TIEHALLINNON MAANHANKINTA JA VAPAAEHTOISET KAUPAT TIEHANKKEISSA

Transkriptio

1 TIEHALLINNON MAANHANKINTA JA VAPAAEHTOISET KAUPAT TIEHANKKEISSA Teknillisen korkeakoulun maanmittausosastolla tehty diplomityö Helsinki, maaliskuu 2005 tekniikan ylioppilas Katja Hämäläinen Valvoja: Prof. Arvo Vitikainen Ohjaaja: DI Elisa Sanasvuori

2 Tiivistelmä TEKNILLINEN KORKEAKOULU Tekijä: Katja Hämäläinen Diplomityön tiivistelmä Työn nimi: Tiehallinnon maanhankinta ja vapaaehtoiset kiinteistökaupat tiehankkeissa Päivämäärä: Sivumäärä: 92 + liitteet Osasto: Professuuri: Työn valvoja: Työn ohjaaja: Maanmittausosasto Kiinteistötekniikka Professori Arvo Vitikainen DI Elisa Sanasvuori Tämän työn tarkoituksena oli selvittää tiehankkeiden maanhankinnan nykytilaa, selostaa maanhankintaa ohjaavaa lainsäädäntöä sekä antaa ideoita toimintatapojen kehittämiseksi. Tiehallinto pyrkii hankkimaan tiehankkeita varten tarvittavat asuin-, loma- ja liikekiinteistöt vapaaehtoisin kaupoin. Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleenjärjestämistä pohtinut työryhmä toteaa loppuraportissaan, että Tiehallinnon maapolitiikkaa on tietoisesti kehitetty vapaaehtoisen korvaamisen suuntaan. Sopimusperusteinen maanhankinta on mm. nopeuttanut maanhankintaa useissa tiehankkeissa, vähentänyt korvausriitoja ja luonut Tiehallinnosta positiivisen ulkoisen kuvan. Työn alussa olevassa kirjallisuustutkimuksessa paneuduttiin mm. lunastus- ja yleistielainsäädännön maanhankintaa koskeviin säädöksiin. Kirjallisuustutkimusta seuraavassa empiirisessä osassa käsiteltiin työn yhteydessä tehdyn kyselytutkimuksen tulokset. Kyselyn perusteella voitiin vapaaehtoisen maanhankinnan katsoa toteuttavan sille asetetut tavoitteet. Maanomistajat kokevat sopimusperusteisen maanhankinnan ehdottomasti lunastamista paremmaksi vaihtoehdoksi. Lunastamisen vastustus vapaaehtoiseen maanhankintaan osallistuneiden asuin- ja lomakiinteistöjen luovuttajien keskuudessa on hyvin voimakasta. Vapaaehtoiseen maanhankintaan osallistuneet ovat pääosin tyytyväisiä sekä kauppahintaan että toiminnan inhimillisyyteen. Erityistä kiitosta saa myös kiinteistökaupan yhteydessä annettu riittävän pitkä muuttoaika. Tyytymättömimpiä ollaan pitkään jatkuneeseen suunnitteluvaiheesta johtuvaan epätietoisuuteen ja suunnitteluvaiheen vaikutusmahdollisuuksiin. Varsinaisia parannusehdotuksia koettuihin epäkohtiin ei kuitenkaan vastaajilla ole. Tiehallinnossa on tarvetta maanhankinnan palautejärjestelmän kehittämiselle. Toiminnan tulosten seuraaminen on tähän saakka ollut olematonta ja tästä syystä toimintatapojen systemaattinen kehittäminen on jäänyt vähäiseksi. Koska vapaaehtoisen maanhankinnan etujen katsotaan liittyvän juuri maanluovuttajien positiivisiin kokemuksiin, tulisi maanomistajien palautetta kerätä ja analysoida tasaisin väliajoin parhaan mahdollisen tuloksen saavuttamiseksi. Avainsanat: vapaaehtoinen maanhankinta, lunastaminen, täysi korvaus, maanomistajan kokemukset, yleinen tie, Tiehallinto Kieli: suomi, tiivistelmä englanniksi

3 Abstract HELSINKI UNIVERSITY OF TECHNOLOGY Author: Katja Hämäläinen Abstract of Master Thesis Name of thesis: Agreement basis land acquisition of Finnish Road Administration Date: Number of pages: 92 + appendix Faculty: Professorship: Main subject: Supervisor: Instructors: Department of Surveying Maa. 20. Real estate studies Land management Professor Arvo Vitikainen M. Sc. Elisa Sanasvuori, Master of Technology The goal of this study was to find out how land acquisition of public road projects is arranged in Finland today, explain legislation related to land acquisition and give some ideas how land acquisition can be developed. Finnish Road Administration aims to acquire residential and vacation properties by conveyance of property. A working group studying land acquisition and property management states in its final report that land policy of Road Administration has consciously developed towards voluntary compensation. Agreement based land acquisition have made land acquisition faster, reduced litigation and created better image for Finnish Road Administration. The beginning of this study is based on literature study dealing with expropriation and public road laws. After literature study, there is empirical part, which includes results of inquiry study. Results prove that agreement basis land acquisition meets it s goals. Landowners opinion is that agreement basis land acquisition is definitely better than expropriation. Resistance towards expropriation is strong within landowners taking part in agreement basis land acquisition. Those landowners who took part in agreement basis land acquisition are mainly satisfied on purchase price and humanity of procedure. Particular gratitude is pointed on adequate time which was given for change of residence. The landowners are most discontented with uncertainty and influencing possibilities during planning time. The Landowners couldn't give any essential suggestions improving the drawbacks they had experienced. In Road Administration, there is a need for feedback system concerning land acquisition. Up to the present, there hasn't been any kind of system for monitoring the results of actions and development of actions has been limited. Strengths of agreement basis land acquisition are related to experiences of landowners and that is why feedback should been collected and analysed to achieve the best possible results. Keywords: agreement basis land acquisition, expropriation, full compensation, landowner s experiences, public road, The Finnish Road Administration Language: Finnish, English abstract

4 SISÄLLYS TIIVISTELMÄ...2 ABSTRACT...3 SISÄLLYS...4 SÄÄDÖKSIÄ JA LYHENTEITÄ JOHDANTO TUTKIMUKSEN LÄHTÖKOHDAT TUTKIMUKSEN TAVOITE JA TUTKIMUSONGELMA TUTKIMUKSEN RAJAUS AINEISTO JA TUTKIMUSMENETELMÄT TYÖN RAKENNE KÄSITTEIDEN ESITTELY TIEHANKE TIEHALLINNOSSA TIEHALLINTO TIENPITÄJÄNÄ TIEN SUUNNITTELU Maankäyttö- ja rakennuslaki kaavoituksen ja tiesuunnittelun ohjaajana Tien suunnittelu ja rakentaminen MAANHANKINTA KATSAUS MAANHANKINNAN HISTORIAAN MAANHANKINTA-RYHMÄ TIEHALLINNOSSA OMAISUUDEN SUOJA MAANHANKINNAN YHTEYDESSÄ Taustaa Omaisuuden suoja Täyden korvauksen periaate ja jälleenhankintatakuu Lunastusoikeus ja -velvollisuus TIELAINSÄÄDÄNTÖ Laki yleisistä teistä Tielain uudistuksen vaikutuksista MAANHANKINTAMENETTELYJEN RAKENNE Perinteinen tietoimitus Kaksivaiheinen tietoimitus Sopimusperusteinen maanhankintaprosessi Sopimusneuvottelujen kariutuminen johtaa lunastukseen Korvausten maksaminen KÄYTÄNNÖN ARVIOINTITYÖ MAANHANKINNAN YHTEYDESSÄ Arvioija ja arviokirja Lunastuslain soveltaminen arvioinnissa Arviointimenetelmät Hinnanmuodostuksesta sopimusmenettelyn yhteydessä Arvohetki Lunastusyrityksen vaikutus ja arvonleikkaus TOIMINNAN LAATUVAATIMUKSET Tietoimituksen laatuvaatimukset Tiedon laatu Tasapuolinen kohtelu Käsittelyaika Lainmukaisuus Asiakirjojen selkeys...49

