Luottamushenkilön lahjonta julkishallinnossa

Transkriptio

1 Luottamushenkilön lahjonta julkishallinnossa Itä-Suomen yliopisto Oikeustieteiden laitos Pro Gradu tutkielma, Rikos- ja prosessioikeus Kalle Hertti Ohjaaja: Matti Tolvanen

2 Tiivistelmä ITÄ-SUOMEN YLIOPISTO Tiedekunta Yhteiskuntatieteiden ja kauppatieteiden tiedekunta Yksikkö Oikeustieteiden laitos Tekijä Kalle Hertti Työn nimi Luottamushenkilön lahjonta julkishallinnossa Pääaine Työn laji Aika Sivuja Rikos- ja prosessioikeus Pro gradu -tutkielma 05/ Tiivistelmä Tämä pro gradu -tutkielman aiheena on luottamushenkilön lahjonta julkishallinnossa. Päätutkimuskysymys on, että milloin vaalirahoituksesta tulee kiellettyä. Pohdin myös mikä on vaalirahoituksen ja teon ajallinen yhteys, miten se määritellään ja minkälainen se on meidän oikeuskäytännössä. Toinen asia mitä tulen tässä tutkimaan, on että mikä katsotaan määrällisesti riittäväksi summaksi, jotta se katsotaan lahjukseksi ja mikä merkitys saadun edun toistuvuudella on? Tutkimusmetodi on lainopillinen. Vaalirahoituksesta tulee kiellettyä, jos sillä pyritään vaikuttamaan julkista valtaa käyttävään henkilöön. Edun saaja voi olla itse julkista valtaa käyttävä tai hänen lähipiiriään. Saadulla edulla ja teolla tai mahdollisuudella tehdä toista hyödyttävä teko, on oltava ajallinen yhteys ja sen on oltava suhteellisen lähellä. Pelkkä vaalien aikana annettu tuki ei riitä, jos teko ajoittuu vuoden päähän. Kun taas jatkuva tuki myös vaalien ulkopuolella katsottiin KKO 2016:39 rangaistavaksi törkeänä lahjuksen ottamisen/antamisena. Käsittelemissäni oikeustapauksissa saadun edun toistuvuudella on merkitystä ja se voi liittää yksittäiset edut yhdeksi suureksi kokonaisuudeksi. Tällä on merkitystä teon törkeyden arvioinnissa, kun jatkuvat edut voidaan tällöin liittää yhdeksi kokonaisuudeksi, jolloin lahjustapaukset helposti menevät törkeälle asteikolle. Avainsanat Luottamushenkilö, lahjonta, julkishallinto, korruptio, rikosoikeus

3 III SISÄLLYS LÄHTEET.....V LYHENNELUETTELO...X 1 JOHDANTO Johdatus aiheeseen, aiheen rajaus ja tutkimuskysymykset Tutkimuksen metodit Tutkimuksen rakenne..2 2 MÄÄRITELMIÄ Yleistä lahjuksista Kielletyn edun ominaisuudet Lahjusrikkomus Lahjusrikosten syyksiluettavuus Luottamushenkilöt Luottamushenkilön esteellisyys Lahjonta julkishallinnossa Vaalituki ja lahjus kansanedustajana 18 3 OIKEUSKÄYTÄNTÖÄ Helsingin HO R 12/ Törkeä lahjuksen antaminen / ottaminen ja sen suhde vaalitukeen (Kanerva) Kanervan syntymäpäivien järjestämisen ja rahoittamisen osalta Tapahtumakutsujen osalta (Kanerva ym.) Lahjuksen ottaminen / antaminen (Ruotsalainen ym.) Korkein oikeus ei antanut valituslupaa KKO 2016:39 Lahjuksen ottaminen RAY:n hallituksen puheenjohtajana 33

4 IV Käsittely käräjäoikeudessa syytekohdissa Käsittely hovioikeudessa ja hovioikeuden ratkaisu Käsittely korkeimmassa oikeudessa ja KKO:n ratkaisu Yhteenveto tapauksesta KANSAINVÄLINEN NÄKÖKULMA KORRUPTIOON Yleistä korruptiosta Euroopan unionin korruptionvastaiset yleissopimukset OECD:n korruptionvastainen yleissopimus Euroopan neuvoston korruptionvastainen yleissopimus Korruptionäkymät Suomessa ja sen arviointi GRECOn maaraporttien valossa Vaikutusvallan kauppaamisen kriminalisointi Suomessa Ruotsin, Saksan, Viron ja Italian korruption vertailua GRECOn raporttien mukaan Ruotsi perus pohjoismaa Saksa Euroopan mallimaa Viro Baltian mallimaa Italia paljon ongelmia 63 5 PÄÄTELMÄT...66

5 V LÄHTEET KIRJALLISUUS Aarnio, Aulis: Oikeussäännön systematisointi ja tulkinta, Teoksessa Juha Häyhä (toim,): Minun metodini. Helsinki 1997, Cars, Thorsten: Mutbrott, bestickning och korruptiv marknadsföring. Tredje upplagan. Vällingby Frände, Dan Matikkala, Jussi Tapani, Jussi Tolvanen, Matti Viljanen, Pekka Wahlberg, Markus: Keskeiset rikokset. Helsinki GRECO: Addendum to the Compliance Report on Finland: First Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2005a) GRECO: Addendum to the Compliance Report on Finland: Second Evaluation Round. Council of Europe GRECO: Compliance Report on Estonia: Second Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2006b) GRECO: Compliance Report on Finland: First Evaluation Round. Council of Europe GRECO: Compliance Report on Finland: Fouth Evaluation Round. Council of Europe GRECO: Compliance Report on Finland: Second Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2006a) GRECO: Compliance Report on Germany: Second Evaluation Round. Council of Europe GRECO: Evaluation Report on Estonia. First Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2001b) GRECO: Evaluation Report on Estonia. Second Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2004b) GRECO: Evaluation Report on Finland: First Evaluation Round. Council of Europe GRECO: Evaluation Report on Finland: Second Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2004a) GRECO: Evaluation Report on Germany. Second Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2005c) GRECO: Evaluation Report on Germany. First Evaluation Round. Council of Europe GRECO: Evaluation Report on Italy. Joint First and Second Evaluation Round. Council of Europe 2009.

