RAHOITUSTARKASTUKSEN SÄÄNTELYPOLITIIKAN LÄHTÖKOHDAT. Rahoitustarkastuksen norminannolla on selkeä oikeudellinen perusta

Transkriptio

1 1 (8) RAHOITUSTARKASTUKSEN SÄÄNTELYPOLITIIKAN LÄHTÖKOHDAT Tässä linjauspaperissa käsitellään Ratan sääntelytoiminnan oikeudellista perustaa, EU:n sisämarkkinasääntelyn keskeisiä lähtökohtia sekä Ratan sääntelyn suhdetta kansainvälisiin suosituksiin. Samalla avataan Ratan sääntelytoiminnan strategisia tavoitteita, jotka näkyvät norminannon linjauksissa ja yksittäisissä standardeissa. Tässä linjauspaperissa kuvataan myös Ratan sääntelyn keskeistä välinettä, parhaillaan uudistettavaa määräyskokoelmaa ja sen rakennetta sekä kerrotaan sääntelyn linjausten ja standardien tavoitteesta selkiyttää Ratan odotuksia ja roolia valvottaviinsa sekä muihin markkinoilla toimiviin nähden. Sääntelypolitiikan lähtökohdat vaikuttavat Ratan määräyskokoelmaan sisältyvien aihealuekohtaisten sääntelyn linjauksien ja standardien taustalla ja ovat näin ollen kiinteä osa Rahoitustarkastuksen määräyskokoelmaa. Rahoitustarkastuksen norminannolla on selkeä oikeudellinen perusta Norminanto-oikeus aineellisessa lainsäädännössä Rahoitustarkastuksen oikeus antaa sitovia oikeusnormeja edellyttää aineellisen lain säännöstä. Aineellisella lainsäädännöllä tarkoitetaan oikeusnormeja, jotka määrittävät rahoitusmarkkinoilla toimivien oikeudet ja velvollisuudet. Rahoitustarkastuksesta annetussa laissa (ns. ratalaki) ei ole valtuutussäännöksiä, jotka oikeuttaisivat Rahoitustarkastusta norminantoon lukuun ottamatta oikeutta antaa liiketapahtumien sekä taseen ulkopuolisten vastuiden kirjaamista koskevia teknisiä määräyksiä. Rahoitustarkastuksen norminantoon oikeuttavat aineellisen lain säännökset onkin annettu muussa rahoitusmarkkinalainsäädännössä kuin ratalaissa. Perustuslaki rajaa norminanto-oikeuden laajuutta Rahoitustarkastuksen antaman sitovan ohjeistuksen kannalta keskeinen merkitys on perustuslain 80.2 :n säännöksellä, joka koskee lainsäädäntövallan delegoinnin piiriin kuuluvaa norminanto-oikeutta. Tämän säännöksen mukaan "myös muu viranomainen voidaan lailla valtuuttaa antamaan oikeussääntöjä määrätyistä asioista, jos siihen on sääntelyn kohteeseen liittyviä erityisiä syitä eikä sääntelyn asiallinen merkitys edellytä, että asiasta säädetään lailla tai asetuksella. Tällaisen valtuutuksen tulee olla soveltamisalaltaan täsmällisesti rajattu". Laissa mainittujen edellytysten ja rajoitusten lisäksi soveltamisalaa rajaava tekijä on esimerkiksi se, että viranomaismääräys annetaan direktiivissä olevien vaatimusten täyttämiseksi. Tällöin jo direktiivissä asetetut tavoitteet ja rajaukset määrittävät viranomaismääräyksen sisältöä. Tällöinkin viranomaisen norminantovaltuuden perusteista on säädettävä lain tasolla.

