Pentti Siitonen & Pekka Valkama (toim.) VAIHTOEHTOISET PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMÄT KAUPUNKISEUDULLA

Transkriptio

1 Pentti Siitonen & Pekka Valkama (toim.) VAIHTOEHTOISET PALVELUTUOTANTOJÄRJESTELMÄT KAUPUNKISEUDULLA Palvelutuotantovaihtoehtojen mahdollisuudet ja yleisarviointi Tampereen kaupunkiseudulla 1) Toimitilan hankkimisen mallit 2) Toimitilan omistamisen mallit 3) Toimitilan ylläpidon mallit Yksityisrahoitusmallit 1) Leasingmalli 2) Muut sovellukset TOIMITILA- JÄRJESTELMÄ RAHOITUS- JÄRJESTELMÄ TUOTANNON ORGANISAATIO TUOTANTO- JA JAKELUTAPA 1) Kuntayhtymä 2) Kuntien osakeyhtiö 3) Ostopalvelu/toinen kunta 4) Säätiö, osuukunta, yhdistys 1) Tilaaja-tuottaja-malli 2) Palveluseteli / Voucher 3)Vapaaehtoistoiminta yms. yhteistyömallit Tampereen yliopisto / Kunnallistieteiden laitos Jaakko Pöyry Infra / Maa ja Vesi Oy Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma Tampereen yliopisto / Kunnallistieteiden laitos Suunnittelusarja 54/2003

2 SISÄLLYS ESIPUHE JOHDANTO TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDAT Seutuistuminen ja sen tuoma t haastee t Palvelujen järjestämisen muuttuminen - uudenlaiset järjestämistavat TUTKIMUKSEN TAVOITTEET, TOTEUTUS JA TUTKIMUSORGANISAATIO Tutkimuksen tavoitteet ja tutkimuksen toteutus Tutkimusorganisaatio TUTKIMUKSEN RAJAUKSET YHTEENVETO JA KESKEISET JOHTOPÄÄTÖKSET YHTEENVETO TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDISTA YHTEENVETO PALVELUTUOTANTOVAIHTOEHTOJEN SOVELTAMISMAHDOLLISUUKSISTA Toimitilajärjestelmä tarjoaa yhteistyömahdollisuuksia Yksityisrahoitusmalli rahoitusjärjestelmänä tuo mahdollisuuksia Tuotannon organisoinnin mallit perinteisellä pohjalla Palvelujen tuotanto- ja jakelutavat muutoksessa KOKOAVIA PÄÄTELMIÄ TYÖN JATKOTOIMENPITEET JA ERIKSEEN SELVITETTÄVÄT KYSYMYKSET VAIHTOEHTOISTEN PALVELUTUOTANTOMALLIEN PERUSKUVAUKSET KUNTIEN PALVELUTUOTANNON JA KUNTAYHTEISTYÖN KLASSINEN ORGANISOINTI PALVELTUTUOTANNON LÄHESTYMISTAVAT VAIHTOEHTOISTEN PALVELUTUOTANTOMALLIEN MÄÄRITTELYT JA PERUSKUVAUKSET Toimitilajärjestelmän mallit Yksityisrahoitusmallit Palvelutoiminnan organisoinnin mallit Palvelujen tuotanto- ja jakelutapojen mallit PALVELUTUOTANTOMALLIEN KÄYTÄNNÖN SOVELLUTUKSIA KANSAINVÄLISET ESIMERKIT PPP-MALLEISTA PPP mallit Ranskan kunnallishallinnossa Kuljetusinfrastruktuurin PPP-mallit Isossa-Britanniassa PÄÄKAUPUNKISEUDUN ESIMERKIT YKSITYISRAHOITUSMALLEISTA Espoo: Kuninkaantien lukio ja liikuntakeskus Vantaa : Tammiston uusi asuinalue TILAAJA-TUOTTAJA-MALLI Oulun kaupungin ydinkunta palvelukunta-malli Kokemuksia tilaaja-tuottaja-mallista ja kilpailuttamisesta pääkaupunkiseudulla KOLMAS SEKTORI/VAPAAEHTOISTYÖ Nokian Lasten Iltapäivät Mummon Kammari - vapaaehtoistyö VANHUSTENHUOLLON PALVELUSETELIKOKEILU LAHDEN SEUDULLA

3 5 PALVELUMALLIEN ANALYSOINTI JA ARVIOINTI ANALYYSIN JA ARVIOINNIN KÄSITTELYTAPA TOIMITILAJÄRJESTELMÄ YKSITYISRAHOITUSMALLIT KUNTAYHTYMÄ OSAKEYHTIÖ TOISEN KUNNAN ORGANISAATIO TILAAJA-TUOTTAJA-MALLI PALVELUSETELI/VOUCHER VAPAAEHTOISTYÖ / KOLMAS SEKTORI YHTEENVETOA ARVIOINNISTA JA SEUDULLISISTA SOVELTAMISMAHDOLLISUUKSISTA KAUPUNKISEUTU JA PALVELUTUOTANTO KUNTIEN PALVELUTEHTÄVÄT SOSIAALI-, TERVEYS- JA SIVISTYSPALVELUISSA TAMPEREEN KAUPUNKISEUTU PALVELUYMPÄRISTÖNÄ VÄESTÖN MUUTOKSEN VAIKUTUS KUNTIEN TALOUTEEN Yhteenveto väestön muutosten talousvaikutuksista Laskelman perusteet ja tuloksia sektoreittain KUNTAYHTEISTYÖ PALVELUTUOTANNOSSA TIIVISTELMÄ HAASTATTELUT YMS. LÄHTEET KIRJALLISUUS LIITTEET LIITE 1: VÄESTÖTIETOJA JA ENNUSTEITA KAUPUNKISEUDULLA LIITE 2: VALTIONOSUUSJÄRJESTELMÄN PERUSTEET VÄESTÖNMUUTOKSEN VAIKUTUSTA KUVAAVIEN LASKELMIEN POHJAKSI LIITE 3: VÄESTÖNMUUTOSTEN VAIKUTUKSET KUNTIEN TALOUTEEN LIITE 4A: PALVELUYHTEISTYÖ KAUPUNKISEUDULLA/SOSIAALITOIMI LIITE 4B: PALVELUYHTEISTYÖ KAUPUNKISEUDULLA/SIVISTYSTOIMI LIITE 4C: PALVELUYHTEISTYÖ KAUPUNKISEUDULLA/TERVEYSTOIMI

4 4

5 ESIPUHE Kuntien yhteistoiminnalla on perinteisesti haettu palvelutuotannon säästöjä. Nykyisen seutuyhteistyön tehtävänä on, palvelujen tarkoituksenmukaisen järjestämisen ohella myös kaupunkiseutujen kokonaisvaltainen kehittämistyö, jolla haetaan kasvun edellytyksiä kiristyvässä kilpailutilanteessa. Myös valtio on herännyt kannustamaan kaupunkiseutuja vapaaehtoiseen elinkeinopolitiikan, yhdyskuntarakenteen sekä julkisten palvelujen ja muiden seudullisten toimintojen kehittämisen yhteistoimintaan. Kaupunkiseuduista muodostuvista verkostoista on rakentumassa kansalliseen aluepolitiikkaan tärkeä elementti. Eri puolille maata kehitettävien aluekeskusten toivotaan tasapainottavan muuttoliikettä ja taloudellisia eroja Suomen eri osien välillä. Aluekeskusohjelman tavoitteena on erikokoisten kaupunkiseutujen omiin vahvuuksiin, osaamiseen ja yhteistyöhön perustuva, nykyistä tasapainoisemman aluerakenteen vahvistaminen. Lähtökohtana ovat toiminnallisesti luontevat, työssäkäyntiin, asumiseen, palvelujen tuottamiseen ja kysyntään perustuvat alueet. Ohjelman tavoitteena on luoda noin elinvoimaisen kaupunkiseudun varaan rakentuva aluekeskusten verkosto. Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelmaan kuuluvat Tampereen ja Nokian kaupungit sekä Kangasalan, Lempäälän, Pirkkalan, Vesilahden ja Ylöjärven kunnat. Alueella asuu yli asukasta ja määrän odotetaan yhä kasvavan. Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelman päämääränä on Tampereen ja koko Pirkanmaan kilpailukyvyn kehittäminen ja vetovoimaisuuden parantaminen. Ohjelmakauden aikana on tarkoituksena myös mm. saada seudullinen kuntayhteistyö jäsentyneempään, toimivampaan ja kokonaisvaltaisempaan muotoon. Kuntayhteistyön eteenpäin saaminen on perusteena myös nyt esillä olevan tutkimuksen käynnistämiseen. Syyskuussa 2002 Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma käynnisti projektin, jonka tavoitteeksi asetettiin seudullisen yhteistyömallin kehittäminen palvelujen järjestämiseksi kaupunkiseudulla konkreettisena pilottihankkeena Vuoreksen alueen palvelut. Tarjouskilpailun pohjalta hanke käynnistettiin tässä raportissa kuvattavalla esitutkimustyyppisellä aloitusvaiheella, jolle annettiin nimeksi Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla ja jossa painopisteeksi asetettiin vaihtoehtoisten (uudenlaisten) palvelutuotantomallien seudullisten soveltamismahdollisuuksien ja soveltamisen vaikutusten tarkastelu silmälläpitäen erityisesti sosiaali-, terveys- ja sivistyssektorin palveluja. Esitutkimuksen suorittajaksi valittiin vuoden 2002 lopulla Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen ja Jaakko Pöyry Infra/Maa ja Vesi Oy:n muodostama tutkimuskonsortio. Työ on edennyt työohjelmoinnin yhteydessä laaditun aikataulun mukaisesti siten, että käsillä oleva loppuraportti on nyt eri osapuolten käytettävissä. Loppuraportin rinnalla olennainen osa työtä on liittynyt siihen prosessiin, jonka kautta loppuraporttiin on päädytty. Tutkimus on tehty tutkijoiden, hankkeen laajan ohjausryhmän sekä seudun kuntien kiinteään vuorovaikutukseen pohjautuen. Ohjausryhmä on kokoontunut kuukausittain käsittelemään työn välivaiheita ja päätti jo alkuvaiheessa, että jo työn kuluessa avataan vuorovaikutus myös kuntien suuntaan. Tätä silmälläpitäen työn välivaiheessa on koottu kannanottoja tutkijoiden ja kaupunkiseudun kuntien johtavien viranhaltijoiden keskusteluissa ja huhtikuussa 2003 järjestettiin lisäksi laajempi seminaari, johon kuntaedustajia osallistui laajasti. Loppuraportin runkona onkin työohjelman mukaisesti se aineisto, mikä prosessin eri vaiheissa on ollut käsittelyjen pohjana. Aineistoa on tähän loppuraporttiin tarkennettu ja täydennetty ja raporttiin on liitetty yhteenvetoja ja johtopäätöksiä. Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma kiittää tekijöitä ja toivoo, että raportti palvelee seudulla tehtävää työtä seudullisen yhteistoiminnan eteenpäin saattamiseksi. Tampereella Maria Länsiö Projektipäällikkö Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelma 5

