VIRIKE VESIHUOLLON RISKIENHALLINNAN NYKYTILA JA KEHITTÄMISTARPEET. Loppuraportti. Gaia Consulting Oy

Transkriptio

1 VIRIKE VESIHUOLLON RISKIENHALLINNAN NYKYTILA JA KEHITTÄMISTARPEET Loppuraportti Gaia Consulting Oy VESI - JA VIEMÄRILAITOSYHDISTYKSEN MONISTESARJA Nro 26 Helsinki 2009

2 VIRIKE VESIHUOLLON RISKIENHALLINNAN NYKYTILA JA KEHITTÄMISTARPEET Loppuraportti Gaia Consulting Oy VESI- JA VIEMÄRILAITOSYHDISTYKSEN MONISTESARJA Nro 26 Helsinki 2009

3 Julkaisija: Vesi- ja viemärilaitosyhdistys Asemapäällikönkatu HELSINKI puh. (09) fax. (09) sähköposti vvy@vvy.fi kotisivu ISBN Helsinki 2009

4 VIRIKE - Vesihuollon riskienhallinnan nykytila ja kehittämistarpeet -hanke Loppuraportti Gaia Consulting Oy Jussi Nikula, Piia Pessala, Elina Virtanen, Ylva Gilbert

5 Esipuhe Puhdas vesi on välttämätöntä ihmisten terveydelle ja hyvinvoinnille. Yhteiskunnallisesta näkökulmasta talousveden laadun tai riittävyyden vähäistäkin vaarantumista on sangen vaikeaa hyväksyä. Talousveden häiriötilanteiden seuraukset voivat johtaa paitsi mittaaviin epidemioihin myös merkittäviin kustannuksiin. Talousveteen kohdistuvien uhkien hallinta perustuu riskien ymmärtämiseen ja arviointiin, riskiä vähentävien toimien valintaan ja toteutukseen sekä niihin riskeihin varautumiseen, joita ei ole voitu poistaa tai ennakoida. Virike-hankkeessa on selvitetty vesihuollon riskienhallinnan nykytilaa ja haasteita Suomessa. Hankkeessa on tunnistettu kehittämiskohteita sekä peilattu näitä erinäisiin lainsäädännön uudistamishankkeisiin. Hankkeen painopiste on ollut talousveden terveysriskien hallinnassa. Hankkeessa ei ole arvioitu riskejä ja riskitasoja vaan keskitytty riskienhallinnan toteuttamisen arviointiin. Puhtaan ja turvallisen talousveden toimittaminen kuluttajille on vesihuoltolaitosten perustehtävä. Vesihuoltolaitosten ydintoimintoihin kuuluvien veden käsittelyn ja jakelun lisäksi vesihuollon toimitusketjuun kuuluvat lisäksi ketjun alkupäässä raakavesilähde ja loppupäässä kiinteistöjen vesilaitteistot, joiden kautta talousvesi kohtaa kuluttajansa. Näillä kolmella vesihuollon toimitusketjun osa-alueella riskit, toimijat ja vastuut ovat kullakin hieman erilaisia. Jokainen vaihe on kuitenkin tärkeä puhtaan ja riittävän talousveden kannalta. Talousveden riskienhallinnan nykytila-analyysin tulokset osoittavat, että vesihuollon riskienhallinnan taso on varsin kirjava. Suurimmat haasteet ovat raakavesilähteiden muodostumisalueilla tapahtuvan monimuotoisen toiminnan, mm. teollisuuden, kuljetusten ja maanoton muodostaman kokonaisuuden riskienhallinta, vesihuoltolaitosten riskienhallinnan tietoisuuden ja järjestelmällisyyden parantaminen sekä vanhojen kiinteistöjen vesilaitteistojen kunnon ja toiminnan asianmukaisuuden varmistaminen. Toisaalta on selvää, että paljon riskienhallinnan toimia on jo toteutettu ja paikoin riskienhallinnan taso on jopa erinomainen. Kuitenkin raakavesilähteiden, vesihuoltolaitosten ja kiinteistöjen vesilaitteistojen enemmistön osalta riskienhallinnan taso on välttävä tai korkeintaan tyydyttävä. Hankkeen tulosten toivotaan edesauttavan vesihuoltotoimialan riskienhallinnan ja talousveden turvallisuuden kustannustehokasta kehittämistä. Hankkeen tulokset palvelevat taustatietona lainsäädännön uudistuksille ja vesihuoltoa koskevan hallinnon kehittämistyölle. Virike-hankkeen rahoittajina olivat sosiaali- ja terveysministeriö, Huoltovarmuuskeskus, maa- ja metsätalousministeriö, Vesihuoltolaitosten kehittämisrahasto sekä ympäristöministeriö. Hankkeen ohjausryhmässä toimivat Jari Keinänen sosiaali- ja terveysministeriöstä, Hannu Pelttari Huoltovarmuuskeskuksesta, Jaakko Sierla maa- ja metsätalousministeriöstä, Riina Liikanen Vesija viemärilaitosyhdistyksestä sekä Kaisa Kauko ympäristöministeriöstä. Hankkeen toteuttajana toimi Gaia Consulting Oy 1. Hankkeen kesto oli helmikuusta kesäkuuhun Helsingissä , Hankkeen ohjausryhmä 1 ii Virike

6 Sisällysluettelo Esipuhe... ii 1 Johdanto Hankkeen toteutus Tavoite Rajaukset Hankkeessa käytetty viitekehys Menetelmät Riskienhallinnan määritelmiä Lainsäädäntö ja toimijoiden vastuut Nykylainsäädäntö Tulevia muutoksia ohjeistuksessa ja lainsäädännössä Vastuut ja toimijat Vesihuoltoalan riskienhallinnan menetelmiä Haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmiä (riskikartoitus) Vesihuoltolaitosten itsearviointimittaristo Pienen vesihuoltolaitoksen tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi Riskiarviointimenetelmät Aiheuttajista häiriöihin Häiriöistä aiheuttajiin Kokonaisvaltaisia riskienhallintamenetelmiä WSP HACCP ISO ISO Varautuminen Riskienhallinnan nykytila iii Virike

7 5.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue Raakaveden riskienhallinta Pohjavesi Pintavesi Veden käsittely ja jakelu Riskiarvioinnit Riskienhallinta Varautuminen Kuluttajat ja kiinteistöt Valvonta ja säädöspohja Kiinteistöjen riskit ja riskienhallinta WSP-kokemukset Normiohjaus, yhteistyö ja tiedonjako Näkemyksiä vesihuollon riskienhallinnan kehittämiseksi Eri menetelmien käyttö ja käytettävyys Raakavesilähde ja muodostumisalue Riskikartoitus ja riskiarviointi Riskienhallintatoimet Varautuminen ja viestintä Veden käsittely ja jakelu Riskikartoitus ja riskiarviointi Riskienhallintatoimet Varautuminen ja viestintä Kuluttajat ja kiinteistöt Riskiarviointi Riskienhallintatoimet Varautuminen ja viestintä WSP-mallin sovellettavuudesta Suomeen Kokonaisjärjestelmän riskienhallinta Johtopäätökset ja kehittämistarpeet Raakavesilähde ja muodostumisalue Veden käsittely ja jakelu Kuluttajat ja kiinteistöt WSP:n soveltaminen Suomessa Yhteenveto Sanasto ja lyhenteet Lähteet Liite 1. Hankkeen ohjausryhmän kokoonpano Liite 2. Haastatellut tahot Liite 3. Työpajan osallistujat Liite 4. Kiinteistöjen vesilaitteet -asiantuntijapaneeliin osallistujat Liite 5. Kyselyn vastaajajoukon kuvailu Liite 6. Kiinteistöjen vesilaitteita koskevat keskeiset säädökset iv Virike

8 Liite 7. Alustava ehdotus kiinteistöjen vesilaitteistoja koskeviksi huoltotoimenpiteiksi Liite 8. Rakentamismääräyskokoelman D1 suhde vesihuollon riskeihin Liite 9. Pienten vesihuoltolaitosten haavoittuvuuden analyysin priorisoidut kysymykset v Virike

9 1 Johdanto Häiriöt puhtaan talousveden toimituksessa tai jäte- ja hulevesien hallinnassa voivat aiheuttaa merkittäviä terveyshaittoja sekä liiketaloudellisia ja yhteiskunnallisia kustannuksia. Talousveden toimituksen varmistaminen (huoltovarmuus) on keskeinen tavoite mahdollisissa yhteiskunnallisissa häiriötilanteissa. Talousveteen kohdistuvien riskien tunnistaminen ja tehokas hallinta ovat toimintavarmuuden perusedellytys. Järjestelmän teknisen toimivuuden varmistamisessa vesihuoltolaitoksen organisatoriset näkökulmat sekä henkilöstön koulutus ja turvallisuusasenne ovat avaintekijöitä riskien tehokkaassa tunnistamisessa ja päivittäisessä hallintatyössä. Vesihuoltolaitosten riskienhallintaa koskeva lainsäädäntö on muutosten kohteena muun muassa vesihuoltolain ja EU:n juomavesidirektiivin uudistamisen myötä. Vesihuoltolain uudistamisen yhteydessä pohditaan vesihuoltolaitosten riskienhallinnan ja varautumisen velvollisuuksia. Myös juomavesidirektiivi asettanee velvollisuuksia koko vedentoimitusketjun riskiarvioinnille ja riskien hallinnalle. Malliksi on kaavailtu WHO:n lanseeraamaa WSP-lähestymistapaa (Water Safety Plan). Talousveteen kohdistuvat riskit ovat Suomessa varteenotettavia, kuten viime vuosina maassamme koetut useat, hyvinkin erilaisista syistä johtuvat, vaikutuksiltaan merkittävät ja kalliit vesijärjestelmien häiriöt osoittavat. Esimerkkeinä mainittakoon - Nokia talousvesijärjestelmän saastumistapaus loppuvuodesta 2007 (virheellinen liitos kiinteistössä talous- ja jätevesiverkostojen välillä) - Porin kaupunkitulva elokuussa 2007 (rankkasadetulva) - Riihimäen viemäritulva 2004 (vedenottamon saastuminen - nouseva vesistö) - Useat pienemmät vedenottamoiden lyhytaikaiset pilaantumiset pintavesien joutuessa vedenottamoihin runsaiden sateiden yhteydessä kesällä 2008 (mm. Ylöjärvi, Nivala, Porvoo) Useat vesihuoltolaitokset ovat panostaneet vastaavien riskien tunnistamiseen ja arviointiin sekä varautuneet häiriötilanteisiin valmiutta parantavilla suunnitelmilla. Hyvin tehty, laadukas ja kattava riskiarviointi varmistaa, että merkittävimmät vesijärjestelmiin kohdistuvat riskit tunnistetaan aina raakavesilähteestä kuluttajan hanalle asti ja antaa eväät tehokkaiden suojaustoimien valinnalle. Suomessa on noin vesihuoltolaitosta, joiden toiminnan laajuus vaihtelee huomattavasti. Talousveden laatuun ja riittävyyteen kohdistuu kuitenkin hyvin samankaltaisia riskejä laitoskoosta riippumatta. Vesihuoltoala on laitosten kokojen eroavaisuudesta huolimatta teknisesti ja toiminnallisesti melko homogeeninen ala, joten se soveltuu erinomaisesti riskienhallinnan hyvien menettelytapojen ja riskienhallintatiedon jakamiseen. Samalla on huomioitava erikokoisten vesihuoltolaitosten ja vesiosuuskuntien hyvinkin erilaiset voimavarat toteuttaa riskienhallintaa. Virike-hankkeessa koostettiin alan eri toimijoiden yhtenäinen näkemys vesihuoltotoimialan riskienhallinnan nykytilasta, kehittämistarpeista ja parhaista käytännöistä. Riskienhallintaa tukevien menetelmien soveltuvuutta sekä eri riskienhallinnan toimenpiteitä suhteutettiin laitosten kokoon ja toimintoihin. Työ palvelee taustatietona lainsäädännön kehittämisessä sekä eri tahojen työn tehokkaalle suuntaamiselle vesihuoltolaitosten käytännön riskienhallintatyön tukemiseen. Samalla tulokset auttavat toimijoita kohdentamaan omat toimenpiteensä tehokkaasti ja löytämään uusia käytännönratkaisuja. 1

10 2 Hankkeen toteutus 2.1 Tavoite Hankkeen ensimmäisenä tavoitteena oli tuottaa tietoa suomalaisesta vesihuollon riskienhallinnan kattavuudesta ja laadusta suhteessa talousveden laatuun ja riittävyyteen kahdella tasolla: 1. Riskienhallinnan eri vaiheissa (riskikartoitus, riskiarviointi ja riskienhallintatoimet mukaan lukien varautuminen) 2. Vesihuoltojärjestelmän koko toimitusketjussa (raakavesilähteeltä kiinteistöjen vesilaitteistoihin) Samalla etsittiin alan yhteisiä haasteita ja kehittämistarpeita. Toisena tavoitteena oli tunnistaa ja kuvata alan parhaita käytäntöjä vesihuoltolaitosten käytännön työtä tukemaan. Kansallisella tasolla tavoitteena on palvella toimenpiteiden suunnittelua eri hallinnonaloilla vesihuoltoalan riskienhallinnan käytännön toteutuksen tukemiseksi. Kolmantena tavoitteena oli arvioida lainsäädännön riskien hallintaa tukevaa vaikutusta suhteuttamalla talousveteen kohdistuvia riskejä olemassa olevaan säädösohjaukseen, kuten rakentamismääräyksiin. Neljäntenä tavoitteena oli arvioida, miten EU:n juomavesidirektiivin uudistuksen todennäköisesti sisältämä vaatimus WSP-lähestymistavan 2 mukaisesta riskienhallinnasta vesihuoltolaitoksille vaatisi erikokoisilta vesihuoltolaitoksilta. 2.2 Rajaukset VIRIKE-hankkeessa tarkastelun kohteena oli veden laadun ja riittävyyden riskienhallinta sekä laitoksen toimintavarmuus. Tarkastelu koskee siten riskienhallinnan toteuttamista. Riskejä sinällään ei arvioida. Terveysriskien hallinta oli hankkeen painopiste. Taloudelliset riskit huomioitiin ainoastaan osana terveysriskien vaikutusta. Ympäristöaspekti rajattiin käsittämään ympäristöstä aiheutuvia vaikutuksia talousveden laatuun tai riittävyyteen, esimerkiksi raakaveden pilaantuminen tulvan seurauksena tai raakaveden saatavuuden ja laadun heikkeneminen kuivuudesta johtuen. Tarkastelun kohteena oli talousvesi kattaen vesihuollon koko ketjun aina veden muodostumisalueelta kuluttajan hanaan asti. Teknisesti ajateltuna tarkasteltava järjestelmä koostuu i) raakavesilähteestä ja raakaveden muodostumisalueesta, ii) veden käsittelystä, iii) veden jakelusta, sekä iv) kuluttajista (kuva 1). Kuluttajalla tässä yhteydessä tarkoitetaan sekä yksittäistä ihmistä että esimerkiksi teollisuuslaitosta tai palvelurakennusta (esimerkiksi sairaala). Kuluttajan rooli rajattiin pääasiassa kiinteistöissä tapahtuviin toimintoihin, jotka voisivat aiheuttaa talousveden laadulle mahdollisia riskejä. Nämä riskit liittyvät pääasiassa kiinteistöjen vesilaitteiden kuntoon, huoltoon ja 2 WSP = Water Safety Plan 2

11 kytkentöihin sekä muutostöiden suunnitteluun. Kuluttajan roolia häiriötilanteiden viestinnän kohteena on myös sivuttu. Kuva 1. Vesihuollon kokonaisjärjestelmän osat Jätevesi- ja hulevesijärjestelmiä käsitellään tässä hankkeessa ainoastaan niissä kohdin, kun niiden nähdään mahdollisesti aiheuttavan riskejä talousveden laadulle, esimerkiksi em. kiinteistöjen vesilaitteiden tapauksissa. Jätevesien aiheuttamia muita mahdollisia ympäristöriskejä ei sisällytetty tämän hankkeen tarkasteluun. Kokonaisjärjestelmän osakokonaisuudet (kuva 1) muodostuvat useista teknisistä yksityiskohdista ja toiminnoista, jotka vaihtelevat tapauskohtaisesti. Veden käsittelyn ja jakelun luonne määräytyy tapauskohtaisesti muun muassa raakaveden, maastonmuotojen, kuluttajien määrän, sijoittumisen ja tyypin (esim. asuinkiinteistöt, sairaalat, teollisuus) tarpeet ja ominaisuudet huomioiden. Myös riskit vaihtelevat. Esimerkiksi Helsingin Veden raakavesilähteenä toimiva Päijänne ja Päijänteen valumaalue sekä sitä koskevat riskit ovat hyvin erilaisia verrattuna jonkin pienemmän laitoksen pohjavesiesiintymän muodostumisalueeseen. Lisäksi kokonaisjärjestelmän osakokonaisuuksia yhdistävien nuolien kohdalla voi olla järjestelmän kannalta merkittäviä osia, kuten raakaveden siirto lähteeltä laitokselle (mm. Päijänne-tunneli), veden varastointi käsittelyn ja verkostoon jakelun välillä sekä tonttijohdot vesihuoltolaitoksen verkoston ja kiinteistön välillä. Tässä yhteydessä tavoitteena on löytää parhaita käytäntöjä riskienhallinnan kokonaisuudelle sekä tunnistaa alan yhteisiä haasteita. Niinpä vesihuoltojärjestelmien yksityiskohtia tai teknistä toimintaa ei ole analysoitu. 2.3 Hankkeessa käytetty viitekehys Organisaation riskienhallinta lähtee tarpeesta turvata oman toiminnan jatkuvuus. Myös lainsäädäntö (valmiuslaki, pelastuslaki) asettaa vesihuolto-organisaatioille vaatimuksia talousvesihuollon riskien hallitsemiseksi. Organisaation riskienhallinta voidaan nähdä kokonaisprosessina, joka koostuu seuraavista toimista: 1. Riskien tunnistaminen (riskikartoitus) 2. Riskien suuruuden ja merkityksen arviointi (riskiarviointi) 3. Riskienhallintatoimien valinta, toteuttaminen ja vaikutusten arviointi sekä varautuminen Hankkeessa käytetty viitekehys on esitetty kuvassa 2, jossa yksittäisen toimijan riskienhallintaprosessi on suhteutettu kansalliseen riskienhallinnan koordinointiin ja lainsäädännön vaatimuksiin. Organisaation on toimittava lainsäädännön ja normiston puitteissa. Kansallisen ja 3

12 alueellisen tason riskienhallintatyössä 3 tuotettuja vaatimuksia riskienhallinnalle sekä tunnistettuja erityisiä uhkamalleja ja ehkäisyn toimintamalleja voidaan hyödyntää organisaation riskienhallinnassa. Organisaation on sekä paikallisesti että alueellisesti kommunikoitava viranomaisille (esimerkiksi pelastustoimi, terveydenhuolto, ympäristöhallinto, kunnan johto) ainakin mahdollisesti yleisöä koskevat varautumistoimenpiteet ja valmiutensa toimia jäännösriskien realisoituessa sekä miten näihin on varauduttu. Jäännösriskien viestinnän yhteydessä voidaan alueellisesti koordinoida varautumista ja etukäteen suunnitella yhteistoimintaa normaaliolojen häiriötilanteille. Kuva 2 Riskienhallinnan tasot 4 Riskienhallinta organisaatiossa muodostuu uhkakuvien tunnistamisesta, riskiarvioinnista sekä hallintatoimien toteuttamisesta. Toimijat tunnistavat riskikartoituksen avulla toiminnan uhkakuvat. Tiedonkeruussa huomioidaan sekä erilaiset mahdolliset tekniset ja organisatoriset häiriön aiheuttajat, että myös erilaiset ulkoiset uhat, kuten luonnonilmiöt taikka vaikkapa kiinteistöjen vesilaitteiden häiriöt. Tapahtumapuilla tai muilla menetelmillä tunnistetaan erilaisia häiriöitä ja muodostetaan niistä skenaarioita (mikä voi mennä pieleen ja miten). Skenaariotyötä ei aina sisällytetä osaksi uhkakuvien tunnistamista, mutta näiden rakentaminen konkretisoi riskejä. Riskiarvioinnissa riskin suuruutta arvioitaessa voidaan hyödyntää erilaisia menetelmiä, joiden avulla todennäköisyyksien ja seurausten arviointia tehdään systemaattisesti. Riskienhallinta muodostuu näiden vaiheiden lisäksi riskien priorisoinnista sekä riskien vähennyskeinojen tunnistamisesta ja toimeenpanosta. Riskienhallintatoimien jälkeen jää vielä jäännösriski, jota ei ole pystytty riskienhallintatoimilla 3 mm. Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia, lainsäädäntö, normisto, opastus ja ohjeistus 4 OTIF,

13 eliminoimaan ja jonka realisoitumiseen varaudutaan erinäisin suunnitelmin. Suunnitelmia tekee sekä toimija että viranomaiset. Viitekehyksen mukaisesti tarkastellaan vesihuoltoalan toimijoiden sisäistä riskienhallintaa (kuvassa 2 keltaiset laatikot) sekä miten toimijat huomioivat oman toimintansa ulkopuolisia uhkia ja viestittävät omista riskeistään alueellisella tasolla sekä miten lainsäädäntö ja normiohjaus tukevat riskienhallintaa (vihreät laatikot). Riskienhallinta kehittyy systemaattiseksi, kun erinäisten riskien toteutumisen uhkakuvat koostetaan yhtenäiseksi riskimaisemaksi, jossa uhkien todennäköisyys ja vakavuus on huomioitu. Kun organisaatiolla on kokonaiskuva riskeistä, voidaan tehdä priorisointipäätöksiä ja vähentää riskejä eri toimenpiteillä. Kuvassa 3 riskienhallinnan eri vaiheet on suhteutettu tietotarpeisiin sekä käytännön toimiin. Kuva 3. Riskienhallinnan vaiheet Gaia Consulting Riskienhallinnan vaiheita voidaan myös suhteuttaa siinä vaadittaviin tietoihin. Riskikartoituksessa eli riskien tunnistamisvaiheessa tiedot aiheuttajista, uhkakuvista ja systeemin teknisestä toiminnasta ovat tärkeitä. Varautumisen ytimenä ovat riskiarvioinnin perusteella tehdyt riskien priorisoinnit, riskienhallintatoimien tunnistaminen ja käyttöönotto sekä kokonaiskuvan perusteella tehdyt suunnitelmat jäännösriskien toteutumiselle. Riskin toteutuessa ja toiminnan siirtyessä häiriötilannetoimintaan tieto seurauksista ja miten näitä torjutaan sekä miten mahdollinen korvaava toiminta järjestetään, ovat oleellisia 5. Oleellinen osa hyvää riskienhallintaa on tunnistetun tiedon hyödyntäminen myös normaalitoimissa. Tämä liukuma riskienhallinnan vaiheesta toiseen ja tiedonkulku eri vaiheiden välillä on havainnollistettu kuvassa 3. Hankkeessa tarkastellaan erityisesti, miten riskien tunnistaminen siirtyy käytäntöä ohjaamaan eli miten hyvin riskienhallinnan vaiheiden väliset kytkökset, jotka on esitetty kuvassa 3 nuolina, toimivat. 5 Gilbert ym

14 2.4 Menetelmät VIRIKE-hankkeessa hyödynnettiin sekä perinteistä aineistoanalyysiä että vuorovaikutteista, tulevaisuuden toivetilan hahmottamiseen suuntautuvaa ryhmätyöskentelyä. Hankkeen toteuttamisessa käytettyjä menetelmiä olivat asiakirja-analyysi, asiantuntijahaastattelut, asiantuntija-paneeli, www-pohjainen kysely sekä työpaja. Alla olevassa kaaviossa (kuva 4) on esitetty käytetyt menetelmät ja niiden tuottamien tulosten sisältyminen raporttiin. Kuva 4. Hankkeessa käytetyt menetelmät ja niiden tulosten sisältyminen raporttiin Asiantuntijahaastatteluita tehtiin yhteensä 14 kpl (ks. liite 2). Riskienhallinnan nykytilaa analysoitiin sekä kvantitatiivisesti (kysely) että kvalitatiivisesti (haastattelut ja ryhmätyöt). Tulokset analysoitiin peilaten riskienhallinnan nykytilaa hankkeen viitekehykseen ja lainsäädäntöön. Täsmällistä tietoa tulevasta EU:n juomavesidirektiivivaatimuksista ei vielä kirjoitushetkellä ollut saatavilla, joten WSPtarkastelussa on käsitelty WHO:n olemassa olevaa WSP-mallia. Taustatietoa lainsäädännön uudistamiselle tuotettiin suhteuttamalla alan nykyistä riskienhallintavalmiutta mm. WSP-malliin sekä nykyiseen lainsäädäntöön. Kysely lähetettiin 772 vesihuoltolaitoksen edustajalle sähköpostitse. Kohdejoukoksi valittiin ympäristöhallinnon Velvet-tietokannan vesihuoltolaitokset, joiden yhteystiedoissa oli sähköpostiosoite. Listaa täydennettiin sähköpostiosoitteiden osalta VVY:n jäsenrekisterin avulla. Kyselyn vastausprosentti oli 37 % (283 kpl). Vastaajien jakauma erikokoisiin ja erityyppisiin vesihuoltolaitoksiin on esitelty liitteessä 5. Jakaumaa voidaan pitää Suomen vesihuoltoalaa edustavana. Kyselyyn vastanneet laitokset edustavat vajaata 20 %:a Suomen vesihuoltolaitoksista. Lisäksi täydentävää tietoa haettiin haastatteluilla ja hyödynnettiin vesihuoltopoolin syksyllä 2008 tekemän vesihuoltolaitosten varautumista koskevan web-kyselyn tuloksia. Asiantuntijapaneelin avulla selvitettiin kiinteistöjen vesilaitteisiin liittyvän riskienhallinnan tilaa erityisesti vesilaitteisiin kohdistustuvan säädösohjauksen ja valvonnan kautta. Asiantuntijapaneeliin osallistui viranomaisia ja muita asiantuntijoita rakennusvalvonnan, terveydensuojelun ja vesihuollon aloilta. Lisäksi asiantuntijapaneelissa asiakasnäkökulmaa edusti merkittävä vedenkäyttäjä. Asiantuntijapaneelin osallistujat on esitelty liitteessä 4. Paneelissa käsiteltyjä kysymyksiä valmisteltiin 6