2 2 (8) Soveltamisalaa rajaa myös sääntelyn kohdejoukon suppeus. Rahoitustarkastuksen sääntely kohdistuu ennalta määriteltävissä olevaan kohdejoukkoon eli valvonnan piiriin kuuluviin luottolaitoksiin, sijoituspalveluyrityksiin ja muihin rahoitusmarkkinoiden ammattimaisiin toimijoihin sekä sisäpiiriläisiin. Toimeenpanovallan alaan kuuluva norminanto-oikeus Norminantovallasta on erotettava hallintoviranomaiselle kuuluva toimeenpanovalta. Toimeenpanovallan alaan voi kuulua oikeus antaa paitsi päätöksiä yksittäistapauksissa myös oikeus antaa teknisluonteisia ja muutoin tarkoin rajattuja täytäntöönpanomääräyksiä. Toimeenpanovallan alaan kuuluva määräyksenanto ei ole perustuslain tarkoittamaa oikeussääntöjen antamista. Toimeenpanovaltaan kuuluva säännöllinen tiedonsaantioikeus perustuu ratalain 15 :n 2 momenttiin. Rahoitustarkastus voi antaa määräyksiä valvottavan taloudellista asemaa, omistajia, sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa, hallinto- ja valvontaelinten jäseniä ja toimihenkilöitä sekä toimipaikkoja koskevien tietojen säännöllisestä toimittamisesta Rahoitustarkastukselle. Ratan sääntelytoimintaan vaikuttava muu lainsäädäntö ja hyvä hallintotapa Julkisuuslain tavoitteena on tehostaa julkisuusperiaatteen toteutumista viranomaistoiminnassa, lisätä toiminnan avoimuutta ja asioiden valmistelun julkisuutta sekä edistää hyvää tiedonhallintatapaa. Ratan sääntelytoiminnassa julkisuuslaki näkyy määräyskokoelman saatavuudessa ja käytettävyydessä hyvässä tiedonhallintatavassa sekä niissä käytännöissä, jotka liittyvät tiedonantoihin keskeneräisissä asioissa. Viranomaisen norminanto- ja täytäntöönpanovallan käyttöä sitovat myös yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Näitä ovat objektiivisuus suhteellisuus yhdenvertaisuus tarkoitussidonnaisuus. Esimerkiksi suhteellisuusperiaate rajaa norminantovallankin käyttöä vain sellaisten määräysten antamiseen, jotka ovat välttämättömiä lain tarkoituksen toteuttamiseksi. Hyvä hallintotapa edistää viranomaistoiminnan tasapuolisuutta, asioiden käsittelyn huolellisuutta sekä viranomaistoiminnan avoimuutta ja huolellisuutta. Rahoitustarkastuksen norminannossa hyvä hallintotapa näkyy sidosryhmien kuulemisena jo valmisteluvaiheessa (lausuntopyynnöt ja muu yhteydenpito)

3 3 (8) norminannossa tehtyjen ratkaisujen perustelemisessa (palaute saaduista lausunnosta). Sääntelyn taustalla EU:n sisämarkkinasääntelyn keskeiset lähtökohdat Yhden toimiluvan periaate Yhden toimiluvan eli ns. single passport -periaatteen mukaan yhdessä Eta-maassa toimiluvan saanut luottolaitos, rahastoyhtiö tai sijoituspalveluyritys voi harjoittaa toimiluvan mukaista toimintaa koko Euroopan talousalueella. 1 Edellytyksenä on, että toimiluvan oikeuttamia palveluita tarjotaan joko sivukonttorista tai myymällä etäpalveluita. Kotivaltiovalvonnan periaate Luottolaitoksen, sijoituspalveluyrityksen tai rahastoyhtiön toimintaa valvoo sen jäsenvaltion valvontaviranomainen, jossa yhtiö on saanut toimiluvan. Tätä kutsutaan kotivaltiovalvonnaksi. Kotivaltiovalvonnan periaatetta sovelletaan myös luottolaitosten konsolidoituun valvontaan sekä finanssiryhmittymien lisävalvontaan. Tästä valvonnasta käytetään nimitystä vakauden valvonta (prudential supervision) erotuksena menettelytapojen valvonnasta, jossa myös isäntävaltiolla on merkittävä rooli ja jonka tavoitteena on turvata luottamus markkinoiden toimintaan. Näin ollen Rahoitustarkastus valvoo Suomessa toimiluvan saaneen yhtiön toimintaa niin Suomessa sijaitsevissa yksiköissä kuin tällaisen yhtiön ulkomaisissa sivukonttoreissa. Jos vastaavasti toisessa EU-valtiossa toimiluvan saanut yhtiö, esimerkiksi sijoituspalveluyritys, tarjoaa sijoituspalveluita Suomessa, sen on noudatettava kotivaltionsa lainsäädännön lisäksi Suomessa voimassa olevia yleisen edun nojalla annettuja säännöksiä. Tällöin on kysymys ennen muuta Suomessa voimassa olevista menettelytapasäännöistä, joita palveluiden tarjonnassa on noudatettava. Toisessa EU-valtiossa toimiluvan saaneen luottolaitoksen Suomessa olevan sivukonttorin maksuvalmiuden valvonnasta vastaa Rata yhteistyössä kotijäsenvaltion valvojan kanssa. Isäntävaltion rooli yksittäisen sivukonttorin maksuvalmiuden valvonnassa on viime vuosina vähentynyt, koska yli maiden rajojen toimivat suuret konsernit keskittävät likviditeetin hallintansa usein pääkonttoriin. Tällöin myös likviditeetin valvonta jää kotivaltion valvojan vastuulle. Lamfalussy-lähestymistapa EU:n tavoitteena on yhtenäistää rahoitusmarkkinoiden valvontaa ja sääntelyä sekä tukea lainvalmistelun ja lainsäädännön tehokkuutta ja joustavuutta. Taustalla on ns. puitelainsäädäntöajattelu (framework legislation approach). Uudistukset ovat lähteneet liikkeelle arvopaperimarkkinoilta. Niiden osalta Euroopan parlamentti hyväksyi helmikuussa 2002 nelitasoisen sääntelymallin periaatteen (ns. Lamfalussy-mallin). Mallin 1 Yhden toimiluvan periaatteesta on säädetty luottolaitosten liiketoimintaa koskevassa direktiivissä (18 ja 19 artikla), sijoituspalveludirektiivissä (14 ja 15 artikla) ja sijoitusrahastodirektiivissä (6, 6a, 6b, 6c, 46 ja 47 artikla).