6 1 JOHDANTO 1.1 TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDAT SEUTUISTUMI NEN JA SEN TUOMAT HAASTEET PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN MUUTTUMI NEN - UUDENLAISET JÄRJESTÄMISTAVAT 1.2 TUTKIMUKSEN TAVOITTEET, TOTEUTUS JA TUTKIMUSORGANISAATIO TUTKIMUKSEN TAVOITTEET JA TUTKIMUKSEN TOTEUTUS TUTKIMUSORGANISAATIO 1.3 TUTKIMUKSEN RAJAUKSET 1.1 TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDAT SEUTUISTUMINEN JA SEN TUOMAT HAASTEET Seutuistuminen on tosiasia erityisesti kaupunkiseuduilla. Ihmiset liikkuvat enenevässä määrin yli kuntarajojen työn, palveluiden, kulutuksen, asumisen ja vapaa-ajan vieton vuoksi. Seudun asukkaat käyvät työssä seudulla, valitsevat asumisen paikan ja asumismuodon seudulla, hankkivat kauppa- ja muita palveluita seudulta, viettävät vapaa-aikaa ja käyttävät virkistyspalveluja suurelta osin seudulla jne. Seitsemänkymmentäluvun alussa suomalaisista 10 % kävi työssä asuinkuntansa ulkopuolella, mutta yhdeksänkymmentäluvun puoliväliin mennessä vastaava luku oli jo lähes 30 %. Kuntalaisen kannalta on luonnollisesti tärkeää, että hallinnolliset rajat eivät aseta tarpeettomia esteitä kuntalaisten toiminnalle ja palvelujen saatavuudelle ja hankkimiselle. Keskeinen kysymys kunnille onkin, miten tämä kuntalaisten elämänpiirin laajentuminen otetaan huomioon kuntien toiminnoissa. Hallinnollisesti seutuistumisessa on kyse eri viranomaisten yhteistyöstä ja päällekkäisyyksien minimoimisesta. Tällöin hallinnollisten rajojen merkitys vähenee ja yhteistyö tiivistyy sekä kuntien kesken, että suhteessa valtioon ja muihin tahoihin. Talousteoreettisesti on kyse seudulla toimivien talousyksiköiden keskinäisen vuorovaikutuksen lisääntymisestä, verkostoitumisesta. Seutuyhteistyön taustatekijänä on vaikuttanut mm. kunnallisen palvelutarjonnan kriisiytyminen, joka on edelleen johtanut julkisten palvelujen uudelleenarviointiin. Professori Vesa Kanniainen listaa EVA:n marraskuussa 2002 julkaistussa raportissa (Puhtia hyvinvointiyhteiskunnan purjeisiin) seuraavia keskeisiä syitä palvelutarjonnan kriisiytymiselle: - Hyvinvointivaltion korkeat ylläpitokustannukset ovat kääntymässä yhteiskunnan rakenteille rasitteiksi ja toimivampia ratkaisuja joudutaan etsimään. - Yhteinen huolenaihe kaikille kehittyneille maille on, kuinka huolehtia kasvavan vanhusväestön hoito- ja hoivapalvelujen rahoituksesta. - Jo väestörakenteessa tapahtumassa oleva muutos edellyttää palvelurakenteen kehittämistä ja muuttamista tarpeita vastaavaksi. - Kriittisyys esim. terveydenhuoltoalan suorituskykyyn ja laatuun on lisääntynyt resurssipulan pahetessa, alan työvoiman työskennellessä uupumuksen partaalla sekä leikkausjonojen johtaessa hyvinvointimenetyksiin, kansantaloudellisiin tappioihin ja epäilyyn kansalaisten yhdenvertaisuudesta. - Kuntien työvoiman saanti on vaikeutumassa niin eläkkeelle siirtymisen johdosta kuin myös peruspalveluksia tuottavien sektoreiden työpaineiden ja palkkauksen vuoksi. Tämän kriisiytymiskehityksen taustalla voidaan nähdä kansainvälistymisen vaikutuksia. Erityisesti Euroopan Unionin aluepolitiikan kehitys vaikuttaa suoraan aluehallinnon rakenteisiin ja toimintatapoihin sekä korostaa entisestään alueellisen kehittämistoiminnan merkitystä ja tehokkuutta. Alueellinen yhteis- 6

7 työ on organisoitunut pitkälti alueohjelmien yhteistyön ympärille. Alueellinen ohjelmatyö ja strategiat ovat luoneet alueille uudentyyppistä, yhteistyöhön, kumppanuuteen ja verkostoitumiseen perustuvaa kehittämistä. Alueille on muodostunut avaintoimijoista koostuvia kehittämisverkostoja. Seutuistumisen kehitykseen Suomessa vaikutti voimakkaasti aluelainsäädännön muutos vuonna 1994, jolloin aluekehitysvastuu siirtyi lääninhallituksilta maakuntien liitoille. Alueiden vahvistuminen kytkeytyi pyrkimykseen edistää paikallistason valtaa ja omaehtoisuutta alueiden kehittämisessä. Olennaisia järjestelmän muodostamisen kannalta olivat erityisesti aluekehitysohjelmat, joita alettiin laatia maakunnittain ja seutukunnittain. Maa jaettiin 88 seutukuntaan kansallisten aluekehitysohjelmien laatimista varten. Seutukuntajako perustui lakiin alueiden kehittämisestä ja korvasi sisäasiainministeriön tekemän aiemman päätöksen pientalousalueista, jotka alueperustaltaan noudattivat seutukuntajakoa. Lähtökohtana oli, että seutukuntajako oli riittävän tiivis nostamaan esiin eri alueiden tarpeet. Tulevaisuuden visiona on todettu, että vähitellen kunnat muuttuvat palvelutuottajista entistä selvemmin palvelunjärjestäjiksi. Palvelut hankitaan julkiselta, yksityiseltä ja kolmannelta sektorilta. Saattaa olla, että osa kuntapalveluista siirtyy tarjottavaksi seutukunnallisesti. Kuntien ei katsota pitkällä aikavälillä voivan turvata nykyistä palvelutasoa kaikissa olosuhteissa, joten palvelut saattavat eriytyä lähipalveluihin ja seutupalveluihin. Samalla kun tapahtuu muutoksia alueellisen tarjonnan lähtökohdissa myös kysynnän uskotaan muuttuvan. Palvelutarjontavelvollisuuteen tulee todennäköisesti lainsäädännöllisiä muutoksia. Palvelut tulevat ilmeisesti olemaan nykyistä enemmän vastikkeellisia. Sen lisäksi, että palvelumaksut tuovat kunnalle tuloja, niillä uskotaan olevan myös kysyntää ohjaava vaikutus. Siitä maksat mitä kulutat lähtökohta nähdään oikeudenmukaisemmaksi kuin palvelutarjonnan karsinta. Subjektiivisissa oikeuksissa tarveharkinta lisääntyy ja kunnan kustannusvastuu yleisesti vähenee. Maksuton peruskoulu ja terveyskeskuspalvelut ovat kaikkein pysyvimpiä ja koskemattomimpia nykyisistä kuntapalveluista. Kotihoidontuen sekä ammatillisen ja lukion koulukuljetuksen ja kouluruokailun osalta uskotaan tapahtuvan oikeuksien kaventumista. (Kivelä & Mannermaa 1999, 69) Karppi ja Luostarinen (2002, 39) ovat selvityksessään seutukunnallisesta yhteistoiminnasta aluekeskustyön haasteena tiivistäneet yhteistoiminnan onnistumisen edellytykset seuraavasti: - Tavoitteiden, tulosten ja tuloksellisuuden mittareiden tarkka pohdinta - Pyrkiminen pitkäjänteiseen, varmapohjaiseen yhteistyöhön (pelisäännöt, yhteinen toimintajärjestelmä, institutionaalinen rakenne) - Yhteistyö tarvitsee konkreettisia tehtäviä ja tuloksia, jotta yhteistyön hyödyt on osoitettavissa myös päättäjille - On hyväksyttävä erilaiset tavat ja motiivit sitoutua toimintaan ja on pyrittävä luomaan riittävästi foorumeita ja välineitä sitoutua - Tuloksellinen yhteistyö edellyttää seudullisen yhteistyö- ja johtamisjärjestelmän kehittämistä - Yhteinen intressi on saavutettavissa, vaikka toimijoiden erilaiset intressit ovat läsnä - Välillä on oltava epäitsekäs, jotta voi toisessa tilanteessa olla itsekäs - Yhteistyö ei voi toimia, jos yksi kumppani kokee joutuvansa aina antamaan omista intresseistään periksi seudullisuuden nimissä - Yhteistyön on perustuttava tasapuolisuuteen, rehellisyyteen ja vastavuoroisuuteen - On hyväksyttävä, etteivät kaikki kumppanit ole aina kaikessa mukana. Tarkoituksenmukaisuuden on saneltava yhteistyöhön osallistuminen; ei ole mielekästä osallistua pelkän osallistumisen vuoksi - Keskustelu kuntien yhdistymisestä tuo jännitettä kuntien yhteistyökeskusteluun. Kuntaliitoksista keskusteleminen voi vaikuttaa yhteistyön kehittymiseen joko positiivisesti tai negatiivisesti - Kuntien keskinäisten suhteiden järjestäminen alueellisten palveluiden aikaansaamisessa on selkeästi ongelmallinen ja täten kehitystä hidastava tekijä. Voisi olla esimerkiksi tarkoituksenmukaista, että erityisasiantuntemusta edellyttävien palveluiden tuottamisessa jonkin alueen kunnat erikoistuisivat ja tuottaisivat niitä muille kunnille. Kehitys on kuitenkin ollut hidasta, koska kunnat eivät välttämättä luota toisiinsa palveluiden tuottajina ja hankkijoina. 7