15 etukäteishaastattelujen ja kirjallisuuskatsauksen avulla. Asiantuntijahaastatteluiden perusteella tunnistettiin keskeisimmät säädökset, joilla kiinteistöjen vesilaitteiden teknistä toteutusta ohjataan ja joilla on merkitystä vesijärjestelmän saastumisen kannalta. Asiantuntijapaneelissa nämä säädökset sekä niitä koskeva viranomaisvalvonnan prosessit arvioitiin ja tunnistettiin heikkoudet, vahvuudet sekä kehittämistarpeet. Asiantuntijapaneelissa arvioitiin kunkin säädöksen kohdalla säädöstekstin selkeyttä, säädöksen noudattamatta jättämisestä syntyviä riskejä sekä säädöksen noudattamisen nykytilaa ja haasteita. Paneelissa myös ehdotettiin keinoja noudattamisen varmistamisen tehostamiselle. Hankkeen loppuvaiheessa järjestettiin työpaja, jossa aiemmissa vaiheissa tuotetut alustavat tulokset esiteltiin laajalle asiantuntijaryhmälle. Pienryhmäkeskusteluissa ja yhteenvetokeskusteluissa esiin tulleiden näkemysten perusteella vahvistettiin ja tarkennettiin hankkeen tuloksia ja johtopäätöksiä. Työpajaosallistujat on listattu liitteessä 3. Hankkeen etenemistä ohjasi ohjausryhmä, jonka jäsenet edustivat hankkeen rahoittajia eli sosiaali- ja terveysministeriötä, Huoltovarmuuskeskusta, maa- ja metsätalousministeriötä, Vesihuoltolaitosten kehittämisrahastoa sekä ympäristöministeriötä. (ks. liite 1) 2.5 Riskienhallinnan määritelmiä Tässä raportissa käytetään seuraavia määritelmiä: Riski on määrätyn ei-toivotun tapahtuman esiintymistaajuuden tai todennäköisyyden ja sen seurauksen yhdistelmä 6. Riskikartoitus on erilaisten ei-toivottujen tapahtumien mahdollisuuden tunnistamista. Riskiarviointi on tunnistettujen riskien tapahtumisen todennäköisyyden sekä odotettavissa olevien seurausten arviointia. Riskiarvioinnissa huomioidaan riskin aiheuttajat (mitä ja miten voi tapahtua) sekä vahingon kohde tai laatu (esim. terveydellinen, taloudellinen). Riskienhallinta on johtamisperiaatteiden, menettelytapojen ja käytäntöjen järjestelmällistä hyväksikäyttämistä riskien analysoimiseksi, merkityksen arvioimiseksi ja valvomiseksi 7. Riskienhallinta muodostuu vaarojen arvioimisesta sekä riskiä pienentävien toimenpiteiden tunnistamisesta, parannustoimenpiteiden valinnasta, niiden toteuttamisesta ja vaikuttavuuden seurannasta. Riskienhallintaan kuuluvat myös suunnitelmat siitä, miten toimitaan vahingon sattuessa, miten vahingoista toivutaan ja miten omista ja muiden kokemuksista otetaan opiksi. 8 Jäännösriski on kaikkien riskienhallintatoimien jälkeen jäävä tiedostettu ja hyväksytty riski. 9 Riskienhallintatoimilla ei voida kokonaan poistaa kaikkien riskien toteutumisen mahdollisuutta. 6 Standardi SFS-IEC Standardi SFS-IEC VTT 2009a 9 mm. VM 2008, IT-varautumisen käsitteitä 7

16 Riskinhallintatoimilla vähennetään riskitasoa. Riskit, joita ei ole suojatoimilla eliminoitu ja joiden realisoitumiseen varaudutaan erinäisin suunnitelmin, kutsutaan jäännösriskeiksi. Riskitietoisuus viittaa toimijan tai toimijajoukon käsitykseen riskien olemassaolosta ja ymmärrykseen siitä, mitä riski tarkoittaa käytännössä. Usein riskitietoisuus viittaa myös toimijan halukkuuteen hyväksyä se, että toiminnasta nousee riskejä ja että niiden hallintaa voidaan aina parantaa. Varautuminen tarkoittaa kaikkia niitä toimia, joilla varaudutaan jäännösriskien sekä odottamattomien riskien realisoitumiseen, ja jonka tarkoituksena on luoda ja ylläpitää organisaation riittävä valmius normaaliolojen erityis- ja häiriötilanteiden sekä poikkeusolojen varalta. Normaaliolojen häiriötilanne, myös tunnettu nimellä normaaliolojen erityistilanne, on poikkeuksellinen tapahtuma, jossa toimivaltaisten viranomaisten ja tarvittaessa valtionjohdon on ryhdyttävä erityistoimenpiteisiin tilanteesta selviämiseksi. Näitä voi olla tulvat, rankkasateet, epidemia tai esimerkiksi pitkäaikainen sähkökatkos 10. Valmiussuunnittelu tarkoittaa normaalioloissa tapahtuvaa varautumisen suunnittelua, johon ovat valmiuslain nojalla velvoitettuja valtiolliset toimijat (mm. valtioneuvosto, viranomaiset, valtionyhtiöt) sekä kunnat. Nykyisin poikkeusoloihin keskittyvän valmiuslain mukaisen valmiussuunnittelun rinnalla painotetaan jatkuvuussuunnittelua, jolla pyritään varmistamaan toiminnan jatkuvuus myös normaaliolojen häiriötilanteissa. 3 Lainsäädäntö ja toimijoiden vastuut 3.1 Nykylainsäädäntö Vesihuoltolaitosten toimintaa säädellään kansallisesti erilaisten säädösten avulla. Näiden lisäksi voidaan antaa erillisiä tarkentavia ohjeita. Talousveden toimittamiseen liittyvää lainsäädäntöä ja ohjeistusta on käsitelty kattavasti mm. Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen 11. Keskeisimmät vesihuoltoa ja erityistilanteita koskevat säännökset Suomessa on esitetty kuvassa 5. Kuvassa säännökset on kohdennettu kolmeen eri toiminta-alueeseen ja toimijatyyppiin: 1. raakavesilähde; 2. vesihuoltolaitos (ml. jakelujärjestelmä) ja 3. kuluttaja (ml. kiinteistöt). Jako vastaa hankkeen rajauksissa esitettyä vesihuollon kokonaisjärjestelmän osa-aluejaottelua, sillä vesihuoltolaitoksen vastuulle on katsottu kuuluvan veden käsittely sekä veden jakelu. 10 ks. mm. Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia. 11 Vikman ja Arosilta

17 Kuva 5. Yhteenveto vesihuollon eri vaiheita koskevista säädöksistä EU-tasolla on annettu useita erilaisia veteen liittyviä direktiivejä. Nämä ns. vesidirektiivit koskevat mm. juoma 12 - ja uimavesiä 13, pohjavesiä 14, talousveden valmistamiseen tarkoitettua pintavettä 15 ja vesistöjen yleistä laatua 16. Kukin jäsenvaltio toimeenpanee direktiivit mukauttamalla oman kansallisen lainsäädäntönsä niiden mukaisiksi. Direktiivien toimeenpano sallii kuitenkin tietyissä tapauksissa tiukempien raja-arvojen määräämisen omassa kansallisessa lainsäädännössä. Esimerkiksi juomavesidirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön annetuilla terveydensuojelulain muutoksella (441/2000) ja sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella talousveden laatuvaatimuksista ja valvontatutkimuksista (461/2000). Tässä asetuksessa säädetään kansallisesti direktiivin kanssa yhtäläiset laatuvaatimukset ja -suositukset, ja suositellaan kansallisesti tiukempia laatusuosituksia esim. kloridille ja sulfaatille. 12 Juomavesidirektiivi (98/83/EY) 13 Uimavesidirektiivi (2006/7/EY) 14 Pohjavesidirektiivi (2006/118/EY) 15 Direktiivi juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista (75/440/ETY); Direktiivi juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden määritysmenetelmistä sekä näytteenotto- ja analysointitiheydestä (79/869/ETY) 16 Vesipolitiikan puitedirektiivi (2000/60/EY) 9

18 Kiinteistöjen vesilaitteiden turvallisuuden ja toimivuuden varmistamiseksi on ympäristöministeriö antanut rakentamismääräyskokoelman osan D1 Kiinteistöjen vesi- ja viemärilaitteistot. Tämä rakentamismääräyskokoelman osa on keskeinen kiinteistöjen vesilaitteiden teknistä suunnittelua ja toteutusta ohjaava asiakirja. 3.2 Tulevia muutoksia ohjeistuksessa ja lainsäädännössä Vesihuoltolain uudistamisprosessi käynnistyi syksyllä 2008 MMM asettaessa työryhmän selvittämään vesihuoltolain ja siihen liittyvän lainsäädännön uudistamistarvetta sekä valmistelemaan tarvittavat ehdotukset säädösmuutoksi 17. Asialistalla on mm. vesihuollon erityistilanteisiin varautuminen sekä laitosten varautumissuunnittelu ja varallaolo. Myös raakaveden tarkkailua koskevien säännösten toimivuutta sekä hulevesien johtamisen tarkoituksenmukaista järjestämistä käsitellään työryhmässä. Vesihuoltolain uudistamisen myötä voi myös muuhun kansalliseen lainsäädäntöön tulla muutoksia. Esimerkkinä mainittakoon esimerkiksi mahdolliset muutokset rakentamismääräyksissä hulevesien johtamisen osalta. Myös pelastuslakia sekä vesilakia ollaan uudistamassa. Pelastuslain uudistamisen myötä muutoksia tai tarkennuksia voi tulla mm. eri viranomaisten tehtäviin ja velvollisuuksiin osallistua pelastustoiminnan ja väestönsuojelun tehtäviin 18, mukaan lukien vesihuollon häiriötilanteisiin. Vesilain uudistuksen tavoitteena taas on mm. selkeyttää vesilain suhdetta muihin lakeihin 19. Talousvedentoimituksen riskinhallintakokonaisuuden kannalta merkittävää on erityisesti esitys vedenottamoiden suoja-aluejärjestelmän käytön laajentamisesta. Suoja-alueiden muodostaminen on ollut mahdollista tähänkin mennessä, mutta niitä on tehty melko vähän. Suojaalueiden perustaminen tulisi käyttöön useimmiten yhdyskuntien vedenottoa ja muuta laajamittaista vedenottoa palvelevissa hankkeissa. Euroopan mittakaavassa on meneillään useampia vesihuollon riskienhallintaan liittyviä uudistuksia. Käynnissä olevan juomavesidirektiivin uudistamisessa tärkeimmiksi kohteiksi todettiin jo vuonna 2003 seuraavat 20 : Bakteerikontaminaatiot Kemialliset aineet mukaan lukien talousveden kanssa kosketuksissa olevat rakennustuotteet Pienet vesihuoltolaitokset Riskin arviointi ja hallinta Riskin arvioinnin ja hallinnan osalta EU:n juomavesidirektiivin uudistuksen yhtenä tavoitteena on WHO:n WSP-periaatteen integroiminen direktiiviin. WSP:n tarkoituksena on hallita riskit raakavesilähteiltä aina kuluttajalle asti. EU-tasolla pienet vesihuoltolaitokset on otettu erityisen 17 MMM, Vesihuoltolain tarkistamistyöryhmän asettaminen, Asettamispäätös MMM039:00/ Sisäasiainministeriön internet-sivut; (viitattu ) 19 Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi Revision of the Drinking Water Directive, (viitattu ) 10

19 huomion kohteeksi, sillä pieniä vesihuoltolaitoksista on merkittävä määrä. Pieniksi on määritelty laitokset, jotka toimittavat talousvettä alle 5000 henkilölle tai toimitettavan veden määrä on alle 1000 m 3 päivässä. Juomavesidirektiivin valvontatietojen julkinen raportointivelvollisuus ei koske näin pieniä laitoksia, joten niiden vedenlaadusta ei ole tilastotietoa EU-tasolla. Juomavesidirektiivin uudistamista ja erityisesti pienten laitosten tilanteen tarkastelemista varten EU:ssa on vuoden 2009 alussa kerätty valvontatietoa pienistä laitoksista. Euroopan standardisointijärjestön 21 puitteissa on valmisteilla kaksiosainen standardi talousveden tuotannon riskien ja häiriötilanteiden hallinnasta. Standardin osa 1 ohjeistaa valmistautumista kriisitilanteiden toimintaan 22. Tämän luonnoksessa esitetään yleiseksi tavoitteeksi talousveden toimituksen kriisitilanteiden hallinta. Tätä varten laitosten tulisi määritellä tavoitteensa suhteessa lainsäädännölliseen kontekstiin sekä kehittää laitoskohtainen turvallisuussuunnitelma kyseisen standardin mukaan. Suunnitelmassa tulee huomioida sekä toiminta laitoksen sisällä että kommunikointi ja tilanteen hallinta alueellisella ja kansallisella tasolla. Standardin osa 2 tulee käsittelemään riskinhallintaprosessia kattaen koko talousveden toimitusketjun aina raakaveden lähteiltä sen jakeluun. Tämä osa laaditaan EU:n juomavesidirektiivin uudistuksen valmistuttua. 3.3 Vastuut ja toimijat Tässä luvussa esitetään yleispiirteinen katsaus talousveden toimitusketjun toimijoihin ja vastuisiin. Kuvassa 6 on alimmalla tasolla esitetty toimijat, jotka ovat vastuullisia joko oman toimintansa vaikutuksista talousveden laatuun ja määrään tai suoraan vastuullisia talousveden toimittamisesta. Toimintaa valvovat ja/tai paikallisella tasolla ohjaavat viranomaiset on kirjattu seuraavalle tasolle. Toiseksi ylimmällä tasolla on esitetty asiaa koskevat keskeisimmät lait. Ylimmälle tasolle on asetettu kokonaisuutta ohjaavat ministeriöt. Kuvan tarkoituksena ei ole esittää talousveden toimitusketjujen toimijoihin ja vastuisiin liittyviä asioita kattavasti, vaan antaa yleiskuva toimijakentästä ja vastuista. Tarkempia kuvauksia vastuista, lainsäädännöstä ja toimijoista on esitetty muun muassa Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen -oppaassa CEN, European Committee for Standardization 22 CEN/TC 164/WG15 Security of Water Supply -työryhmän valmistelema luonnos 23 Vikman ja Arosilta

20 Kuva 6. Yleispiirteinen katsaus talousveden toimitusketjun toimijoihin ja vastuisiin. Raakavesilähteen suojelun kannalta keskeisessä osassa ovat alueella toimivat lukuisat toiminnanharjoittajat, jotka voivat toimillaan aiheuttaa haittaa raakaveden laadulle. Vesihuoltolaitosten vastuulla on varmistaa raakavetensä riittävä laatu. Raakaveden muodostumisalueella tapahtuvien toimintojen valvonta ei kohdistu mitenkään erityisesti raakavesiesiintymää uhkaavien vaikutusten valvontaan, vaan on luonteelta yleistä kattaen hyvin erilaisia toimialoja ja kysymyksiä. Alueella tapahtuvaa toimintaa ohjataan kuitenkin muun muassa ympäristölupaprosessin, erilaisten toiminnan harjoittamiseen tarvittavien muiden lupien, pohjavesien suojelusuunnitelmien ja maankäytön suunnittelun kautta, joista vastaavat alueelliset ympäristökeskukset ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja maankäytön suunnittelu. Lisäksi vesipuitedirektiivin parhaillaan käynnissä olevan toimeenpanon myötä toteutettavissa vesienhoitosuunnitelmissa tarkastellaan sekä pinta- että pohjavesien tilaa sekä niihin kohdistuvia riskejä. Vesienhoitosuunnitelmien toteuttaminen on alueellisten ympäristökeskusten vastuulla 24. Kokonaisuuden ohjausvastuu on pääasiassa ympäristöministeriöllä. Veden käsittelyn ja jakelun osalta vastuu vesihuollon laadusta ja toimivuudesta on selkeästi vesihuoltolaitoksilla. Sosiaali- ja terveysministeriön sekä sen alaisen hallinnon (mm. Valvira, 24 katso luku

21 lääninhallitukset, kuntien terveydensuojeluviranomaiset) tehtävänä on valvoa ja ohjata vesihuoltolaitosten toimittaman veden laatua ja riittävyyttä. Maa- ja metsätalousministeriön ja sen alaisen hallinnon (mm. alueelliset ympäristökeskukset) tehtävänä on valvoa vesihuollon järjestämistä sekä tukea sen toteutusta. Kiinteistöjen omistajat tai haltijat, tapauksesta riippuen, vastaavat kiinteistönsä vesilaitteiden asianmukaisuudesta. Heidän vastuullaan on kiinteistöjen vesilaitteiden toimivuuden ja kunnon varmistaminen siten, että vesihuoltolaitoksen toimittama vesi saapuu kuluttajalle asti hyvälaatuisena, ja siten, että kiinteistöjen vesilaitteiden toimivuudesta tai kunnosta ei koidu riskejä vesihuoltoverkostolle. Osa-alueen riskienhallinnan keskeisenä ohjaavana asiakirjana on kiinteistöjen vesilaitteistoja koskevat rakentamismääräykset. Näiden toteutumista uudisrakentamisen ja korjausten yhteydessä, silloin kun rakennuslupa on haettu, valvoo kunnallinen rakennusvalvonta. Tältä osin ohjaavana viranomaisena toimii ympäristöministeriö. Käytön aikaista valvontaa ei ole muutoin kuin ongelmatapauksissa, jolloin terveydensuojeluviranomainen puuttuu asiaan. Sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa toimintaa tältä osin. 4 Vesihuoltoalan riskienhallinnan menetelmiä Tässä kappaleessa esitellään vesihuoltolaitosten käyttämiä tai heidän käytettävissään olevia riskienhallinnan menetelmiä. Menetelmät voidaan jakaa riskikartoituksiin (mitä voi tapahtua), riskiarviointeihin (mitä tapahtumasta seuraa) sekä kokonaisvaltaisiin riskienhallintamenetelmiin (miten hallitsemme riskejämme). Seuraavassa on tarkasteltu lähemmin erilaisia haavoittuvuuden tunnistamisen (riskikartoituksen), riskiarvioinnin ja kokonaisvaltaisia riskienhallinnan menetelmiä. 4.1 Haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmiä (riskikartoitus) Haavoittuvuuden tunnistaminen on riskienhallinnan ensimmäinen askel, jossa riskejä kartoitetaan, mutta riskin suuruutta tai todennäköisyyksiä ei arvioida. Systemaattista riskien tunnistamista tehdään usein erilaisten tarkastelulistojen pohjalta. Näitä on Suomessa kehitetty ainakin muutamia juuri vesihuoltolaitoksille. Esimerkiksi SYKE:n julkaisemassa raportissa Pienten pohjavesilaitosten ylläpito ja valvonta on listattu vesihuollon riskejä sekä toimenpiteitä niiden ennaltaehkäisyyn ja hallintaan. Riskit on lajiteltu luonnonilmiöihin, teknisiin vaaroihin ja sosiaalisiin tekijöihin. 25 Kun käytetään tarkistuslistaa, ei oteta kantaa mahdollisten uhkatilanteiden seurausten vakavuuteen tai todennäköisyyksiin. Riskienhallinnan aloittamiseen tarkistuslistan avulla ei tarvita paljoa resursseja Isomäki ym Vikman ja Arosilta

22 4.1.1 Vesihuoltolaitosten itsearviointimittaristo Maa- ja metsätalousministeriö, Vesi- ja viemärilaitosyhdistys sekä Kuntaliitto ovat yhteistyössä julkaisseet Vesihuoltolaitoksen tilan itsearviointimittariston 27. Arviointimittaristo on tarkoitettu niin vesihuoltolaitosten kuin kuntien käyttöön, vesihuoltopalveluiden tason arviointiin ja toiminnan kehittämistarpeiden tunnistamiseen. Arvioitavia aihepiirejä on kaikkiaan kuusi, joista yksi on turvallisuus ja toimintavarmuus. Turvallisuutta ja toimintavarmuutta käsitellään neljällä mittarilla, jotka koskevat i) häiriöiden esiintymistä järjestelmässä ja palautumista häiriötilanteista, ii) valmiussuunnitelman olemassaoloa ja erityistilanteiden harjoittelun säännöllisyyttä, iii) päivystys- ja varallaolojärjestelmää, sekä iv)laitoksen toimintavarmuutta (varaveden ja varavoiman saanti). Itsearviointimittariston muissa aihepiireissä on myös joitain riskienhallintaan liittyviä kysymyksiä, kuten teknisten prosessien reaaliaikaista seurantaa koskevia kysymyksiä Pienen vesihuoltolaitoksen tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi SYKE:n julkaisussa Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen on liitteenä erityisesti pienten vesihuoltolaitosten käyttöön tarkoitettu tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi. Lista on tarkoitettu käytännön apuvälineeksi helpottamaan haavoittuvuuden arvioimista. Julkaisussa annetaan myös lyhyet ohjeet eri riskienhallintatoimenpiteiden käytännön toteuttamisesta. Tarkistuslistassa on huomioitu koko veden toimitusketju raakavesilähteestä kuluttajaan asti. Lista ei kuitenkaan ole tarkoitettu olemaan täysin kattava eikä kaikki kysymykset koske kaikkia laitoksia. Listassa käydään läpi seuraavat osa-alueet: pohjavedenottamot, pintavedenottamot, vedenpuhdistuslaitokset, talousvesiverkosto, jätevesiverkosto, henkilöstö, kulunvalvonta ja turvallisuus, toimintaohjeet ja suunnitelmat sekä varajärjestelmät. 4.2 Riskiarviointimenetelmät Riskiarviointimenetelmä tähtää riskien tunnistamiseen, arviointiin sekä antaa eväitä riskien hallintatoimien systemaattiseen priorisointiin. Riskienarviointimenetelmä on siten työkalu, jota käyttämällä voidaan systemaattisesti tunnistaa tärkeimmät toimintaa uhkaavat vaarat. Seuraavassa on esitetty kahdentyyppisiä, vesihuoltolaitoksille soveltuvia ja yleisesti käytettyjä menetelmiä lyhyesti. Menetelmät on ryhmitetty sen mukaan mistä menetelmästä lähdetään liikkeelle: tunnistetuista riskin aiheuttajista vai tunnistetuista häiriöistä Aiheuttajista häiriöihin Poikkeamatarkastelun, kuten HAZOP, tavoitteena on löytää toimintaprosessin häiriöistä aiheutuvat vaarat eli riskin aiheuttajat. Toiminta tarkastellaan prosessina ja tunnistetaan sellaiset muutokset, jotka voivat aiheuttaa häiriöitä. Myös vika- ja vaikutusanalyysissä lähdetään viasta liikkeelle. Periaatteena on tunnistaa häiriöihin johtavia tekijöitä ja niistä aiheutuvia vaarallisia seurauksia. 27 Silfverberg

