajohtoelimet muodostunevat vasta keväällä 2018 ja niillä on keskeinen rooli maakunnan varsinaisen käynnistämisessä tarvittavien linjausten ja päätösten valmistelun johtamisessa sekä itse päätöksenteossa. Johtoelinrakennetta on kuvattu liitteessä 10.

7 7 (7) 6. Maakunnan väliaikaishallinto 2017 Maakuntahallituksen tulee päättää viimeistään keväällä 2018 maakunnan toiminnan kannalta keskeisistä linjauksista ja maakuntahallituksen tulee tehdä niistä esitykset. Kun maakuntavaltuusto voi vasta tämän jälkeen, tai parhaassa tapauksessa samaan aikaan, käynnistää maakunnan henkilöstön rekrytoinnin, on valmistelutyötä tehtävä mahdollisimman paljon väliaikaishallinnossa jo ennen Tällöin joudutaan myös harkitsemaan, missä määrin väliaikaishallinnon jotkut osat jatkavat toimintaansa maakuntahallinnon osana ennen kuin maakunta rekrytoi omaan organisaatioon tarvittavan henkilöstön. Väliaikaishallinnon on tehtävä varsin paljon selvitystyötä, jotta se voi valmistella vähintään alustavasti maakunnan vuoden 2018 kevään päätökset. Keskeistä valmistelussa on täsmentää tapa, miten 1. järjestämisestä ja tuottamisesta vastaavien yksiköiden ohjaussuhteet ja tehtävät määräytyvät. 2. maakunnan omistamien sote-osakeyhtiöiden toimintaa ohjataan sekä toiminta käynnistetään, jotta ne ovat kilpailukykyisiä sote-palvelumarkkinoilla Tämän lisäksi väliaikaishallinnon on laadittava vähintään vaihtoehtoiset versiot maakuntastrategiaksi tai ainakin lista maakuntastrategiassa ratkaistavien keskeisten asiakohdista. Maakunnan käynnistäminen edellyttää ICT- sekä henkilöstö- ja taloustietojärjestelmien katkotonta toimintaa maakunnan toiminnan käynnistettäessä, merkittäviä tilajärjestelyjä sekä lukuisan määrän asioita, joiden valmistelu tulee aloittaa viimeistään syksyllä Kun väliaikaishallinnon käynnistyessä, uudistuksesta sekä sen tavoitteista ja sisällöstä on tehty eduskunnassa selvät päätökset, uudistuksen toteuttamisessa edellytetään myös kansalaisten ja henkilöstön laajaa osallistumista. Tämä on otettava huomioon myös tilapäishallinnon työssä. Kun väliaikaishallinto joutuu valmistelemaan melko pitkälle maakunnan tulevia päätöksiä ja tekemään tätä varten selvityksiä ja suunnitelmia, tulee väliaikaishallinto rakentaa maakunnan tulevan organisaatiorakenteen pohjalta. Liitteissä on kuvattu väliaikaishallinnon rakenne. Erikseen on vielä arvioitava, kuinka laajaa ja miten järjestettävää poliittista ohjausta ja osallistumista ennen tarvitaan, kun väliaikaishallinto valmistelee alustavasti niitä päätöksiä, jotka tulevat loppukeväästä 2018 maakuntavaltuuston tehtäväksi.