8 Seutukuntayhteistyön problematiikkaa valaisevina voidaan esittää seuraavia keskeisiä kysymyksiä (Airaksinen ja Haveri 2002, 61-62). 1. Mikä on seutuyhteistyön yleistymisen vaikutus demokratiaan? Miten kuntien luottamushenkilöiden todelliset vaikutusmahdollisuudet ja sitä kautta sitoutuminen yhdessä tehtyihin päätöksiin voidaan taata ja samalla saada aikaan toimielin, joka on tarpeeksi nopea ja joustava, jotta siitä olisi hyötyä? 2. Miten vältetään se, etteivät yhteistyön kustannukset niele siitä muuten saatavia hyötyjä? Yhteistyö ja verkostojen ylläpitäminen vie aikaa valmistelutyönä, keskusteluina ja kokouksina ja aika on arvokas resurssi sekä kuntien viranhaltijoille että luottamushenkilöille. Olennainen kysymys on, miten seudullisille luottamushenkilöorganisaatioille saadaan rakennettua sellainen mielekäs päätettävien asioiden kokonaisuus, joka takaisi riittävän kiinnostavien asioiden käsittelyn sekä todellisia vaikutusmahdollisuuksia ja päätösvaltaa seudun asukkaiden näkökulmasta tärkeisiin asioihin. 3. Palvelunäkökulma: Miten vanhat rakenteet saadaan purettua sitä mukaa kun uusia luodaan niin, ettei synny päällekkäisyyksiä. Ja jos päällekkäisyyksiä saadaan purettua, miten muutokset saadaan seutukunnissa vietyä läpi siten, ettei organisaatioihin jää pitkäksi aikaa toimintaa haittaavia patologioita? Yhteistyön syventämisen käytännön toteutuksessa keskeiselle sijalle nousee kysymys muutosten johtamisesta. Yhteistyö nähdään useassa tapauksessa vaihtoehtona kuntien yhdistymiselle ja yhteistyön avulla yritetään päästä tilanteeseen, jossa yhdistämiskeskustelu tulisi tarpeettomaksi. Kuitenkin kuntien yhdistämisessä yhtenä merkittävänä etuna voidaan nähdä systemaattinen päällekkäisten toimintojen purkaminen ja sitä kautta saavutettavat säästöt ja toiminnan yksinkertaistuminen. 4. Kunnallinen itsehallinto: Eriytyykö seudullisten toimielinten vallan lisääntyessä tehtävien järjestämisvastuu ja rahoitusvastuu toisistaan ja mikä yleensäkin on tulevaisuudessa peruskunnan rooli ja asema? PALVELUJEN JÄRJESTÄMISEN MUUTTUMINEN - UUDENLAISET JÄRJESTÄMISTAVAT Useat kunnalliset palvelut on järjestetty hierarkkisesti tai ne ovat sidoksissa hierarkkisilla periaatteilla toteutettuihin aluejakoihin. Kunnallisissa palveluissa on kuitenkin piirteitä hierarkian muuntumisesta ja esimerkiksi koulujen vaikutusalueet ovat jo muotoutuneet osin ylikunnallisiksi ja kaksisuuntaisiksi. Samoin nopea asukasmäärän kasvu on ylittänyt useiden alueiden palvelukapasiteetin ja palveluja joudutaan hakemaan oman asuinalueen ulkopuolelta. Osa sosiaali- ja terveystoimen aikaisemmin alueellisista palveluista on nykyisin järjestetty keskitetysti. Lisäksi mm. tilaaja tuottaja -ajattelu on tuonut ja tuo tulevaisuudessa muutoksia myös palveluihin ja niiden saavutettavuusalueisiin. Haasteena palvelujen järjestämisessä on edellä esiteltyjen yleisempien seikkojen lisäksi erityisesti väestön vanheneminen ja sen tuomat paineet varsinkin terveyspalveluissa. Myös asuinalueiden uhkaava eriytymiskehitys asettaa paineita palveluverkon kehittämiselle ja ylläpitämiselle. Kuntien taloudellinen liikkumavara on kuitenkin supistunut ja uhkaa edelleen supistua. Tämä kehitys pakottaa kuntia tarkistamaan palveluverkon kattavuutta ja etsimään yhä lisää tehostamiskohteita. Palveluiden kysyntäkenttä on sirpaloitunut viime aikoina voimakkaasti, kun kaupunkiseutujen asukasrakenne on muuntunut yhä monitahoisemmaksi. Toisille asukkaille lähellä olevat palvelut saattavat olla keskeinen asumisviihtyisyyteen vaikuttava tekijä, kun toisille ryhmille palvelujen sijainnilla ei ole niin suurta merkitystä. Julkiset, yksityiset ja kolmannen sektorin palveluntuottajat tarjoavat asukkaille niitä lähipalveluita, joita he tarvitsevat jokapäiväisessä elämässään omilla asuinalueillaan. Asumiseen, liikkumiseen, palvelutarjontaan, talouteen, tekniseen kehitykseen ym. liittyvien tekijöiden vaikutuksesta asuntoalueilla tarjottavien palveluiden määrä on supistunut ja muuttunut sisällöltään. Muutokset palvelutarjonnassa tulevat jatkumaan myös tulevaisuudessa ja asuntoalueiden palvelutarjonnan ylläpito edellyttää huomattavasti nykyistä laajempaa yhteistoimintaa eri toimijatahojen välillä. Peruspalveluiden säilyttäminen asuinalueille tulee olla tavoitteena muutospaineista huolimatta, sillä näiden usein päivittäin käytettyjen palveluiden tarjonta vähentää liikkumistarvetta ja parantaa eri asukasryhmien tasapuolista palvelujen saatavuutta. Myös asuntoalueiden syrjäytymistä ja väestöryhmien eriarvoistumista voidaan vähentää toimivan palveluverkon avulla. 8