23 Menetelmää on erityisesti käytetty kemiallisten prosessien ja materiaalivirtojen riskien tarkasteluun ja soveltuu myös vesihuollon tarkasteluun. Tarkastelua voidaan tehdä sekä kokonaisvaltaisesti karkeammalla tasolla että yksityiskohtaisesti. Poikkeamatarkastelu soveltuu sekä veden laadun että veden riittävyyden häiriöiden tunnistamiseen. Poikkeamia pyritään hahmottamaan avainsanojen avulla, kuten ei tai ei mitään, enemmän, vähemmän, lisäksi, osittain, päinvastoin, muu kuin. Esimerkiksi avainsana "vähemmän" tarkoittaa että tunnistetaan mitä jokin määrällinen vähennys voi aiheuttaa toiminnalle miten pienempi veden virtaus voi aiheuttaa riskejä veden riittävyydelle tai laadulle. Poikkeamatarkastelu on luonteeltaan alhaalta ylös -tyyppinen, eli tunnistamalla miten häiriö voi tapahtua päätellään aiheuttajan vaikutuksia kokonaisjärjestelmän toimintaan Häiriöistä aiheuttajiin Häiriön tunnistamisen kautta eri aiheuttajien tunnistamiseen tähtääviä menetelmiä on useita. Tässä lähdetään liikkeelle tunnistetusta häiriöstä, esimerkiksi vettä ei tule kuluttajalle riittävästi ja mietitään mitä voisi aiheuttaa tämän esimerkiksi laaja putkirikko tai kuivuus. Menetelmiä ovat muun muassa erilaiset tapahtumapuut (jotka soveltuvat myös aiheuttajalistan häiriöiden tarkasteluun) ja skenaariomenetelmät 29. Menetelmiä yhdistää toiminnan luotettavuuden analyysiperiaate, jossa tutkitaan järjestelmää jakamalla sitä erisuuruisiin osiin ja tunnistamaan kunkin osan riskit. Vikapuuanalyysissa aiheuttajia tunnistetaan lähtemällä häiriöstä liikkeelle: mitä voi tapahtua, ja systemaattisesti etsimällä häiriötä aiheuttavia tekijöitä. Vikapuuanalyysi soveltuu järjestelmien tutkimiseen, kunhan vian käsitettä ei rajata liian ahtaasti. Menetelmät voivat olla vaativia ja soveltuvat erityisen hyvin teknisten aiheuttajien tunnistamiseen. Tapahtumapuita voidaan kuitenkin myös onnistuneesti käyttää karkeammalla tasolla riskien aiheuttajien (ja suojaustoimien) tunnistamiseen. Skenaariotyön tavoitteena on löytää kohteen keskeisimmät ongelma-alueet sekä keskeisimpiin vaaroihin liittyvät ongelmatekijät. Skenaarioita valitaan edustamaan esimerkiksi erilaisia häiriömalleja, jonka jälkeen tunnistetaan miten häiriöt voivat tapahtua. Periaatteena on, että tarkasteltavasta kohteesta laaditaan toimintamalli, käytetyt laitteet ja niiden toiminnot, kemialliset prosessit, aineet ja materiaalit, turvatoimet, materiaalivirrat, käyttö- ja kunnossapitonäkökulmat sekä prosessin hallinnan näkökulman. Tarkasteltava kohde käydään läpi mallin avulla ja arvioidaan eri kohtiin liittyviä riskejä. Menetelmä sopii laajojen kokonaisuuksien tarkasteluun (esim. koko laitos ja sen toiminnot), mutta tarkastelun taso (yksityiskohtaisuus) määrittää myös miten tarkasti aiheuttajia tunnistetaan. Skenaariotyö sopii myös varsin hyvin varautumisen suunnitteluun. Eräs skenaariotyön menetelmä tunnetaan nimellä HAZSCAN. 4.3 Kokonaisvaltaisia riskienhallintamenetelmiä Riskienhallintamenetelmä tähtää koko toiminnan järjestelmälliseen riskienhallintaan. Usein riskienhallintamenetelmä antaa toimijalle vapauden valita itse riskikartoitus- tai arviointimenetelmää. 28 Meriläinen VTT 2009b 15

24 Vesihuoltolaitoksille soveltuvia systemaattisia riskienhallintamenetelmiä on useita. Näistä muutamia tunnettuja on kuvattu luvuissa Lisäksi riskienhallintaan sisältyy varautuminen, jota esitellään lyhyesti seuraavassa vesihuoltolaitoksen näkökulmasta (luku 4.3.5) WSP WHO:n talousvesien laadunvarmistamisen ohjeistuksen ytimenä on koko vesihuoltoketjun systemaattinen riskien arviointi ja hallinta. Kokonaisvaltaista konseptia jalkautetaan käytäntöön ns. vesiturvallisuussuunnitelmien muodossa eli englanninkieliseltä nimeltään Water Safety Plan (WSP). 30, 31 WSP:ssä keskitytään laadullisiin riskeihin eikä talousveden riittävyyttä tarkastella erikseen. WSP-periaatteen mukaisesti talousveden laadun varmistaminen siirtyy valmiin veden tarkkailusta koko ketjun laadunhallintaan. Tavoitteena on veden saastumisen ehkäisy alkulähteillä, veden laatutavoitteiden saavuttaminen varmistamalla lika-aineiden riittävää vähentämistä/poistamista veden käsittelyssä sekä veden likaantumisen estäminen säilytyksessä tai jakelussa. Suunnitelman laadinnassa tarkastellaan koko järjestelmää raakaveden otosta kuluttajalle 31. WHO:n mukainen viitekehys turvallisen talousveden tuottamiseksi muodostuu terveysperusteisten laatutavoitteiden asettamisesta, suunnitelman laadinnasta sekä riippumattomasta valvonnasta. WSP pitää sisällään järjestelmän arvioimisen, toiminnallisen valvonnan sekä hallintajärjestelmät, dokumentoinnin ja tiedonvälityksen. WHO:n mukaisen WSP:n laadinnan eri vaiheet on havainnollistettu kuvassa WHO Bartram ym

25 Työryhmän kokoaminen Talousvesijärjestelmän kuvailu Talousvesijärjestelmän arvioiminen Vaara-analyysi Toiminnallinen valvonta Hallintakeinojen tunnistaminen Toiminnallisten rajoitusten määrittäminen Monitoroinnin perustaminen Tarkastuksen kokemukset ja tulevaisuuden tarpeet Hallintajärjestelmät & tiedonvaihto Korjaavien toimintojen ja varautumisen perustaminen Dokumentoinnin luominen Tarkastus, hyväksyntä ja auditointi Validointi ja verifiointi Kuva 7. WSP:n eri vaiheet 32. Kuvasta puuttuvat kaikkia vaiheita koskevat tukiohjelmat. Nämä ovat toimintoja, joilla varmistetaan, ettei toimintaympäristö ja sen laiteet ja ihmiset itsessään aiheuta lisäriskin lähdettä. WSP:n kulmakivi on talousvesijärjestelmän arviointi ja siihen sisältyvä vaara-analyysi (riskiarviointi). Vaara-analyysi pitää sisällään vaarojen tunnistamisen sekä niihin johtavien tapahtumien kuvailun, minkä jälkeen vaarat priorisoidaan arvioimalla niiden seurauksia ja todennäköisyyksiä. Toiminnallinen valvonta ja hallintajärjestelmä sekä tiedonvaihto tekevät WSP-lähestymistavasta laatujärjestelmään verrattavaan. WHO:n WSP-malli ei määrittele miten riskejä tulisi arvioida, mutta antaa esimerkkejä kvalitatiivisille seuraus- ja todennäköisyysluokille sekä esimerkkimatriisin riskien priorisoinnille 33. Käytännössä raakavesilähteen laatuun mahdollisesti vaikuttavien vaarojen arvioinnin sisällyttäminen laitoksen WSP-järjestelmään on haastavaa. Esimerkiksi pintavettä käyttävän vesihuoltolaitoksen haasteena on tunnistaa ja arvioida mahdollisesti hyvinkin laajalla valuma-alueella muodostuvan raakaveden laatuun kohdistuvia riskejä. Riskien aiheuttajat ovat usein vesihuoltolaitoksen oman toiminnan ulkopuolisia. Tässä yhteistyön merkitys mm. alueellisten ympäristöviranomaisten kanssa korostuu. Myös kiinteistöjen vesilaitteiden toiminnan ja käytön osalta kiinteistön omistajan ja käyttäjän toiminnan merkitys on suuri ja riskienhallinnan toimenpiteiden yksityiskohtainen sisällyttäminen vesihuoltolaitoksen WSP-järjestelmään on tapahduttava yhteistyön kautta. Eri toimijoiden välistä yhteistyötä sekä vastuita kuvataan tarkemmin WHO:n talousveden laadun 32 Bartram ym vierailtu

26 ohjeistuksessa 34. Suomessa ja kansainvälisesti WSP:n osana on sovellettu alun perin elintarviketeollisuuden jatkuvaa valvontaa varten kehitettyä HACCP-järjestelmää ja kriittisten valvontapisteiden määrittämistä HACCP HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point) on vapaasti suomennettuna vaaran arviointi ja kriittiset valvontapisteet. HACCP on kehitetty ja sitä on sovellettu elintarviketeollisuudessa kymmeniä vuosia elintarvikkeiden laadun varmistamiseen. HACCP:n toteuttaminen on uuden elintarvikelain (23/2006) mukaan pakollinen kaikille elintarvikehuoneistoille. HACCPin periaatteisiin kuuluu tarkasteltavan järjestelmän kuvaus ja sen toiminnan ymmärtäminen, riskien tunnistaminen ja priorisointi, sekä riittävien riskienhallintatoimenpiteiden toteuttaminen, jotta riskit saadaan alennettua hyväksyttävälle tasolle. Keskeisenä riskienhallinnan keinona menetelmään kuuluu kriittisten valvontapisteiden seuranta ja poikkeamia havaittaessa tarvittavien toimenpiteiden etukäteen tapahtuva suunnittelu. Elintarvikevirasto on julkaissut ohjeen Dnro 1568/32/05, joka koskee HACCP-järjestelmä, periaatteita ja soveltamista. Ohjeen liitteinä on useita hyödyllisiä lomakkeita ja muita malleja työn eri vaiheisiin. 35 Koska HACCP on tarkoitettu elintarvikkeiden laadun varmistamiseen, periaatteet soveltuvat myös veden laadun varmistamiseen ISO22000 ISO22000 on elintarviketeollisuuden tarpeisiin sovellettu riskienhallinnan standardi, joka on tarkoitettu sovellettavaksi mille tahansa toimitusketjun toimijalle. Standardissa esitetään vaatimukset riskienhallinnan järjestelmälle. Tehokkaan riskienhallinnan toteuttamiseksi ja ylläpitämiseksi on luotava organisaation olemassa oleviin toimintajärjestelmiin sulautettu tai itsenäinen järjestelmä, jota aktiivisesti ylläpidetään ja parannetaan. Olosuhdevaatimuksilla varmistetaan, että vesihuollon toimitusketju ja toimijoiden toimintatavat ja olosuhteet ovat sellaisia, että veden tuottaminen ja toimitus on hygieenisesti ja muulla tavoin turvallista ja laadukasta. Standardin keskeisiä riskienhallinnan keinoja on kriittisten tarkastuspisteiden valvonta seurantajärjestelmin ja poikkeamia havaittaessa tarvittavien toimenpiteiden suunnitelmat 36. Kommunikaatio muiden toimijoiden kanssa sekä ylä- että alavirtaan toimitusketjussa on standardin mukaan välttämätöntä merkittävimpien riskien tunnistamiseksi ja hallitsemiseksi. ISO22000-standardia on sovellettu Suomessa vesihuoltolaitostoimintaan ainakin neljää vesilaitostoimijaa koskevassa yhteishankkeessa, johon osallistuivat Seinäjoen Vesi, Kyrönjokilaakson Vesi Oy, Lappavesi Oy sekä Nurmon kunnan vesihuoltolaitos. Yhteishankkeessa rakennettiin osallistuville vesihuoltolaitoksille raakavesilähteeltä loppukäyttäjälle ulottuvat hallintajärjestelmät, joilla voidaan varmistaa toimitettavan veden elintarvikehygieeninen ja fysikaaliskemiallinen laatu WHO Evira Praxiom VVY

27 4.3.4 ISO Kansainvälisen standardointijärjestelmän puitteissa ollaan parhaillaan luonnostelemassa yleisiä riskienhallinnan periaatteita sekä ohjeita toteutukseen standardin muodossa 38. Uuden standardin tarkoituksena on soveltua riskienhallinnan ohjeeksi kaikenkokoisille organisaatioille erilaisilla aloilla. Standardi tulee sisältämään ohjeet sekä riskienhallinnan toteuttamiseen eri vaiheineen että riskienhallinnan järjestelmän luomiseen osaksi organisaation toimintaa. 4.4 Varautuminen Vesihuoltolaitosten tulee varautua erityistilanteiden hallintaan. Vesihuollon erityistilanteita voivat olla muun muassa vedenjakelun keskeytys tai vesijohtoverkon veden pilaantuminen. Talousvettä toimittavan laitoksen on haettava lupa toimintaansa kunnan terveydensuojeluviranomaiselta, ja lupahakemuksessa on annettava mm. selvitys erityistilanteisiin varautumisesta 39. Vesihuoltolaitoksilla on selkeä varautumisvelvoite, mutta valmiussuunnitteluvelvoite on hieman tulkinnanvarainen 40. Talousveden ongelmatilanteissa suuri vastuu on terveydensuojeluviranomaisilla. Terveydensuojeluviranomaisen tulee laatia erityistilannesuunnitelma terveyshaittojen ehkäisemiseksi, selvittämiseksi ja poistamiseksi 41. Terveydensuojelun erityistilanteisiin varautumista on esitelty mm. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa oppaassa 42. Terveydensuojelun erityistilannesuunnitelma voidaan laatia osaksi kunnan valmiussuunnitelmakokonaisuutta. Talousveden häiriötilanteissa viranomaisvastuihin kuuluu muun muassa erityistilanteen aiheuttamien terveyshaittojen arviointi sekä päätöksenteko terveyshaitan ehkäisemiseksi/poistamiseksi kuten vedenjakelun keskeyttämisestä tai keittokehotuksen antamisesta. 38 Committee Draft of ISO Risk management Guidelines on principles and implementation of risk management, Secretariat of ISO TMB WG on Risk Management, Date: Lisäksi ISO:n sivuilla standardi on saatavissa luonnosversiona päiväyksellä terveydensuojelulaki (763/1994) 18, terveydensuojeluasetus (1280/1994) 8 40 valmiuslaki 40 Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten sekä kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa. ja pelastuslaki 8 omatoiminen varautuminen: Rakennuksen omistaja ja haltija, teollisuus- ja liiketoiminnan harjoittaja, virasto, laitos ja muu yhteisö on asianomaisessa kohteessa ja muussa toiminnassaan velvollinen ehkäisemään vaaratilanteiden syntymistä, varautumaan henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa ja varautumaan sellaisiin pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät. 41 terveydensuojelulaki 8 42 sosiaali- ja terveysministeriö

28 5 Riskienhallinnan nykytila 5.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue Raakaveden riskienhallinta Raakaveden riskienhallinta jakautuu monelle toimijalle ja usein vesihuoltolaitoksen osaksi jää sen varmistaminen, että raakavesi on ottohetkenä laadultaan riittävän hyvää. Varsinaisen raakaveden laadun varmistaminen vaatii yhteistyötä eri toimijoilta ja riskienhallinta on osa toimijoiden tekemää työtä ulkoisten uhkien hallitsemiseksi. Raakavesilähteen riskinhallintaan liittyvien toimijoiden tehtäviä ja roolijakoa on esitelty esimerkin avulla tietolaatikossa 1, jossa kuvataan Porvoon kaupungin tekemä toimijoiden välinen tehtäväjako raakavesilähteen osalta suhteessa vesihuoltolaitoksen riskienhallintaan. Tietolaatikko 1. Eri toimijoiden tehtävät raakavesilähteen osalta Porvoon kaupungissa Viranomaistyönjaon selkeyttäminen Porvoon kaupunki Paikalliset ja alueelliset ympäristönsuojeluviranomaiset Vesi- ja ympäristönsuojelulakien mukainen vesiensuojelu, pohjavesialueiden suojavyöhykkeiden rajaaminen, pohjavesialueille sijoittuvien toimintojen ympäristölupaasiat, jätteiden ja jätevesien käsittelyn yleinen valvonta. Terveydensuojeluviranomaiset Raakaveden riskitekijät taustatietona valvonnan suunniteluun ja varautumiseen, vaikuttaminen kaava- ja ympäristölupamääräyksiin lausunnoin, jätevesien ja jätteiden terveyshaittaa aiheuttavan käsittelyn valvonta, hautausmaan ennakkovalvonta, kaivovesien alueellinen laatu ja siitä tiedottaminen. Talousveden häiriötilanteissa vastuu mm. vedenjakelun keskeyttämisestä. Alueelliset pelastusviranomaiset Vaarallisten kemikaalien vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia valvoo toimialueellaan pelastusviranomainen. Ns. ilmoitusvelvolliset kemikaalikohteet ovat pelastuslain määrittelemiä erityiskohteita, joten kemikaalien varastointi ja käsittely tarkastetaan kohteessa vuosittain palotarkastuksien yhteydessä. Tällöin katsotaan myös talous- ja jäteveteen kohdistuvia riskejä. Tärkeillä pohjaesialueilla sijaitsevien kiinteistöjen öljysäiliöiden tarkastusten seuranta. Öljysäiliöiden omistajat ovat velvollisia tarkastuttamaan käytössä olevat maanalaiset öljysäiliöt ensimmäisen kerran 10 vuoden päästä asennuksesta ja tämän jälkeen kuntoluokituksen mukaan. Pelastusviranomainen valvoo, että kiinteistön omistaja on huolehtinut velvollisuudestaan. Onnettomuudet, joista voi aiheutua pohjaveden tai kaivoveden pilaantumista. Mittaavien häiriötilanteiden (kuten tulvat) johto. 20

29 Tukes Kemikaalien laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia valvoo Turvatekniikan keskus (Tukes), joka myöntää luvat toiminnalle, tarkastaa laitoksen ja turvallisuusselvitykset sekä käsittelee onnettomuusilmoitukset. Turvatekniikan keskus suorittaa valvontaa lupakohteissa määrävälein. Osa laitoksista sijaitsee pohjavesialueella. Viemäröinnin tarkkailuvaatimuksia tarpeen mukaan. Kaavoitusviranomaiset Pohjavesien suojaamiseen tähtäävät kaavamääräykset rakentamiselle Rakennusvalvontaviranomaiset Edellä mainittujen kaavamääräysten noudattamisen valvonta sekä rakennuslupien myöntäminen. Rakentamismääräysten noudattamisen neuvontaa. Suomessa juoma- ja talousvettä valmistetaan sekä pinta että pohjavedestä. Pintaveden määrällinen osuus vesihuoltolaitosten toimittamasta vedestä on noin 40 % ja pohjaveden (ml. tekopohjavesi) osuus noin 60 % 43. Pintavettä käyttävät laitokset ovat yleensä pohjavettä käyttäviä suurempia. Niistä huomattavasti suurempi osa toimittaa vettä vuosittain yli m 3. Vesihuoltolaitoksille tehtyyn kyselyyn vastanneista laitoksista lukumääräisesti 90 % käyttää pohjavettä. Pohjaveden laatu talousvesihuollon raakavetenä on yleensä pintavettä parempaa ja sen osuutta pyritäänkin jatkuvasti nostamaan. Toisaalta on huomattavaa, että aina desinfiointikäsittelyn läpikäyvä pintavesi voi olla huomattavasti turvallisempaa loppukäyttäjälle kuin käsittelemättömänä verkostoon johdettu ja mahdollisesti huomaamatta pilaantunut pohjavesi. Lisäksi vesipuitedirektiivin parhaillaan käynnissä olevan toimeenpanon myötä toteutettavissa vesienhoitosuunnitelmissa tarkastellaan sekä pinta- että pohjavesien tilaa sekä niihin kohdistuvia riskejä. Näissä suunnitelmissa selvitetään vesien tilaan vaikuttavia tekijöitä, arvioidaan vesistöjen nykytilaa sekä asetetaan vesien tilatavoitteet. Suunnitelmissa on esitetty ehdotus toimenpidesuunnitelmaksi, jonka avulla pyritään jokien, järvien, rannikkovesien ja pohjavesien vähintään hyvään tilaan vuoteen 2015 mennessä 44. Raakavesilähteitä mahdollisesti pilaavien onnettomuuksien yhteydessä (esim. vaarallisten aineiden kuljetusonnettomuudet) ei näyttäisi olevan selkeitä ja aukottomia menettelyjä eri toimijoiden väliseen tiedonvaihtoon. Poikkeuksena tästä vaikuttaisi olevan pohjavedenottamoiden suoja-alueet, joiden sijainnit ovat pelastusviranomaisen tiedossa ja näillä tapahtuneista, mahdollisesti pohjavettä uhkaavista onnettomuuksista pelastusviranomainen tiedottaa ohjeistuksen mukaan ympäristöviranomaisille raakavesilähteet, (vierailtu ) 44 vesienhoito, (vierailtu ) 21

30 5.1.2 Pohjavesi Pohjavesialueet luokitellaan kolmeen luokkaan niiden käyttömahdollisuuksien mukaan: vedenhankintaa varten tärkeät (luokka I), vedenhankintaan soveltuvat (luokka II) sekä muut pohjavesialueet (luokka III). Suomen pohjavesiesiintymät ovat suhteellisen pieniä eikä niiden sijainti ole optimaalinen suuria yhdyskuntia ajatellen. Pohjaveden määrää onkin lisätty tekopohjaveden avulla. Tekopohjaveden osuus on noin 10 % vesihuoltolaitosten jakaman veden määrästä. Turun ja Tampereen tekopohjavesilaitosten valmistuttua tulee tekopohjaveden osuus nousemaan vajaaseen 30 %:in. Pohjavesi on Suomessa yleensä hyvälaatuista, joskin tietyillä alueilla esiintyy haitallisia aineita (mm. radon, fluori, rauta, mangaani). Pohjavesi on pintavettä huomattavasti vähemmän herkästi likaantuvaa. Pohjavesilähteen saastuminen on erityisen merkittävä riski laitoksilla, joilla pohjavettä johdetaan suoraan jakeluun. Esimerkiksi kesän 2008 runsaiden sateiden johdosta pintavesi pääsi useilla pienemmillä vesihuoltolaitoksilla sekoittumaan pohjaveteen ilman riittävää suotautumista maaperän läpi, mikä johti epäpuhtauksien pääsyyn raakaveteen. Riskienhallinnan vastuut jakautuvat useiden toimijoiden kesken. Alueellisilla ympäristökeskuksilla ja kunnilla on päävastuu pohjaveden tilaa mahdollisesti uhkaavien toimintojen valvonnasta. Haasteena on moninainen toiminta pohjavesien muodostumisalueilla. Pohjaveden laatua uhkaavat erilaiset ihmisten toiminnot kuten teiden suolaus, jätevesien maahan imeytys, maan otto sekä ojitukset. Lisäksi mm. teollisuudesta tai muunlaisesta ammatin harjoittamisesta voi aiheutua vaaraa pohjavesille (esim. öljyjen ja vaarallisten aineiden kuljetukset ja varastoinnit sekä niitä käyttävät tehtaat ja laitokset, korjaamot ja huoltoasemat, eläinsuojat, puunkyllästämöt, hiekan- ja soranotto, lannoitteiden ja torjunta-aineiden käyttö maa- ja metsätaloudessa) 45. Pohjaveden ottajien vastuulla on varmistua raakaveden riittävästä laadusta. Riskiarviointi: Vesihuoltolaitoksille tehdyn kyselyn mukaan pohjavettä käyttävistä laitoksista 23 % ei ole tehnyt lainkaan riskiarviointia. Kaikista pohjavettä käyttävistä laitoksista noin 60 % koki kuitenkin arvioineensa raakavedenmuodostumisalueeseen liittyviä riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Pohjavettä käyttävistä laitoksista noin 55 % oli mielestään huomioinut riskiarviossa raakavesilähteen saastumisen kemiallisesti tai mikrobien takia hyvin tai erittäin hyvin. Riskienhallintatoimet: Pohjavesialueiden pilaantumisen riskiä voidaan vähentää perustamalla vesilain mahdollistamia suoja-alueita. Nämä vedenottamokohtaiset suoja-alueet ovat ympäristölupaviranomaisen vahvistamia ja niiden tarkoituksen on turvata pohjaveden hyvä laatu vedenottamon käyttöön. Suoja-alueiden perustamiseen liittyy erilaisia määräyksiä veden laadun suojaamiseksi tai rajoituksia esim. maa-ainesten ottoon, teiden rakentamiseen ja kunnossapitoon sekä jätevesien johtamiseen 46. Kaikkiaan suoja-alueita on kuitenkin perustettu melko vähän. Suomen noin pohjavesialueella sijaitsee yhteensä noin pohjavedenottamoa, joista noin 230:lle (n pohjaveden laatu ja riskit, (vierailtu ) 46 Gustafsson J. ym

31 11 %) on perustettu suoja-alue 47. Pohjavesien suojelusuunnitelmat ovatkin muodostuneet yleisemmäksi pohjavesien suojelukäytännöksi. Pohjavesien suojelusuunnitelma on asiantuntijoiden laatima selvitys ja ohje, jonka avulla pyritään turvaamaan pohjavesivarojen säilyminen käyttökelpoisina rajoittamatta kuitenkaan tarpeettomasti muita maankäyttömuotoja. Huomattavaa on, että pohjavesien suojelusuunnitelmat eivät perustu mihinkään lakiin. Niitä onkin kritisoitu siitä, että niiden laatimiskriteerit, sisältövaatimukset, laatimismenettely ja oikeusvaikutukset ovat epäselvät 48. Tämän vuoksi ne ovat ongelmallisia erityisesti maanomistajien oikeusaseman kannalta. Pohjavesialueen suojelusuunnitelma sisältää yleensä seuraavat pääkohdat: 1. Hydrogeologiset selvitykset ja tutkimukset 2. Vedenottamo- ja suoja-alueiden määrittely 3. Riskitekijöiden kartoitus ja riskinarviointi 4. Toimenpidesuositukset riskien vähentämiseksi 5. Toimenpiteet vahinkotapauksissa Pohjavesialueiden suojelusuunnitelman toteutuksessa alueellisten ympäristökeskusten, kuntien, vesihuoltolaitosten ja muiden vedenottajien sekä alueen toiminnanharjoittajien kiinteä yhteistoiminta on erityisen tärkeää. Suojelusuunnitelmat pyritään huomioimaan maankäytön suunnittelussa sekä esimerkiksi erilaisia pohjaveden muodostumisaluetta koskevia lupahakemuksia ja ilmoituksia koskevassa viranomaiskäsittelyssä. Rintala ja kumppanit 49 tutkivat pohjavesien suojelusuunnitelmia selvityksessään. He totesivat, että suojelusuunnitelmien sisältö ja laajuus vaihtelivat huomattavasti pohjavesialueen, suunnitelman tilaajien ja laatijan mukaan. Osa suunnitelmista oli tiedoiltaan vanhentuneita. He havaitsivat myös, että viime aikoina yleistyneen käytännön mukaan suojelusuunnitelma käsittää kaikki kunnan pohjavesialueet tai mahdollisesti useamman kunnan pohjavesialueet. Suojelusuunnitelmia on ensisijaisesti laadittu I-luokan pohjavesialueille, jotka ovat yhteisvedenhankintakäytössä. Tapauksissa, joissa suunnitelma on tehty kaikille kunnan pohjavesialueille tai yhtenäiselle harjujaksolle, on usein myös II- ja III-luokan pohjavesialueet otettu mukaan. Taulukossa 1 on esitetty pohjavesien suojelusuunnitelmien nykytilan avainluvut. Ensimmäisen luokan pohjavesialuille on luonnollisesti tehty eniten suojelusuunnitelmia (30 % alueista katettu). Ympäristöhallinnon alustavasti määrittelemästä noin 560 riskipohjavesialueesta on suojelusuunnitelma tehty 320 alueelle (n. 57 %) Orvonmaa Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi Rintala ym Rintala ym