5 4 KYSELYIDEN JA HAASTATTELUIDEN TULOKSET JA JOHTOPÄÄTÖKSET MAANOMISTAJIEN KYSELY- JA HAASTATTELU TUTKIMUKSEN TAVOITE KYSELYN SUUNNITTELU KYSELYN RAKENNE OTOKSEN VALINTA Kyselyn toteuttaminen KYSELYN TULOKSET Taustatiedot Tiehankkeesta tiedottaminen Kaupan jälkeinen tilanne Kiinteistöarviointi Vapaaehtoinen maanhankinta kokonaisuutena ja sosiaaliset vaikutukset ASIANTUNTIJOIDEN HAASTATTELUT Otoksen valinta ja haastatteluiden tavoitteet Asiantuntijahaastattelujen toteuttaminen ja tulokset MAANHANKINTAMENETTELYSTÄ RUOTSISSA JA SAKSASSA MAANHANKINTAMENETTELY RUOTSISSA Tienpitäjä Tien suunnittelu ja rakentaminen Maanhankinta ja korvaukset Yhteenveto ja vertailua Suomen lainsäädäntöön MAANHANKINTA SAKSASSA Tienpitäjä ja maanhankinta Omaisuudensuoja ja suhteellisuusperiaate Maapankit ja tilusjärjestelyt maanhankinnassa Yhteenveto ja vertailua Suomen järjestelmään MAANHANKINNAN TULEVAISUUS TAVOITTEENA SOPIMUSPERUSTEINEN MAANHANKINTA PALVELUSOPIMUS MAANHANKINNASSA YHTEENVETO JA JOHTOPÄÄTÖKSET...84 LÄHTEET...88 LIITTEET...92

6 SÄÄDÖKSIÄ JA LYHENTEITÄ ExL HE Expropriationslagen, SFS 1972:719, Ruotsi Hallituksen esitys HL Hallintolaki /434 KM Komitean mietintö KML Kiinteistönmuodostamislaki /554 LunL LVM MAOK Laki kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastamisesta /603 (ns. lunastuslaki) Laki omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin 1301/1996 Laki oikeudesta entiseen tiealueeseen 245/1954 Laki Tiehallinnosta ( /568) Liikenne- ja viestintäministeriö Maanomistajien Arviointikeskus MK Maakaari /540 MML Maanmittauslaitos MRL Maankäyttö- ja rakennuslaki /132 MtL Maantielaki (hallituksen esitys maantielaiksi HE 17/2004) SM YlTL YVA VTT VägL YM Sisäministeriö Laki yleisistä teistä /243 (ns. tielaki) Ympäristövaikutusten arviointi Valtion teknillinen tutkimuskeskus Väglag, SFS 1971:948, Ruotsi Ympäristöministeriö

7 1 JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen lähtökohdat Tämän diplomityön taustalla on Tiehallinnon halu kehittää tiehankkeiden maanhankintamenettelyä ja erityisesti sopimusperusteista eli niin sanottua vapaaehtoista maanhankintaa. Työn tarkoituksena on selvittää Tiehallinnon vapaaehtoisen maanhankinnan perusperiaatteita, etuja ja haittoja sekä sitä, miten kiinteistöjen luovuttajat ja Tiehallinnon yhteistyötahot ovat vapaaehtoisen maanhankinnan kokeneet. Tämä diplomityö tehtiin Tiehallinnon Uudenmaan tiepiirissä loka- maaliskuussa Tiehallinnon keskushallinto osallistui työn rahoitukseen yhdessä Uudenmaan tiepiirin kanssa. 1.2 Tutkimuksen tavoite ja tutkimusongelma Tutkimuksen tavoitteena on kirjallisuustutkimuksen sekä kyselyiden ja haastatteluiden kautta saada Tiehallinnon maanhankkijoille palautetta tehdystä työstä sekä saadun palautteen avulla antaa ideoita toiminnan kehittämiseksi tämän päivän vaatimuksia vastaavaksi. Huomiota kiinnitetään erityisesti sopimusperusteisessa maanhankinnassa mukana olleiden maanluovuttajien varallisuusaseman ennallaan säilymiseen, asunto- ja elinkeinotakuun toteutumiseen, korvausten käyttämiseen, muuttoa varten varatun ajan riittävyyteen sekä muutoksen aiheuttamiin sosiaalisiin vaikutuksiin. 1.3 Tutkimuksen rajaus Työ jakaantuu kahteen osaan, teoriaosaan ja empiiriseen kysely- ja haastattelututkimukseen. Teoreettinen osa perustuu pääasiassa kirjallisuustutkimukseen ja siinä käsitellään sekä vapaaehtoista maanhankintaa että lunastuslain ja yleistielain mukaisia lunastusmenettelyjä. Ns. vapaaehtoinen maanhankintamenettely selvitetään mahdollisimman tarkasti, koska työn pääpaino on nimenomaan Tiehallinnossa käytettävien menettelytapojen tutkimisessa. Vapaaehtoinen, sopimusmenettelyyn pohjautuva maanhankinta tulee kyseeseen asunnon, liiketoiminnan tai koko kiinteistön luovutustilanteissa. Tietoimitusmenettelyn mukainen toimintamalli on kuitenkin katsottu tarpeelliseksi esitellä sopimusperusteisen maanhankinnan vertailuaineiston luomiseksi. Pelkkää maapohjaa sisältävien kiinteistöjen arviointi ja hankkiminen on jätetty kokonaan lunastustoimikuntien tehtäväksi, koska tällaisten kiinteistöjen hinnanmuodostus on hyvin kaavamaista, eikä siten omaa sellaista liikkumavaraa kuin rakennetun kiinteistön hinta. Maapohjan lunastamisella ei myöskään ole yhtä merkittävää vaikutusta luovuttajan varallisuusasemaan kuin työssä käsitellyillä kiinteistöillä. Pelkkää maapohjaa sisältävien kiinteistöjen hankkiminen ei siis sisälly tämän työn aihepiiriin. 7