9 Seutuistumiskehitys ja edellä mainitut seikat merkitsevät sitä, että perinteisesti toteutetun kunnallisen palvelutuotannon rinnalla (kunta tuottaa itse omalla organisaatiolla omissa toimitiloissa) on kasvavassa määrin tutkittava myös ns. vaihtoehtoisia palvelutuotannon muotoja ja mahdollisuuksia. Vaihtoehtoisuuden problematiikka osoittautuu tarkemmin tutkittaessa varsin moniulotteiseksi. Palvelutuotannon vaihtoehtoisia malleja voidaan eritellä hyvin monella tavalla ja monella tasolla. Vaihtoehtoiset toimintatavat kytkeytyvät palvelutuotannon eri ulottuvuuksiin, jollaisina voidaan todeta esimerkiksi seuraavia: - organisoinnin muotoon (oma organisaatio/yhteistyöorganisaatio jne.), - toiminnan rahoitustapa (verot/maksut, julkinen/yksityinen, ennakkoon/jälkirahoitus), - palvelun tarjontamuodon valinta (tarjotaan palveluna/resurssina, esim. palvelusetelinä), - tuottajayksikön valinta (kunnallinen/yksityinen/kolmas sektori), - valintapäätösten tekemisen tapa (mm. uudet lautakunnat, asiakasosallistuminen), sekä - investoinnit ja toimitilan hankinnan, ylläpidon ja omistamisen tapa. Kysymys on itse asiassa siitä, miten eri ulottuvuuksien osalta toiminta asettuu suhteessa perinteisiin omissa tiloissa oman henkilöstön toimintana tapahtuvaan palvelutuotantoon. Moniulotteista problematiikkaa voidaan havainnollistaa seuraavalla kuviolla: PALVELU- TILOJEN OMISTAMINEN TOIMITILAN HANKINTA TAPA Kunnan perinteinen tuotantotapa: Itse tuottaminen omissa tiloissa TOIMINNAN ORGANI- SAATIO- MUOTO PALVELUN RAHOITUS- TAPA VALINTA- PÄÄTÖSTEN TEKEMINEN PALVELUN TUOTTAJA- YKSIKKÖ PALVELUN TARJONTA- MUOTO Kuvio 1.1. Ulottuvuuksia palvelutuotannon järjestämisessä. 1.2 TUTKIMUKSEN TAVOITTEET, TOTEUTUS JA TUTKIMUSORGANISAATIO TUTKIMUKSEN TAVOITTEET JA TUTKIMUKSEN TOTEUTUS Palvelutuotannon ulkoiset ja sisäiset paineet merkitsevät muutoksia palvelutuotannossa. Vaihtoehtoisia toimintatapoja on monia. Palvelutuotannossa on käytettävissä erilaisia malleja ja toimintatapoja edellä kuvattujen eri ulottuvuuksien osalta. Tämä merkitsee sitä, että vaihtoehtoisia kombinaatioita toiminnan järjestämiseksi on erittäin paljon. Lisäksi organisointi ja toiminnan järjestäminen voi muuttua ja kehittyä vaiheittain (elinkaarinäkökulma). Seutuistumiskehitys ja kuntien yhteistyö tuo vaihtoehtoisten mallien soveltamiseen vielä oman lisänsä. Myös nykykäytäntö on varsin moniulotteista ja kaupunkiseudun palvelutuotannossa on käytössä jo nyt hyvin monia erilaisia malleja toiminnan järjestämiseksi. Uusia tai vaihtoehtoisia toimintatapoja ei tarkastellakaan siksi, että toimivia malleja pyrittäisiin yhdellä iskulla muuttamaan, vaan siksi, että entistä paremmin tiedostetaan ja entistä avoimemmin otetaan tarkasteluun myös vaihtoehtoiset toimintatavat palvelutuotannossa. 9

10 Perusteluja teoreettispainotteiselle tutkimukselle on monia. Monia ulottuvuuksia sisältävien palvelutuotantomallien analyysi ja eräänlainen haltuunotto on palvelujen kehittämisen näkökulmasta välttämätöntä. Tampereen kaupunkiseudulla halutaan aktiivisesti tehostaa yhteistyötä yli kuntarajojen. Tutkimusta palvelutuotantomallien seudulliseen soveltamiseen liittyen ei juurikaan ole. Tältä pohjalta aluekeskusohjelma käynnisti nyt käsillä olevan tutkimuksen: Vaihtoehtoiset palvelutuotantojärjestelmät kaupunkiseudulla palvelutuotantovaihtoehtojen mahdollisuudet ja yleisarviointi. Tutkimus on esitutkimustyyppinen tutkimus seudullisesti yhteistoiminnassa toteutettavien käytännön konkreettisten palvelumallien kehittelylle kaupunkiseudulla. Tavoitteeksi on asetettu ns. vaihtoehtoisten palvelutuotantomallien teoreettis-käytännöllinen tarkastelu ja analyysi erityisesti sosiaali-, terveys- ja sivistystoimen palvelualueita silmälläpitäen siten, että käytännön seudullisen ja alueellisen yhteistoiminnan jatkokehittelyille luodaan riittävä pohja. Tutkimustehtävä on jäsennetty työohjelman mukaan kolmeen osatehtävään seuraavasti: 1 Palvelutuotantomallien teoreettinen haltuunotto, analyysi ja arviointi Tämän työvaiheen yhteydessä on eritelty ja analysoitu teoreettis-käytännöllisesti ns. vaihtoehtoisia palvelutuotantomalleja, jotka poikkeavat perinteisestä kuntaorganisaation itse toteuttaman palvelutuotannon toimintatavasta. Palvelutuotannon eri vaihtoehtoja on analysoitu ja arvioitu painottaen niiden seudullisten soveltamismahdollisuuksien näkökulmaa. 2 Esimerkkejä toimivista mallisovellutuksista Työvaiheessa on koottu tietoja käytännössä jo toimivista ja kehitteillä olevista tavanomaisesta poikkeavista toimintasovelluksista kuntapalvelujen tuottamisessa. Työssä on analysoitu valittuja kohteita soveltamismahdollisuuksien kannalta. Erityisesti ns. ppp-mallien (julkisen ja yksityisen yhteistyömallit) selvittely on ollut tavoitteena. 3 Soveltamisedellytysten tarkastelu Tampereen kaupunkiseudulla Työvaiheeseen on liittynyt tarvittavilta osin kaupunkiseudun nykytilanteen analyysiä. Työssä on kartoitettu kaupunkiseudun kuntien näkökulmia seudullisen yhteistyön ja erilaisten palvelumallien edellytyksistä. Työn kokonaisrakennetta ja työn pohjalta laadittua raportointia voidaan kuvata seuraavasti: TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDAT LUKU Palvelutuotantovaihtoehtojen erittely/teoria LUKU 3 2 Esimerkkejä käytännön sovellutuksista LUKU 4 3 Seudulliset soveltamisedellytykset LUKU 6 YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET LUKU Palvelutuotantovaihtoehtojen analyysit LUKU 5 Kuvio 1.2. Tutkimuksen osatehtävät ja raportoinnin rakenne. Työn yhteenveto ja keskeiset johtopäätökset on koottu raportin alkuosaan lukuun 2 siten, että eräänlaisen tiivistelmän kokonaisuudesta muodostavat luvut 1 ja 2. Keskeiset eri palvelumalleihin liittyvät ana- 10

11 lyysit ja mallien yksityiskohtainen arviointi sisältyvät lukuihin 3, 4 ja 5. Eräänlaisen taustan ja lähtökohdan muodostaa luvun 6 sisältö TUTKIMUSORGANISAATIO Tutkimus on tehty Tampereen kaupunkiseudun aluekeskusohjelman toimeksiannosta ja aluekeskusohjelman muodostaman ohjausryhmän valvonnassa. Ohjausryhmässä työhön ovat osallistuneet seuraavat henkilöt: Maria Länsiö, projektipäällikkö, Tampereen kaupunki, puheenjohtaja (1.3. lähtien) Jukka Männikkö, projektipäällikkö, Tampereen kaupunki, puheenjohtaja (28.2. saakka) Ritva Asula, projektisihteeri, Tampereen kaupunki, (1.3. lähtien) Mirja-Leena Heikkilä, suunnittelija, Tampereen kaupunki Jyrki Laiho, kaavoitusjohtaja, Tampereen kaupunki Päivi Nurminen, kehittämispäällikkö, Tampereen kaupunki Seppo Prunnila, suunnittelujohtaja, Tampereen kaupunki Jukka Rantanen, yhteyspäällikkö, Tampereen kaupunki Aila Salmelin, suunnittelupäällikkö, Tampereen kaupunki Pertti Tamminen, projektijohtaja, Tampereen kaupunki Kari Auvinen, talousjohtaja, Lempäälän kunta Timo Nevala, suunnittelupäällikkö, Lempäälän kunta Tutkimuksen tekijöinä ovat olleet Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen ja Jaakko Pöyry Infra/Maa ja Vesi Oy:n muodostama tutkimuskonsortio seuraavasti: Tampereen yliopisto (TAY)/Kunnallistieteiden laitos Työn koordinointi/raportointi Vastuullinen tutkija/raportointi Teematyöskentely/osaraportointi Avustavat tehtävät Jaakko Pöyry Infra/Maa ja Vesi (MV) Projektin johto Teematyöskentely Työn koordinointi/raportointi, ohjausryhmän sihteeri Pentti Siitonen, DI, lehtori Pekka Valkama, HTL, KTL, tutkija Jenni Airaksinen, HM, tutkija Olavi Kallio, HTT, tutkija Yrjö Kuotola, HTL, tutkija Juha-Pekka Martikainen, DI, HK, tutkija Maarit Sihvonen, HM, TTM,tutkija Jonna Sillman, HM, tutkija Annu Kuusisto, Hall.yo, tutkimusapulainen Pasi Rajala, DI, osastopäällikkö Arto Ruotsalainen, FM, suunnittelija Anita Toro, FM, suunnittelija Vuorovaikutus Tampereen kaupunkiseudun kuntien suuntaan on varmistettu kuntayhteyksin ja työn välivaiheessa ( ) pidetyn kuntaseminaarin avulla. 11