32 Taulukko 1. Pohjavesien suojelusuunnitelmien nykytilan avainluvut. Pohjavesien suojelusuunnitelmat (kpl) Suunnitelmien kattamat pohjavesialueet (kpl) Suojelusuunnitelmien kattavuus I-luokan pv- alueet II-luokan pv- alueet III-luokan pv- alueet Riskipohjavesialueet 660 kpl 190 kpl 80 kpl 320 kpl 30 % 13 % 3 % 57 % Pintavesi Pintavesien käyttämisessä talousveden raakavetenä ovat usein ongelmana veden fysikaaliskemialliset ominaisuudet (mm. humus, väri, ph) sekä pintavesien alttius likaantumiselle. Hygieniariskejä aiheuttavat muun muassa yläjuoksulla sijaitsevat jätevedenpuhdistamot ja karjatalous. Myös mahdollisesti rehevöitymisen, sinilevien, torjunta-aineiden, onnettomuuksien sekä virtaamien ja veden saatavuuden vuodenaikaisvaihteluiden vaikutukset veden käsittelyyn on huomioitava. Yleisesti ottaen Suomessa vesihuollon raakavesilähteenä käytettävät pintavedet ovat edellä mainituista seikoista huolimatta hyvälaatuisia Riskienhallinnan vastuu: Pintavesilähteen vedenlaadun suojelussa vastuut jakautuvat laajasti vastaavalla tavalla kuin pohjaveden laadun suojelussa. Yleisesti ottaen selkeää vastuutahoa ei ole, vaan pintavesien laadun suojelu tapahtuu muun toiminnan ohella muun muassa ympäristönsuojelulain yleisen pilaamiskiellon puitteissa. Pintaveden laatua uhkaavat erilaiset ihmisten toiminnot, joiden ohjaajana ja säätelijänä erilaiset ja eritasoiset viranomaiset toimivat. Näiden toimien vastuut ovat muun muassa kunnan maankäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa, eri tasojen ympäristölupien ja muun toiminnan harjoittamisen lupien myöntämisessä. Luonnollisesti myös alueella asuvilla ihmisillä ja toiminnanharjoittajilla on vaikutuksensa vedenlaadun suojeluun. Pintavettä käyttävien laitosten vastuulla on varmistua raakaveden riittävästä laadusta. Riskiarviointi: Pintavesilähteen talousvesikäytön riskienhallinnan osalta vesihuoltolaitoksen vastuulla on varmistaa, että sen käyttämän raakaveden laadussa ei ole sellaisia poikkeamia, jotka vaarantaisivat vedenpuhdistusprosessin toiminnan ja toimitettavan talousveden laadun. Pintaveden laadun perustason määrittää valtioneuvoston päätös 366/1994, joka asettaa laaturajat ja tarvittavat käsittelyt talousveden valmistukseen käytettävälle pintavedelle. Vesihuoltolaitoksille tehdyn kyselyn mukaan pintavettä käyttävistä laitoksista 35 % ei ole tehnyt lainkaan riskiarviointia. Niistä vastaajista, jotka ovat toteuttaneet riskinarviointia, on keskimääräistä suurempi osa käyttänyt jotain määritettyä riskiarviointimenetelmää. Kaikista pintavettä käyttävistä laitoksista noin 35 % koki arvioineensa raakavedenmuodostumisalueeseen liittyviä riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Pintavettä käyttävistä 24

33 laitoksista noin puolet oli mielestään huomioinut riskiarviossa raakavesilähteen saastumisen kemiallisesti tai mikrobien takia hyvin tai erittäin hyvin Riskienhallintatoimet: Esimerkiksi maankäytön suunnittelulla, erilaisten ympäristöä muuttavien toimintojen luvittamisella ja vaarallisten aineiden kuljetuksen riskienhallinnan keinoin pyritään varmistamaan, ettei raakaveden laatua vaarantavia tilanteita pääsisi syntymään. Pintavettä käyttävät vesihuoltolaitokset ovat toistaiseksi nojautuneet raakavettä koskevassa riskienhallinnassa pääasiassa raakaveden täydelliseen kemialliseen käsittelyyn ja raakaveden laadun seurantaan. 5.2 Veden käsittely ja jakelu Veden käsittely ja jakelu on vesihuoltolaitosten ydintoimintaa. Riskienhallinta on selkeästi vesihuoltolaitoksen vastuulla. Seuraavassa esitellään vesihuoltolaitosten riskiarvioinnin nykytilannetta suhteessa käytettyihin menetelmiin ja laitoksen kokoon. Tulokset perustuvat vesihuoltolaitoksille suunnattuun laajan web-kyselyyn sekä asiantuntijahaastatteluihin Riskiarvioinnit Kyselyn perusteella noin 73 % vastanneista vesihuoltolaitoksista on tehnyt riskinarviointia toisaalta noin neljäsosa vastanneista indikoi että riskiarviointia ei ollut tehty lainkaan. Laitoksista, jotka eivät ole tehneet riskiarvioita, noin 65 % on vesiosuuskuntia ja veden myynnin määrä pääasiassa alle m 3 /v. Huomattavaa on kuitenkin että noin 10 % laitoksista, joissa riskienarviointia ei ole tehty, veden myynnin määrä on yli m 3 /v. Tästä ei kuitenkaan voida suoraan päätellä ettei riskejä olisi toiminnassa lainkaan huomioitu, kuten yksi avovastaus indikoi: Kaiken kaikkiaan erillinen riskien arviointi on jäänyt melko vähälle. Hankkeissa ja toiminnassa on riskien olemassaoloa otettu huomioon, vaikka erillistä arviointia ei ole tehtykään. Riskinarvioinnin koetaan vesihuoltolaitoksissa muuttuvan sitä vaikeammaksi mitä pidemmälle siinä edetään. Riskien todennäköisyyden arviointi osoittautui vastausten perusteella kaikkein vaikeimmaksi. Myös häiriöiden tai vikaantumisten vaikutusten suuruuden tai laadun arviointi koettiin häiriöiden tunnistamista ja häiriöiden aiheuttajien tunnistamista vaikeammaksi. Päätoimisia riskienhallinnan vastuuhenkilöitä on alle kolmessa prosentissa vastanneista vesihuoltolaitoksista ja liki neljäsosassa laitoksista (23 %) riskienhallinta on vastuutettu nimetylle henkilölle pääasiallisten tehtävien ohella suoritettavaksi. Näin olleen yli 60 % vesihuoltolaitoksista ei ole nimettyä riskienhallinnan vastuuhenkilöä. Osuuskunnissa riskienhallinnasta vastaa usein hallitus Toisaalta riskienhallinnan sivutoimisia vastuuhenkilöitä löytyy myös joistain sellaisista vesihuoltolaitoksista, joissa riskinarviointia ei ole tehty. Riskiarviota tehtäessä vaaditaan laaja-alaista asiantuntemusta. Kaikkiaan vesihuoltolaitosten riskinarviointia on toteutettu yleisimmin organisaation sisäisesti asiantuntijaryhmän voimin (n. 50 %) sekä yksittäisen asiantuntijan voimin (n. 20 %). Lähes viidennes laitoksista on käyttänyt riskiarvion tekemiseen tai prosessin ohjaamiseen ulkopuolista tahoa. Yli puolet vastaajaorganisaatioista päivittää riskiarviointeja kolmen vuoden välein tai useammin. Noin 16 % vastaajista ilmoitti, että riskiarviointi päivitetään aina muutosten yhteydessä ja noin 20 % vastaajista päivittää riskiarvioinnin kerran vuodessa tai useammin. 25

34 Riskin aiheuttajia on huomioitu vaihtelevasti. Kyselyn vastausten mukaan veden riittävyyden riskejä aiheuttavat tekijät on selvästi parhaiten huomioitu. Myös veden toimintavarmuuteen vaikuttavat tekijät kuten automaation, sähkönsaanti tai tekninen toimintavarmuus sekä veden saastumista vedenkäsittelyssä on huomioitu yli 60 % vastauksista. Tarkempi erittely aiheuttajien huomioinnista on esitetty liitteessä 5. Monet vesihuoltolaitokset toimivat vain veden välittäjinä ja keskittyvät toimintaan vain tällä alueella ja usein kokevat ettei heillä ole tarvetta riskienarviointiin. Eo. erheet vähäisiä, koska vedenottamolla ei minkäänlaista vedenkäsittelyä, pumpataan verkostoon puhdasta luonnonvettä. Olemme vain veden jakelua harjoittava vesiosuuskunta, joten kaikki vedenlaatuun, tai toimitukseen liittyvät ongelmat ja riskit kohdistuvat ensisijaisesti meille vettä toimittavaan vesilaitokseen! Kaikista vastanneista 62 % ilmoitti, että heidän laitoksellaan on arvioitu riskejä, mutta siihen ei ole käytetty mitään erityistä menetelmää. Niistä 32 vastauksesta (n. 11 % vastanneista), jotka ilmoittivat käyttäneensä riskiarvioinnin menetelmää, tunnistettiin seuraavat menetelmät: riskienhallintajärjestelmän mukaisia menetelmiä: WSP:n mukainen riskinarviointikehikko (n=5), HACCP (n=4), ISO22000 (n=2), yhteensä alle 4 % vastanneista laitoksista aiheuttajien tunnistamisen kautta etenevät menetelmät: poikkeamatarkastelut (n=8), yhteensä hieman alle 3 % vastanneista laitoksista häiriöiden tunnistamisen kautta etenevät menetelmät skenaariotyö (n=3) ja tapahtumapuut (n=2) alle 2 % vastanneista laitoksista Loput ilmoittivat käyttäneensä jotain muuta riskiarviointimenetelmää, kuten konsultin menetelmä, hyödynnetty kokonaisvaltaisesti arvioiden omaa alan kokemusta sekä hyödynnetty erilaisia viime vuosina ilmestyneitä vesihuoltolaitosten riskiarviointiin ja -hallintaan opastavia julkaisuja 51. Noin 16 % riskiarviointimenetelmää käyttäneistä laitoksista ei osannut nimetä käyttämäänsä menetelmää Riskienhallinta Vesihuoltolaitoksista vain noin 14 % on vedenhankintaa ja jakelua turvaava systemaattinen riskinhallintajärjestelmä vesihuoltopoolin syksyllä 2008 tekemän web-kyselyn perusteella. Toisaalta tämän hankkeen yhteydessä (kevät 2009) toteutetun kyselyn mukaan valtaosassa vesihuoltolaitoksia on tunnistettu keskeisiä riskienhallintatoimia (kuva 8). Viidesosassa laitoksista riskienhallintatoimia tunnistetaan, priorisoidaan ja toteutetaan jatkuvasti. 51 Pienille vesihuoltolaitoksille on julkaistu vuonna 2006 tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi ja VVY on julkaissut vesihuoltolaitoksen tilan itsearviointimittariston vuonna 2008 (ks. luku 4.1.1). 26

35 Kuva 8. Ovatko laitokset tunnistaneet ja toteuttaneet keskeisiä riskienhallintatoimia Niistä laitoksista, joissa riskinarviointia ei ollut tehty, yli 40 %:ssa on kuitenkin tunnistettu keskeisiä riskienhallintatoimia ja useissa jo toteutettukin niitä. Riskienhallintatoimista yleisimpiä ovat tekniset ratkaisut, joilla on alennettu järjestelmän riskejä (kuva 9). Myös muita toimenpiteitä on laajasti käytössä vesihuoltolaitoksilla. Noin puolella laitoksista on toteutettu useita toimia liittyen häiriötilanteen toiminnan suunnitteluun, varautumistoimiin ja organisaation toimintaprosessin parantamiseen. Kaikilla osa-alueilla vain 10 % vastaajista ilmoitti, ettei mitään toimia ole toteutettu. Häiriötilanteen toiminnan suunnittelu Varautumistoimet Organisaation toimintaprosessien parantaminen 5 - Useita toimia toteutettu Ei toimia toteutettu EOS Teknisiä ratkaisuja 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %100 % Kuva 9. Vesihuoltolaitoksilla toteutettuja riskienhallintatoimia Riskienhallinnan onnistumista arvioitaessa vesihuoltolaitoksista lähes puolet kokee osaamisensa ja onnistumisensa olevan erittäin hyvää tai hyvää riskien tunnistamisessa eli riskikartoituksessa (kuva 10). 27

36 Riskien tunnistaminen Riskien arviointi (todennäköisyys ja vaikutus) Riskiarviointien tulokset siirtyvät ohjaamaan käytännön toimintaa Häiriötilanteen toimintasuunnitelmassa erilaiset riskit on huomioitu Muutostöiden yhteydessä tehdään erillinen riskiarviointi 5 -erittäin hyvä erittäin huono EOS Riskeistä ja varautumisesta vaihdetaan tietoa muiden toimijoiden kanssa 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %100 % Kuva 10. Vesihuoltolaitosten arvio omasta osaamisesta ja onnistumisesta riskienhallinnan eri osaalueilla. Muiden riskienhallinnan alueiden suhteen tilannetta ei koeta aivan yhtä hyväksi. Vastaajat kokevat osaamisen tason laskevan, kun edetään riskien tunnistamisesta niiden todennäköisyyden ja vaikutuksen arviointiin ja edelleen tulosten siirtämiseen käytäntöön. Vesihuoltolaitokset kokivat oman osaamisen ja onnistumisen olevan heikointa koskien muiden toimijoiden kanssa tehtävää varautumis- ja riskitiedonvaihtoa Varautuminen Vesihuoltopoolin syksyn 2008 kyselyssä, joka keskittyi nimenomaan vesihuoltolaitosten varautumiseen, yli 70 % vastanneista vesihuoltolaitoksista ilmoitti, että heillä on valmiussuunnitelma tehtynä. Kriisiviestintäsuunnitelma taas löytyi noin kolmasosasta vesihuoltolaitoksia. Keväällä 2009 toteutetussa kyselyssä vastaajat kokivat, että varautumistoimia on tehty melko merkittävästi ja teknisiä ratkaisuja implementoitu. Toimintaprosessien parantaminen ja häiriötilanteen toiminnan suunnittelu oli vähäisemmässä roolissa. Vesihuoltopoolin kyselyn perusteella esim. desinfiointivalmius mahdollisia veden pilaantumistilanteita varten puuttui noin kymmenesosasta vesihuoltolaitoksia. Saman kyselyn perusteella noin puolella laitoksista oli oma varavoimakone sähkökatkosten varalle. Kemikaalien saatavuus oli varmistettu yli puolessa laitoksista pitämällä kriittisiä kemikaaleja varastossa. Kriittisiä varaosia oli varastossa kolmella neljästä vesihuoltolaitoksesta. 5.3 Kuluttajat ja kiinteistöt Valvonta ja säädöspohja Kuluttajien ja kiinteistöjen roolia vesihuollon kokonaisketjun riskienhallinnassa on tässä hankkeessa käsitelty siitä näkökulmasta, mitä riskejä kiinteistöjen vesilaitteet voivat aiheuttaa vesijärjestelmälle ja miten nykyinen säädösohjaus ja valvonta vaikuttavat näihin riskeihin. Maankäyttö- ja rakennuslaki, 28

37 sekä sen perusteella annetut rakentamismääräykset ohjaavat kiinteistöjen vesilaitteistojen suunnittelua ja rakentamista sekä toimivat rakennusvalvontaviranomaisen työn perustana. Kunnittain vaihtelee toteuttaako tätä valvontaa esimerkiksi rakennusvalvontaviraston osasto, vesihuoltolaitos vai jokin muu viranomaistoimija. Terveydensuojeluviranomainen ei puutu vesilaitteistojen toteutukseen, mutta valvoo niiden käytön aikaista asianmukaisuutta kuluttajan käytettävissä olevan veden laadunvalvonnan kautta. Keskeisimmiksi kiinteistöjen vesilaitteita koskeviksi säädöksiksi asiantuntijapaneelissa (ks. luku 2.4) tunnistettiin Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 13, 117, 125 ja 166 sekä rakentamismääräyskokoelman D1 (Kiinteistöjen vesi- ja viemärilaitteistot) määräykset ja ohjeet 2.3.1, 2.3.2, 2.3.4, 2.3.8, 2.8.3, 3.1.1, ja 6.1. Kyseisten säädösten keskeiset osat on koottu liitteeseen 6. Edellä tunnistettujen D1 määräysten selkeyttä ja kehitystarpeita arvioitiin asiantuntijapaneelissa. Säädöstekstejä pidettiin kautta linjan selkeinä. Monessa käytännön tapauksessa joudutaan miettimään rajankäyntiä säädöksenmukaisuuden ja -vastaisuuden välillä, mutta asiantuntijapaneelin näkemyksen mukaan tämä on tyypillistä vaatimustenmukaisuuden arviointia eikä siinä ole koettu olevan merkittäviä säädöstekstien muotoilusta johtuvia ongelmia. Paneelikeskusteluissa korostettiin kiinteistön omistajan vastuuta. Kiinteistön omistajan vastuu tulee esiin muun muassa Maankäyttö- ja rakennuslain 119 pykälässä, jonka mukaan rakennushankkeeseen ryhtyvällä on huolehtimisvelvollisuus rakentamisen asianmukaisuudesta. Suunnittelu ja itse työ tulee suorittaa rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti. Hankkeeseen ryhtyvällä tai hänen edustajallaan tulee olla hankkeen vaativuus huomioon ottaen riittävät edellytykset sen toteuttamiseen sekä käytettävissään pätevä henkilöstö. Nykykäytännön mukaan korjaustöissä kunnallinen rakennusvalvonta (tai mikä organisaatio vesilaitteiston osalta tarkastuksen suorittaakaan) ei useimmiten tarkasta yksityiskohtaisesti suunnitelmia tai toteutusta vaan katsoo, että hankkeen toteuttajan nimeämä, pätevyysvaatimukset täyttävä hankkeen suunnittelija tai muu henkilö kantaa vastuun asianmukaisuudesta. Suuri osa kiinteistöjen vesilaitteita koskevista muutostöistä on rakennusluvan alaisia, mikä tarkoittaa, että suunnittelu- ja toteutusvaiheessa muutosten asianmukaisuus tarkastetaan. On tosin kiinteistön omistajan vastuulla huolehtia rakennusluvan hankkimisesta. Asiantuntijapaneelin näkemyksen mukaan näin ei kuitenkaan aina tapahdu, sillä muutostyötä ei aina mielletä luvanvaraiseksi. Aina ei nähtävästi myöskään mielletä rakentamismääräysten soveltamistarvetta. Asiantuntijapaneelin mukaan merkittäviä puutteita voi esiintyä myös vesilaitteiden kunnossapidossa. Maankäyttö- ja rakennuslaki asettaa velvollisuuden rakennuksen kunnossapidolle. Suomen rakentamismääräyskokoelman osa A4: Rakennusten käyttö- ja huolto-ohje (2000) määrittelee ko. ohjeen laatimista ja sisältöä koskevat vaatimukset. Rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on tarkistaa loppukatselmuksen yhteydessä, että käyttö- ja huolto-ohje on asianmukaisesti laadittu, mutta sen käyttö jää rakennuksen omistajan omalle vastuulle eikä käytön aikaista valvontaa ole Kiinteistöjen riskit ja riskienhallinta Säännösten tärkein tehtävä on antaa selkeät toimintatavat, joita noudattamalla varmistetaan että talousveden laatua ei vaaranneta. Säännösten noudattamatta jättäminen aiheuttaa riskejä. Alla (kuva 29

38 11) on esitetty kaaviokuvana rakentamisen ja korjaustoiminnan prosessien päävaiheet, niihin kohdistuva valvonta sekä näiden suhde vesihuollon riskeihin. Kuva 11. Kaaviokuva rakentamisen ja korjaustoiminnan prosessien päävaiheista, niiden valvonnasta sekä suhteesta riskeihin Asiantuntijapaneelin näkemyksen mukaan yllä kuvatut rakentamisen ja korjaustoiminnan prosessit ja niihin kohdistuva valvonta johtavat vesilaitteiden kannalta varmaan toimintaan eli hyvään riskienhallinnan tasoon, jos ne toteutetaan säännösten mukaisesti. Jos rakentamis- ja korjaustoiminnassa ei noudateta vesilaitteistoja koskevia säännöksiä eikä valvonnassa onnistuta puuttumaan epäasianmukaisuuksiin, voi vesilaitteiden käyttö johtaa riskien realisoitumiseen. On myös mahdollista, että lupaprosessien kynnyksen ylittäviä, vesilaitteisiin kohdistuvia muutostöitä toteutetaan ilman ilmoitusta viranomaisille, jolloin töiden asianmukaisuuden valvontaan ei viranomaisilla ole mahdollisuutta. Asiantuntijapaneelissa tunnistettiin useita riskejä koskien eri rakentamismääräysten laiminlyöntejä. Asiantuntijat esittivät myös arvionsa näiden riskien nykytilasta ja valvonnan mahdollisuudesta puuttua niihin. Keskustelusta koottu taulukko on esitetty kokonaisuudessaan liitteessä 8. Keskustelun johtopäätöksinä voidaan todeta: Epäasianmukaisesti toteutetut vesilaitteistojen kytkemiset i) muista vesilähteistä vetensä saavaan laitteistoon, ii) sammutusvesilaitteistoon, iii) erityiseen vesilaitteistoon (esim. elintarvike- ja teollisuuslaitosten prosessi- ja tekniset vedet) voivat aiheuttaa merkittäviä riskejä talousveden laadulle kyseisessä kiinteistössä ja mahdollisesti laajemminkin verkostossa. Valvonta perustuu useimmissa tapauksissa normaalin rakennuslupaprosessiin, jonka ulottumattomissa ovat kiinteistöjen omistajien ilmoittamatta jättämät muutokset. Epäasianmukaiset menettelyt i) vedenlaatua muuttavien laitteiden (mm. veden kovuutta säätävät laitteet) kytkennöissä vesilaitteistoon sekä ii) kiinteistöjen vesilaitteistojen käytön ja huollon ohjeistuksessa ja toteutuksessa voivat aiheuttaa merkittäviä riskejä talousveden laadulle kyseisessä kiinteistössä ja mahdollisesti laajemminkin verkostossa. Vastuu asianmukaisesta toiminnasta on kiinteistöjen omistajilla ja haltijoilla. Asiaa koskevaa säännöllistä viranomaisvalvontaa (rakennus- tai ympäristövalvonta) ei käytännössä ole. Epäasianmukaisesti toteutettu i) veden takaisinimeytymisen tai haitallisten aineiden laitteistoon imeytymisen estäminen sekä ii) lämminvesilaitteiston suunnittelu ja toteutus 30

39 voivat aiheuttaa merkittäviä riskejä talousveden laadulle kyseisessä kiinteistössä ja mahdollisesti laajemminkin verkostossa sekä esimerkiksi legionella-taudin riskin. Näiden toteutusta valvotaan rakennusvalvonnan taholta rakentamisen yhteydessä, mutta käytön aikaista valvontaa ei ole. Vanhojen kiinteistöjen osalta tilanne on pitkälti tuntematon ja oletettavasti puutteellinen. Riskien tunnistamisen lisäksi kiinteistön haltija voi tarkkailla omatoimisesti tai viranomaisten pyynnöstä veden laatua mm. viemäreiden tarkkailu, veden laatuun liittyvien tekijöiden tarkkailu (haju, maku jne.). Putkiston kunnon varmistaminen on tärkeää muun muassa hygieniariskien, verkostovuotojen vähentämisen sekä jopa vesihuoltolaitoksen verkoston paineen säilyttämisen vuoksi. Esimerkiksi Helsingissä hukkavesimäärä on suurehko ja ns. piilovuodoista jopa 50 % aiheutuu tonttijohtovuodoista WSP-kokemukset Riskinarviointi ja -hallintamenetelmänä WSP on erittäin laaja ja melko uusi. Vuonna 2004 on julkaistu raportti Suomen WSP-pilottiselvityksestä, jossa oli mukana kaksi vesihuoltolaitosta 53. Näistä Urjalan kunnan vesihuoltolaitos edusti pientä vesihuoltolaitosta ja Nokian kaupungin vesihuoltolaitos keskisuurta. Pilottiselvityksessä keskityttiin talousvesijärjestelmän arvioimiseen, eikä WSP:n muita osia (valvonta sekä hallintajärjestelmät ja dokumentointi) käyty läpi. Sittemmin WSP:n mukaisia suunnitelmia on tehty Suomessa muutamilla muillakin vesihuoltolaitoksilla. Esimerkkinä tällaisesta on Helsingin Vesi, jossa WSP:n mukainen käsikirja otettiin käyttöön vuonna Suurta vesihuoltolaitosta edustavan Helsingin Veden kokemukset WSP:stä ovat positiivisia. Helsingin Veden WSP:n mukaista toimintaa on esitelty tarkemmin kuvassa Suullinen tiedonanto, Juha Pitkänen, Helsingin vesi, Molarius

