Oikeuskäytäntöä MRL:n soveltamisesta (ja vähän tulevaisuudestakin...)

Transkriptio

1 Oikeuskäytäntöä MRL:n soveltamisesta (ja vähän tulevaisuudestakin...)

2 KHO 2016:211, rakennuspaikan muodostaminen, MRL ja KML Asiassa oli haettu maankäyttö- ja rakennuslain 23 luvussa tarkoitettua poikkeamista siihen, että rantavyöhykkeellä sijaitsevia tiloja koskevassa kiinteistötoimituksessa voitaisiin muodostaa uusi rakennuspaikka. ELY-keskus oli käsitellyt asian poikkeamisena maankäyttö- ja rakennuslain 72 :n 1 momentissa tarkoitetusta rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta ja hylännyt hakemuksen. Hakemuksessa mainittu rakennuspaikan muodostaminen ei itsessään tarkoittanut sellaista rakentamista, joka olisi edellyttänyt rantavyöhykettä koskevasta rakentamisrajoituksesta tai muustakaan maankäyttö- ja rakennuslain säännöksestä, määräyksestä, kiellosta tai rajoituksesta poikkeamista. Kun tämän lisäksi otettiin huomioon, että maankäyttö- ja rakennuslaissa tarkoitettu rakennuspaikka on ilman konkreettista rakennushanketta mahdollista muodostaa vain kaavoituksella, rakennuspaikan muodostamista koskevaan poikkeamishakemukseen ei ollut voitu antaa oikeudellisesti merkityksellisellä tavalla hyväksyvää eikä hylkäävää ratkaisua ELY-keskuksen tai muunkaan viranomaisen päätöksellä. Tämän vuoksi ELY-keskuksen olisi tullut jättää poikkeamishakemus tutkimatta. Kiinteistönmuodostamislaissa tarkoitetun kiinteistötoimituksen ensisijaisena tehtävänä on määrittää maanomistajan omistukseen kuuluva alue. Rakentamisen edellytykset tutkitaan puolestaan maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa menettelyssä. Hakijoiden käynnissä olleella kiinteistönmuodostamislain mukaisella toimituksella tai sen laadulla ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain mukaista poikkeamista koskevassa asiassa oikeudellista merkitystä.

3 KHO 2016:211, rakennuspaikan muodostaminen, MRL ja KML (2) poikkeamista koskevassa asiassa haetaan lupaa tietyn rakennushankkeen toteuttamiselle rakennuspaikka voi muodostua ilman konkreettista rakennushanketta vain rakentamiseen oikeuttavalla kaavalla kiinteistönmuodostuksella ei ole merkitystä asiassa, kiinteistönmuodostuksen ensisijaisena tehtävänä on määrittää maanomistajan omistukseen kuuluva alue rakentamisen (rakennuspaikan muodostamisen) edellytykset tutkitaan MRL:n mukaisessa menettelyssä KML:n osittamisrajoitukset voivat muodostua jonkin kiinteistötoimituksen suorittamisen esteeksi, mutta kiinteistönmuodostus ei merkitse rakennuspaikan muodostumista vaan se ratkaistaan ja voidaan ratkaista ainoastaan MRL:n mukaisessa menettelyssä