6 VI GRECO: Evaluation Report on Sweden. First Evaluation Round. Council of Europe (GRECO 2001a) GRECO: Evaluation Report on Sweden. Second Round. Council of Europe (GRECO 2005b) Harjula, Heikki Prättälä, Kari: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat. Helsinki Harjula, Heikki Prättälä, Kari: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat. Helsinki Heinonen, Olavi Koskinen, Pekka Lappi-Seppälä, Tapio Majanen, Martti Nuotio, Kimmo Nuutila, Ari-Matti Rautio, Ilkka: Rikosoikeus. Juva (Heinonen ym. 2002) Jousitie, Heikki: Oikeudeton etuus hallinnon ohjeistaminen. Teoksessa: Lahjomat, Lakimiesliiton koulutuskeskuksen julkaisusarja N:o 41. Vammala Korte, Kai: Yritysjohtaja, poliitikon ja virkamiehen etiikasta; lainvalvojan näkökulma. SPL Kimpimäki, Minna: Vaikutusvallan kauppaaminen tehokasta korruption vastustamista vai tarpeeton ja epämääräinen kriminalisointi? Referee-artikkeli, Edilex 2016/36. Mansikka, Tanja: Suhdetoiminta harvoin lahjontaa lahjusrikokset lainvalmisteluaineiston ja ennakkotapausten valossa. Defensor Legis N:o 2/2013. Nuutila, Ari-Matti: Vapaa joukkotiedotus korruption torjunnassa. Teoksessa Hinkanen, Ville Mäkipää, Leena (toim.): Suomalainen kriminaalipolitiikka. Näkökulmia teoriaan ja käytäntöön. Tapio Lappi-Seppälän juhlakirja. Helsinki Pihlajamäki, Antti: Julkisen sektorin lahjonta Suomen rikoslaissa ja korruptionvastaiset kansainväliset sopimukset. Teoksessa: Rikosoikeudellisia kirjoituksia VIII, Raimo Lahdelle omistettu. Vammala Valtion hallinnon käsikirja: Arvot arjessa Virkamiehen etiikka. Helsinki Viljanen, Pekka: Oikeustapauskommentti KKO 2016:39. Teoksessa Timonen, Pekka (toim.): KKO:n ratkaisut kommentein 2016/I. Helsinki Viljanen, Pekka: Virkarikokset ja julkisyhteisön työntekijän rikokset. Helsinki Viljanen, Pekka: Virkarikoksista: Rikosoikeudellinen tutkimus rangaistavan teon virkarikosominaisuudesta ja sen merkityksestä. Vammala VIRALLISLÄHTEET Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro C 313, Euroopan yhteisöjen virallinen lehti nro C 195,

7 VII HE 58/1988 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle virkamieslainsäädännön uudistamisesta. HE 6/1997 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle oikeudenkäyttöä viranomaisia ja yleistä järjestystä vastaan kohdistuvia rikoksia sekä seksuaalirikoksia koskevien säännösten uudistamiseksi. HE 46/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista koskevaan yleissopimukseen liittyvän pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä ja sellaisen lahjonnan torjumisesta, jossa on osallisina Euroopan yhteisöjen virkamiehiä tai Euroopan unionin jäsenvaltioiden virkamiehiä, tehdyn yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä laiksi rikoslain muuttamisesta. HE 102/1998 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskevan yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä laiksi rikoslain 16 luvun 13 ja 20 :n muuttamisesta. HE 8/2000 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi ehdokkaan vaalirahoituksen ilmoittamisesta. HE 77/2001 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta. HE 197/2005 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle korruption vastaisen Yhdistyneiden Kansakuntien yleissopimuksen hyväksymisestä sekä laeiksi sopimuksen lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja rikoslain 30 luvun 12 :n muuttamisesta. HE 79/2010 vp: Hallituksen esitys Eduskunnalle lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen lisäpöytäkirjan ja yleissopimukseen tehdyn varauman peruuttamisen hyväksymisestä sekä laiksi lisäpöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja laiksi rikoslain muuttamisesta. Oikeusministeriö: Luonnos hallituksen esitykseksi Hallituksen esitys eduskunnalle lahjontaa koskevaan Euroopan neuvoston rikosoikeudelliseen yleissopimukseen tehdyn varauman peruuttamisen hyväksymisestä ja laiksi rikoslain muuttamisesta. OLJ 10/1986: Virkarikoslainsäädännön uudistaminen. Työryhmän ehdotus. Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu 10/1986. Helsinki 1987.

8 VIII PeVL 29/2001 vp: Hallituksen esitys lahjontaa koskevan Euroopan neuvoston rikosoikeudellisen yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä eräiden virkarikoksia ja niihin liittyviä rikoksia koskevien säännösten muuttamisesta. INTERNET-LÄHTEET Virolainen, Jyrki: 840. KKO ei antanut valituslupaa Ilkka Kanervan lahjusasiassa [ ( ). Transparency International: Corruption Perceptions Index [ ( ). OIKEUSTAPAUKSET Korkein oikeus KKO 1980 II 73 KKO 1981 II 14 KKO 1981 II 15 KKO 1996:67 KKO 1997:33 KKO 2006:37 KKO 2007:102 KKO 2016:39 Hovioikeudet Helsingin HO n:o 1530 (R 1980/2701). Helsingin HO n:o 1904 (R 12/1702). Rovaniemen Ho nro 740, RHO 2010:5 Valtakunnanoikeus MUUT LÄHTEET

9 IX Kuntaliiton yleiskirje 21/80/2005. Näkökulmia ulkopuolisten tahojen kunnan henkilöstölle ja luottamushenkilöille kustantamista matkoista ja muista taloudellisista etuuksista.

10 X LYHENNELUETTELO BrB brottsbalken HE hallituksen esitys HL hallintolaki HO hovioikeus KKO Korkein oikeus KL Kuntalaki OECD The Organization for Economic Co-operation and Development OLJ Oikeusministeriön lainvalmisteluosaston julkaisu RAY Raha-automaattiyhdistys RL rikoslaki 1889/39 VL laki ehdokkaan vaalirahoituksesta vp valtiopäivät YK Yhdistyneet kansakunnat

11 1 1 JOHDANTO 1.1 Johdatus aiheeseen, aiheen rajaus ja tutkimuskysymykset Tämän tutkielmat juuret ovat muutamia vuosi sitten tekemästäni kandidaatin tutkielmasta, jonka aihe oli vaalirahoitus ja lahjusrikkomus. Pohdin kandintyössäni enemmänkin normaalin kansanedustajan ja kunnanvaltuutetun roolia mahdollisessa eturistiriidassa saadun vaalituen jälkeen. Tähän pro gradu -tutkielmaan muokkasin aihetta vähän ajankohtaisemmaksi ja merkittävämmän kysymyksen äärelle. Huomasin, ettei normaalin kansanedustajan tai kunnanvaltuutetun vaikutusmahdollisuudet päätöksen tekoon ovat melko rajoittuneet. Merkittävämpiä tekijöitä lahjusten saralla ovat laajemman vaikutusvallan omaavat. Päädyin rajaamaan pro gradu -tutkielmani luottamushenkilöihin julkishallinnossa. Luottamushenkilö on terminä laaja, mutta tässä tutkielmassa käsittelen lahjontaa mikä liittyy julkishallinnossa toimimiseen ja julkisissa viroissa julkista päätösvaltaa käyttäviin luottamushenkilöihin. Tässä tutkielmassa pääosassa olevat luottamushenkilöt ovat sekä kunnallispoliitikkoja ja kansanedustajia. Pääsääntönä oli, että käsittelemäni tapauksien syytetyt ovat merkittävässä määrin julkista valtaa käyttäviä. Minulla on kaksi tutkimuskysymystä, joihin yritän löytää vastastaukset tässä tutkimuksessa. Päätutkimuskysymys on, että milloin vaalirahoituksesta tulee kiellettyä. Tähän vastaukseen yritän päästä vastaamalla seuraaviin kysymyksiin: mikä on vaalirahoituksen ja teon ajallinen yhteys, miten se määritellään ja minkälainen se on meidän oikeuskäytännössä. Toinen asia mitä tulen tässä tutkimaan, on että mikä katsotaan määrällisesti riittäväksi summaksi, jotta se katsotaan lahjukseksi ja mikä merkitys saadun edun toistuvuudella on? 1.2 Tutkimuksen metodit Tutkintakysymykseeni metodilliseksi lähestymistavaksi olen valinnut lainopin. Sivua myös tutkielmassani oikeusvertailevaa metodia, mutta suurimmaksi osaksi käytän lainopillista