8 Tiehallinnossa sovelletaan vapaaehtoista sopimista ja korvaamista myös työnaikaisten vahinkojen ja haittojen korvaamisessa, mutta nämä tapaukset on työn laajuuden vuoksi rajattava käsiteltävän aiheen ulkopuolelle. Myöskään ympäristövahinkolain tarkoittamat haitat, kuten tieliikenteen melu, pöly, ilmasaasteet ja tärinä sekä tieliikenteestä aiheutuvat immissiot eivät kuulu tämän tutkimuksen piiriin. Kiinteistöarvioinnista käydään tässä työssä läpi Tiehallinnon suorittama arviointi vapaaehtoisen kiinteistökaupan yhteydessä. Yleistietoimitusten korvausarviointia on tutkittu hyvin paljon muissa tutkimuksissa, joten tässä yhteydessä katsottiin tarpeettomaksi selvittää tietoimitusten korvausarviointia kovin yksityiskohtaisesti. 1.4 Aineisto ja tutkimusmenetelmät Kuten jo edellä todettiin, tutkimusmenetelminä työssä käytettiin kirjallisuustutkimusta sekä kysely- ja haastattelututkimusta. Kirjallisuustutkimuksen avulla luotiin pohja työssä esitetylle sopimusperusteiselle maanhankinnalle. Lunastamista, korvaamista ja arviointia on käsitelty useissa tutkimuksissa, joista tuoreimpia on tämän työn lähteenä käytetty Simo Mikkolan lisensiaattityö Täyden korvauksen periaatteen toteutuminen lunastustilanteissa (2003). Tietoimitusten lunastamista käsittelevää kirjallisuutta ja tutkimuksia löytyy runsaasti, mikä on ollut suuri etu materiaalin keräämisessä. Erityisen hyödyllisiksi voidaan edellä mainitun Mikkolan lisensiaattityön lisäksi mainita Hannu Peltomaan tekemät lunastamista koskevat tutkimukset sekä Seija Kotilaisen lisensiaattityö Maanmittauslaitoksen ja Tiehallinnon yhteistoimintamalli tiehankkeissa (2003). Vapaaehtoisuuteen perustuvaa maanhankintaa on puolestaan käsitelty kirjallisuudessa hyvin vähän. Diplomityön aihepiiriä sivuaa Timo Viitakosken Teknillisen korkeakoulun maanmittausosastolle tekemä ansiokas erikoistyö "Kahden toisiaan lähellä olevan, valtion omistukseen eri menetelmillä hankitun luonnonsuojelualueen toteuttamismenettelyn vertailu (2001)". Sopimusperusteisen menettelyn ja toimintatapojen kehittämisen kannalta olisi suotavaa, että aihetta käsittelevän kirjallisuuden määrä lisääntyisi lähitulevaisuudessa. Asian nostaminen päivänvaloon on omiaan edistämään menetelmän kehittämistä ja soveltamista uusiin tilanteisiin. Työ tarkoituksen kannalta katsottiin tarpeelliseksi tehdä kysely- ja haastattelututkimukset, koska luovuttajien mielipiteillä ja kokemuksilla on suuri merkitys toiminnan kehittämisen kannalta. Luovuttajien kokemusten selvittäminen ja tulkitseminen on myös monissa tilanteissa ainoa tehokas tapa toimintatapojen seurausten tutkimiseksi. Tasapuolisen tuloksen saavuttamiseksi kyselyjen ja haastattelujen merkitystä ei voi missään määrin vähätellä ja kyselyissä saadun palautteen painoarvo onkin työn tuloksen kannalta merkittävä. Kysely- ja haastattelututkimuksen perusteella on tarkoitus nostaa esille luovuttajan tärkeiksi kokemia laatuvaatimuksia ja antaa ehdotus toiminnan kehittämistä varten. Kyselyissä ja haastatteluissa selvitettiin asianosaisten kokemuksia vapaaehtoisesta maanhankinnasta viimeisten 11 vuoden ajalta sekä Tiehallinnossa vakiintuneen käytännön etuja ja haittoja. 8

9 Saatua tulosta on käsitelty sekä tilastollisesti yleispätevän tuloksen muodostamiseksi, että kvalitatiivisesti kiinnittämällä huomiota kyselyssä korostuneisiin yksityiskohtiin ja kokemuksiin. Kehitysehdotuksessa on huomioitu erityisesti maanomistajien kyselyiden ja haastatteluiden yhteydessä antama palaute. Asiantuntijahaastatteluiden avulla pyrittiin selventämään ja analysoimaan niitä havaintoja, joita työtä tehdessä syntyi. Haastatteluiden avulla laajennettiin myös tarkastelunäkökulmia ja hankittiin palautetta Tiehallinnon maanhankinnasta tärkeimmiltä yhteistyötahoilta. Haastateltaviksi valittiin Seija Kotilainen MML, Tuomo Heinonen MML, Aulikki Kiviranta Maanomistajien Arviointikeskus sekä Tiehallinnon Uudenmaan tiepiirin maanhankkijat. Haastattelujen yhteydessä syntyneet ajatukset on käsitelty muun tekstin joukossa. 1.5 Työn rakenne Työn tavoitteiden määrittelyn jälkeen esitellään Tiehallintoa ja tiehankkeiden etenemistä hyvin pääpiirteissään. Koska Tiehallinnossa toiminta koostuu monista eri vaiheista (suunnittelu, rakentaminen, kunnossapito), jotka sitoutuvat tiiviisti toisiinsa ja luovat pohjan seuraaville ratkaisuille, on tienpitäjän esittely sekä tien suunnittelun ja rakentamisen lyhyt kuvaaminen tarpeen kattavan kokonaiskuvan muodostamiseksi. Maanmittauslaitoksen tietoimitusmenettelyn kuvauksen katsotaan antavan vertailupohjaa sopimusperusteisen maanhankinnan tavoitteiden ymmärtämiselle. Tästä syystä työssä kuvataan pääpiirteissään tietoimitusprosessin eteneminen sekä tie- ja lunastustoimitusten taustalla vaikuttavan lainsäädännön keskeiset periaatteet, jotka liittyvät mm. korvausten määräämiseen. Tietoimitusprosessin kuvaaminen on tärkeää myös sopimusperusteisen maanhankinnan etujen ja menetelmien ajallisen ulottuvuuden kokonaisvaltaisen ymmärtämisen kannalta. Sopimusperusteisen maanhankinnan kuvaaminen on työn tavoitteena. Siitä syystä työssä pyritään kuvaamaan hyvin yksityiskohtaisesti ns. vapaaehtoisen maanhankinnan perusperiaatteet, tavoitteet ja maanhankintamenettelyn eteneminen. Kiinteistökauppaprosessia kuvataan esimerkkitapauksen perusteella (Liite 2). Sopimusperusteisen maanhankinnan periaatteiden toteutumista on tässä työssä mitattu kysely- ja haastattelututkimuksilla, joissa saavutetut tulokset antavat toivottavasti lisäarvoa toiminnan kehittämiselle Tiehallinnossa. Työssä kootaan yhteen kyselyn tulokset ja tuodaan ilmi luovuttajien kokemuksia ja näkemyksiä Tiehallinnon maanhankintamenettelystä. Työn lopussa kuvaan lyhyesti Ruotsin ja Saksan maanhankinnan erityispiirteitä ja vertaan niitä Suomen käytäntöön. Ruotsin menetelmässä on huomionarvoista pitkälle viety sopimuslähtöisyys tiehankkeiden maanhankinnassa. Saksassa huomiota herättävää on puolestaan vapaaehtoisen maanhankinnan menetelminä käytetyt tilusjärjestelyt ja maanpankit. Vertailumaiden maanhankintamenettelyistä pyritään poimimaan työssä kehitysideoita Tiehallinnon toimintaan. 9

10 1.6 Käsitteiden esittely Tienpitäjä Tienpitäjällä tarkoitetaan tässä työssä Tiehallintoa. Tienpitäjänä voi toimia tietyissä tapauksissa myös kunta, mutta tämä on melko harvinaista. Lunastaminen Lunastamisesta puhuttaessa tarkoitetaan tässä työssä pääasiassa lunastuslain ja yleistielain mukaista lunastamista. Käsitettä pakkolunastaminen käytetään synonyymina lunastamiselle silloin, kun tahdotaan erityisesti painottaa lunastamisen pakkotoimiluonnetta. Pakkolunastukselle on kirjallisuudessa esitetty useita eri määritelmiä, mm. seuraavanlainen: "Julkisoikeudellista puuttumista lunastajan hyväksi luovuttajan yksityiseen varallisuuspiiriin lain nojalla ja laissa säädetyssä järjestyksessä yleisen tarpeen vaatimuksesta täyttä korvausta vastaan." /Hyvönen 1993 s. 32/ Vapaaehtoinen / sopimusperusteinen maanhankinta Vapaaehtoisella / sopimusperusteisella maanhankinnalla tarkoitetaan tässä työssä niitä toimia, joita Tiehallinnossa käytetään lunastuslain ja yleistielain mukaisen lunastamisen vaihtoehtona. Vapaaehtoinen maanhankinta sisältää pääasiassa kiinteistökaupan ja siihen johtavan sopimusmenettelyn. Käypä hinta "Käyvällä hinnalla tarkoitetaan vaihdannassa vapaasti syntyvissä kaupoissa määräytyvää hintaa" /Eronen 1976 s. 7/. Kiinteistöarvioinnissa käyvällä hinnalla tarkoitetaan kyseessä olevan kaltaisesta kohteesta paikkakunnalla (arviointi hetkellä) todennäköisesti maksettavaa hintaa /Kiinteistöarviointisanasto 1986 s. 42/. Luovuttaja ja lunastaja Työssä nimitetään luovuttajaksi sitä, joka on vapaaehtoisesti myynyt tai yleistietoimituksen yhteydessä luovuttanut maata. Luovuttaja voi olla kuka hyväänsä, jolla on omistuksessaan kiinteää omaisuutta tai hallinnassaan erityinen oikeus /Kuusiniemi 2000, s. 80/. Maan hankkijaa kutsutaan puolestaan lunastajaksi, joka on tässä työssä Tiehallinto. Sosiaaliset vaikutukset Sosiaalisilla vaikutuksilla tarkoitetaan tässä työssä ihmiseen tai yhteiskuntaan kohdistuvia vaikutuksia, jotka aiheuttavat muutoksia ihmisten hyvinvoinnissa tai hyvinvoinnin jakautumisessa, ympäristössä, elämäntavassa, kulttuurissa poliittisessa järjestelmässä, terveydessä, peloissa ja toiveissa. (Sairinen ym s. 13) Pidättäytymishinta Pidättäytymishinnalla tarkoitetaan sitä alinta hintaa, jolla maanomistaja on valmis luopumaan kiinteistöstään. 10