4 KHO 2017:31, ranta-asemakaava, selvitysten riittävyys, rannan rakentamiskelpoisuus Maanomistajan laatimassa ranta-asemakaavassa oli osoitettu järven ranta-alueelle luonnonsuojelualue (SL). SL-alueelle oli osoitettu 22 valtion korvattavaksi tarkoitettua rakennuspaikkaa. Kaava-asiakirjojen mukaan SL-alueella oli laajoja rantaluhtia. Valituksen johdosta otettava kantaa muun ohella siihen, oliko asiassa ollut perusteita osoittaa SL-alueelle valtion korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja. Asiaa arvioitaessa oli samalla otettava kantaa myös niihin yleisiin edellytyksiin, joiden nojalla kaavassa voidaan ylipäätään osoittaa alueita luonnonsuojelualueiksi. Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtion toteutettavaksi tarkoitetun SL-alueen osoittaminen kaavassa edellytti, että kysymys oli valtakunnallisiin luonnonsuojeluohjelmiin kuuluvasta alueesta tai muusta valtakunnallisesti tai maakunnallisesti merkittävästä alueesta, joka täytti luonnonsuojelulain 10 :n 2 momentissa säädetyt luonnonsuojelualueen perustamisen edellytykset. Kaavaa varten laadittujen selvitysten perusteella jäi epäselväksi, olivatko kysymyksessä olevan SL-alueen luonnonarvot sellaisia, että alue olisi ollut perustettavissa luonnonsuojelualueeksi. Kaavan laatijan mukaan suojeluneuvottelut oli tarkoitus käydä vasta sen jälkeen, kun kaava oli saanut lainvoiman. Tähän nähden kaavaa laadittaessa ei ollut maankäyttö- ja rakennuslain 9 :ssä edellytetyllä tavalla riittävästi selvitetty, voitiinko SL-alueet toteuttaa muodostamalla ne luonnonsuojelulain mukaisiksi luonnonsuojelualueiksi.

5 KHO 2017:31 (2) Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa ranta-alueen maankäyttöä järjestävässä kaavassa voidaan osoittaa korvattavaksi tarkoitettuja rakennuspaikkoja alueelle, joka sinänsä on rakentamiseen soveltuva, mutta jolle ei voida sen luonnonarvojen vuoksi sijoittaa toteutettavaa rakentamista. Tältä osin korkein hallinto-oikeus viittasi kysymyksessä olevan alueen luonnonarvoista ja luonnonsuojelualueen perustamisedellytyksistä lausumaansa. Asiassa ei ollut esitetty puheena olevan SL-alueen luonnonarvoista sellaista selvitystä, joka olisi voinut olla perusteena valtion korvattavaksi tarkoitettujen rakennuspaikkojen merkitsemiselle. Lisäksi oli otettava huomioon, että korvattavia rakennuspaikkoja ei voida osoittaa alueelle, joka ei sovellu rakentamiseen. Kysymyksessä olevaan kaavaan liittyvien selvitysten perusteella jäi epäselväksi, oliko korvattavia rakennuspaikkoja osoitettu alueille, joille niiden rakennuskelvottomuuden vuoksi ei olisi voitu osoittaa toteutettavaa rakennusoikeutta. Ranta-asemakaava ei ollut muun ohella edellä lausutuilta osin perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 :ssä tarkoitetulla tavalla sellaisiin kaavan edellyttämiin selvityksiin, joiden perusteella olisi voitu arvioida kaupunginvaltuuston päätöksellä hyväksytyn kaavaratkaisun lainmukaisuutta. Kaupunginvaltuuston päätös kaavan hyväksymisestä ja hallinto-oikeuden päätös, jolla sille tehdyt valitukset oli hylätty, kumottiin.

6 KHO 2017:31 (3) yleisesti: kaava-asiakirjoissa oltava riittävät selvitykset sille, että tietty alue voidaan kaavassa osoittaa tiettyyn tarkoitukseen ja että kaava täyttää laissa sille asetetut sisältövaatimukset tässä tapauksessa kyse siitä, voidaanko alue osoittaa valtion toteutettavaksi luonnonsuojelualueeksi KHO:n mukaan korvattavan rakennuspaikan osoittaminen edellyttää että alue sinänsä on rakentamiseen soveltuva, mutta jolle ei voida sen luonnonarvojen vuoksi sijoittaa toteutettavaa rakentamista toisin sanoen rakentamiskelvoton ranta ei tuota korvattavaa rakennusoikeutta kaavaselostuksesta ei ilmennyt, oliko ja miten mahdollinen ranta-alueen rakentamiskelvottomuus ja muutoinkin rantaviivan erilainen soveltuvuus rakentamiseen otettu huomioon rantaviivaa muunnettaessa epäselväksi MRL 9 :n näkökulmasta jäi, 1) olivatko kaavan mukainen SL-alueen luonnonarvot sellaisia, että alue olisi perustettavissa LSL:n mukaiseksi luonnonsuojelualueeksi ja 2) oliko korvattavia rakennuspaikkoja osoitettu alueille, joille niiden rakentamiskelvottomuuden vuoksi ei olisi voitu osoittaa toteutettavaakaan rakennusoikeutta