12 2 tulkintaa tutkielmassani. Lainopin käsittää sisällään oikeussääntöjen sisältöjen selvittämistä, eli tulkintaa ja oikeussäännösten systematisointia. 1 Selvittääkseni tutkimuskysymykseni aioin tulkita ja systematisoida asiaan käsitteleviä säännöksiä. Lainopilletyypillisesti tutkimukseni apuna käytän lähteitä oikeuskirjallisuudesta, virallislähteistä ja oikeuskäytännöstä. Oikeuskirjallisuutena olen käyttänyt kirjallisuutta monelta eri vuosikymmeneltä. Virkamiesten lahjonta on ollut oikeuskirjallisuudessa pitkään. Olen koonnut sopivan sekoituksen vanhaa ja uutta. Käyttämiini virallislähteisiin kuuluvat sekä vanha, että nykyinen lainsäädäntö, hallituksen esityksen, sekä muut asiaan liittyvät viranomaisehdotuksen ja -lausunnot. Oikeuskäytäntönä olen käyttänyt tuoretta aihettani konkreettisesti koskevaa käytäntöä. Käsittelen hovioikeuden ratkaisuja sekä tuoretta 2016 tullut korkeimman oikeuden ratkaisua. 1.3 Tutkimuksen rakenne Tutkimuksen aluksi määrittelen rajaamani aiheet. Käyn läpi eri lahjustyypit ja miten ne mainitaan oikeuskirjallisuudessa ja Suomen laissa ja esitöissä. Määritän myös mikä on luottamushenkilö ja käyn läpi virkamiehen esteellisyyssäännöksiä. Toisessa osassa käyn läpi kahta merkittävää oikeustapausta. Käyn läpi tapaukset perusteellisesti, koska niistä löytyvät käytännön ratkaisut tutkimuskysymyksiini. Tapaukset ovat merkittävässä asemassa myös tulevaisuudessa, onhan toisesta tapauksesta annettu jopa KKO:n päätös. Kolmannessa osassa käyn läpi korruptiotilannetta yleisesti ja alan kehityskaaria. Vertailen GRECOn maaraporttien valossa eri maiden tilanteita ja analysoin myös Suomen kehitystä. Viimeisessä osassa vedän tutkielmani yhteen ja käyn vielä kerran läpi tutkimuskysymykseni ja mihin lopputuloksiin olen tutkielmassani päässyt. Pyrin vastaamaan tutkimuskysymyksiini tarkasti. 1 Aarnio 1997, s

13 3 2 MÄÄRITELMIÄ 2.1 Yleistä lahjuksista Lahjusrikossäännöksillä pyritään edistämään virkatoiminnan tasapuolisuutta eli riippumattomuutta epäasiallisista vaikuttimista sekä ylläpitämään kansalaisten luottamusta virkatointen lainmukaisuuteen 2. Lahjonta on merkittävin osa laajempaa korruption käsitettä. Lahjusrikokset ovat virkarikosten ydinaluetta. Korruptio on yksikertaisesti ilmaistuna toimivallan väärinkäyttöä yksityisen edun tavoitteluun. Voidessaan vapaasti levitä yhteiskunnan toiminta muuttuu vähitellen tehottomaksi, hitaaksi ja kalliiksi. 3 Lahjusten antaminen synnyttää lahjusvaatimuksia ja näin nekin jotka pyrkivät laillisiin oikeuksiinsa, joutuvat lopulta mukautumaan lahjusjärjestelmään 4. Suomi on kuulunut maailman vähiten korruptoituneisiin valtioihin. Korruptiosta on kuitenkin lukuisia esimerkkejä muista maista. Piilorikollisuuden määrä on yleisesti todettu suureksi, mistä johtuu, ettei lahjonnan todellisista suuruksista ole luotettavaa tietoa. Tiedotusvälineiden merkitys kasvaa lahjonnan paljastajana. 5 Suomessa joukkotiedotusvälineitä pidetäänkin tärkeimpänä tekijänä korruption torjunnassa 6. Katsoisin, että kansalaisten tietoisuus Suomessa tapahtuvasta korruptiosta on lisääntynyt keväällä 2008 nousseen vaalirahoituskohun seurauksena. Kyseisen kohun taustalla oli nimenomaan median aktiivisuus. Lahjuksen ottamista eri törkeysasteineen kutsutaan usein passiiviseksi lahjomiseksi 7. Termillä tarkoitetaan, että kyse on lahjuksen ottamisesta tai sitä vastaavista teoista. Termillä ei tarkoiteta, että virkamies olisi ollut tapauksessa passiivinen. Aktiivisella lahjomisella taas tarkoitetaan lahjuksen antamista tai muun oikeudettoman edun antamista. Passiivinen ja aktiivinen lahjominen ovat toistensa peilikuvia. Molemmat ovat periaatteessa itsenäisiä rikoksia. 8 Yksityisen sektorin aktiivinen ja passiivinen täyttää Suomessa kansainvälisten sopimusten asettamat standardit. se on kriminalisoitu rikoslain 30 luvun 7 ja 8 :ssä. 9 Lahjusrikoksia koskevat perussäännöt mainitaan rikoslain (RL, 1889/39) 40 luvun 1 :ssä. 2 HE 58/1988 vp, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Cars 2012, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Nuutila 2013, s Säännelty rikoslain 40 luvussa. 8 Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Pihlajamäki 2006, s. 407.

14 4 Virkamies on tuomittava lahjuksen ottamisesta sakkoon tai enintään kahdeksi vuodeksi vankeuteen, jos hän toiminnastaan palvelussuhteessa itselleen tai toiselle 1) pyytää lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka tekee muutoin aloitteen sellaisen edun saamiseksi, 2) ottaa vastaan lahjan tai muun edun, jolla vaikutetaan tai pyritään vaikuttamaan taikka joka on omiaan vaikuttamaan hänen toimintaansa palvelussuhteessa, taikka 3) hyväksyy 2 kohdassa tarkoitetun lahjan tai edun tai lupauksen tai tarjouksen siitä. 3 momentin mukaan virkamies tulee tuomita lahjuksen ottamisesta myös, jos hän palvelussuhteessa hyväksyy 2 kohdassa tarkoitetun lahjan tai muun edun antamisen toiselle taikka lupauksen tai tarjouksen siitä. Virkamiehelle voidaan myös määrätä viraltapano, mikäli rikos osoittaa hänet ilmeisen sopimattomaksi tehtäväänsä (RL 40:1.4) 10. Törkeää lahjuksen ottamista on, jos: (RL 40:2) 1) virkamies asettaa lahjuksen toimintansa ehdoksi taikka toimii tai hänen tarkoituksenaan on toimia lahjan tai edun vuoksi palvelussuhteessaan velvollisuuksiensa vastaisesti lahjanantajaa tai toista huomattavasti hyödyttäen tai toiselle tuntuvaa vahinkoa tai haittaa aiheuttaen taikka 2) lahjan tai edun arvo on huomattava ja lahjuksen ottaminen on myös kokonaisuutena arvostellen törkeä, virkamies on tuomittava törkeästä lahjuksen ottamisesta vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksi ja enintään neljäksi vuodeksi sekä lisäksi viralta pantavaksi. Lahjukseksi kutsutaan tarkasteltavissa säännöksessä ilmaisulla lahja tai muu (oikeudellinen) etu. Lahjus on aina jokin etu. 11 Lahjuksella ei välttämättä tarvitse olla taloudellista arvoa, vaikka useimmiten sillä sitä onkin. Kaikki etuudet, joilla pyritään vaikuttamaan tai ovat omiaan vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa, voivat olla lahjuksia. 12 Ansaitsemattoman ansiomerkin lupaaminen voi olla lahjuksen lupaamista Lue lisää viraltapanosta Viljanen 1990, s Suppeasisältöinen viraltapano ja laajasisältöinen viraltapano. 11 Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s HE 6/1997 vp, s HE 58/1988 vp, s. 49.