11 2 TIEHANKE TIEHALLINNOSSA 2.1 Tiehallinto tienpitäjänä Tielaitos jakaantui 2001 alussa Tiehallinnoksi ja Tieliikelaitokseksi. Tiehallinto jäi hoitamaan tienpidon viranomaistehtäviä ja Tieliikelaitokselle siirrettiin Tielaitoksen tuotannollinen toiminta. /Tiehallinnon vuosikertomus 2001 s. 1-4/ Tässä luvussa on tarkoitus selvittää lyhyesti Tiehallinnon roolia yleisten teiden hallinnoivana viranomaisena. Tiehallinnon toiminnan lähtökohtina ovat laki (568/2000) ja asetus (659/2000) Tiehallinnosta. Laissa on määritelty Tiehallinnon tehtävät seuraavalla tavalla: "Tiehallinto vastaa yleisten teiden tienpidosta. Sen tehtävänä on hallinnoida, ylläpitää ja kehittää koko maassa yleisiä teitä ja niiden liikenneoloja sekä tieliikenteen palveluja osana liikennejärjestelmää". /Laki Tiehallinnosta 2 / Tiehallinto ei siis ainoastaan rakenna ja ylläpidä teitä, vaan osallistuu kokonaisuudessaan toimivan ja asianmukaisen liikennejärjestelmän suunnitteluun ja toteuttamiseen. Tästä syystä Tiehallinnolle lankeaa siis myös tienpidon kehittäjän rooli. Omat toimintaperiaatteet on määritettävä itsenäisesti kuitenkin niin, että ne ovat sopusoinnussa laajempien, esimerkiksi liikenne- ja viestintäministeriön asettamien periaatteiden kanssa. Tiehallinnossa tehtävä kehitystyö voi kantaa hedelmää pitkän aikaa ja tuottaa hyötyä hyvin suurelle asiakasjoukolle. Seuraavassa taulukossa on vuoden 2004 Tiefaktan esittämiä tunnuslukuja yleisistä teistä niiden hallinnollisen luokituksen mukaan. Taulukko 1. Tietoa yleisistä teistä /Tiefakta 2004 s. 26/ Yleiset tiet vuoden 2004 alussa valtatiet kantatiet muut maantiet paikallistiet siltoja lauttavälejä kevyen liikenteen väyliä km km km km km km 48 kpl km Yleisten teiden merkitys Suomen liikenneverkon kannalta on merkittävä. Vaikka pääosa tiekilometreistä onkin muita kuin yleisiä teitä, valtaosa liikennesuoritteista tehdään yleisillä teillä. Teiden pääoma-arvo on noin 15 mrd. euroa. Liikenteen kasvu yleisillä teillä oli vuonna ,5 %. /Tiefakta 2004 s. 17/. 11

12 Taulukko 2. Tietoa Suomen tieverkosta /Tiefakta 2004 s. 17/ Koko tieverkon pituus km yleiset tiet km eli n. 20 % kaupunkien katuverkko km yksityiset tiet km Liikennesuorite koko tieverkko 49,8 mrd. autokm yleiset tiet 33,0 mrd. autokm eli n. 66 % kadut ja yksityistiet 16,8 mrd. autokm eli n. 34 % Liikennesuoritteiden muutos ja turvallisuuden sekä toimivuuden merkityksen korostuminen aiheuttavat tienpitäjälle omat paineensa. Lopullista tavoitetilaa ei ole saavutettavissa vaan toiminnassa on kyettävä vastaamaan alati muuttuviin tilanteisiin ja liikenteen tarpeisiin. Tiehallinto on liikenne- ja viestintäministeriön alainen asiantuntijavirasto ja se koostuu keskushallinnosta ja yhdeksästä tiepiiristä. Tiepiirit keskuspaikkoineen on esitetty kuvassa 1. Kuva 1. Tiepiirit /Tiehallinto, elektroninen lähde/ Keskushallinto vastaa Tiehallinnon ohjauksesta ja johtamisesta. Keskushallintoon kuuluvat asiantuntija- ja hallintopalvelut. Uudenmaan, Turun, Kaakkois-Suomen, Hämeen, Savo-Karjalan, Keski-Suomen, Vaasan, Oulun ja Lapin tiepiirit vastaavat operatiivisesta tienpidosta ja asiakaspalveluista alueillaan. Keskushallinto, tiepiirit ja liikennekeskus toimivat kaikki omina tulosyksiköinään. /Tiehallinto, elektroninen lähde/ 12

13 Tiehallinnon toiminta määritellään alkaen yksiköinä, joita ovat tienpidon suunnittelu, kunnossapito ja investoinnit, liikenteen palvelut ja hallinto. Maanhankinta ja kiinteistöt -ryhmä kuuluu kunnossapito ja investoinnit -yksikköön. /Tiehallinto, elektroninen lähde/ Organisaatiot vaihtelevat hieman tiepiireittäin. Uudenmaan tiepiirin organisaatiota selventää kuva 2. UUDENMAAN TIEPIIRIN ORGANISAATIO Yksiköt Tiejohtaja Hallinto Tienpidon suunnittelu Kunnossapito ja investoinnit Liikenteen palvelut Ryhmät Henkilöstöasiat Tulos- ja talousohjaus Esikunta Liikennejärjestelmä PKS- liikennejärjestelmä Ohjelmointi ja liikenneturvallisuus Tietopalvelut Isot projektit Kunnossapito Investoinnit Maanhankinta ja kiinteistöt Liikenteen hallinta Viranomaisasiat Erikoiskuljetusasiat Kuva 2. Uudenmaan tiepiirin organisaatio /Uudenmaan tiepiirin päätös/ Tiehallinnon arvot liittyvät yhteiskunnalliseen vastuuseen, asiakaslähtöisyyteen sekä osaamiseen ja yhteistyöhön. Tiehallinto pyrkii toimimaan taloudellisesti ja tehokkaasti tie- ja liikenneolojen kestävän kehittämisen puolesta. Asiakkaiden tarpeiden tunnistaminen ja asiakkaiden tyytyväisyys ovat Tiehallinnon työn perusta. Yhteistyötä eri sidosryhmien kanssa pidetään tärkeänä. Monipuolista osaamista, kokemusta ja luovuutta arvostetaan ja haasteisiin tartutaan korostaen yhteistyötä, luottamusta ja yksilön kunnioittamista. /Toimintamalli 2004 s. 5-6/ Nämä arvot heijastuvat myös tiealueiden maanhankintaan. Maanluovuttajan tilanteen huomioiminen ja yksittäiselle ihmiselle tiehankkeesta aiheutuvien haittojen minimoiminen voidaan nähdä näitä yleisesti hyväksyttyjä arvoja tukeviksi toimiksi. Tämän tutkimuksen pyrkimyksenä on edistää näiden edellä mainittujen arvojen toteutumista käytännön työssä. 13