4 4 (8) mukainen toimintatapa on siirtynyt myös pankkisektorille. Lamfalussy-malli perustuu neliportaiseen lainsäädäntö- ja valvontakehikkoon: Taso 1 koostuu periaatteellisia seikkoja koskevista direktiiveistä tai asetuksista, jotka hyväksytään yhteispäätösmenettelyssä. Taso 2 käsittää teknisluonteiset täytäntöönpanosäädökset, jotka voidaan toteuttaa kunkin direktiivin valtuutuksen perusteella annettavilla komiteatason päätöksillä. Taso 3 käsittää valvontaviranomaisten yhteistyön tehostamisen tason 1 ja 2 säädösten soveltamisessa. Taso 4 käsittää säännösten täytäntöönpanon ja noudattamisen valvonnan, ja tämä on Euroopan komission vastuulla. Tämän mukaisesti sekä arvopaperi- että pankkisektorilla toimii molemmissa sekä sääntelykomitea että valvojien komitea. Arvopaperisektorilla toimiva valvojien edustajista koostuva Euroopan arvopaperimarkkinavalvojien komitea (CESR) on kolmostason komitea. Sen keskeisimpiä tehtäviä on antaa Euroopan komissiolle neuvoja kakkostason sääntelystä komission ja finanssiministeriöiden edustajista koostuvan Euroopan arvopaperikomitean (ESC) antamien mandaattien pohjalta. Euroopan arvopaperikomitea puolestaan toimii komissiolle neuvoaantavana komiteana (erityisesti tason 1 ehdotuksissa) sekä komiteamenettelyyn osallistuvana sääntelykomiteana (taso 2). Pankkisektorilla valvojien yhteistyötä ja valvontamenetelmien yhtenäistämistä edistää Euroopan pankkivalvojien komitea (CEBS), joka toimii kolmostason komiteana. Lisäksi komitea antaa neuvoja Euroopan komissiolle pankkitoimintaan liittyvän lainsäädännön ja täytäntöönpanotoimenpiteiden (ns. kakkostason täytäntöönpanosäännökset) valmistelussa. Pankkialan neuvoa-antavan komitean (BAC) puolestaan korvaa lähiaikoina finanssiministeriöiden edustajista koostuva sääntelykomitea, Euroopan pankkikomitea (EBC). Aluksi Euroopan pankkikomitea avustaa komissiota direktiivitason sääntelyn valmistelussa. Myöhemmin se saa valtuudet toimia kakkostason päätösvaltaa käyttävänä komiteana (ns. komitologiakomitea). Rahoitustarkastus tukee osaltaan EU:n tavoitteita lainsäädännön joustavoittamiseksi, lainvalmistelun nopeuttamiseksi ja kansallisen täytäntöönpanon yhdenmukaistamiseksi. Rahoitustarkastus ottaa nämä tavoitteet huomioon omassa sääntelytoiminnassaan niin laajasti kuin mahdollista. Rahoitustarkastuksen sääntely on lähtökohdiltaan linjassa kansainvälisten suositusten kanssa Rahoitusmarkkinoiden valvontaa ja sääntelyä koskevien kansainvälisten periaatteiden yhdenmukainen ja maailmanlaajuinen täytäntöönpano on tärkeää globaalistuvilla rahoitusmarkkinoilla, ja näiden periaatteiden noudattaminen sekä valvonta varmistavat eri maiden rahoitusmarkkinatoimijoille kilpailullisesti yhdenmukaisen aseman.