15 5 Kun edulla on taloudellista hyötyä, ei voida sanoa mitään täsmällistä euromääräistä rajaa, jonka alittaminen tekisi edusta sallitun tai sen ylittämisestä kielletyn. Käteisen edun vastaanottaminen on aina lähtökohtaisesti hyvin epäilyttävää, jollei siihen ole lakiin perustuvaa oikeutusta. Rahamääräistä rajaa ei ole edes syytä asettaa, koska vaarana olisi, että virkatointen muodostuisi hinta, mikä tulisi aina maksaa. 14 Virkatoimet voisivat muuttua tavallaan maksullisiksi. On puhuttu sallittuja etuja koskevien ohjeiden antamisesta. Ohjeet lisäisivät lainkäytön ennustettavuutta ja yhdenmukaisuutta. 15 Kovinkaan yksityiskohtaisia ne eivät kuitenkaan voisi olla, koska pulmallista on, että virkamiehet ovat asemaltaan ja tehtäviltään hyvin erilaisessa tilanteessa 16. Heidät on sijoitettu mm. eri palkkaluokkiin. Yleisluonteisilla ohjeilla on taas kovin vaikea saavuttaa edellä mainittuja etuja. 17 Mitä suuremmasta edusta on kysymys, sitä todennäköisemmin se on osaltaan vaikuttamassa, ja sitä todennäköisemmin sitä voidaan täten pitää lahjuksena 18. Vähäinenkin etu voi olla lahjus 19. Ei ole välttämätöntä, että saajan aseman parantaminen vaikuttaisi suoraan antajan aseman heikkenemiseen. Annetun edun ei tarvitse olla ikään uhraus antajalle. Edun taloudellista arvoa laskettaessa vertailukohdaksi otetaan hinta, jolla virkamies olisi voinut normaalista ostaa sen itse. Edun antajalle koituneet valmistus-, hankinta- tms. kustannukset ovat sivuseikkoja. 20 Edun ei tarvitse olla määrältään tai laadultaan yksilöity. Epämääräinen lupaus rahasta virkamiehelle voidaan katsoa lahjukseksi. Lahjuksena voidaan myös pitää mahdollisuutta ostaa tavaroita erityishintaan, vaikka virkamies ei tätä mahdollisuutta käyttäisikään. Alennuksia, joita myönnetään kenelle tahansa, saa virkamies tietysti hyödyntää. Käytännössä tyypillisiä lahjuksia ovat esimerkiksi kohtuuttoman suuret alennukset asunto- ym. kaupoissa, virkamiehen velkojen perimättä jättäminen, korkojen anteeksianto, poikkeuksellisen arvokkaat merkkipäivälahjat, kohtuuttoman suuret konsulttipalkkiot hoidetuista tehtävistä, virkistysluonteiset ulkomaanmatkat ja ylenmääräinen ravintola- ym. kestitys. 21 Lahjuksen määritteleminen ja sen vaikutus on haasteellista, mikä perustuu pitkälti oikeuskäytäntöön, kuten 14 Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Viljanen 1990, s Jousitie 1984, s Viljanen 1990, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Kts. esim. Helsingin HO n:o 1530 (R1980/2701): Tullivalvontaa suorittaessa oli tullivartija ottanut vastaan 0,75 litran pullon vodkaa ja tuonut sen maihin. Hänet tuomittiin lahjoman vastaanottamisesta virkamiehenä lieventävien asiahaarojen vallitessa. 20 Viljanen 1990, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s. 811.

16 6 myöhemmin käsittelemissäni oikeustapauksissa huomataan. Näissä tapauksissa käsitelläänkin juuri muun muassa merkkipäiväjuhlia, ylihintaan ostettuja tauluja ja tarjottuja matkoja. 2.2 Kielletyn edun ominaisuudet Ennen vuoden 1989 voimaantullutta lakimuutosta lahjussäännöksissä säädettiin kaikki tekotavat kattavasti lahjomasta oikeudettomaan hyödykkeeseen. Edun oikeudettomuutta oli ratkaistu jokseenkin säännönmukaisesti sillä perusteella, oliko edulla pyritty vaikuttamaan juuri virkamiehen virkatoimiin. Lain soveltaminen perustui näin suurelta osin tulkintaa, eikä se näin ollut sopusoinnussa rikosoikeudellisen laillisuusperiaatteen kanssa. Oikeusministeriön työryhmän mietinnössä keskityttiinkin täsmentämään missä tarkoituksessa etu on luvattu, tarjottu tai annettu. Muutoksen ei kuitenkaan katsottu aiheuttavan käytännössä merkittävää muutosta soveltamisalaan. 22 Palkka tai toimitusmaksu, johon virkamiehellä on lakiin perustuva oikeus, ei voi olla oikeudeton etu. Muihin etuuksiin ei virkamiehellä ole lähtökohtaisesti oikeutta, mutta rajanveto sallitun ja kielletyn edun välillä on hämärä. Selvää on kuitenkin se, että jos etu annetaan tai otetaan vastaan sellaisiin tarkoituksiin, jolla on tarkoitus, että virkamies menettelisi velvollisuuksiensa vastaisesti, on kyse tällöin oikeudettomasta edusta. Edun vaikutusta virkamiehen toimintaan on kuitenkin hyvin vaikea näyttää toteen. Siksi tulikin tarpeen säätää rangaistavaksi myös etu, joka on omiaan vaikuttamaan toimintaan palvelussuhteessa. Etu on oikeudeton, mikäli se on omiaan horjuttamaan virkamieheen kohdistuvaa luottamusta (KKO 1981 II 15). Edelleenkin tämä on pätevä arviointikriteeri ratkaistaessa edun hyväksyttävyyttä tai hylättävyyttä. On omiaan rakenne tuo esille kuinka virkamiehen tai toisen osapuolen menettelyn hyväksyttävyys riippuu pitkälti olosuhteista. Mikäli virkamiehen asema vaatii korostettua puolueettomuutta, on edun vastaanottaminen helposti omiaan horjuttamaan tämän luottamusta. 23 Lahjusrikoksesta syytetyn menettelytapa vaikuttaa asiaan kulloinkin. Esimerkiksi edun vaatiminen voi olla rangaistavaa, vaikka saman edun vastaanottaminen toisen aloitteesta, ilman vaatimuksia, olisikin hyväksyttävää. 24 Menettelyn rangaistavuus riippuu tapauksen olosuh- 22 OLJ 10/1986, s ja Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s. 813.