12 Tutkimusorganisaatiota voidaan kuvata työn sisällön erittelyn kautta seuraavasti: Käytännöllinen ohjaus Aluekeskusohjelma Ohjausryhmäkokoukset 1.1 Palvelutuotantovaihtoehtojen erittely/teoria Vuorovaikutus Kaupunkiseudun kunnat kuntayhteydet 2 Esimerkit käytännön sovellutuksista TUTKIMUS- KONSORTIO TAY! " MV 3 Seudulliset soveltamismahdollisuudet Tieteellinen ohjaus Tampereen Yliopisto/ Kunnallistieteiden laitos 1.2 Palvelutuotantovaihtoehtojen analyysit Vuorovaikutus SEMINAARI Kuvio 1.3. Tutkimuksen organisointi. 1.3 TUTKIMUKSEN RAJAUKSET Palvelujärjestelmän lähtökohdat Tässä tarkastelussa keskiössä ovat terveys-, sosiaali- ja sivistyspalvelut. Periaatteessa palvelujärjestelmän rakentumista voidaan kuvata varsin suoraviivaisesti. Lähtökohtana ovat asukkaat/perheet palvelujen käyttäjinä. Perheeseen liittyvistä monista, ajassa kaiken aikaa muuttuvista tekijöistä rakentuu perheen/asuntokunnan palvelutarve eri palvelusektoreilla. Palvelutarpeen aiheuttama palvelukysyntä kohdistuu toisaalta palvelutilaan (rakennettu huonetila sekä sen vaatima alueiden käyttö) ja toisaalta varsinaiseen palvelutuotantoon (palvelutuotannon organisointi ja suoritteiden aikaansaaminen). Vaihtoehtoisia palvelutuotantotapoja on lähestyttävä tätä palvelutuotantokokonaisuutta koskevana, käsitellen eri osa-alueita samanaikaisesti. PERHEET - perheenjäsenet - perheen olosuhteet - työ/tulot, asuminen MUUTOS - perheen ikärakenne - perheen olosuhteet - asenteet ja tavoitteet YHTEISKUNNAL- LINEN TILANNE - muutos ajassa PALVELUTARVE ja PALVELUKYSYNTÄ - Sosiaali (esim. päivähoitopaikka) - Sivistys (esim. oppilaspaikka) - Terveys (esim. neuvolakäynti) PALVELUTARPEEN MUUTOS PALVELU- TILAT - kerrosala (k-m2) - aluetarpeet - tilaideat - ylläpito, käyttö PALVELU TOIMINTA - toiminnan sisältö - henkilöstö ym. ERILAISET PALVELUN JÄRJESTÄMIS- TAVAT Kuvio 1.4. Perheiden ja palvelutuotannon vuorovaikutukset. 12

13 Edellä todettu periaatteellinen vuorovaikutusketju monimutkaistuu, kun tiedostetaan, että ketjussa on myös takaisinkytkentää; nuolet ovat kaksisuuntaisia, tilat vaikuttavat toimintaan ja päinvastoin, toteuttamisen ja järjestämisen tavat vaikuttavat palvelutiloihin ja palvelutoimintaan ja myös palvelujen käyttäjiin ja heidän palvelutarpeisiinsa vaikuttaessaan perheen asumispaikkavalintoihin. Houkuttelevat palvelukonseptit saattavat lisätä jonkin tietyn alueen vetovoimaisuutta. Palvelutuotanto ja siihen liittyvät tarkastelunäkökulmat Palvelujen tuottamisen tavat ovat olleet viime aikoina vilkkaan keskustelun ja myös tutkimuksen kohteena. Erityisesti keskustelu liikkuu siinä, voidaanko kunnan perinteisesti tuottamia palveluja tuottaa muilla tavoin - joko yhteistoiminnassa kuntien kesken tai sitten yhteistoiminnassa kuntien ja yksityisen tai kolmannen sektorin kanssa. Esimerkkejä hyvin erilaisista järjestämistavoista löytyy ja toiminnassa edetään yleensä tapauskohtaisin päätöksin. Erilaiset palvelutuotannossa sovellettavat ratkaisut (sekä tilojen että palvelutoiminnan osalta yhdessä ja erikseen) merkitsevät erilaisia järjestelmiä yhteistoiminnan, omistuksen, rahoituksen, ohjauksen ja päätöksenteon jne. osalta ja tuottavat erilaisia tuloksia talousvaikutusten sekä laadun ja vaikuttavuuden kannalta. Tarkastelu muodostuu välttämättä varsin moniulotteiseksi. Tutkimuksen yhteydessä on pyritty palvelutuotannon vaihtoehtojen moniulotteiseen tarkasteluun, jolloin näkökulmia on nostettu esiin seuraavan kuvion mukaisesti: RAHOITUS- JA OMISTUS- NÄKÖKULMA TUOTTAMIS- NÄKÖKULMA JAKELUN NÄKÖKULMA VAIHTOEHTOISET PALVELUTUOTANTO- JÄRJESTELMÄT ORGANISOINTI- NÄKÖKULMA OHJAUS- NÄKÖKULMA SEUDULLINEN SOVELTAMINEN KUNTAYHTEISTYÖ Kuvio 1.5. Palvelutuotokseen liittyvät tarkastelunäkökulmat tässä tutkimuksessa. Vaihtoehtoiset palvelutuotantomallit tarkastelukohteena Tutkimuksessa keskitytään nimensä mukaisesti ns. vaihtoehtoisiin palvelutuotantojärjestelmiin. Tämä merkitsee sitä, että perinteiset kunnallisen toiminnan mallit (kunta tuottaa palvelun itse omalla organisaatiollaan omissa tiloissaan) jätetään käsittelemättä tai asiayhteydestä riippuen sivuutetaan vain maininnoilla. Myös tällaiset vaihtoehtoiset tavat ovat monilta osin jo käytössä kuntasektorilla. Tällöin tutkimuksessa pyritään keskittymään erityisesti siihen mitä mahdollisuuksia toiminnan kehittämiseen vaihtoehtoisten tuotantotapojen kautta on löydettävissä. 13

14 Työn yhteydessä vaihtoehtoisille palvelutuotantomalleille on kehitetty seuraava jäsentelykehikko, jonka mukaisesti vaihtoehtoisia tuotantotapoja tässä tutkimuksessa jäljempänä eritellään ja analysoidaan. 1) Toimitilan hankkimisen mallit 2) Toimitilan omistamisen mallit 3) Toimitilan ylläpidon mallit Yksityisrahoitusmallit 1) Leasingmalli 2) Muut sovellukset TOIMITILA- JÄRJESTELMÄ RAHOITUS- JÄRJESTELMÄ TUOTANNON ORGANISAATIO TUOTANTO- JA JAKELUTAPA 1) Kuntayhtymä 2) Kuntien osakeyhtiö 3) Ostopalvelu/toinen kunta 4) Säätiö, osuukunta, yhdistys 1) Tilaaja-tuottaja-malli 2) Palveluseteli / Voucher 3)Vapaaehtoistoiminta yms. yhteistyömallit Kuvio 1.6. Vaihtoehtoisten palvelutuotantomallien erittelytapa tässä tutkimuksessa Kuvioon 1.6 ei ole sijoitettu yksityistä yritystä määrämuotoisena vaihtoehtoisena palveluntuotantomallina. Tämä perustuu siihen, että yksityistä yritystä ei voida sijoittaa mihinkään yksittäiseen jäsentelykehikon osakehikkoon, sillä yksityisen yhtiö on mukana kaikissa kehikon vaihtoehdoissa. Kun on kysymys palvelutuotannon toimitilojen hankinnasta, yksityinen yritys voi myydä tai vuokrata toimitilan kunnalle. Toimitilojen ylläpitoon yksityinen yritys voi osallistua tuottamalla kunnossapito- tai huoltopalveluja. Yksityisrahoitusmallit sisältävät jo nimensäkin puolesta yksityiset yritykset. Ideana niissä on, että yksityinen rahoitusyhtiö muodossa tai toisessa järjestää kunnalliseen toimintaa yksityistä rahoitusta. Tuotanto- ja jakelutapajärjestelmissä yksityinen yhtiö mukana monella tapaa. Avoimessa tilaaja-tuottaja mallissa yksityinen yhtiö voi osallistua kuntapalvelujen kilpailuttamiseen ja voittamalla kilpailun ansaita tuotanto-oikeuden itselleen. Palvelusetelin saaneet kuntalaiset voivat vertailla eri palvelluntuottajia ja jos yksityinen yritys on kilpailukykyinen, kuntalaiset voivat hankkia siltä palvelut palvelusetelien avulla. Yksityinen yritys voi harjoittaa myös vapaaehtoistoimintaa ja tuottaa tai tukea kunnallisia tai julkisia palveluja. Vapaaehtoisuuden pohjalta yksityinen voi tehdä erilaista yhteistyötä kuntien ja kuntayhtymien kanssa. Tuotanto-organisaation kehyksessä yksityinen yritys on mukana toiminnan organisointimuotona. Kunta voi hyödyntää kykyään itsehallinnollisena julkisen vallan yksikkönä ja itsenäisenä oikeussubjektina ja siirtää toimintojaan yksityisoikeudelliseen organisaatiomuotoon, esimerkiksi osakeyhtiömuotoon. Yksityinen yritys voi tulla tällaisen yhtiön yhdeksi osakkeenomistajaksi. 14