5 5 (8) Soveltamista kontrolloivat paitsi periaatteita julkaisseet elimet itse myös Kansainvälinen valuuttarahasto (IMF) ja Maailmanpankki. Merkittävässä roolissa on myös rahoitusjärjestelmän vakautta edistävä foorumi (Financial Stability Forum, FSF). Sen tavoitteena on edistää kansainvälisten rahoitusmarkkinoiden vakautta, parantaa markkinoiden toimintakykyä sekä vähentää systeemiriskin uhkaa. Foorumi pyrkii tavoitteeseensa mm. tehostamalla vakaudesta vastuussa olevien viranomaisten yhteistyötä ja tietojen vaihtoa. Foorumi on antanut suosituksen, miten yksittäisten maiden tulisi ottaa käyttöön kansainväliset standardit ja mitkä ovat keskeiset finanssimarkkinoiden toimintaan ja valvontaan liittyvät standardit. 2 Kansainvälisten periaatteiden käyttöönotto edellyttää rahoitusjärjestelmän vakautta edistävän foorumin mukaan, että jokainen maa vastaa itse standardien käyttöönotosta ja täytäntöönpanosta täytäntöönpanoa tulee tukea sekä markkinalähtöisin että julkisen sektorin kannustimin täytäntöönpanoon varataan riittävät kansalliset resurssit. Rahoitustarkastus tukee omalta osaltaan foorumin suosituksia ja edistää niiden tunnettuutta valvottavissaan. Rahoitustarkastus ottaa kansainvälisten järjestöjen valvonnan ja sääntelyn perusperiaatteet huomioon ja korostaa yhteisten kansainvälisten pelisääntöjen merkitystä kansallisen lainsäädännön ohjaajana, mutta erottaa nämä periaatteet selkeästi määräyskokoelman sitovasta sääntelystä. Toisaalta Rahoitustarkastus nostaa esiin Suomen rahoitusmarkkinoiden erityispiirteitä ja markkinoilla toimivien näkemyksiä, kun se toimii osana Euroopan unionia ja kansainvälistä yhteisöä. Kansainvälistä toimintaa koskevien periaatteidensa mukaisesti Rahoitustarkastus priorisoi eurooppalaista ja pohjoismaista sääntely-yhteistyötä (keskeisiin finanssimarkkinoiden toimintaan ja valvontaan liittyviin kansainvälisiin suosituksiin on linkki Rahoitustarkastuksen Internet-sivuilla: ). Rahoitustarkastuksen sääntelystrategiana ennakoivuus ja vastuullisuus Rahoitustarkastuksen toiminnan tavoitteena on vakaus ja luottamuksen säilyminen markkinoiden toimintaan. Tämä tavoite näkyy niin Ratan valvonnassa kuin sääntelytoiminnassakin, ja Rata tukee omalta osaltaan näiden tavoitteiden toteutumista laissa säädettyjen valtuuksiensa puitteissa. 2 The Compendium of Standards on FSF:n aloitteesta syntynyt julkaisu, johon on koottu keskeiset kansainvälisesti hyväksytyt rahoitusmarkkinoiden toimintaan ja valvontaan liittyvät suositukset lukuun ottamatta CESR:n julkaisemia suosituksia. Compendium esittelee suosituksia julkaisevat tahot, toimii väylänä niiden www-sivuille ja tarjoaa lyhyen kuvauksen jokaisesta suosituksesta.