40 Kuva 12. Helsingin Vesi ja WSP:n käyttöönottokokemuksia Haasteet WSP:n laatimisessa ja käyttöönotossa ovat Helsingin Veden kokemusten perusteella kohdistuneet erityisesti jakeluverkko-osioon, jolle on vaikeampi löytää toimintamalleja WHO:n ohjeistuksesta. 5.5 Normiohjaus, yhteistyö ja tiedonjako Nykyisen lainsäädännön, ohjeistuksen ja valvonnan osalta vesihuoltolaitokset ovat kaikkein tyytyväisimpiä terveydensuojelun viranomaisohjaukseen ja valvontaan. Myös vesihuoltolaitoksia ohjaavan lainsäädännön ja muiden sitovien määräysten koettiin tukevan riskienhallintatoimia. Rakentamisen viranomaisohjaus ja valvonta, maankäytön suunnittelu, viranomaisten tai alan toimijoiden tuottama ohjeistus ja tukimateriaali koettiin vähemmän onnistuneeksi riskienhallinnan tukemisessa. Yhteistyö viranomaisten kanssa riskien hallitsemiseksi on tiivistä erityisesti kunnallisen terveydensuojelu- tai ympäristöterveydensuojeluviranomaisen kanssa (kuva 13). Selvästi vähiten yhteistyötä tehdään tiepiirien ja ratahallintokeskuksen kanssa. Yhteistyötä muiden kuin viranomaisten kanssa tehdään vähemmän. Kuluttajien sekä vesihuoltolaitteiden ja komponenttien toimittajien kanssa yhteistyötä tekee vesihuoltolaitoksista säännöllisesti noin neljännes ja 32

41 satunnaisesti noin 35 %. Vesihuoltokemikaalien toimittajien kanssa tehdään keskimääräisesti vähiten yhteistyötä (yli 50 % vastaajista ilmoitti että yhteistyötä ei tehdä ollenkaan tai hyvin vähän 54 ). Lähes 50 % vastaajaorganisaatioista ei tee tai hyvin vähäisessä muodossa tekee yhteistyötä tietojärjestelmien tai energiantoimittajien kanssa. Kunnallinen terveydensuojelu- tai ympäristöterveydensuojeluviranomainen Kunnallinen tekninen toimi Kunnallinen ympäristönsuojeluviranomainen Alueellinen ympäristökeskus Kunnallinen rakennusvalvonta Kunnallinen maankäytönsuunnittelu Pelastuslaitos Tiepiiri Ratahallintokeskus 0% 20% 40% 60% 80% 100% 5 erittäin paljon yhteistyötä 4 3 satunnaisesti 2 1 ei ollenkaan yhteistyötä EOS Kuva 13. Yhteistyö viranomaisten kanssa riskien hallitsemiseksi Vesihuoltolaitokset arvioivat, että riskeistä ja varautumisesta tiedottaminen omalle väelle toimii hyvin. Asukkaille ja asiakkaille tiedottaminen koettiin myös melko hyväksi. Tiedottamisen valvontaviranomaisille koettiin olevan melko hyvässä tilassa, mutta muille viranomaisille kuten pelastuslaitokselle tiedottamisessa olisi parantamisen varaa. Myös sidosryhmille kuten muille vesihuoltolaitoksille tiedottaminen arvioitiin heikoksi. Riskitiedonvaihdon osalta erityisen hyvin toimivista yhteyksistä annettiin hyvin erilaisia ja ristiriitaisia vastauksia, jonka perusteella voidaan päätellä että tiedonvaihdon onnistuminen on ollut hyvinkin erilaisista, paikallisista ratkaisuista kiinni. 54 On huomattava, että pienet pohjavesilaitokset eivät välttämättä käytä merkittävissä määrin kemikaaleja toiminnassaan. 33

42 6 Näkemyksiä vesihuollon riskienhallinnan kehittämiseksi 6.1 Eri menetelmien käyttö ja käytettävyys Vesihuollon riskienhallinnan menetelmät voidaan jakaa luvussa 4 esitetyn mukaisiin yleisluokkiin: haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmät, riskiarviointimenetelmät, sekä kokonaisvaltaiset riskienhallinnan menetelmät. Nämä eroavat paitsi laajuudessaan luokittain myös menetelmäkohtaisesti yksityiskohdissa, kuten miten riskejä tunnistetaan (aiheuttajien vaiko häiröiden kautta) ja miten näitä arviodiaan (laskennallisesti vai kvalitatiivisesti). Eroavuudet tarkoittavat käytännössä sitä, että menetelmän käyttö asettaa erilaisia vaatimuksia käyttäjälleen: ensimmäistä kertaa riskejään systemaattisesti miettivän pienen vesihuoltolaitoksen kannattaa valita menetelmä, joka ei ole raskas eikä vaadi kokemusta riskiarvioinnista. Todennäköisyyksien arviointi ja riskien laskennallinen tuottaminen vaatii yleisesti ottaen huomattavasti enemmän asiantuntemusta ja aikaa. Vaativammat menetelmät soveltuvat yleisimmin suurimmille laitoksille. Suoraan ei voida tunnistaa yhtä ainutta erityisen hyvin vesihuoltolaitoksille sopivaa tai laajasti hyödynnettyä menetelmää. Riskienhallinnan tietämyksen ja tämän arvon ymmärryksen lisäämisessä on selkeästi parannettavaa. Erityisesti pienillä talkootoimintaan perustuvilla osuuskunnilla tukea tarvitaan paljon. Osuuskuntien talkooihmiset tarvitsisivat paljon tukea ja ohjausta näihin asioihin. Koulutuspäivien anti on yleensä aivan pintaraapaisu asioista. Myös käsitys kokonaisuuden toiminnasta riskienarvioinnista riskienhallintaan ja koko toimitusketjun huomioimisesta tuntuu olevan monilla vastaajilla puutteellinen. Usein riskienhallintaa ja sen eri osaalueita mielletään abstraktiksi eikä tunnisteta tarvetta tehdä systemaattista käytännön työtä tukevaa riskiarviointia. Osasyyllinen tähän on varmasti riskienhallintaa kuvaavien asiakirjojen, oppaiden ja kirjallisuuden taipumus käyttää erikoissanastoa ja analysoida asioita teoreettisesti. Hyvä riskienhallintajärjestelmä perustuu itse asiassa hyvin yksinkertaisten kysymysten esittämiseen ja niiden säännölliseen toistamiseen sekä vastausten hyödyntämiseen tulevaisuuden toimintaa parantaessa. Käytännössä tämä vaatii tekijältään ennen kaikkea kykyä oppia, uteliaisuutta, kykyä ajatella mitä jos ja uskallusta kyseenalaistaa toimintoja, joita on aina ennenkin tehty näin. Menetelmää tärkeämpää on varmistaa oikea asenne: halu vähentää riskejä (koska ovat toteutuessaan kalliitta, aiheuttavat paljon työtä ja voivat aiheuttaa vakavia terveysvaikutuksia). Riskikartoituksessa tunnistetaan mahdolliset viat ja häiriöt. Riskikartoitus on aina ensimmäinen askel riskiarvioinnissa. Riskikartoitus on siitä mainio, että tätä voidaan aina täydentää mitä enemmän riskitietoisuutta ja osaamista toimijalle kasvaa. Riskikartoituksessa voidaan hyödyntää olemassa olevia riskilistoja, joita käymällä läpi periaatteessa arvioidaan voiko tämä tapahtua meillä. Esimerkiksi vesihuoltolaitosten itsearviointimittaristo soveltuu riskien tunnistamisen kehikoksi. Lista 34

43 kattaa merkittävimmät riskien aiheuttajat ja se voi toimia hyvänä lähtökohtana vesihuoltolaitoksen riskienarvioinnissa. Myös ympäristöopas 128:n 55 liite 2: Pienen vesihuoltolaitoksen tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi soveltuu hyvin lähtökohdaksi ja tähän kannattaa tutustua kokonaisuudessaan. Listassa on kuitenkin yli 70 kysymystä mikäli tämä tuntuu liian raskaalta esimerkiksi pienen vesiosuuskunnan toteutettavaksi, tätä voidaan esimerkiksi käydä läpi vaiheittain taikka tunnistaa tärkeimmät kysymykset ja keskittyä niihin Liitteessä 9 on esitetty hankkeen työpajassa priorisoidut kysymykset. Riskiarviointimenetelmää valitessa kannattaa käyttää menetelmää, joka tuntuu luontevammalta. Todennäköisyyksien arvioinnissa työtä helpottaa hyvin luotu asteikko ja todennäköisyyksien luokittelu. Esimerkiksi asteikot harvemmin kuin kerran sadassa vuodessa.. kerran vuodessa taikka kvalitatiiviset asteikot kuten hyvin harvoin - harvoin - usein - erittäin usein toimivat tapahtumataajuuksien arviointiin. Kvalitatiivinen asteikko kannattaa kuitenkin aina sitoa jollain tavalla tunnettuihin tapahtumafrekvensseihin. Näin voidaan lähestyä vesihuoltolaitosten vaikeammaksi arvioitua osa-aluetta hieman kevyemmin. Niissä laitoksissa missä on riskienhallintajärjestelmä (14 % laitoksista), tärkeä kysymys on palveleeko se tarkoitustaan. Jotta järjestelmä tukisi jatkuvaa parantamista, sen tulee varmistaa että: a) systemaattisesti tunnistetaan uusiakin riskejä b) toiminnan muutokset huomioidaan ja niiden pohjalta päivitetään riskiarviointia c) riskien priorisointia tuetaan selkeästi d) suojatoimien ja varautumisen keinoja voidaan tunnistaa, arvioida ja toteuttaa systemaattisesti Mikäli yllä olevat ehdot täyttyvät, riskienhallinta voidaan arvioida olevan hyvällä mallilla. Esimerkkejä vastaavista vesihuoltolaitoksista löytyy Suomessa. Toisaalta niissä vesihuoltolaitoksissa missä vastaus joihinkin yllämainituista asioista näyttäisi olevan ei, riskienhallintajärjestelmää tulisi edelleen kehittää. Taulukossa 3 on esitetty yhteenvetomaisesti riskienhallinta-, riskiarviointi- ja riskikartoitusmentelmien ominaisuuksia. 55 Vikman ja Arosilta

44 Taulukko 3. Riskienhallinnan yleisluokkien ominaisuuksien yhteenveto Menetelmät Riskikartoitus, eli haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmät Riskiarviointimenetelmät (mm. HAZOP, HAZSCAN) Kokonaisvaltaiset riskienhallinnan menetelmät (mm. WSP, ISO22000/310 00, HACCP) Todennäköisyyksien ja seurausten käsittely Ei sisällä todennäköisyyksien eikä seurausten arviointeja. Sisältää useimmiten todennäköisyyksien arviointia. Haastavimmat menetelmät sisältävät yksitysikohtaisten vikojen tunnistamista ja toden-näköisyyksien arviointia. Voidaan räätälöidaä kevyemmäksi. Sisältää usein sekä toden-näköisyyksien ja seurauksien arvioinnin. Näihin voidaan käyttää erilaisia riskiarviontimenetelmiä. Toteutuksen resurssi- ja osaamistarve Pienehkö osaamis- ja resurssitarve. Valmiita tarkastuslistoja on olemassa. Melko suuri resurssi- ja osaamistarve Verrattavissa laatujärjestelmään. Käynnistämisvaiheen osaamis- ja resurssitarpeet korkeat. Jatkuva ylläpito vaatii säännöllistä toimintaa. Riskienhallinnan eri vaiheiden kattavuus Kattaa vaarojen tunnistamisista ja niiden ymmärtämistä. Antaa eväitä suojaustoimepiteiden ja varautumisen suunnittelulle. Ei tue riskien suuruuden arviointia eikä sellaisenaan tue riskiehallintatoimien priorisointia. Kattaa vaarojen tunnistamisen ja arvioinnin. Antaa tuloksia, joita hyödyntämällä voidaan edetä riskienhallintajärjestelmään. Kattaa kaikki riskienhallinan vaiheet sekä synnyttää riskienhallinnan järjestelmän. Antaa kehikon riskienhallintakeinojen tunnistamiselle, priorisoinnille ja riskienhallintaekinojen valinnalle ja toteutukselle. Tukee jatkuvaa kehittymistä. Vahvuudet/ heikkoudet + Kevyitä menetelmiä pienempien laitosten käytettäväksi - Tarkastelusta ei itsestään ole hyötyä, ellei tätä sidota riskienhallintaan. + Riskien arviointiin keskittyminen ja systemaattisesti tukee riskienhallintakeinojen tarpeen priorisointia. - Voivat olla liian raskaita pienille laitoksille. - Usein vaativat erityisosaamista tai kokemusta riskiarvioinnista. + Luo kokonaisvaltiasen järjestelmän, joka tukee riskien systemaattista vähentämistä, suojutumista ja varautumista. - Raskas toteuttaa, erityisesti aloitusvaiheen läpivienti vaatii systemaattista ponnistelua 36

45 Kuten taulukosta 3 on nähtävissä, riskikartoituksesta tai riskiarvioinnista ei itsessään ole suurempaa hyötyä, ellei siitä saatuja oppeja viedä käytäntöön. On myös totta että riskienhallintaa tehdään myös ilman mittaavia järjestelmiä. Ero varsinaisen riskienhallintajärjestelmän ja esimerkiksi riskikartoituksen tulosten hyödyntämisessä kertaalleen on systematiikassa ja jatkuvuudessa sekä jatkuvan parantamisen periaatteen soveltamisessa turvallisuuden parantamiseen. 6.2 Raakavesilähde ja muodostumisalue Riskikartoitus ja riskiarviointi Raakaveden muodostumisalueen riskien arviointi on vesihuoltolaitosten näkökulmasta hienoisesti heikompaa kuin veden käsittelyn ja jakelun. Järjestelmällisiä riskiarviointeja on toteutettu pohjavesialuekohtaisesti suoja-alueiksi ja suojelusuunnitelmien kohteiksi valituilla alueilla. Suojelusuunnitelmien toteuttamiseen kuuluu olennaisena osana riskiarvion toteuttaminen kyseiselle pohjavesialueelle. Myös suoja-alueiden muodostamisen yhteydessä tarkastellaan mahdollisia riskejä aiheuttavia toimintoja alueella. Suoja-alueiden ja suojelusuunnitelmien lisäksi raakaveden muodostumisalueiden riskejä on tarkasteltu joidenkin pohjavesilaitosten omissa arvioinneissa. Sekä pohjavedenottamoiden suoja-alueita että pohjavesialueiden suojelusuunnitelmia on toteutettu kohteissa, jotka varmuudella ovat ainakin alueellisesti merkittäviä raakavedenoton kannalta. Suojaalueiden ja suojelusuunnitelmien kohteiden valinnassa ei nähtävästi ole tehty kansallisesti yhteneväistä valintakriteeristöä. Alueellisesti ympäristökeskukset ovat tunnistaneet ja arvioineet niin kutsuttuja riskipohjavesialueita, joilla ihmistoiminnasta johtuen tai pohjavesiesiintymän tilaa koskevan tiedon perusteella ei saavuteta määrällisesti tai laadullisesti hyvää tilaa. Tunnistaminen perustuu alueellisten ympäristökeskusten asiantuntija-arvioon. Riskiarvioiden toteuttaminen pohjavesialueella on pitkälti paikallisten toimijoiden (vesihuoltolaitos, kunta sekä osittain alueellinen ympäristökeskus) aktiivisuuden varassa. Kyselyyn vastanneista pohjavettä käyttävistä laitoksista 60 % koki arvioineensa raakaveden muodostumisalueeseen liittyviä riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Merkittävä osa pohjavettä käyttävien laitosten raakavesilähteistä on siten vielä vailla huolellista riskiarviota. Pohjavesialueiden riskiarviointi koetaan myös mittavaksi edesottamukseksi. Yhteistyö alueen viranomaisten, erityisesti alueellisen ympäristökeskuksen ja toiminnanharjoittajien kanssa raakavesilähteiden riskien hallinnassa näyttäisi olevan perusedellytys näiden riskien kattavalle huomioimiselle. Pintavettä käyttävien vesihuoltolaitosten raakaveden muodostumisalueiden vedenlaadun suojelemiseksi ei ole olemassa vastaavia menetelmiä tai käytäntöjä kuin pohjaveden suoja-alueet ja suojelusuunnitelmat. Vesienhoitosuunnitelmissa tosin asiaa käsitellään riskikohteiden määrittelyn ja toiminnanharjoittajille ehdotettujen toimien kautta. Pääosin raakaveden suojelu pilaantumisriskeiltä perustuu normaaliin pintaveden laatua uhkaavien tekijöiden säätelyyn, kuten esimerkiksi maankäytön suunnitteluun sekä eritasoisiin ympäristölupien ja muun toiminnan harjoittamisen lupien myöntämiseen. Vettä ottavan vesihuoltolaitoksen ennakoiva riskiarviointi on työkalu, jonka antamien tulosten perusteella vesihuoltolaitos voi pyrkiä vaikuttamaan edellä mainittuihin maankäytön suunnittelun ja luvituksen käytäntöihin alueella. Pintavettä käyttävien laitosten osuus, jotka olivat toteuttaneet riskiarvion, oli kyselyn mukaan noin 65 %. Kaikista pintavettä käyttävistä 37

46 laitoksista vain 35 % koki arvioineensa raakavedenmuodostumisalueeseensa liittyviä riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Huomattava osa pintavettä raakavetenään käyttävien laitosten raakavesilähteistä on siten edelleen vailla riskiarvioita Riskienhallintatoimet Suomessa pohjavedenottamoiden suoja-alueiden sekä pohjavesien suojelusuunnitelmien kautta toteutetaan myös riskiarviointeja seuraavat riskienhallintatoimet. Pohjavedenottamoiden suojaalueet ovat oikeusvaikutteisia, ympäristölupaviranomaisen vahvistamia alueita, joilla voidaan rajoittaa pohjaveden kannalta riskialtista toimintaa suoja-alueilla. Siten kyseessä on varsin vahva ja toimiva keino pohjavesilähteen suojelemiseksi. Pohjavedenottamoiden suoja-alueita on perustettu 11 %:lle Suomen noin 2000 pohjavedenottamosta. Pohjavedenottamoiden suoja-alueiden toteuttamisessa on kuitenkin puutteita. Mirjam Orvonmaa 56 on tehnyt pohjavedenottamoiden suoja-alueita koskevassa tutkimuksessaan seuraavia huomioita. Pääosa suoja-aluepäätöksistä on tehty jo yli 20 vuotta sitten. Suoja-alueiden määräykset ovat vuosien saatossa tiukentuneet ja muuttuneet yksityiskohtaisemmiksi 1990-luvun jälkeen. Vanhoja suojaalueita ei ole aina rajattu hydrogeologisin perustein, vaan maanomistus- ja korvaussyistä johtuen ne on toisinaan rajattu liian suppeiksi. Pohjavedenottamoiden suoja-alueiden rajauksista 57 % sijoittui pohjavesialueen rajojen sisäpuolelle. Suoja-alueita ei ollut erikseen otettu huomioon kaavoituksessa. Pohjavettä vaarantavia riskitekijöitä oli usein sallittu sijoitettavaksi suoja-alueiden välittömään läheisyyteen ja ne saattoivat sijaita vedenottamon pohjaveden muodostumisalueella, vaikka ne eivät sijoittuneet suoja-alueelle. Lähes 50 % tapauksista oli suoja-alue jätetty kokonaan tai osittain huomioimatta kaavoituksessa tai maa-ainestenotto- ja ympäristölupia myönnettäessä. Osa suojaalueista ei ollut edes kunnan tai vedenottajan tiedossa. Maankäyttö oli muuttunut suuresti runsaalla 40 % suoja-alueista. Yleisesti voidaan todeta, että kaupunkikeskuksiin sijoittuvilla suoja-alueilla oli maankäyttö muuttunut eniten luvun puolivälin jälkeen suoja-alueita on perustettu vähemmän osittain niiden rinnalle tulleiden suojelusuunnitelmien vuoksi. Pohjavesien suojelusuunnitelmien laatimiskriteerejä, sisältövaatimuksia, laatimismenettelyä ja oikeusvaikutuksia on moitittu epäselviksi 57. Rintala ja kumppanit 58 selvittivät pohjavesialueiden suojelusuunnitelmamenettelyn toimivuutta ja kehittämistarpeita ja tulivat seuraaviin johtopäätöksiin. Suomessa käytössä oleva suojelusuunnitelmamenettely on kansainvälisestikin tarkasteluna varsin edistyksellinen keino yhteistyöhön ja vapaaehtoisuuteen perustuvassa pohjaveden suojelussa ja se vastaa hyvin myös useimpiin vesipuitedirektiivin tavoitteisiin. Ongelmat kohdistuvat ensisijassa toimenpiteiden toteutusaikatauluun sekä siihen, että osa suunnitelmista on tehty puutteellisesti tai niiden tiedot ovat jo vanhentuneita. Useissa suojelusuunnitelmissa onkin merkittävää päivitystarvetta. Lisäksi suojelusuunnitelma on yhä kokonaan laatimatta runsaalta 1500 I-luokan pohjavesialueelta ja noin 240 riskipohjavesialueelta. Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien laatimisen vastuutaho- ja rahoitusjärjestelyt vaativat selkeyttämistä. Toistaiseksi 56 Orvonmaa mm. Hallituksen esitys eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi Rintala ym

47 suojelusuunnitelmien laatiminen on ollut vapaaehtoista. Lisäksi on todettu, että suojelusuunnitelmat eivät perustu mihinkään lakiin ja niillä ei ole oikeusvaikutusta. Edellä kuvattujen pohjavedenottamoiden suoja-alueiden sekä pohjavesien suojelusuunnitelmien ulkopuolelle jäävien pohjavesialueita on Suomessa runsaasti. Näiden osalta ei toteuteta minkäänlaista koordinoitua riskienhallintaa. Tärkeimmäksi riskienhallintakeinoksi vesihuoltolaitoksella jää silloin usein raakaveden laaduntarkkailu. Sekä pohja- että pintavettä käyttävillä laitoksilla tärkein vedenottoa koskeva riskienhallinnan toimenpide on raakaveden laaduntarkkailu. On varmistettava, että raakaveden laatua valvotaan säännöllisesti ja että mahdollisiin laadun heikentymisiin voidaan puuttua nopeasti. Pienimmillä pohjavesilaitoksilla raakaveden laadun tarkkailu voi tapahtua niin harvoin, että ongelma havaitaan mahdollisesti vasta kuluttajien toimesta. Pintavesilaitoksilla, jotka keskimäärin ovat pohjavesilaitoksia suurempia, on lähes poikkeuksetta raakaveden heikentyneen laadun paljastava seurantajärjestelmä. Toki nämä seurantajärjestelmätkään eivät ole aukottomia. Raakavesialueiden suojelu on pitkälti vesihuoltolaitosten toimivallan ulottumattomissa. Ennakoivaa riskienhallintaa vesihuoltolaitokset voivat kuitenkin toteuttaa kartoittamalla raakavesilähteen laatua uhkaavat tekijät ja pyrkimällä vaikuttamaan näihin riskeihin muun muassa maankäytön sekä toiminnan ohjauksen ja luvituksen (mm. vaarallisten aineiden kuljetus, teollisuus, huoltoasemat jne.) kautta. Lisäksi parhaillaan käynnissä olevat vesienhoitosuunnitelmien laatiminen sekä niiden sisältämät arviot vesien tilaan vaikuttavista tekijöistä ja toimenpidesuunnitelmat voivat tuoda lisää kokonaisvaltaisuutta ja järjestelmällisyyttä raakavesilähteisiin kohdistuvien riskien hallitsemiseksi Varautuminen ja viestintä Raakavesilähteiden pilaantumiseen varautuminen voidaan esittää kahdesta lähtökohdasta: pilaantumisen riittävän aikainen havaitseminen ja toimet tämän hallintaan sekä varavesilähteiden varmistaminen. Pilaantumisen riittävän aikaisessa havaitsemisessa keskeisessä roolissa olevien vesihuoltolaitosten raakaveden seurantajärjestelmissä on merkittäviä eroja riippuen laitoskoosta ja raakavesilähteestä sekä myös samantyyppisten laitosten välillä. Raakavesilähteen pilaantumisen aiheuttavan mahdollisen tapahtuman (mm. vaarallisten aineiden kuljetuksen onnettomuus, suurtulva, teollisuusonnettomuus jne.) kommunikointi viranomaisilta vesihuoltolaitoksille on myös keskeistä, mutta selkeitä menettelyjä mahdollisesti raaka-vesilähdettä uhkaavien onnettomuuksien kommunikointiin vesihuoltolaitoksille ei vaikuttaisi olevan lukuun ottamatta pohjavesialueiden suojaalueilla tapahtuvia onnettomuuksia. Kyselyvastausten perusteella arkipäiväinen kanssakäymisen taso vesihuoltolaitosten ja muiden viranomaisten välillä on yleisesti ottaen vähäistä lukuun ottamatta kuntien ympäristö-, terveys- ja teknisen toimen suuntia. Varavesilähteiden varmistamisessa useat vesihuoltolaitokset ovat toteuttaneet yhteistyötä toisten vesihuoltolaitosten kanssa. 6.3 Veden käsittely ja jakelu Riskikartoitus ja riskiarviointi Vesihuoltolaitokset kokevat, että talousveden laatuun ja määrään liittyvien riskien tunnistamisen ja arvioinnin osalta vedenottamo sekä veden käsittely ja jakelujärjestelmä on katettu melko hyvin. 39