15 2 YHTEENVETO JA KESKEISET JOHTOPÄÄTÖKSET 2.1 YHTEENVETO TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDISTA 2.2 YHTEENVETO PALVELUTUOTANTOVAIHTOEHTOJEN SOVELTAMISMAHDOLLISUUKSISTA TOIMITILAJÄRJESTELMÄ TARJOAA YHTEISTYÖMAHDOLLISUUKSIA YKSITYISRAHOITUSMALLI RAHOITUSJÄRJESTELMÄNÄ TUO MAHDOLLISUUKSIA TUOTANNON ORGANISOINNIN MALLIT PERINTEISELLÄ POHJALLA PALVELUJEN TUOTANTO- JA JAKELUTAVAT MUUTOKSESSA 2.3 KOKOAVIA PÄÄTELMIÄ 2.4 TYÖN JATKOTOIMENPITEET JA ERIKSEEN SELVITETTÄVÄT KYSYMYKSET 2.1 YHTEENVETO TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDISTA 1. Kaupunkiseutu on väestöpohjaltaan mittava yhteistyöalue. Yhteistyö ulottuu jo nykyisin seutukuntarajan ulkopuolelle. Tämän yhteistyön tulee voida jatkua tulevaisuudessakin. Tampereen kaupunkiseutu käsittää Tampereen, viiden kehyskunnan (Ylöjärvi, Nokia, Pirkkala, Lempäälä ja Kangasala) sekä Vesilahden kunnan muodostaman kokonaisuuden. Kaupunkiseutu muodostaa väestöpohjaltaan mittavan yhteistyöalueen ( asukasta v. 2000). Koko seudun väestö tulee myös kasvamaan merkittävästi, ennusteen mukaan väkiluku v olisi noin asukasta. Kasvun on ennakoitu olevan tällä vuosikymmenellä noin 7.8 % ja tasaantuvan siitä vähitellen siten, että kaudella väestön kasvu olisi enää noin 1,3 % vuosikymmenessä. (Tilastokeskus, väestöennusteet) Myös seudun kaakkoispuolen kunnat Valkeakoski, Pälkäne ja Sahalahti liittyvät seutukuntaan kuntien välisen yhteistyön kautta. 2. Muutokset väestön ja väestörakenteen osalta vaikuttavat merkittävästi palveluympäristöön ja todennäköisest i myös laajasti palvelutuotantojärjestelmiin sekä myös kuntien ja valtion vastuunjaon kysymyksiin. Kuntataloudelle tulee lisää uhkia. Palvelutuotannon näkökulmasta merkittävää on väestön ikäluokittainen muutos, josta voidaan yhteenvetona todeta, että samalla kun seudun pienten lasten ikäluokkien määrä vakiintuu tulevaisuudessa ja kääntyy osassa kuntia vähenevään suuntaan, vanhusväestön määrä kasvaa erittäin rajusti tulevaisuudessa ennen kaikkea kaudella Kehitys on ennusteiden mukaan vallitseva niin yksittäisissä seudun kunnissa kuin koko seutua ajatellen. Merkittävin huomio näiden väestön muutoksista johtuvien talousvaikutusten kohdalla on se, että pitkällä aikavälillä (vv ) väestön muutoksen seurauksena tapahtuva kunnallisveron kasvu on pienempi kuin muutoksen aiheuttama sosiaali- ja terveystoimen menojen lisäys. Tosin nykyjärjestelmän mukaan valtionosuus tasoittaa oleellisesti sosiaali- ja terveystoimen palveluista kunnille aiheutuvaa taloudellista nettorasitusta. Myös sivistystoimen kohdalla on odotettavissa mikäli kustannustenjakojärjestelmä säilyy nykyisenä menojen kohtuullisen voimakasta kasvua. Lopputulos on kuitenkin se, että väestön muutoksesta aiheutuvat tulo- ja meno -muutokset tulevat heikentämään selvästi kuntataloutta. Palvelujen järjestämistä koskeva valtionosuusjärjestelmä on toistaiseksi voimassa. Järjestelmä tulee kuitenkin todennäköisesti muuttumaan, mikä korostaa kunnallistalouden uhkia. Muutos vanhusikäluokkien osalta on niin voimakasta, että vanhushuollon järjestelmien lienee pakko olennaisesti muuttua ja tämä voi merkitä sitä, että valtion ja kuntien välisessä työnjaossa on odotettavissa muutoksia, jotka mahdollisesti muuttavat nykyisin voimassa olevaa valtionosuusjärjestelmää. Tämä lisää entisestään tulevaisuuteen liittyvää epävarmuutta. 15

16 On todennäköistä, että seudulla esiintyy rakentamisvolyymista ja asutuksen sijoittumisratkaisuista riippuen nuorten ikäluokkien vähenemisestä huolimatta alueellista ruuhkautumista palvelujärjestelmissä. Kokonaisuuden kannalta tämä merkinnee tarvetta joustaviin ja muuntumiskykyisiin palveluratkaisuihin, jotka eivät täysin sitoudu tiettyyn paikkaan/alueeseen. Palvelujärjestelmien tulee seurata kysyntää. 3. Kuntarajat eivät aseta esteitä yhteistyölle eikä erilaisten palvelumallien soveltamiselle perusvastuu palvelujen järjestämisessä jää kuitenkin aina peruskunnille. Kunnan raja osoittaa, mikä kunta kulloinkin on vastuussa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista silloinkin kun kunnat hoitavat tehtäviä yhdessä. Yhteistyö on erikoissairaanhoitoa lukuun ottamatta kuntien vapaaehtoisuuden varassa. Pääsääntöisesti sosiaali- tai terveyspalvelut eivät ole toisen kunnan kuntalaisten käytettävissä ilman kuntien sopimuksia tai yhteistyöorganisointia. Erityisesti perusterveydenhuollon palvelut on haettava oman kunnan järjestelmistä. Monilta osin (päivähoito, esiopetus, toimeentulotuki jne.) kunnan järjestämisvelvoite ulottuu kuitenkin myös alueella oleskeleviin toisen kunnan jäseniin. Perusopetustoimeen kuuluvista tehtävistä kunta on vastuussa alueellaan, mutta voi järjestää ne monin yhteistyöjärjestelyin. Oppivelvollisuuskoulutuksen jälkeinen toisen asteen yleissivistävä tai ammatillinen koulutus edellyttää opetusministeriön myöntämää järjestämislupaa. Lupa voidaan myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle. Opiskelijalla on vapaa hakeutumisoikeus koko maassa haluamaansa lukioon tai ammatilliseen oppilaitokseen. 4. Palvelutuotanto seutuistuu. Seudullisuus ja yhteistyö on monissa suhteissa jo arkipäivää, mutta on todennäköistä, että kehitys jatkuu vielä nykyisestä huomattavasti pidemmälle yhteisten järjestelmien suuntaan. Kunnissa on jo vuosikymmeniä harjoitettu jonkinlaista seudullista yhteistyötä. Eri seutukunnissa ja eri kuntien välillä kuntien välinen yhteistyö on kuitenkin kehittynyt hyvin eri tavoin. Vauhdin lisäksi myös yhteistyön muodot ja toteuttamistavat vaihtelevat. Yhtäällä yhteistyö on järjestetty sopimusperusteisesti, sektoreittain ja ilman vakiintunutta kuntakoalitiota. Toisaalla taas on voitu päätyä kaikki sektorit kattavaan yhteistyöhön vakiintuneen kuntaryhmän, kuten esimerkiksi seudun puitteissa. Kuntayhteistyö on lisääntynyt kaikkialla, mutta käyttöön ei ole vakiintunut mitään yhtenäistä kansallista menettelytapaa. Myös Tampereen kaupunkiseudun kunnissa yhteistyö on laajaa ja monipuolista eri palvelusektoreilla. Mahdollisuuksia uusiin seudullisiin yhteistyöjärjestelmiin on kuitenkin edelleen merkittävästi olemassa. 5. Kun tutkimustehtävänä on vaihtoehtoisten palvelutuotantotapojen ja niiden seudullisten soveltamismahdollisuuksien yleisanalyysi, palvelutuotantovaihtoehtoja voidaan jäsentää monin tavoin riippuen halutusta korostuksesta. Vaihtoehtoiset tavat palvelutuotannolle liittyvät erilaisiin vaihtoehtoisiin toimintatapoihin a) toimitilan hankinnan, b) investointien ja toiminnan rahoituksen, c) palvelutuotannon organisoinnin sekä d) palvelujen tuotanto- ja jakelutapojen osalta. Vaihtoehtoja voidaan jäsentää tämän ryhmittelyn mukaisesti. Palvelutuotannon näkökulmasta merkittävää on väestön ikäluokittainen muutos, josta voidaan yhteenvetona Perinteisten hierarkisesti järjestettyjen organisointi- ja toimintatapojen rinnalla, käyttää jo nyt ja ilmeisesti kasvavassa määrin tulevaisuudessa, kaikkia näihin eri lohkoihin liittyviä vaihtoehtoisia palvelutuotannon järjestämistapoja. Palvelutuotannon muutoksia ja kehittämistä tuleekin samanaikaisesti tarkastella näiden kaikkien eri näkökulmien osalta, vaihtoehtoja voi useissa tapauksissa soveltaa rinnakkain, päällekkäin ja sisäkkäin jonkin yksittäisen palvelualan palvelutuotannon kehittämisessä. 16