14 2.2 Tien suunnittelu Seuraavien kappaleiden tarkoituksena on selvittää tien suunnittelun periaatteita ja maankäyttö- ja rakennuslain tavoitteita. Tiettyjen suunnitteluperiaatteiden ja suunnittelua tukevan lainsäädännön tunteminen auttaa ymmärtämään tien rakentamisen yhteydessä tehtäviä päätöksiä. Tien suunnittelun aikana tehtävät päätökset heijastuvat hyvin pitkälle tulevaisuuteen, joten ne on perustettava vankalle pohjalle Maankäyttö- ja rakennuslaki kaavoituksen ja tiesuunnittelun ohjaajana Päätösten vankan pohjan luomisessa yksi keskeisimmistä työkaluista on voimaantullut maankäyttö- ja rakennuslaki (MRL 132/1999). Maankäyttö- ja rakennuslaki ohjaa alueiden maankäyttöä ja sen tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä. Lain tavoitteena on myös turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevissa asioissa. /MRL 1 / Kaavan laatiminen samoin kuin tiensuunnittelu ovat molemmat vaativia ja pitkäkestoisia hankkeita. Jotta yhteistyöstä voitaisiin saada irti mahdollisimman paljon, on vuorovaikutuksen käynnistyttävä jo hankkeiden ohjelmointivaiheissa kaavoituksen ja tiensuunnittelun aikatauluja valmisteltaessa. /Tiehallinto 3:2001, s. 29/ Kaavoitusta ohjaavat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Yksi Tiehallinnon toiminnan kannalta oleellinen alueidenkäyttötavoite on pyrkiä yhdyskuntarakenteen kehittämisellä vähentämään liikennetarvetta ja parantamaan liikenneturvallisuutta. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan Tiehallinnon tuleekin osallistua maankäytön suunnitteluun yhtenä yhteistyötahona muiden viranomaisten ja kuntien kanssa. /Tiehallinto 3:2001 s , 30/ Uuden tien rakentamisen edellytykset on määritelty yleistielain 7 :ssä. Sen mukaan uusi maantie voidaan rakentaa, jos tien katsotaan olevan tarpeen tarkasteltavan alueen kautta kulkevaa kaukoliikennettä tai sellaista muuta yleistä liikennettä varten, jolla ei ole vain paikallinen merkitys sekä silloin, kun tietä on pidettävä muun yleisen tarpeen vaatimana /YlTL 7 /. Uusi paikallistie puolestaan voidaan rakentaa silloin, kun tie on tarpeen pääasiallisesti kunnan sisäistä tai muuta sellaista yleistä liikennettä varten, jolla on vain paikallinen merkitys /YlTL 8 /. Maankäyttö- ja rakennuslain 83 :n mukaan yleisiä teitä koskevia liikennealueita voidaan kuitenkin osoittaa kaavassa lähinnä sellaisia teitä varten, jotka palvelevat pääasiallisesti muuta kuin paikallista liikennettä. Tästä syystä paikallista liikennettä palvelevat tiet pyritään asemakaava-alueilla kaavoittamaan kaduiksi, joiden ylläpito kuuluu kunnan tehtäviin. Tiehankkeista vain pieni osa koskee uusien teiden rakentamista. Suurin osa tiehankkeista keskittyy olemassa olevan tieverkon parantamiseen liikenteen muuttuvia vaatimuksia vastaavaksi. 14

15 2.2.2 Tien suunnittelu ja rakentaminen Tien suunnittelu koostuu neljästä eri suunnitteluvaiheesta, esi-, yleis-, tie- ja rakennussuunnittelusta. Jokaisessa tiehankkeessa ei toteuteta kaikkia suunnitteluvaiheita erillisinä, vaan osa vaiheista voidaan yhdistää tai jättää kokonaan pois. Hankeen laajuus määrää sen, mitkä suunnitteluvaiheet toteutetaan. /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde s. 4/ Esisuunnittelussa tarkastellaan tiehankkeen tarpeellisuutta ja ajoitusta maakuntakaavan ja yleiskaavan tarkkuustasolla valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet huomioiden. Esisuunnitelmia laaditaan erilaisia tarkoituksia varten. Yleisimpiä hankekohtaisia esisuunnitelmia ovat esimerkiksi tieverkkoselvitys, liikennejärjestelmäsuunnitelma, liikenneturvallisuusselvitys, kehittämisselvitys, tilavarausselvitys, tarveselvitys ja toimenpideselvitys. Erinimiset esisuunnitelmat ovat sisällöltään usein kuitenkin hyvin samanlaisia. Esisuunnittelussa huomioidaan toteutunut ja tuleva maankäyttö, nykyiset ja tulevat liikennetarpeet sekä yhdyskunnan kehitys ja mietitään ne toimenpiteet, joilla voidaan vastata liikenneolojen kehittämiselle asetettuihin tavoitteisiin. /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde 2002 s. 6/ Yleissuunnittelu vastaa yleiskaava- tai asemakaavatasoista maankäytön suunnittelua ja on tiehankkeeseen vaikuttamisen kannalta tärkein suunnitteluvaihe. Yleissuunnitelma on nykyisin tielain mukainen suunnitelma ja sen laatimisesta säädetään YlTL: n 24a :ssä. Yleissuunnitelmassa esitetään tien liikenteelliset ja tekniset perusratkaisut, tien likimääräinen sijainti sen vaikutukset ja alustava kustannusarvio /YlTL 24b /. Periaatteelliset päätökset tehdään yleissuunnitteluvaiheessa, eikä niihin palata enää myöhemmin /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde 2002 s. 7/. Yleissuunnitelmaan on liitettävä ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) mukainen YVA- selostus /YlTL 25a /. Tiesuunnittelu on yksityiskohtaista suunnittelua ja vastaa asemakaavan tarkkuutta. Usein tiesuunnitelmaa edeltää yleissuunnitelma tai muu selvitys, mutta pienehköissä parantamishankkeissa suunnittelu voi kuitenkin alkaa tiesuunnitteluvaiheella. /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde 2002 s. 8/ Erityisesti tiiviisti rakennetuilla asemakaava-alueilla tarvitaan tiensuunnitelman tarkkuudella tehtyä suunnittelua sopivien liikennealueiden määrittämiseksi. /Keskustelu: Elisa Sanasvuori / Suunnitelmien tarkkuutta havainnollistaa kuva 3. 15

16 Kuva 3. Yleissuunnitelma ja tiesuunnitelma /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde/ Tiesuunnittelun tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen kaavaan, jossa tien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Asemakaava-alueilla tien tulee noudattaa kaavaa ja asemakaavan tulee olla hyväksytty ennen kuin tiesuunnitelmaa voidaan hyväksyä. Tiesuunnitelmaa ei tarvita silloin, kun on kyse vain vähäisestä tien parantamisesta ja tietä varten ei oteta lisäaluetta tai jos maanomistaja on antanut kirjallisen suostumuksensa maanluovuttamisesta /YlTL 25 /. Yleis- ja tiesuunnitelmaa laadittaessa on maanomistajille ja muille asiaosaisille varattava tilaisuus joko kirjallisesti tai suullisesti lausua mielipiteensä asiasta ja tehdä muistutuksia suunnitelmasta. /YlTL 26a / Lunastettavan omaisuuden haltija voi siis tässä vaiheessa vaikuttaa siihen, millaiseksi lopulliset suunnitelmat muotoutuvat. Lisäksi asianosaisilla on mahdollisuus tutustua suunnitelmiin ja saada tietoa siitä, miten hanke vaikuttaa heidän oikeuksiinsa ja elinympäristöönsä. Kuvassa 4 on esitetty tiensuunnittelun keskeisten vaiheiden ajoittuminen suhteessa kaavoitukseen. 16