48 Erityisesti vesiosuuskuntien rooli ja vastuu nousi esiin useissa kyselyn avovastauksissa, joissa korostettiin vesiosuuskuntien toiminnan olevan talkootyöhön perustuvaa toimintaa. Muutamat vastaajat kokivat, että näin riskialttiin tehtävän pitäisi olla isompien toimijoiden vastuulla. Vesiosuuskunnat ovat pitkälti harrastelijoiden toimintaa, jossa kolmannelle sektorille on siirretty tärkeän infrastruktuurin rakentaminen ja ylläpito. Vesiosuuskuntien lisääminen tähän maahan tulisi lopettaa ja siirtää jo olemassa olevat kuntien ja kaupunkien vastuulle ja omistukseen. Riskiarvioinnin tason kehittämisen tarvetta tunnistettiin laajalti. Toisaalta osa pienemmistä toimijoista korosti riskien vähäisyyttä heidän toiminnassaan, eivätkä nähneet tarvetta riskiarvioinnin tason nostamiselle. Neljäsosa vastanneista ei ollut tehnyt lainkaan riskiarviointia. Näistä suurin osa oli pieniä vesiosuuskuntia, mutta myös 10 % isoista laitoksista ei ollut edennyt riskiarviointiin. Tämä on sangen huolestuttava tilanne, johon vaikuttanee vahvasti asenne, että erityisesti pienillä laitoksilla ei olisi riskejä tai riskit ovat hyvin vähäisiä. Tämä pätenee erityisesti sellaisiin laitoksiin, joissa toiminta keskittyy veden jakeluun, kuten seuraavat lainaukset kyselyn vastauksista kuvaavat: Pieni vesilaitos, ostaa veden isolta veden toimittajalta, pelkkä jakeluputkisto, riskit vähäisiä, (putkistovaurio, siihen varauduttu). Meidän vesiosuuskunta on pelkästään veden jakelija. Ei esimerkiksi omaa pumppaamoa. Ei myöskään jätevesien käsittelyä. Riskit näillä perusteilla suht koht vähäiset. Riskiarvioinnin pakollisuus on kuitenkin tulevaisuudessa mahdollista, mikäli WSP-mallia tullaan soveltamaan jossain muodossa. Riskiarvioinnin tason ja siten vesihuoltovarmuuden tason nostamisen edellytyksenä on tunnistettavissa pienten vesihuoltolaitosten riskiarviointien tekemisen tukemista. Olisi hyvä olla riskiluettelo, jonka kohdat käytäisiin vuosittain läpi ja voitaisiin arvioida toteutuminen kaikilta osin, unohtamatta jotain osa-aluetta. Koska näitä listauksia on olemassa (kts luku 4.1) tietoisuus helpohkoista riskikartoitusmenetelmistä ja näiden käytännön hyödyistä ei näyttäisi olevan riittävää Riskienhallintatoimet Riskienhallintatoimet kohdistuivat pääosin vesihuoltolaitoksen oman toiminnan hallitsemiseen sekä varautumisen kehittämiseen. Riskejä, joita syntyy vesihuoltojärjestelmän alkupäässä (raakavesilähteet) sekä loppupäässä (kuluttajat), sekä tunnistettiin että hallittiin heikoimmin. Kyselyn vastausten perusteella näyttäisi siltä, että hieman alle viidesosa laitoksista ei ole tunnistanut riskienhallintatoimia ja lähes puolessa riskienhallintatoimia ei ole toteutettu. Riskienhallintatoimien nykytilan arvioinnissa on kuitenkin huomioitava, että vesihuoltolaitokset eivät välttämättä ole tunnistaneet jokapäiväisessä työssään tekemiä toimenpiteitä riskienhallintatoimina. Toisaalta useissa avovastauksissa tunnistettiin selkeästi, että riskienhallintatoimia ei ole priorisoitu laitoksen toiminnassa: Kyse on tärkeästä asiasta, ja liian paljon meidänkin laitoksellamme ehkäpä vain toivotaan kädet ristissä, ettei mitään tapahtuisi. 40

49 Edellä mainitut seikat osoittavat, että riskitietoisuus sekä järjestelmällinen riskienhallinnan toimien toteuttaminen on suurella osalla laitoksista korkeintaan tyydyttävällä tasolla. Riskienhallinnan toimia toteutetaan muun toiminnan ohella ilman tarkempaa käsitystä eri riskeistä ja niiden suuruuksista tai riskienhallinnan toimien suuntaamisesta ja keinojen valinnasta. Toki intuitioon perustuvalla toiminnalla saavutetaan usein hämmästyttävänkin hyviä tuloksia, mutta riskeihin kuuluvat kokemusperäisen tiedon ulottumattomissa olevat tapahtumat sekä yllätyksellisyydet eivät useinkaan tule käsitellyiksi ilman järjestelmällistä lähestymistapaa. Yksinkertaisimmillaan järjestelmällisyys voi perustua yksinkertaiseen tarkastuslistaan. Viimeaikaisten mittaavien ja kustannuksiltaan erittäin suurien häiriöiden jälkeen riskienhallinnan tarvetta on kuitenkin alettu paremmin tiedostaa. Riskienhallintaan on yleiselläkin tasolla kiinnitetty huomiota vasta Nokian tapauksen jälkeen. Varsinkin pienet vesiosuuskunnat, missä toiminta on pääasiassa talkootyön varassa, näyttäisivät tarvitsevan runsaastikin apua. Vesiosuuskuntien organisoitumista koskien kyselyn kautta nousi esiin näkemys, jonka mukaan pieniä ja haavoittuvia, mutta yhteiskunnallisten häiriöiden kannalta kriittisiä laitoksia, ei saisi olla lainkaan, vaan että vaadittaisiin toimijoiden liittymistä suuremmaksi kokonaisuudeksi. Toisaalta tunnistettiin, että samaa etua ajaisi vesihuoltolaitosten toimintavarmuuden ja riskienhallinnan osaamisen viralliset vaatimukset. Näitä voisi olla vaikkapa pätevyysvaatimukset 59 taikka riskienhallintaan/varautumiseen kohdistuvat minimivaatimukset. Käytännössä tätä voisi myös edistää esimerkiksi alueellisesti tehtävällä vesihuollon riskienhallinta- tai varautumissuunnitelmalla (esimerkiksi osana kunnan valmiussuunnitelmaa). Valmius- ja varautumissuunnitelmat eivät kuitenkaan yksistään muodosta riittävää riskienhallintaa riskejä tulisi pyrkiä systemaattisesti vähentämään ennakoivasti ja näin poistamaan häiriötilannemahdollisuuksia. Vapaaehtoisella voimien yhdistämisellä alueellisesti pienetkin vesiosuuskunnat voisivat jakaa tietoa sekä käytännön kustannuksia. Esimerkiksi ainakin muutamien vesiosuuskuntien riskienhallintajärjestelmän perustana on jo nyt yhteistyö kunnallisen tai alueelliseen suuremman toimijan kanssa. Yhteistyö voi sisältää myös yhteisen päivystysjärjestelmän luomisen. Riskienhallinnasta löytyy myös erittäin hyviä, pitkälle vietyjä järjestelmiä. Näitä on erityisesti isoilla laitoksilla. Omassa toiminnassa käytössä WSP ja HACCP talousvesiprosessissa, jätevedenkäsittelyssä käyttöturvallisuuden hallinta, työturvallisuuteen panostetaan ja kokonaisvaltainen riskienhallinta käynnistymässä Vesihuoltolaitoksille suunnatussa kyselyssä esiin tulleita hyviä käytännön riskienhallintatoimia on koottu seuraavaan laatikkoon. Esityksellä ei pyritä järjestelmälliseen ja kokonaisvaltaiseen parhaan toimintamallin esittelyyn, vaan kuvatut toimet ovat vain yksittäisesimerkkejä laitoksilla käytössä olevista käytännöistä. 59 Nykyisin on olemassa pätevyysvaatimuksena vesihygieniapassi talousveden laatuun vaikuttavien toimenpiteiden tekijöille, STM asetus 1351/

50 Vesihuoltolaitosten edustajien esittämiä yksittäisiä esimerkkejä päivittäisestä riskienhallinnasta: - Selvitetään pohjavesialueet ja toteutetaan pohjavesialueen riskitekijöiden kartoitus. Parannetaan riskienhallintaa pohjavesialueilla. Huolehditaan valvonnasta pohjavesialueilla erityisesti rakennusaikana. - Vesihuoltolaitoksella on täyden vesimäärän varavedenottamo - Varavesijärjestelyt: varavesiyhteydet, varavedenottamot, järjestelmä vaihtoehtoiseen vedenjakeluun. Esimerkiksi: vesiosuuskunnalla on yhteinen varasyöttölinja toisen osuuskunnan kanssa ja kaksoissyöttö isoon osaan runkoverkkoa - Vesihuoltolaitoksella on tarkat tiedot verkostoista ja laitteistoista sekä niiden sijainnista. - Vesihuoltolaitoksella on varasuunnitelmat ja selkeät toimintaohjeet poikkeusoloihin, esimerkiksi laitteistot kehitetty sietämään sähkökatkoksia (automatiikka, varavoima) ja pumppaamoissa käytännön ohjeet toiminnalle häiriövalon palaessa. Varavoimaloita käytetään määräajoin. - Sähkökatkoksien ilmoitusjärjestelmä sähköyhtiöltä suoraan matkapuhelimeen - Sähkön saannin kannalta tärkeimmät kohteet listattu. - Sähkösopimuksissa huomioitu toiminnan kriittisyys; vesihuoltolaitoksen kohteiden pitäisi olla korjaustilanteessa prioriteetiltaan korkealla. - Vesihuoltolaitoksella on omassa toiminnassa käytössä WSP ja HACCP talousvesiprosessissa, jätevedenkäsittelyssä käyttöturvallisuuden hallinta. Panostetaan työturvallisuuteen ja kokonaisvaltainen riskienhallinta on käynnistymässä - Osuuskunnan hallituksen sisällä on käytössä päivystyspuhelinjärjestelmä ja pitkä yhteistyö kunnan vesihuoltolaitoksen kanssa, suunnitteilla yhteinen päivystysjärjestelmä - Vesihuoltolaitoksella on nopea tiedotusjärjestelmä, joka tavoittaa kaikki osakaskunnan jäsenet, esimerkiksi vahinko- tai huoltotiedotus tekstiviestillä kuluttajille - Käytössä on ilmoitusjärjestelmä veden laadusta asiakkailta Vesihuoltolaitostoiminnan laaduntarkkailu, tilastointi ja riskienhallinta koettiin myös jakautuvan usealle viranomaiselle ja siten vaara, että toimintoja joko valvotaan monelta suunnalta tai ei kenenkään toimesta kasvaa. Esimerkiksi vedenlaaduntarkkailun tulosten toimittaminen usealle viranomaiselle koettiin turhana. Yleisti viranomaistoiminnan toivottiin kohdistuvan tukitoimintojen kehittämiseen ja jalkauttamiseen, niin että nykyvaatimuksia täytettäisiin paremmin. Myös viranomainen voi edistää omassa valvontatoiminnassaan riskienhallinnan hyvien käytäntöjen jalkauttamista ja alueellisen tason nostamista. Esimerkkinä mainittakoon 42

51 terveydenvalvontaviranomainen, joka aktiivisesti kohdentaa valvontansa tunnistettujen riskien hallinnan varmistamiseen sekä yhteistyössä alueen suurimman vesihuoltolaitoksen kanssa edistää alueen pienten vesiosuuskuntien tietoisuuden lisäämistä. Pienten laitosten usein talkoovoimin hoidettujen riskienhallinta ei kuitenkaan voida saada kuntoon pelkästään viranomaisohjausta ja tukea parantamalla. Mikäli laitoksen omat voimavarat eivät riitä riskienhallintaa, tulisi tarkoin harkita voidaanko riskienhallintayhteistyötä tehdä esimerkiksi talousveden toimittajan/jäteveden vastaanottavan laitoksen kanssa tai toisten pienten alueellisten toimijoiden kanssa. Näin pienempi laitos voi kohdentaa rajalliset voimavaransa tehokkaammin oman verkostonosansa riskien hallintaan. Kritiikkiä viranomaisten toimintaa kohtaan esitettiin myös. Maankäytön suunnitteluun koettiin liiankin herkästi sallivan toimintojen sijoittamista vesihuollon kannalta haavoittuvien kohteiden läheisyyteen. Esimerkkeinä mainittiin moottorikelkkareitin rakentamisen salliminen vedenottamon viereen sekä maalämpöputkiston rakentamisen salliminen vesijohtoputkien päälle Varautuminen ja viestintä Varautuminen on merkittävä riskienhallintakeino, jolla vähennetään toteutuneen riskin seurauksia. Yli 70 % vesihuoltopoolin kyselyyn vastanneilla vesihuoltolaitoksilla on valmiussuunnitelma tehtynä. Varautumista onkin tämän hankkeen tulosten valossa tehty merkittävästi ja teknisiä ratkaisuja implementoitu. Vesihuoltolaitosten käytännön riskienhallinta näyttäisi siten itse asiassa olevan paremmassa mallissa, kuin mitä laitokset ehkä itse arvelevat sen olevan. Pääosassa näyttäisi olevan tekninen varautuminen järjestelmän toiminnan ylläpitoon. Toimintaprosessien ja häiriötilanteen toiminnan suunnittelu sen sijaan näyttäisi vaativan erityistä ponnistelua tason kohottamiseen. Valmisteilla oleva standardi talousveden tuotannon riskien ja häiriötilannehallinnalle tuonee yhdenmukaisuutta varautumiseen (kts luku 3.2). Standardissa käsitellään myös häiriötilanneviestintää joka tuonee parannusta nykykäytäntöön edellyttäen, että standardi otetaan käyttöön. Yksinkertaisimmillaan varautuminen tarkoittaa sitä, että on etukäteen miettinyt miten toimitaan mikäli veden laatu tai määrä ei täytä vaatimuksia. Hyväkään varautuminen tai mittavasti teknisiä toimenpiteitä ohjaava valmiussuunnitelma ei kuitenkaan yksinään riitä. Varautumisen tulee myös sallia uusien uhkakuvien integrointi suunnitelmaan suhteellisen helposti. Esimerkiksi sijaisjärjestelyjen suunnittelua talousveden saannin turvaamiselle tulisi miettiä säännöllisesti. Yksi vesihuoltotoimialan tärkeimpiä riskienhallinnan tehtäviä on varmistaa, että mikäli vahinko tapahtuu, asiasta saadaan mahdollisimman nopeasti tieto asukkaille. Hyvä esimerkki tästä on selkeä suunnitelma siitä, miten keittokehotusten nopea ja täsmällinen anto toteutetaan siten, että kaikki asukkaat ovat tästä tietoisia. Viestinnän täsmällinen suunnittelu puuttuu vielä suurelta osalta toimijoita. Varsinainen suunnitelma häiriötilanteista viestimiseen vesihuoltopoolin kyselyn perusteella olisi vain noin kolmanneksella vesihuoltolaitoksilta. Kunnallisen terveydensuojeluviranomaisen valmiussuunnittelun osana on häiriötilanteiden viestintäsuunnitelman laatiminen. Vesihuoltolaitoksen viestintäsuunnitelmassa on varmistettava tehokas tiedonkulku viranomaisten kanssa, laitoksen sisällä sekä asiakkaille. Esimerkiksi yhteydet erityisen haavoittuviin kiinteistöihin kannattaa myös etukäteen suunnitella. Terveydensuojeluviranomainen vastaa tiedotuksesta kun kyseessä on saastumisepäily tai epidemia ja 43

52 laitos puolestaan jakeluhäiriöissä ja esteettisen laadun häiriöissä. Onnistuneella viestinnällä voidaan esimerkiksi veden saastumisesta huolimatta välttää mittaavia terveysvaikutuksia. 6.4 Kuluttajat ja kiinteistöt Riskiarviointi Riskinarvioinnin osalta selkeästi heikoimmaksi kohdaksi talousveden toimitusketjussa vesihuoltolaitokset kokevat asiakaskiinteistöjen vesilaitteet. Samankaltainen asetelma voidaan havaita aiheuttajien tunnistamisessa: vesihuoltolaitosten näkökulmasta tekniset viat muualla järjestelmässä kuten esimerkiksi asiakaskiinteistöissä on huomioitu riskien aiheuttajista kaikkein huonoiten. Kuluttajia ja kiinteistöjä käsitellään tässä hankkeessa kiinteistöjen vesilaitteiden talousvedelle aiheuttamien riskien kautta sekä myös riskin kokijoina. Kiinteistöjen vastuulla on varmistaa, ettei heidän toiminnastaan aiheudu talousvedelle riskejä. Uudisrakentamisen riskit ovat asiantuntijapaneelin näkemyksen mukaan hyvin hallinnassa ja sen aiheuttamat riskit arvioidaan pieniksi. Suuremmissa teollisuuslaitoksissa sekä vedenlaadusta riippuvaisessa elintarviketeollisuudessa riskejä arvioidaan suhteellisen säännöllisesti osana yrityksen riskienhallintataikka laadunhallintajärjestelmää. Näissä tapauksissa riskien arviointi keskittyy pääasiassa omaan tuotantoon kohdistuviin riskeihin, mutta hyvin toteutettu kiinteistöjen vesijärjestelmien riskienhallinta vähentää myös teollisuuslaitoksen vedenjakelujärjestelmälle aiheuttamia riskejä. Seuraavassa laatikossa on kuvattu yleispiirteisesti Valion käyttämää toimintatapaa ja sen tuloksia käyttämänsä veden laadun varmistamiseksi. 44

53 Käytännön kuvaus Valio kävi läpi 2004 sille vettä toimittavat vesihuoltolaitokset (15 laitosta) ja pyrki arvioimaan toimittajia samalla tavalla kuin muita raaka-aineen toimittajia arvioidaan. Vesi, veden laatu ja sen saatavuus ovat Valion toiminnalle erittäin kriittisiä tekijöitä, joten vesihuoltolaitokset ovat Valion keskeisiä yhteistyökumppaneita. Laitoksille lähetettiin etukäteen kysely aiheesta ja tämän jälkeen kartoitusta jatkettiin vesihuoltolaitoksilla paikan päällä. Vesihuoltolaitoksilla käytiin läpi niiden toimintaa, käsittelymenettelyjä ja laadunvarmistuksen laajuutta. Laitoksilla myös kerrottiin talousveden merkityksestä Valion tuotannossa sekä käytiin läpi odotuksia ja toiveita vesihuoltolaitosten toiminnan kehittämiseksi. Vain 2/15 vesihuoltolaitosta olisi hyväksytty Valion toimittajaksi Valion yleisten toimittajille asetettujen kriteereiden mukaan, vaikka vesihuoltolaitosten toiminta onkin kartoituksen perusteella lakien ja asetusten mukaista. Laitoksilla havaittiin olevan erittäin vaihtelevan tasoista toimintaa erityisesti tiedon saatavuuden ja asiakaslähtöisyyden suhteen. Vesihuoltolaitosten ymmärrys veteen kohdistuvan riskienhallinnan kriittisyydestä ei koettu olevan riittävällä tasolla. Havaittiin, että vaatimukset, jotka kohdistuvat vesihuoltolaitoksiin ja elintarviketeollisuuteen ovat hyvin erilaisia erityisesti liittyen maineriskiin. Selvityksen jälkeen kaikille Valion tuoretuotelaitoksille hankittiin UVlaitteet ja kloorausvalmius. Hyödyt Lisätty tietoisuutta vesihuoltolaitoksilla elintarviketeollisuudesta ja erityisesti Valiosta asiakkaana Saatu tietoa vesihuoltolaitosten toiminnasta, huoltovarmuuden tasosta ja vedenhankinnan riskeistä Saatu käsitys poikkeustilanteiden hallinnasta vesihuoltolaitoksilla Mahdollisuus tiivistää yhteistyötä ja parantaa viestintää vesihuoltolaitoksen ja veden käyttäjän välillä Vaaditut panostukset Vedenkäyttäjän mietittävä auditointiprosessin kulku Vesihuoltolaitoksen ja veden käyttäjän ajallinen panostus kartoitukseen Tarkastettavat asiakirjat pitäisi olla vesihuoltolaitoksilla valmiina Vastuu kiinteistöjen vesilaitteiden toiminnasta on kiinteistön omistajalla ja haltijalla. Se ei kuitenkaan poista tosiasiaa, että vesihuoltolaitoksen toimittama talousvesi tai talousvesiverkosto voi kiinteistössä tapahtuneen virheen johdosta saastua. Vesihuoltolaitokselle kiinteistöjen potentiaalisesti aiheuttama riski tulisi riskiarvioinnissa käsitellä yhtenä oman toiminnan ulkopuolisena riskinaiheuttajana muiden joukossa. Vesihuoltolaitoksen vastuulla on siten arvioida, 45

54 minkälaisia ja miten suuria kiinteistöjen aiheuttamat riskit ovat vesihuoltolaitoksen vesijärjestelmälle. Hankkeen työpajassa kiinteistöjen aiheuttamat riskit arvioitiin kuitenkin edustavan vähäisempää kokonaisriskiä kuin ketjun alkupään riskit. Vaikka tämä perustuu subjektiiviseen arvioon, näkemystä tukee se, että mitä aikaisemmassa vaiheessa toimitusketjua häiriö tapahtuu, sitä laajemmin se voi vaikuttaa toimintaan. Toisaalta myös verkostossa tapahtuva haveri, tai kiinteistöstä verkostoon siirtynyt haveri, on vakava. Jatkuvatoiminen veden laadun valvonta kattaa parhaimmillaankin vain muutamat verkostopisteet, joten saastunut vesi saattaa levitä laajalle jakeluverkostoon ennen kuin se havaitaan. Verkostossa tapahtunutta veden pilaantumista ei voida enää käsittelyllä korjata. Pienemmän vesiosuuskunnan kohdalla kiinteistöjen aiheuttamat riskit ovat usein erityisen hankalasti arvioitavissa. Koska riskin aiheuttaja on ulkoinen osapuoli, tätä ei aina huomioida oman toiminnan riskiarvioinnissa. Merkittäviä puutteita voi esiintyä myös kiinteistöjen vesilaitteiden kunnossapidossa ja erityisesti tämän riskin hahmottaminen on haastavaa. Riskikohteita voivat olla esimerkiksi maatalous, oman kaivon omistavat taloudet, joilla on myös kytkentä vesihuoltolaitoksen veteen, korjaamot, pienteollisuus, pesulat, huoltoasemat, uima-altaat jne. Näiden huomioiminen vaatii sekä riskialttiiden kohteiden tunnistamista omalla jakelualueellaan että näiden kohteiden riskienhallinnan tason arviointia. Tässä vesihuoltolaitosten käytännön haastetta arvioida kiinteistöjen aiheuttamaa riskiä edesauttaisi yhteistyö viranomaisten kanssa Riskienhallintatoimet Yksi tärkeimmistä riskienhallintatoimista on varmistaa että kiinteistön laitteet ja asennukset ovat rakentamismääräysten mukaisia. Kiinteistön haltijan hyvänä käytäntönä olisi tarkistaa aina vesilaitteiden korjaus- taikka muutostöiden yhteydessä, tarvitaanko toimenpiteelle rakennuslupa. Lisäksi tunnistettiin haasteelliseksi alueeksi vesilaitteiden tuotteiden kelpoisuuden valvonta. Yleisesti tunnistettiin tarve varmistaa, että esimerkiksi kiinteistöjen hallintajärjestelmissä huomioitaisiin seuraavat tekijät: Muutostöiden yhteydessä tulisi aina varmistaa tarvitaanko rakennuslupaa Muutostöiden yhteydessä tehtävä riskinarviointi Vesilaitteiden huoltovälin ja huoltotoiminnan laiminlyönnin huomioiminen riskin aiheuttajana Kriittiset kohteet, joissa korjaustyöt voivat aiheuttaa riskin, tulisi tunnistaa etukäteen Huoltokirjaa (käyttö- ja huolto-ohjetta) tulee käyttää asianmukaisesti ja tehdä merkinnät havainnoista ja korjauksista Menettelemällä näin voidaan ottaa viranomaisen asiantuntemus avuksi riskiarviointiin. Mikäli toimenpide ei vaadi rakennuslupaa, kiinteistö voi myös pyytää vesihuoltolaitosta tarkastamaan suunnitelman toimenpiteen toteuttamiselle ja/tai tehdyn työn säännöstenmukaisuutta ennen näiden käyttöönottoa. Osa vesihuoltolaitoksista tarjoaa tällaista palvelua kaikille asiakkailleen osana omaa riskienhallintaa, jolloin vesihuoltolaitoksen asiantuntemus on kiinteistöjen vesi- ja viemärisuunnittelussa ja työn toteutuksessa käytössä. Käytännössä vesihuoltolaitoksen käytettävissä olevat riskienhallintatoimet ovat: tekniset ratkaisut jotka estävät kiinteistöstä takaisinvirtausta vesijakelujärjestelmään 46