17 6. Kehittämiseen liittyvässä päätöksenteossa vaarana voi olla monimutkaisen problematiikan yksinkertaistaminen. Ns. vaihtoehtoisia tuotantotapoja ei voi yksinkertaistaa yksiselitteisiksi palvelumalleiksi. Tuotantovaihtoehdot liittyvät suureen joukkoon erilaisia ja palvelutuotannon eri ulottuvuuksiin kohdistuvia valintoja ja menettelytapoja. Arkipäivän kehittämiskeskusteluissa on vaarana monimutkaisen problematiikan yksinkertaistaminen ja periaatteellisten vaihtoehtojen näkeminen ikään kuin valmiina malleina, jotka voidaan ottaa tarvittaessa käyttöön. Tosiasiassa uusien palvelutuotantotapojen kehittämisessä on kysymyksessä tapauskohtaisten kuhunkin tilanteeseen soveltuvien, monia ulottuvuuksia sisältävä toimintatapojen räätälöity hakeminen ja kehittäminen. Malleihin liittyy aina myös päätöksenteon ja osallistumisen näkökulma. Tässä suhteessa eri malleihin yleensä sisältyy myös vapausasteita: malli sinänsä määrittää päätöksenteolle vain raamit ja perustavat oikeussuhteet. Toiminnan järjestämisessä on kuitenkin aina mahdollisuus kehittää esimerkiksi asukasja käyttäjädemokratiaa muusta valittavasta toimintakäytännöstä riippumatta. 7. Sosiaali-, terveys- ja sivistystoimi ovat palvelukokonaisuuksina monialaisia ja myös kuntakohtaiset erot ovat suuria. Kaikille eri palvelutoimialueille sopivia yhtenäisiä toimintatapoja tai palvelutuotannon malleja ei ole osoitettavissa. Toimintojen kehittämistä on lähestyttävä räätälöidysti palvelualueittain ja myös kuntakohtaiset erityispiirteet huomioiden. Sosiaali-, terveys- ja sivistystoimen palvelukokonaisuudet koostuvat kukin suuresta joukosta erilaisia palvelutoimialoja ja niiden sisällä olevia tehtäväalueita. Yksistään karkea tilastollinen luokittelu johtaa noin 30:een sisältöä kuvaavan nimikkeeseen (kuntien toimintatilasto). Jonkin verran tarkempi eriluontoisia tehtäväalueita esiin nostava luokittelu johtaa eri tehtävänimikkeen luetteloon. Kullakin toimialueella on varsin erilainen organisoituminen, palvelutilanne ja erilaisia mahdollisuuksia palvelutuotannon kehittämisen ja seudullisen järjestämisen osalta. Kullakin toimialueella ja myös erillisten tehtäväalueiden sisällä on hyvin erilainen tilanne niin seudullisen yhteistyön kuin kehittämismahdollisuuksienkin osalta. 8. Palvelutoimialueiden moninaisuus merkitsee sitä, että myös monia vaihtoehtoisia palvelutuotannon järjestämistapoja on jo käytössä ja myös uusille kehittelyille löytyy mahdollisuuksia. Toimialueiden sisällä kehittyy kaiken aikaa uusia vaatimuksia ja tarpeita, jolloin erityisesti tällaisilla uusilla tai paisuvilla aloilla on mahdollista hakea uusia toimintamalleja myös seudullisen yhteistyön pohjalta. Uusia tai paisuvia kaikille seudun kunnille tärkeitä toiminnan osa-alueita löytyy mm. tukipalvelutyyppisistä toiminta-alueista kuten ATK-järjestelmät, tiedonhallinta ja rekisterit, ohjelmistokehittelyt, yhteinen koulutus uusiin järjestelmiin jne. 9. Palvelutoimialueiden taustalla on hyvin laaja ja eri aikoina syntynyt ja kehitetty lainsäädäntö. Palvelumallien soveltamisessa myös lainsäädännölliset perusvaatimukset ja erot eri toimialoilla merkitsevät erilaisten järjestelmien soveltamisen välttämättömyyttä. Esimerkkinä voidaan todeta palvelusetelityyppinen palveluiden jakelujärjestelmä, jossa erityisesti sosiaali- ja terveystoimen alueella lainsäädännön sanamuodot ja tulkinnat ovat toistaiseksi estäneet järjestelmän käyttöönoton. Myös kotikuntalainsäädäntö (201/1994) on johtanut tulkintaerimielisyyksiin palvelujen järjestämis- ja kustannusvastuun kysymyksistä silloin kun henkilön toisessa kunnassa asuminen johtuu hoidosta tai huollosta sosiaali- ja terveydenhuollon toimintayksikössä tai muutoin vastaavista olosuhteista. Valtionosuusjärjestelmän yhteydessä laskennallinen järjestelmä johtaa hyvin erilaisiin tilanteisiin laskentaperusteiden muuttuessa erilaisissa kunnissa. 17

18 2.2 YHTEENVETO PALVELUTUOTANTOVAIHTOEHTOJEN SOVELTAMISMAHDOLLISUUKSISTA TOIMITILAJÄRJESTELMÄ TARJOAA YHTEISTYÖMAHDOLLISUUKSIA 1. Toimitilajärjestelmä on nähtävä tilojen tuottamisen, omistamisen, hallinnan ja ylläpidon kysymyksenä samanaikaisesti. Kaikissa näissä suhteissa kunnilla on vaihtoehtoisia tapoja järjestää palvelutoimintaan tarvittava tilahallinto. Olennaista toimintaperiaatteen valinnassa on toiminnan keskittämisasteesta/-tasosta päättäminen. Äärimmäisenä vaihtoehtona voidaan nähdä koko toimitilahallinnon keskittäminen (Kaupunkiseudun tilakeskus Oy). Tilaaja-tuottajanäkökulmaa, hankintoja, kilpailuttamista jne. ajatellen saatettaisiin tällaisessa ratkaisussa saavuttaa etuja. Pienten kuntien näkökulmasta ratkaisu kuitenkin saattaisi merkitä liiankin suuren yksikön muodostumista ja voidaan pelätä joustavuuden menettämistä. Koko kaupunkiseudun puitteissa on kuitenkin ilman näin pitkälle menevää ratkaisuakin monia mahdollisuuksia tilahallinnon yhteistyöhön. Esimerkkinä tällaisesta onkin jo käynnistetty kuntien yhteisprojekti osaava kiinteistönpito jolla pyritään yhteiseen kiinteistötiedon hallintaan. Keskittämisen näkökulmasta kevyempi vaihtoehto merkitsisi kehyskuntien aikaisempaa tiiviimpää yhteistyötä kiinteistönpidossa. 2. Yhteistyömahdollisuuksia niin tilojen hankinnan kuin ylläpidon osalta kannattaa aktiivisesti tutkia pitkäjänteisesti, ei vain yksittäisten hankkeiden tasolla. Kaikissa kunnissa on sosiaali-, terveys- ja sivistyssektoreilla nykyisin ja myös tulevaisuudessa niin uudiskuin korjausrakentamisen hankkeita toteutettavana. Yksittäisten kuntien hankkeet saattavat olla suuruuden ja jatkuvuuden kannalta niin pieniä, että esimerkiksi yksityisrahoitusmallien (Leasing) käyttöönotolle ei ole edellytyksiä. Yhdessä kuntien ja jo muutamienkin kuntien hankkeet kuitenkin muodostavat jo niin mittavan kokonaisuuden, että erilaiset suuruuden ekonomiaa hyödyntävät kehittelyt mahdollistuvat. Tutkimisen arvoista on kuntien yhteisorganisaatioiden mahdollisuuksien selvittäminen tällä alueella. Kokonaisorganisoitumisesta riippumatta tilahallinnossa on mahdollisuuksia syventää jo nykyisin toimivaa yhteistyötä yhteisten hankintojen (tilaajarenkaat) osalta ja tutkia muutoinkin yhteisen tilaaja-tuottaja asetelman tuomia mahdollisuuksia erityisesti ylläpidon osalta (huoltotoiminnat, siivous jne.). 3. Toimitilojen osalta tilojen muunneltavuus ja joustavuus eri toimintoja ja muuttuvia toimintavolyymeja ajatellen näyttää tulevaisuudessa välttämättömältä. Kaikkien uudisrakennushankkeiden ja myös olennaisten korjausrakentamisen hankkeiden suunnittelun ja toteutuksen yhteydessä tulisi ottaa huomioon elinkaarinäkökulman esiintuoma muuttumistarve ja myös ylikunnallisen yhteistyön tuomat haasteet pidemmällä tähtäimellä. Joustavuuden näkökulmasta vuokratilojen organisoiminen ylikunnallisesti toimii jo nyt. Esimerkiksi Kangasala on voinut hyödyntää Tampereella vapaaksi jäänyttä päiväkotitilaa vuokrauksin, molemmissa kunnissa kysynnän muutoksen vaikutuksia sinänsä jäykästi muuntuvaan toimitilaan on voitu tasata. Aktiivinen vuokrausmahdollisuuksien ja lomittaiskäytön mahdollisuuksien kartoittaminen ja hyväksikäyttö saattaisi tuoda kokonaistaloudellisia etuja kaupunkiseudulle. 18