17 Kuva 4. Kaavoitus ja tiesuunnittelu /Tiehallinto, tiensuunnittelu, elektroninen lähde/ Ennen rakennustöihin ryhtymistä tehdään tiepäätös, jota Tiehallinnossa kutsutaan myös nimellä rahoituspäätös. Edellytyksenä tiepäätöksen antamiselle on se, että hankkeen rahoitus on kunnossa. /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde 2002 s. 8/ Rakennussuunnittelu liittyy hankkeen toteuttamiseen. Rakennussuunnitelman tulee noudattaa tiesuunnitelmaa. Rakennussuunnitelma tehdään vasta sitten kun hankkeelle on jo rahoitus. Se on siis suunnittelun viimeinen vaihe ja tehdään ainakin osittain yhtäaikaisesti tien rakentamisen kanssa. /Tiensuunnittelun kulku, elektroninen lähde 2002 s. 8/ Siitä, miten paljon rakennussuunnitelma saa poiketa tiesuunnitelmasta, ei ole olemassa oikeuskäytäntöä, mutta asiaa joudutaan pohtimaan silloin tällöin, kun ongelmaan törmätään tiehankkeiden yhteydessä. Paitsi tiesuunnitelma, on rakennussuunnitelmaa laadittaessa otettava huomioon myös vahvistettu asemakaava, jonka mukaista liikennealuetta ei saa ylittää. Asemakaavan liikennealueen ylitys vaatii kaavan tai rakennussuunnitelman muutoksen. /Keskustelu: Vahtera, Sanasvuori / Tien rakentamisen katsotaan alkavan siitä, kun tiealue on otettu tienpitäjän haltuun /YlTL 28 /. Tien rakentaminen ja maanhankinta tapahtuvat tiehankkeissa monilta osin yhtäaikaisesti. Teiden rakentamisen Tiehallinto tilaa palveluntuottajilta. Tie rakennetaan laadittujen ja hyväksyttyjen suunnitelmien mukaisesti. Yhä suurempi osa hankkeista toteutetaan ST- urakoina (suunnittele ja toteuta). ST- urakka sisältää tien rakentamisen lisäksi tien rakennussuunnittelun. Toinen hyvin paljon käytetty urakkamuoto on kokonaisurakka (KU). Urakoitsijan valintaperusteena näissä urakkamuodoissa ovat hinnan lisäksi laatutekijät. Näitä urakkamuotoja käytetään erityisesti isoissa hankkeissa. Uusina menettelytapoina otetaan käyttöön suunnittelun ja toteutuksen yhdistäviä kokonaisso- 17

18 pimuksia ja tuotteen käyttöiän vastuita sisältäviä käyttöikä- ja elinkaarisopimuksia. /Tiehallinto: tiensuunnittelu, elektroninen lähde/ Tien suunnittelun, rakentamisen ja maanhankinnan eri osavaiheet liittyvät tiiviisti toisiinsa. Tien elinkaaren eri osa-alueita koskevilla päätöksillä on kauaskantoiset seuraukset. Esimerkiksi suunnitteluvaiheessa tehty päätös voi vaikuttaa aluerakentamisen kehittymiseen vuosikymmeniä. Maankäytön suunnittelu ja liikennejärjestelmän kehittäminen on siis toteutettava yhteistyössä eri toimijoiden kesken ja päätösten vaikutukset on tutkittava tarkoin. Maankäyttö- ja rakennuslaki antaa hyvän kehyksen suunnittelutyölle ja varmistaa eri tahojen vaikutusmahdollisuudet jo hyvissä ajoin. Kuva 5 havainnollistaa eri suunnittelutahojen töiden suhdetta toisiinsa. 18

19 YHTEISKUNNALLISET TAVOITTEET YM LVM SM KAAVOITUS ALUEKEHITYS LIIKENNEJÄRJESTELMÄ Alueen kehityskuva ja muut strategiat LÄHTÖKOHDAT JA TAVOITTEET Maankäyttöanalyysi Liikennejärjestelmäanalyysi Lähtökohdat ja tavoitteet, toimintaympäristön muutokset VAIHTOEHDOT Rakennemallit Liikennejärjestelmävaihtoehdot Vaikutusarvot / päävaikutukset VAIHTOEHDON TARKENTAMINEN Kaavaluonnos/ liikennejärjestelmäluonnos Vaikutusarvion tarkentuminen Kaavaehdotus / suunnittelu Liikennejärjestelmän suunnittelu KAAVA Liikennestrategia LIIKENNEJÄRJESTELMÄ- SUUNNITELMA Nykytila Aluevaraukset Liikennevisio Aiesopimus Kuva 5. Liikennejärjestelmäsuunnittelu 19

20 3 MAANHANKINTA 3.1 Katsaus maanhankinnan historiaan Vuonna 1734 voimaan tulleen Rakennuskaaren mukaan maantiet muodostettiin sarkajaon yhteydessä tai mahtikäskyllä. Peltoa tai niittyä maantietä varten luovuttanut kylä sai korvauksen kruunulta. Isojaoissa maanteiden alueet erotettiin tai jätettiin päältä yleisiin tai yhteisiin tarpeisiin. /Holma 1982 s. 6/ Ensimmäinen pakkolunastussäännös nousi esille siinä vaiheessa, kun isojaossa muodostettujen talojen maille alettiin rakentaa uusia teitä. "Asetus maan omistajan tai haltijan welvollisuudesta palkintoa vastaan antaa maata yhteiseen tarpeeseen" annettiin ja se oli ensimmäinen virallinen pakkolunastussäädös. Säännökset uudistettiin annetulla lailla kiinteän omaisuuden pakkolunastuksesta yleiseen tarpeeseen. Tätä yleistä pakkolunastuslakia sovellettiin myös yleisten teiden lunastamiseen vuosien 1918 ja 1927 tielakien aikana. /Holma 1982 s. 7/ Tämä vuoden 1898 pakkolunastuslaki oli voimassa nykyisen lunastuslain voimaantuloon saakka eli lähes 80 vuotta /Mikkola 2003 s.9/. Vuosien 1918 ja 1927 tielakien aikana tiealueiden maanhankinta tapahtui useimmiten sopimalla. Sopimus saattoi olla vapaamuotoinen. Kyläläisille oli hyötyä kulkuyhteyksien paranemisesta, joten maanluovutus tietarkoituksiin tapahtui usein vastikkeetta. Maanhankinnasta vastasivat kunnat ja maanmittarit tekivät tarvittavat maastotyöt sekä laskelmat. Lisääntynyt liikenne haittoineen ja teiden leventyminen johtivat kuitenkin siihen, että maanomistajien halu luovuttaa maata ilmaiseksi tietarkoituksiin loppui. /Holma 1982 s. 7-8/ Yleistielaki toi ensimmäistä kertaa lainsäädäntöön hallinnollisina päätöksinä käsitteet yleistietoimitus ja tiesuunnitelma /Kotilainen 2003 s. 24/. Vuonna 1954 säädetyn ja 1958 voimaan tulleen yleistielain ( /243) mukaan tienpitäjällä on hyväksytyn tiesuunnitelman perusteella oikeus ottaa tiealue haltuunsa, mutta tienpitäjä on myös velvollinen panemaan vireille tietoimituksen alueen rajojen määrittämiseksi ja korvauskysymysten käsittelemiseksi. Tielain mukaan alueet hankitaan tienpitäjälle omistusoikeuden sijasta tieoikeuksin. /Holma 1982 s. 8-9/ Nykyisin maaomaisuuden lunastusmahdollisuus tunnetaan kaikissa kehittyneissä yhteiskunnissa. Lunastusta voidaan pakkotoimenpiteenä tarkastella esimerkiksi oikeudellisesta näkökulmasta ja toisaalta laajemmin ajatellen lunastusmenettely kytkeytyy koko kansantalouden toimintamekanismeihin. /Mikkola 2003 s. 9/ Yleisiä teitä koskevassa lainsäädännössä on parhaillaan tapahtumassa muutoksia. Hallitus on jättänyt helmikuussa 2004 eduskunnalle esityksen uuden yleisiä teitä koskevan lain säätämiseksi /HE 17/2004, elektroninen lähde/. Hallituksen esityksen mukaan nykyinen yleistielaki korvataan maantielailla. Maantielain mukanaan tuomia muutoksia käsitellään myöhemmin tässä työssä, kappaleessa Tielain uudistuksen vaikutuksista. 20