55 tiedottaminen laajasti kiinteistöille heidän velvollisuuksistaan yhteistyö viranomaisten kanssa riskikiinteistöjen havaitsemiseksi sekä kiinteistöjen opastuksen, neuvonnan ja tarkastusten järjestämiseksi Kiinteistöjen vesilaitteiden huollon tai määräajoin tapahtuvan tarkastuksen laiminlyönti voi aiheuttaa piileviä riskejä. Oleellinen riskienhallintakeino onkin tunnistaa huoltoa tarvitsevat vesilaitteistot sekä määritellä näille huoltoväli. Liitteessä 7 on asiatuntijapaneelin pohjalta esitetty ehdotus tärkeimmistä huoltotoimista, joita kiinteistö voi käyttää pohjana oman huoltotoiminnan suunnittelussa Varautuminen ja viestintä Kuluttajan kannalta tärkeää on paitsi vesihuoltolaitoksen myös viranomaisten tekemät suunnitelmat tehokkaalle häiriötilannetiedottamiselle. Kiinteistöjen kohdalla näyttäisi vielä olevan puutteellista tietoisuutta siitä, miten ja koska kiinteistöjen tulisi ottaa yhteyttä vesihuoltolaitokseen mahdollisesta häiriöistä. Nokian tapahtumat ja näiden seurauksena sosiaali- ja terveysministeriön lähettämä selvityspyyntö 60 kiinteistöjen riskienhallinnan tilasta on nostanut asiasta tietoisuutta, mutta vielä lienee paljonkin parannettavaa ja tehokasta tiedonjakoa kohdejoukoille olisi suotavaa. 6.5 WSP-mallin sovellettavuudesta Suomeen WSP-mallin mukaista riskienhallintajärjestelmää pidettiin Suomen pilottikokeilussa varsin raskassoutuisena. Todennäköisyyksien ja seurausten luokitteluun on WSP:ssä esitetty viisiportainen malli 61, josta voidaan muodostaa 5x5 -matriisi vaarojen priorisointia varten. Mallin menetelmistä ei aina ole suoraa hyötyä Suomessa tehtäville riskiarvioille, sillä WSP on tarkoitettu globaaliksi malliksi, jonka soveltaminen Suomen olosuhteisiin vaatii aina paikallista sovitustyötä. WSP-ohjeistus 62 kannustaakin omien priorisointimallien kehittämiseen. Näin tehtiin mm. Suomen pilottiselvityksessä osallistuneissa laitoksissa. Riskien priorisointi ilman valmista mallia asettaa kuitenkin lisähaasteita. Suurille ja keskisuurille vesihuoltolaitoksille kehitetty kansallinen priorisointimalli tai -esimerkki sekä mallipohja koko riskienhallintajärjestelmän toteuttamiseen ja ylläpitoon helpottaisi mahdollisesti Suomessakin sovellettavaksi tulevan WSP-mallin toteuttamista. Pienelle ja keskisuurelle vesihuoltolaitokselle tehdyn pilottiselvityksen tuloksena oli, etteivät HACCP menetelmän mukaisesti laaditut kriittiset valvontapisteet voi taata jaettavan talousveden turvallisuutta kyseisillä laitoksilla kaikissa olosuhteissa. Kriittiset valvontapisteet todettiin melko hyviksi kemiallisten vaaratekijöiden suhteen, mutta mikrobiologisen saastumisen aiheuttaman veden 60 Sosiaali- ja terveysministeriö pyysi kuntien terveydensuojeluviranomaisia selvittämään, onko vesi-laitosten verkostoon liitetyissä asiakaskiinteistöissä käytetty sellaisia teknisiä ratkaisuja, joista voisi aiheutua terveyshaittaa. Torkkeli- Pitkäranta ja Rapala Seuraukset: kuoleman mahdollisuus suurelle asujaimistolle; kuoleman mahdollisuus pienelle asujaimistolle; haitallinen suurelle asujaimistolle; haitallinen pienelle asujaimistolle; ei vaikutusta, ei havaittavissa Todennäköisyys: esiintyy kerran päivässä; esiintyy kerran viikossa; esiintyy kerran kuussa; esiintyy kerran vuodessa; esiintyy kerran viidessä vuodessa 62 Bartram ym

56 laadun heikkenemisen ennakointi ei käytössä olleilla menetelmillä nähty mahdollisena. Kaiken kaikkiaan selvityksen tekijät eivät suositelleet kriittisten valvontapisteiden määrittämistä pienille vesihuoltolaitoksille, vaan kannattivat yksinkertaisempaa tarkistuslistaa. 63 WSP:n laajuus lisää paineita ulkopuolisen avun käyttöön. Kemiallista vaaraa aiheuttaa esimerkiksi maatalouden lannoitteet ja tieliikenne. Suomessa on paljon vesihuoltolaitoksia, joilta ei löydy kemian- tai mikrobiologianalan asiantuntijoita. Suomen pilottiselvityksessä WSP:n tekeminen todettiin vaativaksi jopa asiantuntijoille. WHO suosittaakin pienille laitoksille WSP:n laadinnan avuksi teknologiakohtaisten geneeristen WSP-mallien kehittämistä tai vaihtoehtoisesti ohjeita, jotka esimerkein tukisivat paikallista WSP:n tekemistä. Toisaalta pienet vesihuoltolaitokset voisivat myös löytää hyötyä siitä, että yhdistäisivät voimansa WSP:tä laadittaessa. WHO:n WSP-dokumentissa korostetaan myös, että pienten laitosten tulisi WSP:n osalta keskittyä pääasiallisesti mikrobiologisen laadun ja erityisesti ulosteperäisten patogeenien kontrollointiin 64. Suomessa viranomaiset voisivat kehittää vastaavan suosituksen, jossa huomioitaisiin maamme olosuhteet. WSP:n jalkauttaminen Suomessa myös pienille vesihuoltolaitoksille vaatinee panostusta kansallisella tasolla WSP-mallien ja/tai ohjeiden laatimisen sekä erilaisten neuvonta- ja opastustehtävien muodossa. 6.6 Kokonaisjärjestelmän riskienhallinta Vesihuollon kokonaisjärjestelmän kannalta voidaan todeta että parhaiten hallittuja ovat vesihuoltolaitoksen toiminnasta aiheutuvat riskit. Raakavesilähteiden riskejä hallitaan laitosten osalta muun muassa vedenottamoissa, mutta raakavedenmuodostumisalueiden riskienhallinta on haastavampaa alueiden useiden toimijoiden ja yksiselitteisten vastuiden puuttumisen vuoksi. Raakaveden suhteen vesihuoltolaitoksen tärkeimpiä käytännön riskienhallintatoimia on varmistaa, että raakaveden laatu on laitoksen käsittelymenetelmään nähden riittävä ennen kuin vesi otetaan vesihuoltolaitoksen järjestelmään. Raakaveden muodostumisalueilla vesihuoltolaitos voi yhtenä sidosryhmänä osallistua suojelutoimien suunnitteluun, mutta varsinaisiin riskienhallintatoimiin sillä ei yleensä raakaveden muodostumisalueella ole toimivaltaa. Eräät laitokset ovat hankkineen pohjavesialueiden maita omistukseensa pystyäkseen paremmin hallitsemaan alueen riskejä. Kiinteistöjen veden laadulle aiheuttamat riskitekijät on huomioitu kirjavimmin. Tässä Nokian häiriötilanteen saama julkisuus on nostanut asiaa pinnalle ja parantanut tietoisuutta sekä riskien hallinnan tasoa kiinteistöissä. Vesihuoltolaitosten kannalta jakeluverkostoon liittyneistä kiinteistöistä veden laadulle aiheutuvat riskit tulisi tunnistaa ja huomioida toiminnassa laitoksilla olevien hyvin rajallisten mahdollisuuksien mukaan. Yhtään erityisen paljon käytössä olevaa riskikartoitus-, arviointi- tai hallintamenetelmää ei tunnistettu, sen sijaan suosituksia menetelmän käytölle näyttäisi olevan kysyntää pienemmissä laitoksissa. Isompien laitosten kohdalla tarve harmonisoidulle menetelmälle on ehkä marginaalista, joskin on todettavaa, että kyselyn mukaan 10 % isoista laitoksista ei ollut toteuttanut riskiarviointia. Yhteiskunnallisesta näkökulmasta tämä lienee suurin puute. Pienten laitosten kohdalla tarve 63 Molarius WSP, Luku 13 Water safety plans for small systems 48

57 yhteiselle menetelmälle näyttäisi merkittävältä. Huomattavaa on, että vaikka viime vuosina on kehitetty muutamiakin pienen laitoksen riskientunnistamista tukevia listoja, tietoisuus näistä ei näytä olevan hyvällä tasolla. Yhden, viranomaisten suositteleman menetelmän tunnistaminen ja jalkauttaminen voisi huomattavasti parantaa tätä tilannetta. Kokonaisuuden hallinnassa on kaiken kaikkiaan tekemistä. Kyselyyn vastanneet ehdottivat monia erilaisia keinoja, joilla viranomaiset voisivat tukea mahdollisten riskienhallinnan lisävaatimusten toteuttamista. Useimmiten vastaajat ehdottivat jonkinlaisten konkreettisten riskienhallinnan dokumenttien mallin tuottamista toiminnan tueksi. Eräs vastaaja ehdotti, että viranomaisilla tulisi olla valmius iskuryhmään, joka voi nopeasti toteuttaa esim. kloorauksen pienessäkin vesihuoltolaitoksessa. Toinen ehdotus oli, että varautumissuunnitelmat tai vastaavat käytäisiin läpi viranomaisten kanssa ja niihin saataisiin hyväksyntä. Tässä toisaalta voisi toiminta herkästi ajautua byrokraattiseksi. Taulukkoon 4 on koottu arvio vesihuoltojärjestelmän eri osien ja riskienhallinnan eri vaiheiden toteuttamisen tasosta. Taulukko on toteutettu asiatuntija-analyysinä perustuen kyselyn ja haastatteluiden tuloksiin. Taulukkoa tarkennettiin hankkeen työpajakeskustelujen perusteella, joissa esiin tuli työpajaan osallistuneiden viranomaisten ja toimijoiden näkökulmat tilanteesta. Tason arviointi perustuu kahden kysymyksen arviointiin: a) miten suuri osa laitoksista on kyseisen riskienhallintatoimen toteuttanut ja b) millä laatutasolla (subjektiivinen asiantuntija-arvio yleisestä laadusta perustuen hankkeen aineistoon). Hyvä taso tarkoittaa siten, että selkeä enemmistö (yli 90 %) on toteuttanut toimenpiteen (tieto kyselystä) ja sen laatu on riittävän hyvä (subjektiivinen asiantuntija-arvio). Tyydyttävä tasoa edustaa % toteutus ja tyydyttävä laatu. Välttävää tasoa edustaa % toteutustaso ja välttävä laatu. Huonoksi toteutustasoksi on määritelty alle 50 % kattavuus ja sekä heikko laatu. Tapauksissa, joissa kattavuuden ja laadun perusteella tehdyt arviot olivat eri, luokiteltiin riskienhallinnan taso heikommalle luokalle. Laatutaso on väistämättä subjektiivinen arvio, jota tässä edustaa paitsi vesihuoltolaitosten arvioit omasta tasostaan (kysely) myös työpajan monien viranomaisten ja yritysten näkemys sekä kiinteistöjen vesilaitteiden osalta asiantuntijapaneelin näkemykset. Lisäksi on huomioitava, että taulukko on karkea yleistys tapausten monimuotoisuudesta kunkin taulukon osan kohdalla (mm. pinta/pohjavesiesiintymät, erikokoiset vesihuoltolaitokset, erityyppiset ja -ikäiset kiinteistöt), mutta sen avulla on mahdollista saada yleiskuva vesihuollon riskienhallinnan kokonaistilanteesta Suomessa. 49

58 Taulukko 4. Yhteenvetoarvio vesihuoltojärjestelmän eri osien ja riskienhallinnan eri vaiheiden toteuttamisen tasosta Riskienhallinnan vaihe/osa Raakavesilähde ja muodostumisalue Veden käsittely ja jakelu Kuluttajat ja kiinteistöjen vesilaitteet Riskikartoituksen ja riskiarvion toteuttaminen Pohjavesialueiden luokittelu ok. Arvioinnin (suojaalueet ja suunnitelmat) kattavuus heikko. Pintavesilähteillä riskiarvio vähäistä. Vaihtelevaa. Pienimmillä laitoksilla heikkoa. D1 soveltuva, mutta käytännössä huolto/korjaus heikkoa. Riskienhallinnan toimenpiteiden toteuttaminen Suoja-alueet ja suunnitelmat ok, kattavuus heikko. Pintavesilähteillä vähäistä. Raakaveden laadunseurannassa kehitettävää. Vaihtelevaa, usein heikohko. Pienimmillä laitoksilla heikkoa. Vanhojen kiinteistöjen vesilaitteistot ongelma. Varautuminen Ei selkeää prosessia suoja-alueen ulkopuolella, pelastusviranomaisen aktiivisuuden varassa. Kohtalainen valmiussuunnittelupeittävyys. Ei juuri varautumista (poikkeuksia mm. elintarviketeollisuudessa). Riskienhallinnan tasoa arvioidessa tulee huomioida, että johtuen riskienhallinnan toteutuksen epämuodollisuudesta vesihuoltolaitoksilla tilanne voi näyttää synkemmältä kuin mitä se todellisuudessa on. Riskienhallintaa mielletään vielä osittain erillisenä toimintona, eikä päivittäisen työn yhteydessä tehtyjä riskiarviointeja tai riskienhallintatoimia osata aina sellaisiksi tunnistaa, vaikka oman toiminnan jatkuvuuden varmistamisen kannalta näitä kysymyksiä luontaisesti alalla pohditaankin. Toisaalta on selvää, että riskitietoisuus on hyvinkin kirjava, vaihdellen aina siitä, että oman toimintaan ei mielletä kuuluvan riskejä lainkaan aina aktiiviseen riskienhallintaa osana päivittäistä työtä. Vaikka heikkoja laitoksia selkeästikin on, löytyy maastamme myös aivan erinomaisia esimerkkejä pitkälle viedystä suunnitelmallisesta riskienhallinnasta. 50

59 7 Johtopäätökset ja kehittämistarpeet 7.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue Pohjavesi: Raakavesilähteinä käytettävien pohjavesilähteiden kansallisen tason riskikartoitus on alustavasti toteutettu pohjavesialueiden luokittelun myötä. Vaikka niiden sisältöjen ja toteutuksen taso vaihtelevat, tulisi niiden periaatteessa sisältää myös muut riskienhallinnan peruselementit: riskiarvion, riskienhallintatoimien valinnan ja suunnittelun sekä jossain määrin myös varautumisen näkökulmia. Pohjavesialuekohtainen riskienhallinnan taso perustuu pitkälti päätökseen, mille pohjavesialueille pohjavedenottamoiden suoja-alueita tai pohjavesialueiden suojelusuunnitelmia toteutetaan. Päätösten perusteella maamme pohjavesialueet jakautuvat riskienhallintamielessä karkeasti ottaen kahteen luokkaan: riskienhallintatoimien piirissä olevat ja niiden ulkopuoliset alueet. Suomessa on edelleen merkittävä määrä riskialtteiksi luokiteltuja ja I-luokan pohjavesialueita, joilla ei ole toteutettu suoja-alueita tai suojelusuunnitelmia. Tällöin kaavoituksen rooli riskienhallintatoimena kasvaa. Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien kehittämistarpeita tunnistettiin jo Rintalan ja kumppaneiden julkaisussa 65. Myös suojelusuunnitelmien sisältöön, toteutukseen ja lailliseen asemaan tulisi kiinnittää huomiota. 1. Kehityskohde: Pohjavedenottamoiden riskienhallintamenetelmänä pohjavesialueiden suojaalueet ja suojelusuunnitelmat ovat kohtalaisen toimivia. Pohjavesien suojasuunnitelmien ja suoja-alueiden laajentaminen erityisesti riskialtteiksi tunnistetuille pohjavesialueille olisi suotavaa. Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien ja suoja-alueiden laajempi toteuttaminen Ympäristöhallinnon suunnitelmien mukaisesti parantaisi huomattavasti pohjavesialueiden riskienhallintaa. Lisäksi vesienhoitosuunnitelmien tuottamaa lisätietoa tulisi hyödyntää pohjavedenottamoiden riskienhallinnassa. 2. Kehityskohde: Kaavoituksessa tulisi huomioida erityisesti pohjavesialueet, jotta mahdollisia toiminnallisia riskejä voitaisiin pitkällä tähtäimellä minimoida. Jotta toiminta olisi suunnitelmallista, tälle tulisi kehittää yhteinen toimintamalli ja ohjeistus kansallisella tasolla. Pintavesi: Raakavesilähteinä käytettävien pintavesilähteiden osalta riskienhallinnan koordinointia ei tehdä. Riskienhallintataso on hyvin vaihtelevaa ja hajanaista. Siten tilanne on samankaltainen pohjavedenottamoiden suoja-alueiden ja suojelusuunnitelmien ulkopuolisten pohjavesiesiintymien kanssa. Vesihuoltopalvelujen turvaamisen kannalta on järkevää panostaa raakavesilähteen laadun riskienhallintaan. Näiden riskien hallitseminen syntypaikalla tai niiden syntymisen estäminen tullee aina monin verroin edullisemmaksi kuin varalähteiden käyttöönotto tai muiden vaihtoehtoisten ratkaisuiden kehittäminen raakavesilähteen saastuttua. 3. Kehityskohde: Kevyenkin riskikartoituksen toteuttaminen vedenhankintaa palveleville raakavesilähteille ja muodostumisalueille viranomaisten ja alueen toiminnanharjoittajien yhteistyönä edesauttaisi ennaltaehkäisevien riskienhallintakeinojen tunnistamista ja 65 Rintala ym

60 toteuttamista. Tätä varteen olisi suotavaa luoda kansallisesti suositeltava menettelytapa käytännön työn toteuttamisen tueksi. Alueellisista viranomaisista alueellisella ympäristökeskuksella olisi tähän riittävää osaamista ja vetovastuu istuisi luontevasti heille. Tulokset tulisi myös kommunikoida kaavoittajille. Vesienhoitosuunnitelmissa tulisi ottaa tämä näkökulma huomioon ja olisi mietittävä menettelytapa, jolla vesienhoitosuunnitelmat parhaiten tukisivat vedenottoon käytettävien pintavesi-esiintymien riskienhallintaa. Sekä pinta- että pohjavettä hyödyntäville laitoksille tärkein riskienhallinnan toimenpide on käytettävän raakaveden laadunvarmistus, jotta mahdollisiin vedenkäsittelyprosessin tehokkuutta ja tuotettavan talousveden laatua uhkaaviin raakaveden laatupoikkeamiin voidaan nopeasti puuttua. Näytevälit ovat kuitenkin useissa pienten pohjavesilaitosten tapauksissa niin harvoja, että pilaantuneen veden havaitseminen tapahtuu todennäköisimmin vasta kuluttajan toimesta. Raakaveden laadun varmistaminen on siten osittain puutteellista. Käytännön riskienhallintatoimena laadunvarmistus on kuitenkin riskienhallintatoimena erittäin tärkeä ja laitoskohtaisesti tulisi miettiä miten tätä voidaan tehokkaasti kehittää. Raakavesilähteeseen kohdistuvissa riskitilanteissa keskeistä olisi varmistaa toimiva tiedonkulku pelastustoimen, terveydensuojeluviranomaisen, ympäristöviranomaisen (kunnallinen ympäristöviranomainen tai alueellinen ympäristökeskus) ja vesihuoltolaitoksen välillä, jotta kaikki keskeiset toimijat saisivat varmasti riittävät tiedot riittävän aikaisin ja häiriötilanteen hallinta olisi mahdollisimman jouhevaa. 4. Kehityskohde: Toimivan järjestelmän luominen raakavesilähteen pilaantumisen ennakoimiselle ja riskienhallintatoimien käynnistämiselle edesauttaisi riskienhallinnan tason nostamista. Viranomaisille ja vesihuoltolaitoksille tulisi saada riittävän aikaisin tietoa sellaisista onnettomuuksista, joissa vettä pilaavaa ainetta on päässyt joko pintaveteen tai pohjavesialueen maastoon. Häiriötilannetoiminnan koordinoinnissa pelastustoimen rooli on usein merkittävä. Toisaalta myös alueellisella ympäristökeskuksella on merkittävää osaamista. Molempien viranomaisten panostusta tarvitaan toimivan suunnitelman luomiseksi. 7.2 Veden käsittely ja jakelu Vesihuoltolaitosten ydintoimintaa koskeva riskienhallinnan taso on yleisesti parempi suurissa kuin pienissä laitoksissa, mutta taso vaihtelee voimakkaasti myös samankokoisten laitosten välillä. Myös merkittävällä osalla suuremmista laitoksista riskienhallinnan taso vaikuttaa heikolta. Vain vähemmistö keskisuurista ja pienistä laitoksista on toteuttanut riskienhallintaa järjestelmällisesti. Toisaalta on todettava, että muodollisen riskienhallinnan prosessien ja toimien puuttuessakin laitoksilla arvioidaan riskejä ja toteutetaan tarvittavia toimia muun toiminnan ohella. Toteutettuja toimia ei välttämättä mielletä riskienhallinnaksi vaan osaksi perustoimintoja samalla tavoin kuin henkilöautomatkustaja mieltää turvavyön käytön luonnollisena tekona. Tästä johtuen alalla vaikuttaisi olevan piilevää potentiaalia riskienhallinnan tason nostamiseksi pienillä lisäpanostuksilla. 5. Kehityskohde: Riskienhallinnan merkityksen viestintä ja yksinkertaisten toimintamallien tarjoaminen voisi ohjata laitoksia terävöittämään nykyisiä toimiaan ja käytäntöjään ja siten nostaa riskienhallinnan vaikuttavuutta. Viestin jalkauttamiseen tehokkain taho lienee 52

61 vesihuoltoalan omat toimialajärjestöt, mutta myös viranomaiset voisivat omalta osaltaan edistää tätä tarkastustoiminnassaan. Riskienhallinnan ensimmäisiä vaiheita, riskikartoitusta ja riskiarviointia, on toteutettu useimmilla vesihuoltolaitoksilla. Riskiarvioita ei kuitenkaan pääosin ole tehty kovinkaan järjestelmällisesti ja myös kattavuudessa on puutteita. Riskiarviot keskittyvät etupäässä vesihuoltolaitosten oman järjestelmän arviointiin, vaikka ulkoiset tekijät aiheuttavat myös merkittäviä riskejä. 6. Kehityskohde: Ulkoiset uhat ovat pääosin laitoksille samankaltaiset esimerkiksi myrskyt, tulvat, muut onnettomuudet. Näitä voitaisiin siten mallintaa keskistetysti esimerkiksi asianomaisten ministeriöiden toimesta ja tarjota tulokset laitosten käytettäväksi. Arvioiden tarkentaminen paikallisiin olosuhteisiin olisi huomattavasti helpompaa kuin arvioin tuottaminen alusta asti. Riskiarvioinnin tulosten siirtymisessä riskienhallintatoimiksi on myös puutteita. Vain vähemmistöllä laitoksista toiminta on järjestelmällistä. Useilla laitoksilla eteneminen riskienhallinnan edellistä vaiheista riskienhallintatoimien toteuttamiseen on osoittautunut haasteelliseksi. Riskiarviointi ilman riskienhallintatoimien toteuttamisen sitomista tähän vähentää huomattavasti riskiarvioinnista saatavia hyötyjä. Toisaalta tässä asiassa voi hyvinkin olla, että käytännössä laitoksilla toteutettuja toimia ei aina osata yhdistää riskiarvioon. Näin olleen tilanne voi olla arvioitua parempi. Varautumistoimenpiteitä sekä varautumis- ja valmiussuunnitelmia on vesihuoltolaitoksilla toteutettu kohtuullisesti - varsinkin verrattaessa ennakoiviin riskienhallintatoimiin. Useimmat vesihuoltolaitokset voisivat edelleen tiivistää yhteistyösuhteita viranomaisiin sekä vesihuoltojärjestelmän toiminnan kannalta kriittisiin yhteistyökumppaneihin (mm. energiayhtiöt, kemikaalien toimittajat, automaatiojärjestelmien toimittajat). Näin häiriötilanteissa toiminta olisi mahdollisimman tehokasta. Tällä hetkellä viestinnän toteuttamiseen ei vaikuttaisi olevan selkeitä ja aukottomia menettelyjä pohjavesialueiden suoja-alueita lukuun ottamatta. 7. Kehityskohde: Veden laatuun ja määrään kohdistuvista häiriöistä tulisi olla toimiva ja testattu viestintäsuunnitelma. Näin voitaisiin varmistaa että esimerkiksi keittokehotukset saataisiin mahdollisimman nopeasti tiedotettua. Myös viestinnässä alueellisen terveydensuojeluviranomaisen ja vesihuoltolaitosten välillä tulisi paneutua tähän. Tehtävä soveltuisi yhdessä toteutettavaksi mielellään alueellisella tasolla ja pelastustoimen koordinoimana. 7.3 Kuluttajat ja kiinteistöt Kiinteistöjen vesilaitteistoihin liittyvät riskit on katsottu siinä määrin merkittäviksi, että on luotu vesilaitteistojen rakentamista koskevia rakentamismääräyksiä. Siten voidaan katsoa, että kiinteistöjen vesilaitteistoja koskeva riskiarviointi on toteutettu kansallisella tasolla ja se on johtanut rakentamismääräyksien laatimiseen. Riskipriorisointi on toteutettu kokoelmaan sisällytettävien määräysten valinnan myötä. Määräyksillä ja ohjeilla on pyritty estämään merkittävimpien riskien syntyminen, jolloin kyseessä on riskienhallintatoimien tunnistaminen ja ohjeistus. Rakentamismääräyskokoelman koetusta selkeydestä huolimatta paneelissa tunnistettiin muutama kehityskohde: 53