7 Eläinsuojat (tms.) ja suunnittelutarve jälkeen Esimerkki 1, KHO 2010:88: Rakennushankkeessa oli kysymys broilerikasvattamon rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 16 :n 1 momentissa tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolla ei ollut asemakaavaa. Rakennuspaikka sijaitsi taajamarakenteen välittömässä läheisyydessä peltoalueella, joka oli maakuntakaavassa osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeäksi alueeksi. Suunnittelutarvealueella rakentamisen tuli perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijaisesti rakentaminen perustuu asemakaavaan. Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen. Suunnittelutarveratkaisua ei voitu myöntää rakennushankkeelle, jota ei olisi ollut mahdollista osoittaa asemakaavassa. Tämän vuoksi maankäyttö- ja rakennuslain 32 :n 1 momentissa ja 54 :n 1 momentissa tarkoitettu maakuntakaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukseen oli otettava huomioon, kun arvioitiin täyttyivätkö maankäyttö- ja rakennuslain 137 :n 1 momentin mukaiset suunnittelutarveratkaisun oikeudelliset edellytykset. kookas broilerikasvattamohalli, maakuntakaavassa kulttuuriympäristöarvoja, taajamarakenteen välittömään läheisyyteen, länsipuolelle oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu uusi asuinalue, rakennuspaikan lounaispuolella vireillä asemakaavoitus liikennemyymälän toteuttamiseksi; haetulla alueella ei kuitenkaan maakuntakaavasta johtuvaa ehdollista rakentamisrajoitusta, olemassa oleva yritys

8 Eläinsuojat (tms.) ja suunnittelutarve jälkeen (2) Esimerkki 2, KHO 2012:40: Rakennuslupa oli myönnetty kahden kerrosalaltaan 759 neliömetrin suuruisen emolehmäpihaton ja yhden kerrosalaltaan 728 neliömetrin suuruisen lantavaraston rakentamiseksi olemassa olevan maatilan yhteyteen maankäyttö- ja rakennuslain 72 :n 1 momentissa tarkoitetun rantavyöhykkeen ulkopuolelle. Hankkeen laatu ja rakennusten sijainti huomioon ottaen kysymys oli rakentamisesta maankäyttö- ja rakennuslain 16 :n 1 momentissa tarkoitetulle suunnittelutarvealueelle. Rakentaminen merkitsi kokonaan uuden erillisen eläintuotannon aloittamista tilakeskuksen läheisyydessä. Rakennukset mahdollistivat 246 nautaeläimen pitämisen alueella. Eläinmäärän vuoksi rakentamista oli pidettävä muuna kuin maankäyttö- ja rakennuslain 137 :n 2 momentissa tarkoitettuna tavanomaisena maatilatalouteen kuuluvana eläintenpitona. KHO: rakentamisesta seuraisi laajuudeltaan suurehko eläinsuojarakennusten keskittymä, josta voi aiheutua haittaa lähiympäristölle ja sen maankäytölle. Hankkeen läheisyydessä on jo useita pääasiassa lomaasuntokäytössä olevia rakennuksia. Hankkeen toteuttamisesta aiheutuisi siten sellaista rakentamista, joka edellyttää tarkempaa maankäytön suunnittelua. tässäkin olemassa olevaan maatilaan littyvä hanke