19 2.2.2 YKSITYISRAHOITUSMALLI RAHOITUSJÄRJESTELMÄNÄ TUO MAHDOLLISUUKSIA 1. Yksityisrahoitusmallit etsivät sopivaa aloituskohdetta tai yhteistyössä syntyvää riittävää volyymia. Tampereen kaupunkiseudulla ei vielä toistaiseksi sovelleta yksityisrahoitusmalleja. Yksityisrahoitusmallit ovat koko valtakunnassa vielä hyvin vähän käytettyjä, vaikka eräät kunnat ovat niitä jo ryhtyneet kokeilemaan. Keski-Euroopassa ja anglosaksisissa maissa yksityisrahoitusmallit ovat yleisempiä. Suomessa yksityisrahoitusmallien käyttäminen on toistaiseksi pysynyt vähäisenä, koska kunnat ovat olleet halukkaita käyttämään verorahoitusta ja kuntien lainarahoitus on pysynyt suhteellisen edullisena. Yksityisrahoitusmallit eivät myöskään ole kuuluneet siihen hyvinvointivaltioprojektin viitekehykseen, jolla kuntien nykyinen palveluvarustus on rakennettu. Kansainväliset vaikutteet tekevät kuitenkin tuloaan ja kiinnostus yksityisrahoitusmalleja kohtaan on virinnyt. Tampereen kaupunkiseudun kuntien edustajilla on hyvin harkitseva suhtautuminen yksityisrahoitusmalleihin. Kuntien edustajat eivät halua sulkea pois yksityisrahoitusmallien soveltamista, vaikka toisaalta eivät nähneet nykytilanteessa niille olevan olemassa kovin sopivia kohteita. Kaupunkiseudulla yksityisrahoitusmallinen soveltaminen saattaa tulla kysymykseen ensisijaisesti jonkin suurehkon uusinvestoinnin toteutuksessa. Yksityisrahoitusmallin käyttöönottoa saattavat edistää kuntien ongelmat ja epävarmuus sitoutua talousarviossa useampia vuosia kestävien investointien rahoitusohjelmaan. Yksityisrahoitusmalli saattaa toteutua myös siinä tapauksessa, että perinteisille toteutustavoille halutaan järjestää vertailukohta. Mikäli olisi olemassa jokin yksityisrahoitusmallilla toteutettu kohde, kunnat voisivat oppia mallista ja hyödyntää siitä saatavia kokemuksia perinteisissä kuntarahoitusmalleissa TUOTANNON ORGANISOINNIN MALLIT PERINTEISELLÄ POHJALLA 1. Uusilta kaupunkiseudun hallinnollisilta toimielimiltä puuttuu toistaiseksi laaja kannatus. Muutamat Tampereen kaupunkiseudun kuntien viranhaltijoista näyttävät suhtautuvan epäileväisesti uusien hallinnollisten organisaatioiden synnyttämiseen kaupunkiseudulle. Uusien hallinnollisten organisaatioiden synnyttämistä on pohdittu siitä syystä, että alueperustaltaan yhtä kuntaa laajemmat hallintokonstellaatiot voisivat olla omiaan edistämään ja tiivistämään kaupunkiseudun kuntien välistä yhteistyötä. Lukuun ottamatta lakisääteistä kuntayhteistyötä kuntien välinen yhteistoiminta perustuu täysin peruskuntien väliseen vapaaehtoisuuteen. 2. Uusien kuntayhtymien perustamisedellytykset ovat vaatimattomat ja myös olemassa olevia pitäisi arvioida kriittisesti. Siitä huolimatta, että kuntayhtymämuotoisella yhteistyöllä on suhteellisen pitkät perinteet, kuntayhtymämuodon suosio on vaatimaton. Monet kaupunkiseudun kuntien viranhaltijaedustajat ovat ilmaisseet käsityksensä, että kuntayhtymämuotoinen kuntayhteistyö ei enää ole relevantti tai sovelias. Kaupunkiseudun kunnat ovat edelleen jäseninä joissakin kuntayhtymissä, mutta yhä useammassa tapauksessa jäsenyys perustuu enää lainsäädännön asettamaan velvollisuuteen. 3. Ostopalvelutyyppinen palveluhankinta soveltuu hyvin monien eri palvelutoimialojen kuntayhteistyöhön. Ostopalvelu kuntien välillä ja kuntayhtymiltä on laajaa ja monessa suhteessa hyvin toimivaa. Vahvan keskuskunnan ja selvästi pienempien kehäkuntien palvelutuotannossa monien erityispalvelujen osalta erityisesti sosiaalipalvelujen erityissaloilla (vammaishuolto jne.) on tarkoituksenmukaista luoda keskuskunnan varaan perustuvia järjestelmiä, joihin liittyy kehäkuntien mahdollisuus ostaa palveluja käyttöönsä. 19

20 4. Osakeyhtiömuoto soveltuu sellaiseen palvelutuotantoon, jossa poliittisen ohjauksen tarve on vähäinen. Kaupunkiseudun kunnat ovat yhdessä monien muiden pirkanmaalaisten kuntien kanssa perustaneet Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n, joka on antanut kokemusta osakeyhtiömuotoisesta kuntayhteistyöstä. Kokemukset ovat olleet kannustavia ja alueen kuntien edustajat pitävät osakeyhtiömuotoa mahdollisena organisaatiomuotona muissakin palveluissa. Osakeyhtiömuoto sopii kuitenkin parhaiten sellaiseen toimintaan, joka on luonteeltaan liiketoiminnallista tai toiminnan ideana on tiettyjen omaisuuserien hallinnointi. Toimintaa joka edellyttää intensiivistä kunnallispoliittista ohjausta, on suhteellisen vaikea organisoida osakeyhtiömuotoiseksi PALVELUJEN TUOTANTO- JA JAKELUTAVAT MUUTOKSESSA 1. Palveluseteleitä pidetään kaupunkiseudulla kiinnostavana vaihtoehtona, mutta toistaiseksi palveluseteleistä saadut kokemukset ovat vähäisiä ja palveluseteleiden käyttöönotto edellyttää vielä monen asian selvittämistä. Selvittämistä kannattaa jatkaa. Tampereen kaupunkiseudulla palveluseteleitä pidetään kiinnostavana palvelutuotannon vaihtoehtoisena muotona, joka voisi soveltua erityisesti sosiaali- ja terveyspalvelujen tuotantoon. Tampereen kaupunki yritti vuonna 2001 ottaa palveluseteleitä käyttöön, mutta käyttöönotto epäonnistui mm. keskeneräisten selvitysten vuoksi. Avoin kysymys oli mm. palveluseteleiden veronalaisuus. Pirkkalan kunnalla oli kuusi vuotta käytössä palveluseteliä muistuttava järjestelmä, jonka puitteissa potilas saattoi julkisen sairaanhoidon sijasta valita myös yksityisen terveydenhuoltopalvelun. Kunta joutui lopettamaan tämän järjestelmän, koska lääninhallitus ei pitänyt järjestelmää lainmukaisena. Yksi keskeinen juridinen ongelma palveluseteleiden käyttämisessä sosiaali- ja terveyspalveluissa liittyy sosiaali- ja terveydenhuollosta annettuun lakiin, jossa ei eksplisiittisesti mainita palveluseteliä palvelutuotannon vaihtoehtoisena muotona. Lain tulkintaan liittyvistä ongelmista huolimatta Tampereen kaupunki selvittää uudelleen mahdollisuuden käynnistää palvelusetelijärjestelmä vuoden 2004 aikana. Erityisen soveliaita palveluita palvelusetelijärjestelmien piiriin voisivat olla päivähoitopalvelut, eräät terveydenhuollon palvelut ja hyväkuntoisten vanhusten tarvitsemat palvelut. 2. Tilaaja- tuottaja mallia kaupunkiseudun kunnat soveltavat hankintayhteistyössä. Hankintayhteistyön laajentamiselle näyttää olevan hyvät mahdollisuudet, mutta se edellyttänee laajentuessaan pidemmälle vietyä organisointia. Tilaaja-tuottaja mallinen toimintapa yleistyy hitaammin peruspalvelujen osalta ja edellyttää yhteistä seudullista kehittelyä. Kaupunkiseudun kunnat tekevät keskenään yhteistyötä hankintatoimessa ja Tampereen kehyskunnat muodostavat vielä erillisen terveydenhuollon tilaajarenkaan. Hankintayhteistyön laajentaminen ja tiivistäminen näyttää saavan erityisen paljon kannatusta kuntien keskuudessa ja yhteistyön lisäämisen arvellaan olevan suhteellisen yksinkertaista. Sen sijaan varsinainen tilaaja-tuottaja mallinen palveluntuottajien kilpailuttaminen kuntien yhteistyönä ei näytä kuuluvan kuntien ensisijaisiin tavoitteisiin. Suhtautuminen tilaaja-tuottaja malliseen kilpailuttamiseen on kunnissa aina ristiriitaista ja jännitteistä. Tilaajatuottaja mallissa yksistään yhden kunnan järjestelmänä nähdään haasteita, minkä vuoksi kaupunkiseudun tasolla tapahtuvaa kilpailuttamista pidetään problemaattisena. Toisaalta myös kuntien yhteinen tilaajaelin olisi omiaan vinouttamaan markkinarakennetta monopsonin 1 suuntaan. Tilaaja-tuottaja-mallin yleistyminen ja seudullinen soveltaminen edellyttää yhteistyössä tapahtuvaa tuotteistamista ja palvelujen laadun kriteerien kehittämistä. 1 Monopsoni on markkinatilanne, jossa markkinoilla on vain yksi palvelujen ostaja, mutta monta palvelujen myyjätahoa. 20