21 3.2 Maanhankinta-ryhmä Tiehallinnossa Tiehallinto on Suomen suurin alueiden lunastaja. Rahaa alueiden lunastuksiin kuluu vuosittain yli 20 M. Tienpitoon tarvittavia alueita hankitaan vuosittain yli hehtaaria noin kymmenestä tuhannesta kiinteistöstä. /Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestäminen 2003 s. 8/ Maahankintatehtävistä vastaa tiepiireissä maanhankinta- ja kiinteistöt -ryhmä. Uudenmaan tiepiirissä ryhmään kuuluu 7 henkilöä ja koko Suomessa maanhankinnan vahvuus on 38 henkilötyövuotta. Tiehallinnossa toimineen maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestäminen -työryhmän loppuraportin mukaan maanhankinnan ja kiinteistönpidon tehtävänä on turvata tienpidon kannalta tarpeellisten alueiden oikea-aikainen hankinta sopimus- ja tietoimitusmenettelyllä, tienpitäjän edunvalvonta tietoimituksissa, maanluovuttajien tasapuolinen kohtelu, täyden korvauksen periaate sekä korvausten nopea maksaminen /Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestäminen 2003 s. 13/. Edellä kuvattujen maanhankintatehtävien lisäksi maanhankinta ja kiinteistöt -ryhmä vastaa myös tiepiirin tukikohtien ja muiden kiinteistöjen hoidosta, ylläpidosta ja vuokrauksesta, kiinteistöoikeudellisista tehtävistä, tietoimitusten vireillepanoista ja antaa tarvittaessa asiantuntija-apua muille tiepiireille /Toimintamalli 2004 s. 11/. Maanhankkijoiden tehtäväkenttä on siis hyvin laaja ja tehtävät sijoittuvat ajallisesti tiehankkeen aloittamisesta aina tien valmistumiseen saakka, mikä vaatii koko tiehankeprosessin monipuolista tuntemista. Maanhankinta-ryhmän jäsenten koulutustausta onkin monipuolinen. Eri suunnittelun ja rakentamisen osa-alueiden tuntemus on maanhankkijoille välttämätöntä maanomistajien kanssa työskennellessä. Maanhankinta ja kiinteistöt -ryhmä voi omalla asiantuntemuksellaan vaikuttaa hyvin paljon siihen kuvaan, minkä maanomistajat Tiehallinnosta saavat. Maanhankkijat ovat yhteydessä maanomistajiin koko tien rakentamisen ajan ja toimivat usein linkkinä myös rakentajan ja maanomistajan välisissä ongelmatilanteissa. Osa maanhankinnan tehtävistä tulee lähivuosina siirtymään Tiehallinnon oman organisaation ulkopuolelle. Esimerkiksi erikoiskohteiden arviointi on esitetty hankittavaksi Tiehallinnon ulkopuolelta, samoin kuin tiealueiden haltuunottoa valmistelevat tehtävät ja korvausten maksatus /Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestäminen 2003 s.15/. Myös tiehankkeiden väheneminen tulevaisuudessa aiheuttaa muutoksia resurssitarpeeseen. Henkilöresursseja onkin esitetty supistettaviksi koko maassa 27 henkilöön vuoteen 2007 mennessä. /Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestäminen 2003 s. 10/ Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestämistä pohtinut työryhmä on määritellyt loppuraportissaan tiettyjä periaatteita ja tavoitteita, jotka on koettu toiminnan kannalta merkittäviksi ja joihin tullaan myös tulevaisuudessa kiinnittämään huomiota. Nämä tavoitteet liittyvät vapaaehtoisen, sopimusperusteisen maanhankinnan kehittämiseen ja myönteisen julkisuuskuvan antamiseen. /Maanhankinnan ja kiinteistönpidon uudelleen järjestäminen 2003 s. 8/ Nämä periaatteet toimivat maanhankintatehtävien suunnittelun ja kehityksen perustana ja antavat tavoitteet myös tehtävälle kehitystyölle. 21

22 3.3 Omaisuuden suoja maanhankinnan yhteydessä Taustaa Tätä työtä varten on poimittu keskeisistä laeista ja Tiehallinnon toimintaa ohjaavista periaatteista ne, joilla katsotaan olevan merkittävää painoarvoa maanhankinnan kokonaisvaltaisen ymmärtämisen, menetelmien analysoinnin ja kehittämisen kannalta. Maanhankintaan vaikuttavat useat eri lait, esimerkiksi lunastusoikeuden syntymisestä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa, omaisuuden suojasta säädetään perustuslaissa, yleistielaki säätelee puolestaan tietoimitusten maanhankintaa, lunastuslain pykäliä noudatetaan korvauksia määrättäessä ja maakaari ohjaa vapaaehtoisen maanhankinnan yhteydessä tehtäviä kiinteistökauppoja. Omaisuuden lunastaminen vastoin luovuttajan tahtoa voidaan tietystä näkökulmasta tarkastellen nähdä yksityisen omaisuuden suojan loukkauksena. Lunastaminen on raskas toimenpide, jonka toteuttaminen ei tapahdu koskaan ilman painavaa syytä. Sekä kansallinen että kansainvälinen lainsäädäntö määrittelevät tiukasti ne tilanteet, joissa lunastamisen katsotaan olevan perusteltua ennalta asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi Omaisuuden suoja Toisen maailmansodan jälkeen perustetun Euroopan neuvoston tärkein yleissopimus on Euroopan ihmisoikeussopimus, joka allekirjoitettiin Roomassa Sopimusta on tämän jälkeen päivitetty ja täydennetty ja siihen kuuluu useita lisäpöytäkirjoja. Suomi liittyi Euroopan neuvostoon täysivaltaisena jäsenenä vasta 1989 ja ihmisoikeussopimus ratifioitiin vuonna Ihmisoikeussopimuksen tarkoituksena on suojata jäsenmaiden kansalaisten ihmisoikeuksia ja perusvapauksia. /Pellonpää 1996, s. 8-10/ Ihmisoikeussopimuksen 1. lisäpöytäkirjan 1. artiklassa käsitellään omaisuuden suojaa. Omaisuuden suoja sisältää kolme keskeistä periaatetta. Näitä periaatteita ovat jokaisen oikeus nauttia rauhassa omaisuudestaan, pakkolunastuksen ja vastaavien toimenpiteiden edellytykset sekä määräykset omaisuuden käytön valvomisesta yleisen edun nimissä. /Pellonpää 1996, s. 456/ Myös Euroopan unionilla on säädöksensä jäsenmaiden kansalaisten omaisuuden suojaamiseksi. Euroopan unioni hyväksyi vuoden 2000 joulukuussa Nizzan huippukokouksessa Euroopan unionin perusoikeuskirjan. Perusoikeuskirjan 17. artikla käsittelee omaisuuden suojaa. Omaisuuden suojan sisältö on perusoikeuskirjan mukaan jokseenkin samansuuntainen Suomen perustuslain 15 :n kanssa. /Hyvönen 2002, s / Suomalaisessa lainsäädännössä omaisuudensuoja taataan perustuslailla ja erityisesti sen 15 :llä. Perustuslain 15.1 :n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu :ssä säädetään mahdollisuudesta pakkolunastaa omaisuutta yleiseen tarpeeseen. Perustuslain 15.2 määrittelee pakkolunastamiselle kolmiosaisen tunnusmerkistön: lakisääteisyys, yleinen tarve ja täysi korvaus. Klassisen neliosaisen määritelmän mukaan tunnusmerkistöön kuuluu myös luvanvaraisuus, mutta luvanvaraisuus juontaa juurensa perustuslain ulkopuolelta, muusta lainsäädännöstä. /PL 15, Peltomaa 2001, s. 49/ 22