62 - Määräyksissä 2.3.2, ja koettiin olevan päällekkäisyyttä, jota voisi pyrkiä selkeyttämään. Esimerkiksi kohdan viittaus putkimateriaaliin nähtiin mahdollisena siirtää johonkin muuhun kohtaan - Määräykseen tai johonkin toiseen määräykseen suositeltiin lisättäväksi ammattimaisten keittiöiden ja pesuloiden laitteet, joilla muutetaan veden laatua. Eri viranomaisten (terveys- ja rakennusvalvonta) toimesta tehty kiinteistöjen haltijoille kohdistettu informaatio-ohjaus velvoitteista ja hyvistä käytännöistä puolestaan vähentäisi riskiä. Kiinteistöjen vesilaitteistojen osalta riskienhallinnan periaatteet tulevat siis täytetyksi kohtuullisen hyvin säädöstasolla. Säädökset ovat myös hyvin yksityiskohtaisesti ohjaavia. Asiaa koskevan säännöstön noudattaminen johtaa riskienhallinnan hyvään tasoon. Toisaalta varsinainen vaatimus siitä, että riskejä hallittaisiin käytännössä, puuttuu. Säädökset ovat pääosin selkeitä, mutta säädösten soveltamisen kohdalla esiin nousevat pätevyyskysymykset sekä toimijoiden sitoutuminen ja kiinnostus hyviin toimintatapoihin. Selkeimmin ongelmana on riskienhallinnan käytäntö, jossa riskienhallinnan ketjun loppuunsaattamisen haasteena on määräysten noudattaminen ja valvonta vanhoissa kiinteistöissä. Viranomaisilla ei kuitenkaan nähtävästi ole resursseja toteuttaa laajamittaista valvontaa varsinkaan muutostöille taikka huollolle. Niinpä kiinteistönomistajien ja haltijoiden tietoisuuden ja omavalvonnan edistäminen lienee ainoa realistinen tapa vaikuttaa asiaan. 8. Kehityskohde: Liitteessä 7 esitetyt ehdotukset voisivat muodostaa osan kiinteistöille suunnatusta hyvien käytäntöjen ohjeista. Näitä voisi olla saatavilla esimeriksi kunnan taikka vaikkapa toimintajärjestöjen kautta. Tämän toteuttaminen istuisi luontevasti ympäristöhallinnolle. 7.4 WSP:n soveltaminen Suomessa Mikäli WSP-malli tulee Suomessa tulevaisuudessa pakolliseksi, on huolellisesti harkittava miten suhteellisen raskas alkuperäinen lähestymistapa sovitetaan erikokoisille toimijoille sopivaksi. Vaihtoehtoina on paitsi vesihuoltolaitoksen koon huomioiminen WSP:n sisältövaatimuksissa myös vaatimuksen suuntaaminen useamman toimijan yhteistyössä tekemään WSP:n. Tämä voisi olla erityisen hyödyllistä sellaisissa tapauksissa, missä pienemmät laitokset toimivat ainoastaan vedenjakelijoina. Tällöin vedentoimittaja ja vedenjakelija voisivat yhdessä rakentaa alueellisen vesihuoltojärjestelmälle WSP-mallin mukaisen suunnitelman, toteuttaa yhdessä riskienkartoitusta, arviointia sekä jakaa riskienhallintatoimien ja varautumisen kustannuksia. Samoin voitaisiin toimia esimerkiksi useamman pienemmän pohjavesilaitoksen muodostamalla alueella. Näin esimerkiksi varautumisen toimia ja välineitä (mm. varavoima, kemikaalit) sekä vaikkapa päivystys häiriötilanteiden varalta voitaisiin keskittää. Mikäli Suomeen tulee WSP-mallin mukaisia vaatimuksia, tämä olisi oiva kohta määritellä yhteneväisesti miten vaatimuksiin tulee vastata. Olisi oleellista että erikokoisten laitosten tarpeet huomioitaisiin eikä mallista rakennettaisi liian raskasta. Sanastoon ja käytännön ohjeistukseen tulisi kiinnittää huomioita. WSP-mallin mukaisia suunnitelmia voitaisiin tehdä myös alueellisesti siten, että pienemmät laitokset voisivat joko yhdistää voimansa tai liittyä osaksi isomman laitoksen suunnitelmaa. Tämä olisi varteenotettava mahdollisuus varsinkin puhtaasti jakelulaitoksina toimivien 54

63 laitosten kohdalla. Koska vesihuoltolaitokset ja vesiosuuskunnat ovat kuitenkin itsenäisiä liiketaloudellisia yksiköitä, viranomaiset voisivat ottaa tässä koordinoivan roolin. 7.5 Yhteenveto Riittävän ja hyvälaatuisen talousveden toimittaminen on yhteiskunnan toiminnan kannalta erittäin tärkeä. Talousveden toimittamisen häiriöistä kärsii paitsi vesihuoltolaitos myös teollisuus ja muu elinkeinoelämä että yksittäinen kansalainen. Vesihuoltolaitosten riskienhallinnan parantaminen on siten kaikkien intressissä. Suomalaisen vesihuollon riskienhallinnan tila on sangen kirjava. Haastavin riskienhallintakohde on raakavesilähde. Raakavesilähteen suojelun, eli riskienhallinnan, taso on yleensä korkeampi pohjavesialueilla kuin raakavetenä toimivien pintavesilähteiden kohdalla. Toisaalta pintavettä käyttävät vesihuoltolaitokset ovat yleensä kooltaan suurempia ja vettä käsitellään rutiininomaisesti laadun varmistamiseksi ennen kuluttajalle jakoa. Pohjavesilähteistä paras riskienhallinnantaso kohdistuu pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien tai pohjavedenottamon suoja-alueiden piirissä oleviin esiintymiin. Veden käsittelyn ja jakelun riskienhallinnan taso on vaihteleva. Muodollisia riskienhallintajärjestelmiä on luonnollisesti olemassa eniten isoissa vesihuoltolaitoksissa. Esimerkkejä löytyy sekä todella edistyksellisestä ja mittavasta riskienhallintajärjestelmästä että melko täydelliseltä tietämättömyydestä riskienhallinnan merkityksestä. Käytännön riskejä hallitsevia toimia on toteutettu vaihtelevasti sekä muodollisten riskiarvioiden että kokemusten perusteella joko vahingosta viisastuneena taikka käytännön toiminnan yhteydessä. Viimeksi mainittua toimintaa ei tosin aina mielletä riskienhallinnaksi. Näin olleen varsinainen riskienhallintataso voi olla arvioitua parempi, mutta hyväksi sitä ei voida luokitella. Menetelmällisesti katsottuna vesihuoltolaitoksille on tutuinta riskien tunnistaminen. Riskiarvioinnissa erityisesti riskien todennäköisyyksien mutta myös vaikutusten arviointi tuottaa haasteita. Suojaustoimenpiteiden tunnistaminen ja valinta riskiarvioinnin perusteella on vähiten toteutettua. Vesihuoltojärjestelmää uhkaavia tekijöitä on sen sijaan pyritty eliminoimaan ja niiden vaikutuksia pienentämään jo järjestelmien suunnittelu- ja rakennusvaiheissa tehdyin ratkaisuin. Kehittämistä löytyy myös varautumisessa ja häviötilanneviestinnässä. Kiinteistöjen vesilaitteistojen riskien hallinnalle tukevan selkänojan antavat muun muassa Maankäyttö- ja rakennuslaki sekä rakentamismääräyskokoelma D1. Merkittävimpänä haasteena ovat vanhojen kiinteistöjen vesilaitteistot ja niiden asianmukaisuudesta varmistuminen. Riskienhallinnan ulottaminen kiinteistön vesilaitteisiin olisi sangen helppo toteuttaa varmistamalla, että aina muutostöiden yhteydessä tarkastetaan oleelliset rakennusmääräykset. Myös huoltotoimenpiteiden suunnittelu riskejä huomioiden voisi huomattavasti alentaa nykyistä riskitasoa. Tämän varmistaminen on selkeästi kiinteistöjen vastuulla, mutta vesihuoltolaitos voi omassa toiminnassaan pyrkiä esimerkiksi jakamaan asiasta tietoa ja tarjoamalla neuvontaa tarpeen mukaan. 55

64 Verrattaessa nykytilaa yleiseen vesihuollon riskienhallinnan tavoitetilaan 66 useita kehittämisen kohteita on tunnistettavissa. Keskeisemmät kehitystarpeet on nostettu esille tässä luvussa. Tämän lisäksi voidaan todeta, että alalla piilevän riskienhallinnan kehittämispotentiaalia voitaisiin hyödyntää lisäämällä tiedotusta ja ohjausta. Hankkeen tulokset viittaavat siihen, että useassa vesihuoltolaitoksissa riskiarvioita ja riskienhallintatoimia toteutetaan sekä epäjärjestelmällisesti että tiedostamatta niiden merkitystä riskienhallinnan kokonaisuuden kannalta. Tiedotuksen ja ohjauksen kautta voidaan lisätä riskienhallinnan tasoa ja vaikuttavuutta vesihuoltolaitoksissa. Tässä luvussa mainittujen kehityskohteiden lisäksi voidaan nostaa esille seuraavat konkreettiset toimenpiteet: Riskienhallinnan esimerkkitoimintamallien kehittäminen erikokoisille laitoksille, sisältäen käytännön esimerkkejä konkreettisesta toiminnasta. Tässä Huoltovarmuuskeskus voisi tukea erityisesti riskiviestinnän ja häiriötilannetoiminnan ennakoimista. Vesihuoltolaitosten riskienhallinnan yhteistyömallien kehittämine ja tukeminen, tuli WSP toimintatapa Suomeen tai ei. Riskienhallinnan kehittäminen vesihuoltolaitosten yhteistyössä tukee yksittäisten laitosten ponnisteluja. Erityisen hyödyllistä yhteistyö on vedentoimittaja - jakelija -yhteistyössä. Tässä MMM ja STM ovat avainasemassa. Tärkeintä menetelmävalinnassa on löytää menettelytapa, joka tukee vesihuoltolaitoksen muuta toimintaa. Mitä suurempi laitos on, sen suurempi tarve riskienhallintakokonaisuudelle. Kaiken kokoisille laitoksille olisi suotavaa käyttää systemaattista lähestymistapaa: hyvin tehty ja säännöllisesti päivitetty riskikartoitus on huomattavasti parempi ratkaisu kuin huonosti rakennettu riskienhallintajärjestelmä, joka ei tue päivittäisiä toimintoja. Tilannetta parantaisi esimerkiksi tiedottaminen siitä, mitä riskit toteutuessaan tarkoittaisivat myös pienille vesiosuuskunnille riskin toteutuminen voi aiheuttaa mittaavia kustannuksia, häiriöitä vedentoimittamisessa ja jopa toiminnan keskeyttämistä. Vedenjakelijana toimiva laitos on pitkälti veden toimittajan riskienhallinnan varassa. Näin vedenjakelijan intressissä on varmistaa, että vedentoimittajan riskienhallinta on kunnossa sekä miten vedentoimittajan häiriötilanteita tulisi huomioida omassa toiminnassa. Huomiotta ei voida jättää myöskään verkostossa olevan veden laatua tai jakeluverkoston toimintaa uhkaavia ei-toivottuja tilanteita, kuten sähkökatkoksia, tulvia, rankkasateita, kiinteistöjen vesilaitteiden häiriöitä sekä jakeluverkoston huonoa kuntoa tai huollon laiminlyöntejä, joilla voi pahimmassa tapauksessa olla vaikutusta koko vesijärjestelmään. Näistä syntyviä riskejä jokaisen vesihuoltolaitoksen tulisi tunnistaa, arvioida ja hallita. Riskienhallinnan huolellisesta toteuttamisesta on useita hyötyjä vesihuoltolaitoksille. Yhteenvetona voidaan sanoa, että laadukas riskienhallinta johtaa: Laitoksen vakaampaan ja ennakoidumpaan toimintaan, kun riskit on tunnistettu ja niitä hallitaan Parempaan toimitetun talousveden laatuun ennakoinnin ansiosta vähentyneiden putkirikkojen ja muiden vastaavien tapausten vuoksi 66 Muun muassa Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen (Vikman & Arosilta 2006) -raportissa todetaan, että vesihuoltolaitosten kohdalla riskinarvioinnin ja varautumistoimenpiteiden kattavuuden tulee niiden yhteiskunnallisen erityisaseman takia olla laajempi kuin tavanomaisessa yritystoiminnassa. 56

65 Vähentyneisiin ennakoimattomiin tapahtumiin ja niistä aiheutuviin yllättäviin kustannuksiin Parempiin investointeihin, kun riskiarvioinnin perusteella voidaan kohdentaa investointeja laitoksen toimintavarmuutta parantaviin kohteisiin Yleisesti parempaan palvelutasoon Toisaalta on syytä mainita, että riskienhallintajärjestelmän käyttöönotto vaatii resursseja järjestelmän pystyttämiseen ja riskienhallintatoimien toteuttamiseen. Jatkuvassa arkipäivän työssä järjestelmä vaatii jonkin verran resursseja, mutta ei todennäköisesti lisää kokonaistyömäärää. Useimmiten systemaattinen riskienhallinta tehostaa toimintaa ja säästää kustannuksia hallitumpien prosessien ja työtapojen ansiosta. Näin olleen riskienhallintaan panostaminen on paitsi yhteiskunnallisen toimintavarmuuden varmistamista myös liiketaloudellisesti kannattavaa. Sanasto ja lyhenteet Jäännösriski = kaikkien riskienhallintatoimien jälkeen jäävä tiedostettu ja hyväksytty riski Normaaliolojen häiriötilanne tai normaaliolojen erityistilanne = poikkeuksellinen tapahtuma, jossa toimivaltaisten viranomaisten ja tarvittaessa valtionjohdon on ryhdyttävä erityistoimenpiteisiin tilanteesta selviämiseksi (esim. rankkasateet, epidemia tai pitkäaikainen sähkökatkos) Riski = määrätyn ei-toivotun tapahtuman todennäköisyyden ja sen seurauksen yhdistelmä Riskikartoitus = erilaisten ei-toivottujen tapahtumien mahdollisuuden tunnistaminen Riskiarviointi = tunnistettujen riskien tapahtumisen todennäköisyyden sekä odotettavissa olevien seurausten arviointi, jossa huomioidaan riskin aiheuttajat ja vahingon kohde Riskienhallinta = vaarojen arvioiminen, riskiä pienentävien toimenpiteiden tunnistaminen parannustoimenpiteiden valinta ja niiden toteuttaminen, vaikuttavuuden seuranta ja toimenpiteiden suunnittelu kriisitilanteisiin sekä kriisistä toipumiseen. Riskitietoisuus = toimijan tai toimijajoukon käsitys riskien olemassaolosta ja ymmärrys siitä, mitä riski tarkoittaa käytännössä Varautuminen = kaikkia ne toimet, joilla varaudutaan jäännösriskien, sekä odottamattomien riskien, realisoitumiseen, ja jonka tarkoituksena on luoda ja ylläpitää organisaation riittävä valmius normaaliolojen erityis- ja häiriötilanteiden sekä poikkeusolojen varalta Valmiussuunnittelu = normaalioloissa tapahtuva varautumisen suunnittelu, johon ovat valmiuslain nojalla velvoitettuja valtiolliset toimijat (mm. valtioneuvosto, viranomaiset, valtionyhtiöt) sekä kunnat. Yrityksissä käytetään usein jatkuvuussuunnittelu-termiä, kun puhutaan toiminnan jatkuvuuden varmistamisesta. CEN = European Committee for Standardization ISO = Elintarviketurvallisuusjärjestelmän sertifikaatti 57

66 ISO = Risk management Principles and guidelines (standardi valmistelussa) HACCP = Hazard Analysis and Critical Control Point HAZOP = Hazard and Operability Study, Poikkeamatarkastelu HAZSCAN = Hazardous Scenario Analysis, Vaarallisten skenaarioiden analyysi VVY = Vesi- ja viemärilaitosyhdistys WHO = World Health Organization WSP = Water Safety Plan Lähteet Bartram J, Corrales L, Davison A, Deere D, Drury D, Gordon B, Howard G, Rinehold A, Stevens M (2009). Water safety plan manual: step-by-step risk management for drinking-water suppliers, World Health Organization, Geneva. Evira HACCP-järjestelmä, (vierailtu ) Gilbert, Y,, Raivio T., Kumpulainen A. ja Vanhanen J. (2008). Tehokasta yhteistoimintaa alueellisella riskitiedonvaihdolla, Varsinais-Suomen alueellisen riskienhallinnan parantaminen tiedonsiirtoa tehostamalla (VASARA), Ympäristöministeriön raportteja 27/2008. Gustafsson J., Kinnunen T., Kivimäki A-L. ja Suomela T. (2006) Pohjavesien suojelu - Taustaselvitys osa IV. Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen Suomen ympäristökeskuksen raportti 25/2006, Suomen ympäristökeskus. Isomäki, E., Valve, M., Kivimäki A-L. ja Lahti K. (2006). Pienten pohjavesilaitosten ylläpito ja valvonta, ympäristöopas, Helsinki. Meriläinen, J. (2003). Riskianalyysimenetelmät, laajennettu tiivistelmä, (vierailtu ) Molarius R. (2005). Water Safety Plans -pilotti. Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen monistesarja Nro 14. Vesi- ja viemärilaitosyhdistys, Helsinki. Orvonmaa, M. (2008). Pohjavedenottamoiden suoja-alueet, Suomen ympäristö 40/2008, Suomen ympäristökeskus (SYKE). URN:ISBN: , ISBN (PDF), ladattavissa: OTIF (2005). An introduction to the basic principles of risk assessment for chapter 1.9 RID: Generic Guidelines for the calculation of Risk due to Railway Transport of Dangerous Goods, Draft, Intergovernmental Organisation for International Carriage by Rail (OTIF) Praxiom (2009) ISO , Food safety standard, Translated into plain English, (vierailtu ) 58

67 Rintala, J., Hyvärinen V., Illmer K., Nylander E.,Pulkkinen P., Rantala P. ja Siiro P. (2007). Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmat osana vesienhoidon järjestämistä - taustaselvitys, Suomen ympäristökeskuksen raportteja 7 / 2007, URN: ISBN: , ISBN: (PDF), ladattavissa: Silfverberg, P. (2008). Vesihuoltolaitoksen tilan itsearviointimittaristo, Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen monistesarja Nro 22, Maa- ja metsätalousministeriö, Kuntaliitto ja Vesi- ja viemärilaitosyhdistys, Helsinki. Torkkeli-Pitkäranta, T. ja Rapala J. (2008). Kiinteistöjen vesilaitteistojen liittäminen vesijohtoverkostoon, Yhteenveto valtakunnallisesta selvityksestä, Sosiaali- ja terveydenhuollon tuotevalvontakeskuksen julkaisuja 6:2008. Sosiaali- ja terveysministeriö (2006). Sosiaali- ja terveydenhuollon varautuminen erityistilanteisiin, sosiaali- ja terveysministeriön esitteitä 2006:5. Vikman, H. ja Arosilta A. (toim.) (2006). Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen, ympäristöopas 128, maa- ja metsätalousministeriö, Huoltovarmuuskeskus ja Suomen ympäristökeskus, Helsinki VM (2008). It-varautumisen käsitteitä ja määritelmiä, varautumisen esitutkimus, liite 1, te_1_kaesitteitae_ja_maeaeritelmiae ver_1.0_ pdf (vierailtu ) VTT (2009a). Mitä tarkoitetaan riskillä, riskianalyysillä, riskin arvioinnilla ja riskienhallinnalla?, (vierailtu ) VTT (2009b). Menetelmät, (vierailtu ) VVY (2009). Vesihuoltolaitosten kehittämisrahaston hankeyhteenveto, Vesilaitosveden elintarviketurvallisuusjärjestelmä, (vierailtu ) WHO (2006). Guidelines for Drinking Water Quality, Third edition, first addendum to third edition. WHO, Geneva. 59

68 Liite 1. Hankkeen ohjausryhmän kokoonpano Jari Keinänen, sosiaali- ja terveysministeriö (ohjausryhmän puheenjohtaja) Hannu Pelttari, Huoltovarmuuskeskus Jaakko Sierla (varalla Jarmo Siekkinen), maa- ja metsätalousministeriö Riina Liikanen, Vesi- ja viemärilaitosyhdistys Kaisa Kauko, ympäristöministeriö 60

69 Liite 2. Haastatellut tahot Organisaatio, nimi ja tehtävä Piippolan Vesi Oy, Petri Siekkinen, toimitusjohtaja Lappavesi Oy, Olli Keski-Saari, toimitusjohtaja Helsingin Vesi, Esko Hevonoja, riskienhallintapäällikkö Hämeenlinnan Seudun Vesi Oy, Timo Heinonen, toimitusjohtaja Vesiosuuskunta Suoni, Jukka Vainio, hallituksen sihteeri Helsingin Vesi, Heli Härkki, käyttöinsinööri Kuusamon kaupunki, Hannu Kesti, terveystarkastaja Porvoon kaupunki, Tiina Tiainen, terveydensuojelun johtaja Ympäristöpalvelut Helmi, Harri Heikkilä, ympäristöinsinööri Oulun lääninhallitus, Aila Halonen, ylitarkastaja Lounais-Suomen Ympäristökeskus, Jyrki Lammila, vesihuoltoinsinööri Pohjois-Savon Alueellinen ympäristökeskus, Jarmo Siekkinen, vesihuoltoinsinööri Ympäristöministeriö, Kaisa Kauko, yli-insinööri Borealis, Pentti Kela, käyttöinsinööri 61

70 Liite 3. Työpajan osallistujat Esko Hevonoja, Helsingin Vesi Jorma Sulander, Vantaan rakennusvalvonta Jarmo Siekkinen, Pohjois-Savon ympäristökeskus Jyrki Lammila, Lounasi-Suomen ympäristökeskus Karl-Gustav Björkell, Porvoon Vesi (Vesihuoltopooli) Timo Heinonen, HS-Vesi Jorma Kaloinen, YM Riku Vahala, TKK Teppo Malm, Senaatti-kiinteistöt Aila Halonen, Oulun Lääninhallitus Erja-Riitta Tarhanen, Etelä-Suomen lääninhallitus Kirsti Lahti, Vantaanjoen ja Helsingin seudun vesiensuojeluyhdistys Osmo Seppälä, Vesi- ja viemärilaitosyhdistys Kaisa Kauko, YM 62

71 Liite 4. Kiinteistöjen vesilaitteet - asiantuntijapaneeliin osallistujat Matti Napari, Forssan vesihuoltoliikelaitos Juha Pitkänen, Helsingin Vesi Risto Oksanen, Helsingin kaupungin rakennusvalvonta Jarmo Juurinen, Valio Tiina Tiainen, Porvoo, ympäristöterveydenhuolto Kaisa Kauko, Ympäristöministeriö 63

72 Liite 5. Kyselyn vastaajajoukon kuvailu Kyselyyn vastanneista laitoksista puolet (50,2 %) oli osuuskuntia. Vastaajista 14,5 % edusti kunnallisia liikelaitoksia ja 18,7 % taseyksiköitä tai laskennallisesti eriytettyjä laitoksia. Useamman kunnan alueella toimivia osakeyhtiöitä edusti vain 3,2 % vastaajista kun taas muista osakeyhtiöistä vastaajia oli 12 %. Loput vastaajista oli kuntayhtymien edustajia tai sellaisia, jotka eivät osanneet nimetä laitoksensa organisaatiomuotoa. Lähes kaikkien (91,2 %) vastaajaorganisaatioiden tehtäviin kuului veden jakelu. Kyselyyn vastanneista noin puolelle (54,1 %) kuului veden hankinta- ja käsittelytehtäviä. Jäteveden keräystä tehtiin 41,3 % vastaajaorganisaatioista ja jäteveden käsittelyä 32,9 % organisaatioista. Laitoksien raakavesilähteenä oli pääsääntöisesti pohjavesi (91,9 %). Vain 6 % vastaajaorganisaatioista käytti pintavettä ja 7,4 % tekopohjavettä. Huomattavaa on, että 2,5 % vastaajista ei osannut nimetä laitoksensa käyttämää raakavesilähdettä. Vastaajaorganisaatioista noin puolet myi vettä m 3 vuonna 2008 ja yli 50 % laitoksista toimitti vettä henkilölle. Vastaajaorganisaatioiden kokojakauma on esitetty tarkemmin kuvissa L3.1 ja L3.2. Kuva L3.1. Web-kyselyyn vastanneiden laitosten myymän veden määrä Kuva L3.2. Web-kyselyyn vastanneiden laitosten jakauma asukasmäärän mukaan, joille laitoksen toimittaa vettä. 64