6 6 (8) Sääntelytoimintaan liittyvien tavoitteidensa saavuttamiseksi Rahoitustarkastus korostaa strategiassaan sääntelyn ennakoivuutta ja lain soveltamisen (erityisesti valtuuksien käytön) vastuullisuutta. Rahoitustarkastuksen toiminnan visiona on olla ennakoiva valvoja. Sääntelytoiminnassa tämä tarkoittaa sitä, että Rata tunnistaa muutospaineet ja riskit tukee markkinarakenteiden ja käytäntöjen kehittämistä täydentää markkinoilla toimivien omaa vastuunottoa ja markkinakuria. Valvojan vastuullisuus lain soveltamisessa tarkoittaa ennen muuta valtuuksien käytön ennakoitavuutta ja avoimuutta johdonmukaisuutta ja oikeusvarmuutta ennaltaehkäisevyyttä sisäistä tehokkuutta (tehokkaat sisäiset prosessit). Sääntelyn strategisten tavoitteiden saavuttamiseksi Rata pitää tärkeänä vaikuttaa EU-lainvalmisteluun sekä yhdenmukaisen EU-valvonnan ja pohjoismaisen yhteistyön kehittämiseen tukea periaatelähtöistä sääntelyä ja täydentää sitä menettelytapa- ja soveltamisohjeistuksella tukea markkinoiden vastuullista itsesääntelyä käyttää tutkinta- ja sanktiovaltuuksia ennalta ehkäisevästi. Standardit määrittelevät valvojan asettaman laatutason Rahoitustarkastuksen sääntelyn välineenä ja samalla valvonnan ohjaajana toimii määräyskokoelma. Siihen Rata on keskittänyt aihealueittain kaiken oikeudellisesti sitovan norminantonsa sekä samaan asiakokonaisuuteen sisältyvän yleisohjetyyppisen, suositusluonteisen norminantonsa. Tällaisista määräysten ja ohjeiden kokonaisuuksista Rata käyttää nimeä standardit. Määräyskokoelma koostuu kuudesta aihealueittaisesta pääjaksosta. Nämä ovat corporate governance (hallintokulttuuri) ja liiketoiminta menettelytavat tilinpäätös ja toimintakertomus

7 7 (8) vakavaraisuus ja riskien hallinta tietojen julkistaminen raportointi. Kukin pääjakso sisältää aihealueen sääntelyn linjauksen sekä kutakin aihealuetta koskevat määräysten ja ohjeiden kokonaisuudet eli standardit. Sääntelyn linjauksissa Rahoitustarkastus määrittelee rahoitusmarkkinoiden toimintaa ja valvontaa ohjaavan sääntelynsä lähtökohdat sekä selkiyttää omaa rooliaan niin valvottaviin kuin muihin markkinoilla toimiviin nähden. Ratan valvonta- ja sääntelytoiminnan välillä on näin kiinteä yhteys. Sääntelyssä linjatut Ratan odotukset ja rooli ovat Ratan valvonnan perusta. Vastaavasti valvonta voi tuoda esiin asioita, joista on tarpeen antaa sääntelytason ohjeistusta. Norminannossaan Rahoitustarkastus pyrkii oikeusvarmuuden turvaamiseksi selkeästi tuomaan esiin, mikä osa norminannosta on velvoittavaa ja mikä suositusluonteista. Määräyskokoelman standardeissa erotetaan selkein sitovuusastemerkinnöin oikeudellisesti sitova sääntely suositusluonteisesta, ei-sitovasta ohjeistuksesta sekä sääntelyä perustelevista osioista.

8 8 (8) Sitova norminanto perustuu aineellisessa lainsäädännössä Rahoitustarkastukselle nimenomaan annettuun määräyksenantovaltaan. Suositusluonteisella ohjeistuksella Rahoitustarkastus pyrkii ohjaamaan valvottaviensa ja muiden markkinoilla toimivien käyttäytymistä sekä linjaamaan hyvän tavan mukaisia periaatteita tai laintulkintojaan. Tällaista ohjeistusta annetaan silloin, kun asiaa ei ole lainsäädäntötasolla ohjeistettu ja Rahoitustarkastus katsoo ohjeistuksen antamisen tarpeelliseksi rahoitusmarkkinoiden vakauden ja luottamuksen kannalta. Sitovan ja suositusluonteisen norminannon lisäksi määräyskokoelmassa on sääntelyn taustaa ja tavoitteita koskevia osioita selkeyttämässä Rahoitustarkastuksen sääntelyn tarkoitusta.