17 7 teista. Konkreettisen tason tarkastelussa onkin kyse enemmän tietyn menettelyn ominaisuuksista kuin edun ominaisuuksista. 25 Vastaavasti, jos osapuolet toimivat avoimesti, se voi olla hyväksyttävän rajoissa verrattuna, jos osapuolet salaisivat toimiaan. Kaikki avoimesti tehtykään ei siltikään ole sallittua. Pitempi aikainen riippuvuussuhde voi olla epäilyttävää, jos esim. virkamies on saanut toiseltaan yksityistalouttaan varten lainaa tai takausta. 26 Lahjusrikoksista epäillyt usein vetoavat siihen, että etujen antaminen on yleisen tavan mukaista ja siten jollain tavalla hyväksyttävää. Virkamiehillä esim. on tavanmukaista saada merkkipäivänä kohtuullisen arvoinen lahja. Tämä menettely voidaan katsoa hyväksytyksi. On selvää, että monia säännöksiä rikotaan alalla kuin alalla yleisesti, tämä ei kuitenkaan tarkoita, etteikö lahjoilla voisi olla muutakin tarkoitusta. 27 Tästä tavanomaisesta käyttäytymisestä voidaan antaa esimerkkinä KKO:n ratkaisu 1996:67: Kaupunki oli pyytänyt urakasta tarjoukset kahdelta yhtiöltä. Toisen yhtiön tuotepäällikkö oli jo ennen tarjouskilpailua ja myös sen aikana tarjonnut ravintolapalveluja urakkaa valmistelleille virkamiehille. Koska tarjoilua ei voitu pitää tavanomaisena vieraanvaraisuutena, tuotepäällikkö tuomittiin rangaistukseen lahjuksen antamisesta ja virkamiehet lahjusrikkomuksesta. Jokaisella virkamiehellä on kannettava itse vastuu tekemistään ratkaisuista lahjojen ja muiden vastikkeiden saamisesta ja tarkoin huolehdittava siitä, ettei riko virkavelvollisuuksiaan 28. Esimiestenkään suostumus ei vapauta vastuusta, eikä täten tee tekotapaa sallituksi 29. Virkamiehen vastuu on näin henkilökohtainen ja hänen tulee olla itse tietoinen tekemisiensä seuraamuksista. 2.3 Lahjusrikkomus RL 40:3:n lahjusrikkomussäännöstä sovelletaan lievimpiin lahjusrikoksiin. Lahjusrikkomuksina rangaistaan teot, jotka eivät ole perustunnusmerkistön mukaisia, mitä on säädetty RL 40:1:ssä. RL 40:3:n toissijaisuuslauseke kuitenkin osoittaa, että sen tunnusmerkistön täyttävä teko voi täyttää myös 1 :n ja 2 :n tunnusmerkistön, jos edulla on vaikutettu tai pyritty vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa ja virkamiehen tahallisuus 25 Viljanen 1990, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Kuntaliiton yleiskirje 21/80/ Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s. 813.

18 8 kattaa tämän. Kyseessä ei voi olla enää lahjusrikkomus vaan lahjuksen ottamisinen tai törkeä lahjuksen ottaminen. 30 Lahjusrikkomus on säännös, joka väistyy, kun teko on rangaistava lahjuksen ottamisena tai törkeänä sellaisena 31. Lahjuksen ottamisesta tai törkeästä lahjuksen ottamisesta on myös kyse, jos virkamies asettaa edun saamisen tietynlaisen menettelynsä ehdoksi 32. Lahjusrikkomuksesta tuomitaan RL 40:3:n mukaan sakkoon tai enintään kuudeksi kuukaudeksi vankeuteen virkamies, jonka menettely on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen, itselleen tai toiselle 1) Pyytää lahjan tai muun oikeudettoman edun taikka tekee muutoin aloitteen sellaisen edun saamiseksi taikka 2) ottaa vastaan tai hyväksyy lahjan tai muun edun taikka hyväksyy sitä koskevan lupauksen tai tarjouksen. Muista lahjusrikoksista poiketen laissa ei ole lahjan tai muun edun antajia koskevaa säännöstä. 33 Huolehtiminen luottamuksen säilymisestä viranomaistoimintaan ja sen tasapuolisuuteen kuuluu ensisijaisesti julkisyhteisöjen palveluksessa oleville, näin ollen rikosoikeudellista vastuuta ole syytä ulottaa antajatahoon lahjusrikkomuksen osalta 34. Osallisuussäännökset lienevät tästä huolimatta sovellettavissa normaaliin tapaan 35. Mahdollista on siis tuomita antaja yllytyksestä tai avunannosta lahjusrikkomukseen 36. Hallituksen esityksessä kirjatulla ilmaisulla on omiaan heikentämään täydennetään, sitä ettei menettelyn tarvitse heikentää puheena olevaa luottamusta. Riittävää on yleensä, että se menettely on sellaista, että se heikentää luottamusta. Kun virkamiehellä ei ole lahjuksen ottamisen omaisia vaikutusmahdollisuuksia, teko tulee arvioida lahjusrikkomuksena. 37 RL 40:3:n soveltamisala jää jossakin määrin epäselväksi, mikä ensisijaisesti johtuu lahjusrikkomuksen rangaistavan teon keskeisimmästä luonnehdinnasta menettely on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen. Tämä oli asiallisesti saman 30 Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s HE 58/1988 vp, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s HE 58/1988 vp, s Viljanen 1990, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s HE 58/1988, s. 57.

19 9 sisältöisenä jo ennen kuin RL 40 luvun 1 :ään oli luonnehdittu kiellettyä etua sellaiseksi, joka on omiaan vaikuttamaan toimintaan palvelussuhteessa. 38 Lain tultua säädetyksi OLJ:n ehdotuksesta poikkeavana on jokseenkin mahdotonta erottaa lahjuksen ottamista ja lahjusrikkomusta sillä perusteella, onko esimerkiksi vastaanotettu etu omiaan vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa vai onko vastaanottaminen omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen 39. Sitä pidetään lahjusrikkomussäännöksen keskeisimpänä tunnusmerkkinä 40. Vuonna 2002 tehdyssä uudistuksessa on omiaan tunnusmerkki liitettiin RL 40:3:ssä osaksi nimenomaisesti virkamiehen menettelyyn. Aiemmin se oli liitetty lakitekstissä etuun, kuten asia on edelleen muissa lahjusrikossäännöksissä. Silloinen sanonta kiinnitti huomion liiaksi lahjan tai muun edun luonteeseen ja jätti vähälle huomiolle tapahtumakokonaisuuden, joka liittyi lahjan tai edun vaatimiseen, vastaanottamiseen tai hyväksymiseen. 41 RL 40:3:n keskeisin ero verrattuna RL 40:1:ään ja 2:ään on siinä, ettei RL 40:3:ssä ole yhteisvaatimusta toiminnasta palvelussuhteessa. Yhteisvaatimuksesta luopuminen ei ole täydellistä, koska säännöksessä tarkoitetun luottamuksen heikentymisestä ei muutoin olisi vaaraa. Jo pelkkä ajallinen yhteys edun vastaanottamisen ja virkatoimen välillä saattaa olla RL 40:3:n kannalta riittävä. 42 Kai Korte on esittänytkin ohjeen, jonka mukaan virkamiehen ei pidä yksityishenkilönä ryhtyä liikesuhteeseen sellaisen yrityksen kanssa, jonka kanssa hän samanaikaisesti neuvottelee julkisyhteisön edustajana suurista urakka- tai hankintasopimuksista 43. Jälkikäteen saatua lahjaa voidaan pitää luottamusta heikentävänä seikkana, jos kyseessä on huomattavan arvokkaan lahjan antamisesta jälkikäteisesti kiitokseksi hyvin tehdystä virkamiestoimesta, vaikka sillä ei välttämättä pyrittäisi edes vaikuttamaan myöhempiin virkatoimiin. 44 Tämä menettely voi toteuttaa myös RL 40:1 tunnusmerkistön lahjusrikoksesta Kts. tarkemmin Viljanen 1990, s Keskeiset rikokset/viljanen. 2014, s Heinonen ym. 2002, s HE 77/2001 vp, s Viljanen 1990, s Korte 1985, s HE 58/1988 vp, s. 57. Jos taas virkamies on jo siirtynyt eläkkeelle, eikä mistään lahjasta ole virkatoimen aikana sovittu, tunnusmerkistö ei voi näin täyttyä. Ruotsin rikoslain mukaan asianlaita on toisin. Kts. BrB 10:5 a-b. 45 Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s. 825.