23 Lisää tulkintaa omaisuuden suojasta löytyy Simo Mikkolan lisensiaattityössä (2003) "Täyden korvauksen periaatteen toteutuminen lunastustilanteissa". Mikkola on käsitellyt aihetta hyvin laajasti ja runsaan lähdemateriaalin avulla Täyden korvauksen periaate ja jälleenhankintatakuu Täyden korvauksen periaate Lunastustilanteissa omaisuudensuoja pyritään varmistamaan täyden korvauksen periaatteella /Peltomaa 1994 s. 6/. Täyden korvauksen periaate esiintyi ensimmäistä kertaa kiinteän omaisuuden pakkolunastamisesta yleiseen tarpeeseen säädetyssä laissa, pakkolunastuslaissa, vuonna 1898 /Kotilainen 2003 s. 23/. Nykyisin voimassa olevan lunastuslain 29.1 :n nojalla omistajalla on siis oikeus saada menettämästään omaisuudesta täysi korvaus (lunastuskorvaus), joka koostuu kohteen-, haitan- ja vahingonkorvauksista /LunL 29 /. Lunastuslain 41 :n mukaan lunastuksen korvauskysymykset on ratkaistava viran puolesta, mutta käytännössä viran puolesta ratkaiseminen toteutuu täydellisesti vain kohteen korvauksen osalta, koska lunastustoimikunnan on mahdotonta huomata kaikkia haittoja ja vahinkoja, jotka hankkeesta tai lunastuksesta asianosaiselle aiheutuu. Täyden korvauksen periaatteen toteutuminen vaarantuu, jos maanomistaja ei itse toimi aktiivisesti ja hae toimituksessa korvauksia haitoista ja vahingoista sekä edunvalvontakuluista /LunL 41, Peltomaa 1994 s. 7/. Täyden korvauksen käsitteen määrittely ei sinällään ole kovin yksinkertaista. Periaatetta on käsitelty kirjallisuudessa paljon, mutta täysin kiistatonta määritelmää täydelle korvaukselle ei ole voitu antaa. Hannu Peltomaa on tutkimustensa perusteella päätynyt toteamaan täyden korvauksen periaatteesta seuraavasti: " täyden korvauksen periaatteen voidaan sanoa tarkoittavan sellaista korvauksen tasoa, joka takaa luovuttajan taloudellisen aseman (varallisuusaseman) säilymisen entisellään. Täyden korvauksen tarkoituksena on siis, että luovuttaja saatetaan lunastuksen jälkeen taloudellisesti yhtä edulliseen asemaan kuin missä hän ennen lunastusta oli. Täyden korvauksen periaatteeseen kuuluu pääsääntöisesti kaikkien lunastamisesta aiheutuvien rahassa arvioitavissa olevien edun menetysten korvaaminen. " /Peltomaa 1997, s. 14/ Lunastuslakia koskeneen HE: n perusteluissa täyden korvauksen periaate on sisällöltään lähes yhtenevä Peltomaan esityksen kanssa. Hallituksen esityksessä on varallisuusaseman säilyttämisen lisäksi todettu, ettei luovuttajan varallisuusasema saa huonontua, eikä myöskään parantua. /Kuusiniemi 2000 s. 138/ Lunastuslain 30 :ssä määritellään periaatteet, joilla täyttä korvausta lähdetään arvioimaan. Lain mukaan korvaus on määrättävä ensisijaisesti omaisuuden käyvän hinnan mukaisesti, toissijaisesti arviointi on perustettava omaisuuden tuottoon ja siihen pantuihin kustannuksiin. /LunL /. Täyden korvauksen periaate liitetään Suomessa pakkolunastukseen ja pakkolunastukseen rinnastettavaan omaisuuteen puuttumiseen /Peltomaa 2001, s. 49/. Tiehankkeen vapaaehtoisen maanhankinnan yhteydessä tehtyjä kiinteistökauppoja voidaan pitää pak- 23

24 kolunastukseen rinnastettavana toimena, sillä sopimusneuvottelujen kariutuessa turvaudutaan yleistielain mukaiseen lunastamiseen. Mahdollisuus turvautua lunastukseen johtaa siihen, että lunastuslain ja yleistielain mukaiset periaatteet muodostavat myös sopimusperusteisen toiminnan tavoitetason. Mikäli lunastaja pyrkisi kiertämään vapaaehtoisilla kaupoilla lunastuslain korvausperusteet, tulisi maanomistaja vetäytymään sopimusneuvotteluista täyden korvauksen toteutumisen vaarantumisen vuoksi. Maanluovuttaja ei tarvitse tyytyä tätä tavoitetasoa matalampaan korvaukseen eikä lunastajan tarvitse maksaa tätä tasoa korkeampaa hintaa. Vapaaehtoisen toiminnan etujen voidaan siis perustellusti katsoa liittyvän muihin kuin taloudellisiin etuihin. Jälleenhankintatakuu Jälleenhankintatakuun käsitteeseen liittyy muutamia ongelmia. Yksi näistä ongelmista on vastaavanlaisen omaisuuden määrittely. Kiinteistön luovutustilanteissa luovuttajan on käytännössä mahdotonta löytää luovuttamaansa kiinteistöä vastaava kiinteistö, koska jokaisella kiinteistöllä on omat erityispiirteensä. Toiseksi ongelmaksi voi muodostua markkinatilanne. Kovan kysynnän tilanteessa vastaavanlaisesta kiinteistöstä voi joutua maksamaan reilusti enemmän kuin heikon kysynnän aikana. Jos korvaus määrätään jälleenhankintatakuun turvaamiseksi voimakkaan kysynnän hintatasossa, voi se johtaa luovuttajan varallisuusaseman parantumiseen. Jälleenhankintatakuuta tulkittaessa törmätään korkeimman käyvän hinnan käsitteeseen 1, jota sovelletaan pakkolunastettaessa omaisuutta puolustustarkoituksiin /Laki omaisuuden lunastuksesta puolustustarkoituksiin 4 /. Korkein käypä hinta korostaa siis jälleenhankintatakuun liittymistä täyden korvauksen periaatteeseen. Myös kirjallisuudessa esiintyy tulkintoja, joiden mukaan täyden korvauksen periaatteeseen sisältyy jälleenhankintatakuu 2. Täyden korvauksen periaatteen voidaan katsoa eroavan jälleenhankintatakuusta, koska lunastuslaki määrittelee erikseen ne tilanteet, joissa jälleenhankintatakuu tulee kysymykseen. Jälleenhankintatakuu on turvattava LunL: n 32 mukaan silloin, kun lunastetaan omaisuutta, jota sen omistaja käyttää pääasiallisesti asumiseen taikka ammattinsa harjoittamiseen /LunL 32 /. Tilanteiden erikseen nimeäminen olisi tarpeetonta, jos täyden korvauksen periaate sisältäisi itsessään jälleenhankintaturvan. Perustuslain 15 :n omaisuudensuoja ei siis sinällään anna jälleenhankintatakuuta eikä jälleenhankintatakuun voida siis katsoa suoraan perustuslain pohjalta sisältyvän täyden korvauksen periaatteeseen. Tämän tutkimuksen kannalta jälleenhankintatakuu, josta mm. Peltomaa käyttää myös nimeä asunto- ja elinkeinotakuu /Peltomaa 1996 s. 78/, on kuitenkin keskeisessä asemassa, sillä työssä käsitellään nimenomaan asuin- ja elinkeinonharjoittamiseen käytettyjen kiinteistöjen hankkimista tiehankkeita varten. 1 Korkein käypä hinta: "Yleisen lunastuslain tarkoittama käypä hinta vastaa --- hintojen keskitasoa eli keskiarvohintaa kauppa-arvomenetelmällä määritetyn käyvän hinnan vaihteluvälin puitteissa. Kallein eli korkein käypä hinta vastaa puolestaan sitä hintatasoa, joka käyvän hinnan vaihteluvälin puitteissa asettuu edellä tarkoitetun keskiarvohinnan yläpuolelle eli käypien hintojen ylempää keskitasoa." /HE 222/1996, elektroninen lähde/ 2 Jälleenhankintatakuu: "Täysi korvaus tarkoittaa, että omaisuuden luovuttajan lunastuksen johdosta heikentynyt taloudellinen asema palautetaan korvauksella entiselleen. Asia voidaan sanoa myös niin, että menetetystä omaisuudesta suoritettavan korvauksen tulee vastata rahamäärää, jolla luovuttaja pystyy hankkimaan menetetyn tilalle samanlaisen ja arvoisen omaisuuden. Hankkimiseen liittyvät välttämättömät kustannukset on tämän lisäksi erikseen hyvitettävä." /Wiiala 1976 s. 130/ 24