9 Eläinsuojat (tms.) ja suunnittelutarve jälkeen (3) Voimassa oleva MRL : Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen sekä jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvan maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeellisen rakennuksen. Rakennuslupa voidaan 1 momentissa säädetyn estämättä myöntää myös rakennuksen korjaamiseen tai asuinrakennuksen vähäiseen laajentamiseen. soveltuu esim. molempiin edellä kuvattuihin tapauksiin (yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittu mm. eläinsuojat) MRL :n mukaiset hankkeet siis eivät ole suunnittelutarpeen piirissä lisäyksen mukaiset hankkeet voivat poiketa aivan olennaisesti aiemmin MRL :n piiriin kuuluneesta rakentamisesta (jolla ei lähtökohtaisesti ole ollut maankäytöllisiä tai ympäristövaikutuksia; jos on ollut, on tulkittu olevan suunnittelutarpeen piirissä) säännös tulee aiheuttamaan ristiriitoja, sovelletaan juuri siellä, missä on suunnittelua edellyttäviä maankäyttötarpeita ja/tai asutusta; samanaikaisesti YSL:n mukaisia menettelyjä vastaavasti sujuvoitetaan (eli siirrytään enenevässä määrin pois ennakkovalvonnasta)

10 Eläinsuojat (tms.) ja suunnittelutarve jälkeen (4) HE 251/2016 vp, :n yksityiskohtaiset perustelut: Pykälän 4 momentti säilyisi ennallaan eli rakentaminen suunnittelutarvealueella ei jatkossakaan saisi johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Tämä koskee myös pykälän 2 momentissa tarkoitettuja rakennuksia. po. rakentaminen ei suunnittelutarpeen piirissä, mutta ei saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia (joka on tähän asti ollut nimenomaan suunnittelutarveratkaisun myöntämisen edellytys) siis on ja ei ole suunnittelutarveratkaisun edellytyssääntelyn piirissä missä menettelyssä kysymys merkittävän rakentamisen edellytyksen täyttymisestä ratkaistaan? asiasta voi vallita merkittäviä erimielisyyksiä, päätöksentekomenettely olennaisen tärkeä sekä luvanhakijan että haitankärsijöiden etujen että oikeusturvan kannalta 1) suunnittelutarveratkaisumenettelyssä (laajempi kuuleminen, valitusoikeus ym.) vain tämän yksittäisen edellytyksen kannalta? 2) rakennusluvan myöntämisen yhteydessä (kuullaan vain naapurit, suppea valitusoikeus)?

11 Eläinsuojat (tms.) ja suunnittelutarve jälkeen (4) Ilmeisesti lainsäätäjä on tarkoittanut rakennuslupaa, mutta asian ratkaisemisessa on kyse ehdottoman asemakaavoituspakon ylittymisestä merkittäviä vaikutuksia omaavassa hankkeessa kyse on huomattavasti merkittävämmistä vaikutuksista kuin muiden suunnittelutarveratkaisun (MRL :n mukaisten) edellytysten osalta tällaisen hankkeen vaikutukset ulottuvat merkittävästi laajemmalle ja osallisia on enemmän kuin muihin suunnittelutarveratkaisun edellytyksiin liittyvissä kysymyksissä KHO on katsonut tämän ehdottoman luvanmyöntämisesteen kynnyksen ylittyneen julkaistussa oikeuskäytännössään ilmeisesti yhden kerran MRL:n voimassaoloaikana on järjestelmän lähtökohtien kanssa täysin ristiriidassa, että mahdollisilta vaikutuksiltaan tämänkaltaisten hankkeiden toteuttaminen ratkaistaisiin suppeassa rakennuslupamenettelyssä vrt. esim. perustuslailliset vaatimukset mahdollisuudesta osallistua omaa elinympäristöä koskevaan päätöksentekoon