20 10 Muiden Lahjusrikosten tapaan virkamies voi pyytää RL 40:3:ssä tarkoitetun edun itselleen tai toiselle. Erikseen ei ole kuitenkaan mainittu vaihtoehtoa, jossa virkamies esimerkiksi hyväksyy edun antamisen suoraan toiselle. 46 Sellaista säännöstä ei ole pidetty tarpeellisena 47. Epäselvää on, onko sellaisen menettelyn rangaistavuus muutoinkin selvää, vai onko katsottu, että sellaisen menettelyn rankaiseminen ei ole tarpeen. Jälkimmäinen vaihtoehto on todennäköinen, mutta rangaistavuuden tarpeellisuudesta voidaan olla toistakin mieltä Lahjusrikosten syyksiluettavuus Kaikissa lahjusrikossäännöksissä edellytetään tekijältä tahallisuutta. Usein onkin kyse törkeimmän asteisesta tahallisuudesta: antajan nimenomaisena tarkoituksena on ollut vaikuttaa virkamiehen toimiin tietyllä tavalla, ja vastaavasti virkamies on ollut tästä täysin selvillä lahjuksen ottaessaan. Tämän toteennäyttäminen on usein hyvin vaikeaa. Lahjuksen antajan kuin sen ottajan viime kädessä edellytetään mieltävän ne seikat, joiden perusteella voidaan katsoa, että etu on omiaan vaikuttamaan virkamiehen toimintaan palvelussuhteessa. Esimerkiksi virkamiehen vilpittöminkään käsitys, jonka mukaan etu ei vaikuta hänen toimintaansa, ei poissulje vaadittavan tahallisuuden mahdollisuutta. 49 Lahjusrikkomuksessa tekijän tulee mieltää menettelyynsä liittyvän sellaisia elementtejä, että se on ollut omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen 50. Vaikka lahjuksen ottamisesta ja lahjusrikkomusta koskevilla säännöksillä on pyritty mahdollisimman laajasti sääntelemään lahjusrikollisuuden ala, on mahdollisena silti pidetty, että virkamies voi etuja vastaanottamalla edelleen syyllistyä myös tuottamukselliseen virkavelvollisuuden rikkomiseen Luottamushenkilöt Kuntalain (KL, 410/2015) 69 :ssä määritellään kunnan luottamushenkilöt. Kunnan luottamushenkilöitä ovat valtuutetut ja varavaltuutetut, kunnan toimielimiin valitut jäsenet, kuntayhtymän toimielimiin valitut jäsenet sekä muut kunnan luottamustoimiin valitut henkilöt. 46 Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s HE 58/1988 vp, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s Keskeiset rikokset/viljanen 2014, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s. 58.

21 11 Kunnan viranhaltija tai työntekijä ei kuitenkaan ole kunnan luottamushenkilö. Luottamushenkilön tarkoituksena on edistää kunnan ja sen asukkaiden etua sekä toimia arvokkaasti luottamustoimessaan tehtävän edellyttämällä tavalla. Kunnan valtion luottamustoimeen valitsemaan henkilöön sovelletaan, mitä kunnan luottamushenkilöstä säädetään. Kunnan päätöksenteossa luottamushenkilöillä on keskeinen asema perustuen edustukselliseen demokratiaan. Kunnan ylintä päätösvaltaa käyttävät luottamushenkilöt. Luottamushenkilötoimielinten alaisina toimivat viranhaltijat ja kunnan työntekijät. 52 Luottamustoimen tunnusmerkistönä voidaan pitää eettistä vastuuta, joka käy ilmi KL 69 :n toisesta momentista, missä korostetaan moraalisia ja eettisiä arvoja 53. Luottamushenkilön on ilmoitettava sidonnaisuuksistaan tehtävää hoitaessaan. Luottamushenkilön tulee ilmoittaa johtotehtävistään sekä luottamustoimistaan elinkeinotoimintaa harjoittavissa yrityksissä ja muissa yhtiöissä. Merkittävästä varallisuudesta sekä muista sidonnaisuuksista tulee myös ilmoittaa, millä voi olla vaikutusta luottamustehtävien hoitamisessa. (KL 84.1 ) Ilmoitusvelvollisuus koskee kunnanhallituksen ja maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettuja tehtäviä hoitavan toimielimen jäseniä, valtuuston ja lautakunnan puheenjohtajaa ja varakunnanhallituksen ja lautakunnan esittelijää. Ilmoitus on tehtävä kahden kuukauden kuluessa henkilön tehtävään valitsemisestä. Muutoksista tulee ilmoittaa viivästyksettä.(kl 84.2 ) Tarkastuslautakunta valvoo ilmoittamisvelvollisuuden noudattamista ja saattaa ilmoitukset valtuuston tiedoksi (KL 84.3 ). Kunta pitää sidonnaisuuksista rekisteriä yleisessä tietoverkossa ja luottamustoimen päättyessä henkilöä koskevat tiedot poistetaan rekisteristä ja tietoverkosta (KL 84.4 ). Sidonnaisuuksista ilmoittamisen taustalla on tarkoitus lisätä kunnallisen päätöksenteon läpinäkyvyyttä ja vastuullisuutta, johon kuuluvat myös esteellisyyssäännökset. Päätöksenteon läpinäkyvyyteen yritetään myös vaikuttaa vaalirahoituksesta ilmoittamisella. Sidonnaisuuksista ilmoittamisella pyritään myös turvaamaan kunnan asukkaiden luottamusta hallintoon riippumattomuuteen ja puolueettomuuteen. Velvollisuudella pystytään estämään tilanteita, jossa luottamus luottamushenkilön toimintaan voi vaarantua. Kysymys on yleisesti poliittisen järjestelmän luotettavuudesta. Luottamushenkilön tulee itse huolehtia omasta esteelli- 52 Harjula Prättälä 2015, s Harjula Prättälä 2015, s. 468.

22 12 syydestään. Rekisterin tarkoituksena on saada muun muassa esteellisyyden arviontiin enemmän julkista kontrollia, kun uudella sääntelyllä on luottamushenkilöt velvoitettu ilmoittamaan jo etukäteen sidonnaisuuksista. 54 Kuntalain 58 :n ensimmäisessä momentissa todetaan, että luottamushenkilö hoitaa tointaan virkavastuulla ja häneen sovelletaan rikoslain virkarikoksista koskevia säännöksiä. Luottamushenkilö on siis toimessaan rikosoikeudellisessa virkavastuussa. Rikoslain 40 luvussa mainitaan: 11 ( /604) Määritelmät Tässä laissa tarkoitetaan: 2) julkista luottamustehtävää hoitavalla henkilöllä kunnanvaltuutettua ja muuta yleisillä vaaleilla valittua 1 kohdassa mainitun julkisyhteisön edustajiston jäsentä kuin kansanedustajaa edustajantoimessaan sekä 1 kohdassa mainitun julkisyhteisön tai laitoksen toimielimen, kuten valtioneuvoston, kunnanhallituksen, lautakunnan, johtokunnan, komitean, toimikunnan ja neuvottelukunnan, jäsentä sekä muuta mainitun julkisyhteisön tai laitoksen luottamushenkilöä; 12 ( /604) Soveltamisalasäännökset Tämän luvun virkamiestä koskevia säännöksiä sovelletaan myös julkista luottamustehtävää hoitavaan henkilöön ja julkista valtaa käyttävään henkilöön. Luottamushenkilöön sovelletaan rikoslain 40 luvun virkarikoksia koskevia säännöksiä, joihin kuuluvat mm. RL 40:1-3 :ien lahjusrikossäännökset. 55 Myöhemmin huomataan, että luottamushenkilönä voidaan pitää merkittävää julkista valtaa käyttävää henkilöä Luottamushenkilön esteellisyys Esteellisyydestä säädetään kuntalain 97 :ssä näin: 97 Esteellisyys Valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain 28 :n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Jos valtuutettu 54 Harjula Prättälä 2015, s Harjula Prättälä 2015, s KKO 2016:39 RAY:n hallituksen puheenjohtajana toimiminen.

23 13 ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan, mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä säädetään hallintolain :ssä. Hallintolain 28 :n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettu palvelussuhde kuntaan ei kuitenkaan tee luottamushenkilöä, viranhaltijaa eikä työntekijää esteelliseksi asiassa, jossa kunta on asianosainen. Jos luottamushenkilö on palvelussuhteensa perusteella esitellyt tai muuten vastaavalla tavalla käsitellyt asiaa, hän on kuitenkin esteellinen. Hallintolain 28 :n 1 momentin 5 kohtaa ei sovelleta kunnan luottamushenkilöön, viranhaltijaan tai työntekijään, vaikka tämä olisi mainitussa lainkohdassa tarkoitetussa asemassa kunnallisessa liikelaitoksessa tai kuntayhtymässä. Henkilö on kuitenkin esteellinen, jos kunnan edut ovat ristiriidassa liikelaitoksen tai kuntayhtymän etujen kanssa taikka asian tasapuolinen käsittely edellyttää, ettei henkilö osallistu asian käsittelyyn. Myöskään hallintolain 28 :n 1 momentin 6 kohtaa ei sovelleta kunnassa. Esteellisen henkilön on ilmoitettava esteellisyydestään. Henkilön on lisäksi toimielimen pyynnöstä esitettävä selvitys seikoista, joilla voi olla merkitystä hänen esteellisyytensä arvioinnissa. Esteellisyyssäännöksillä on tarkoitus turvata luottamusta hallintoon ja asioiden käsittelyn puolueettomuuteen. Esteellisyydellä tarkoitetaan henkilön sellaista suhdetta käsiteltävään asiaan tai asianosaisiin, jolla vaarannetaan hänen puolueettomuutensa asian käsittelyssä. Vaalikelpoisuussäännöksillä (KL ) taas turvataan, ettei henkilöä voida valita kunnan luottamustoimeen. 57 Kuten aikaisemmin on mainittu luottamushenkilö vastaa itse esteettömyydestään käsitellä asioita. Hallintolaissa (HL 434/2003) valtuutetun ja muun luottamushenkilön esteellisyydestä sovelletaan seuraavalla tavalla: 27 Esteellisyys 57 Harjula Prättälä 2015, s. 655.

24 14 Virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen. Mitä virkamiehen esteellisyydestä säädetään, koskee myös monijäsenisen toimielimen jäsentä ja muuta asian käsittelyyn osallistuvaa sekä tarkastuksen suorittavaa tarkastajaa. 28 Esteellisyysperusteet Virkamies on esteellinen: 1) jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen; 2) jos hän tai hänen läheisensä avustaa taikka edustaa asianosaista tai sitä, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 3) jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetulle läheiselleen; 4) jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 5) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa; 6) jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä kuuluu viraston tai laitoksen johtokuntaan tai siihen rinnastettavaan toimielimeen ja kysymys on asiasta, joka liittyy tämän viraston tai laitoksen ohjaukseen tai valvontaan; tai 7) jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu. Läheisellä tarkoitetaan 1 momentissa: 1) virkamiehen puolisoa ja virkamiehen lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa, isovanhempaa ja virkamiehelle muuten erityisen läheistä henkilöä samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa;

25 15 2) virkamiehen vanhempien sisarusta sekä hänen puolisoaan, virkamiehen sisarusten lapsia ja virkamiehen entistä puolisoa; sekä 3) virkamiehen puolison lasta, lapsenlasta, sisarusta, vanhempaa ja isovanhempaa samoin kuin tällaisen henkilön puolisoa sekä virkamiehen puolison sisarusten lapsia. Läheisenä pidetään myös vastaavaa puolisukulaista. Puolisoilla tarkoitetaan aviopuolisoita sekä avioliitonomaisissa olosuhteissa ja rekisteröidyssä parisuhteessa eläviä henkilöitä. 29 Esteellisyyden ratkaiseminen Virkamiehen esteellisyyttä koskeva kysymys on ratkaistava viipymättä. Virkamies ratkaisee itse kysymyksen esteellisyydestään. Monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää kuitenkin toimielin. Monijäseninen toimielin päättää myös muun läsnäoloon oikeutetun esteellisyydestä. Jäsen tai esittelijä saa osallistua esteellisyyttään koskevan asian käsittelyyn vain, jos toimielin ei olisi ilman häntä päätösvaltainen eikä hänen tilalleen ole ilman huomattavaa viivytystä saatavissa esteetöntä henkilöä. Esteellisyyttä koskevaan päätökseen ei saa hakea erikseen oikaisua eikä muutosta valittamalla. 30 Asian käsittelyn jatkaminen Esteellisen virkamiehen tilalle on viipymättä määrättävä esteetön virkamies. Virkamies saa kuitenkin käsitellä kiireellisen asian, jonka ratkaisuun esteellisyys ei voi vaikuttaa. 2.7 Lahjonta julkishallinnossa Vuonna 1989 kun virkarikoslainsäädäntöä uudistettiin, se oli tarpeellista koska vanhentuneet säännökset olivat säädetty toisenlaista yhteiskuntaa varten. Olisikin hyvä pohtia vastaavatko edes nykypäivän lahjusrikossäännökset nyky-yhteiskunnan tarpeita, koska yksityisen ja julkisen sektorin yhteistyö ja keskinäinen riippuvaisuus lisääntyvät jatkuvasti. Tulisikin säätää selkeät yhteistyön sopivuuden rajat lahjusrikossäännösten valossa. Näin vältyttäisiin myös kalliilta ja pitkiltä oikeudenkäyntiprosesseilta. 58 Kuntapuolella 58 Mansikka 2013, s. 171.

26 16 kun on haaste selvittää virkamiehen erityisosaamisalueet, tehtävät, asema sekä vaikutusmahdollisuudet kunnan organisaatiossa. Ne voivat olla vieraita lahjusrikossyytettä tuomioistuimessa käsittelevälle. 59 Lahjusrikkomuksen rangaistavuus edellyttää, että se on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen (RL 40:3). Näin laajaa tulkintaa ei kuitenkaan Euroopan neuvoston korruptiosopimus edellytä 60. Lahjonnan määritelmä onkin Suomessa melko häilyvä. Virkamiesten, julkisyhteisön työntekijän ja poliitikkojen osalta tilanne ei ole riittävän selvä. Tilanne on etenkin hankala kun liikutaan lahjusrikkomuksen tunnusmerkistön rajamailla, jolloin ei tiedetä minkälaisen etuuden vastaanottaminen on laitonta. Käytännössä ratkaisu on jätetty yksittäisen virkamiehen harteille. 61 Kunnan viranhaltijat ja poliittiset päättäjät ovat nykyään entistä enemmän tekemisissä elinkeinoelämän kanssa. Erityisesti kun kuntien tehtäviä ulkoistetaan ja omaa toimintaa yhtiöitetään. 62 Kuntien hankkeiden toteuttaminen vaatiikin yhteistyötä yritysmaailman kanssa. Lähtökohtaisesti taloudellinen tuki päättävälle virkamiehelle on laitonta tukea, mutta erityisen ongelmalliseksi sen tekee vaalirahoituksen muodossa annettava tuki. Se, kun on pääsääntöisesti laillista tukemista. Vaalituki muodostuu ongelmaksi, jos se avulla on tarkoitus kiertää lahjussäännöksiä. 63 Ongelmia aiheuttaa lahjuksen ottamisen ja lahjusrikkomuksen välillä oikeuskäytännössä oleva ero. Sekaannusta aiheuttavat, koska lainvalmisteluaineiston perustelut ovat ristiriidassa toisiensa kanssa. Lakitekstien ja lainvalmisteluaineiston yhteensovittamista on myös pidetty haasteellisena. GRECO onkin suositellut Suomelle selventämään lahjusrikossäännöksiä asianmukaisiksi, mutta yksityiskohtaisten kaavamaisten ohjeiden luomista ei olla pidetty tarkoituksenmukaisena. Niiden laatimista on pidetty lähes mahdottomana Mansikka 2013, s HE 77/2001 vp, s Mansikka 2013, s kts. Harjula Prättälä 2012, s Mansikka 2013, s Mansikka 2013, s. 174.

27 17 Virkamiehen lahjussäännöksillä suojataan virkatointen oikeellisuutta, lainmukaisuutta, tasapuolisuutta ja riippumattomuutta epäasialliselta vaikuttamiselta. Tarkoituksena on myös suojella kansalaisten luottamusta virkatointa kohtaan. 65 Virkamiehen lahjonnan katsotaan olevan riittävää, kun se kohdistetaan lahjottavalle, jolla on mahdollisuus vaikuttaa asioiden päättämiseen. Lahjuksen antaminen voikin kohdistua näin ollen myös valmistelu- ja esittelytehtävissä toimiviin. 66 Lahjuksen tunnusmerkistö täyttyy, kun lupaus tai tarjous lahjuksesta on tullut vastaanottajan tietoon. Se edellyttää, että uhka kohdistuu palvelussuhteessa toimivaan. Lahjonnalla näin ollen ei ole mitään lievää tekomuotoa. 67 Rikoksen paheksuttavuuteen vaikuttavat kohteena olevan henkilön tehtävien luonne ja mahdollisuus käyttää julkista valtaa. Seikat otetaan huomioon rikoksen mittaamiseen vaikuttavina tekijöinä. 68 Oikeuskäytännössä etuuksia on pidetty oikeudettomina, mikäli niiden antamisella on pyritty saattamaan vastaanottaja kiitollisuudenvelkaan ja siten pyritty vaikuttamaan tämän virkatoimiin tai menettelyllä on pyritty myönteisten tai antajaa hyödyttävien ratkaisujen aikaansaamiseen. 69 Lain esitöiden mukaan annetulla edulla ei tarvitse olla taloudellista arvoa. Riittävää on, että kaikki etuudet, ovat omiaan vaikuttamaan vastaanottajan toimintaan palvelussuhteessa. Edun arvo voi olla myös tunnearvoa. Oikeuskäytännössä on lahjuksena pidetty myös merkkipäivälahjoja, suuria alennuksia, virkistysluonteisia matkoja ja tarpeettoman suuria kestityksiä. 70 Lahjuksen antamista voidaan pitää törkeänä, jos lahjalla tai edulla pyritään samaan asianosainen toimimaan palvelussuhteessaan velvollisuuksiensa vastaisesti lahjojaa tai toista huomattavasti hyödyttäen taikka toiselle vakavaa vahinkoa tai haittaa aiheuttaen. 71 Tekoa voidaan pitää myös törkeänä, jos lahjan tai edun arvo on huomattava Mansikka 2013, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s HE 58/1988 vp, s. 51.

28 18 Virkamiehiä koskevia lahjusrikossäännöksiä sovelletaan kunnan viranhaltijoihin, työntekijöihin sekä luottamushenkilöihin, joihin kuuluvat mm. kunnanvaltuutetut. Useimmiten on mahdotonta selvittää lahjuksen ottamisen vaikutusta virkatoimeen. Pyrkimystä vaikuttamaan toisen toimintaan on myös vaikeaa selittää. Yleensä pohditaankin, voidaanko katsoa edun olevan omiaan vaikuttamaan toimintaan palvelussuhteessa. 73 Tätä arvioitaessa arvioidaankin menettelyyn liittyvää vaaraa tai teon aiheuttamaa konkreettista vaaraa 74. Useissa tuomioistuimen ratkaisuissa on todettu, että lahjan vastaanottajan on täytynyt käsittää, että sen tarkoituksena on ollut saattaa hänet kiitollisuuden velkaan ja siten vaikuttaa virkatoimintaan. Vähäarvoisia etuja on yleensä toimittu varomattomuudesta tehdystä virkavirheestä. 75 Törkeänä lahjuksen ottamista on pidettävä, kun virkamies asettaa lahjuksen toimintansa ehdoksi. Taikka, jos hän toimii tai hänen tarkoituksenaan on toimia hyödyttäen lahjanantajaa palvelussuhteessa velvollisuuksiensa vastaisesti toimivalla. Velvollisuuksien vastainen toiminta on lisäksi toisenlainen rikos. 76 Lahjuksen antamisesta ja ottamisesta rankaiseminen edellyttää tahallisuutta, joka samalla kattaa teon kaikki elementit. Antaminen on ainoastaan rankaistavaa tahallisena. Ottamisesta rangaistavaksi voi tulla myös tuottamuksellinen virkavelvollisuuden rikkominen. Tuottamuksellinen tekomuoto täyttyy, kun viranhaltija rikkoo osaltaan viranhaltijan säännöstä. Tuottamuksellinen tekotapa voi toteutua eri säännösten rikkomisen myötä Vaalituki ja lahjus kansanedustajana Julkisuudessa esillä olleet tapaukset, joita käsittelen myöhemmin tässä tutkielmassa, ovat lähteneet liikkeelle, ongelmalliseksi lahjustapauksissa katsottujen, vaalirahoituksen ja tukien saamisena. Vaalituen saamiseen ovat oikeutettuja kaikki vaaleissa ehdokkaana olevat henkilöt. Vaaleja nykypäivänä on useita, jopa vuoden välein voi olla ehdokkaana vaa- 73 Mansikka 2013, s Viljanen 1990, s HE 58/1988 sp, s HE 77/2001 vp, s Mansikka 2013, s. 182.