Eduskunnan puhemiehelle

Transkriptio

1 KIRJALLINEN KYSYMYS 927/2005 vp Ulkomaalaislain tulkinta Eduskunnan puhemiehelle Hallitus on jälleen suunnittelemassa ja korjaamassa ulkomaalaislakia turvapaikka-asioiden osalta. Olisi erittäin tärkeää, että siinä otettaisiin huomioon myös maahantulokiellon soveltaminen EU-kansalaisten osalta. Tällä hetkellä tilanne on se, että jos EU:n kansalainen on käännytetty tai karkotettu Suomesta ja määrätty maahantulokieltoon, ei maahantulokiellon määräämisellä ole lainkaan käytännön merkitystä. Maahantulokielto ei ole todellinen este maahanpääsylle, eikä se ole peruste myöskään EU:n kansalaisen käännyttämiselle. Tämä em. tulkinta koskee lähinnä Baltian maiden ammattirikollisia, joita on paljon pääkaupunkiseudulla ja muuallakin Suomessa. Poliisi on käytännössä täysin voimaton näiden rikollisten maastapoistamisasioissa. Kyseessä olevia henkilöitä käännytetään yleisen järjestyksen ja turvallisuuden eli YTJ:n perusteella ja Ulkomaalaisvirasto määrää heille yleensä maahantulokiellon. Sillä ei ole kuitenkaan merkitystä käytännössä, koska samat henkilöt ovat muutaman päivän päästä jälleen Suomessa tekemässä rikoksia. Tilanne on tämä huolimatta ns. maahantulokiellosta. Nykyisen ulkomaalaislain mukaan EU:n kansalaisten maahantulokielto on siis pelkkä vitsi, koska se ei ole käännyttämisperuste eikä todellinen este maahantulolle. Tästä ovat tietoisia jo lähes kaikki Baltian maiden rikolliset. Tilannetta käyttävät hyväkseen myös ammattimaiset turvapaikanhakijat ym. ulkomaalaiset, joita avustavat ja neuvovat valtion kustannuksella koulutetut asianajajat. Jos ulkomaalaislakia muutetaan, pitäisi EU:n kansalaiselle määrätyn maahantulokiellon tarkoittaa sitä, että se on este maahantulolle niin kauan kuin maahantulokielto on voimassa ja se olisi samalla peruste myös käännyttämiselle. Edellä olevan perusteella ja eduskunnan työjärjestyksen 27 :ään viitaten esitän valtioneuvoston asianomaisen jäsenen vastattavaksi seuraavan kysymyksen: Ovatko hallitus ja sisäasiainministeriö tietoisia käytännön ongelmista ulkomaalaislain soveltamisessa ja mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo asian korjaamiseksi ryhtyä? Helsingissä 16 päivänä marraskuuta 2005 Petri Salo /kok Versio 2.0

2 Ministerin vastaus Eduskunnan puhemiehelle Eduskunnan työjärjestyksen 27 :ssä mainitussa tarkoituksessa Te, Herra puhemies, olette toimittanut asianomaisen ministerin vastattavaksi kansanedustaja Petri Salon /kok näin kuuluvan kirjallisen kysymyksen KK 927/2005 vp: Ovatko hallitus ja sisäasiainministeriö tietoisia käytännön ongelmista ulkomaalaislain soveltamisessa ja mihin toimenpiteisiin hallitus aikoo asian korjaamiseksi ryhtyä? Vastauksena kysymykseen esitän seuraavaa: Jokaisella unionin kansalaisella on lähtökohtaisesti oikeus vapaasti liikkua ja oleskella jäsenvaltioiden alueella Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 18 artiklan 1 kohdan nojalla. Liikkumisvapautta voidaan perustamissopimuksen mukaan rajoittaa yleiseen järjestykseen, turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyvistä syistä. Kyseinen liikkumisvapauden rajoitus tarkoittaa käytännössä toisen jäsenvaltion kansalaisen Suomen alueelle pääsyn estämistä, hänen käännyttämistään tai karkottamistaan tai hänen määräämistään Suomea koskevaan maahantulokieltoon. Unionin kansalaisen liikkumista koskevat säädökset on koottu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2004/58/EY Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella 1. Direktiivin täytäntöönpanon vaikutukset on pääosin huomioitu jo nykyisen ulkomaalaislain säännöksissä. Tällä hetkellä sisäasianministeriön asettaman valtiosihteeri Kari Salmen johdolla toteutettavan hankkeen puitteissa tarkastellaan muun muassa, ovatko ulkomaalaislain säännökset kaikilta osin direktiivin vaatimuksien mukaisia ja onko ulkomaalaislakiin tarvetta tehdä muita muutoksia liittyen unionin kansalaisen ja hänen perheenjäsenensä liikkumiseen. Samalla on arvioitava uuden ulkomaalaislain soveltamisessa ja täytäntöönpanossa havaittuja epäkohtia sekä mahdolliset turvallisuuteen liittyvät näkökohdat. Tarkoituksena on ensimmäisessä vaiheessa listata tarvittavat muutokset lainsäädäntöön ja hallinnon rakenteisiin sekä suunnitella ja aikatauluttaa jatkotyö. Kiireellisimmät muutokset on tarkoitus esittää viimeistään kevätistuntokaudella ja saada toteutettua ennen tämän hallituskauden päättymistä. Valmistelutyö suoritetaan pääosin jo perustetuissa tai nyt perustettavissa alahankkeissa. Strategiaa tullaan käyttämään pohjana tulossuunnittelussa sekä sisäasiainministeriön osalta tulevan hallitusohjelman valmistelussa. Hallituksen esitys ulkomaalaislain muuttamiseksi on tarkoitus antaa kevätistuntokaudella Määräaika edellä mainitun direktiivin implementoinnille on Yllä mainitun direktiivin 5 ja 27 artiklojen perusteella unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan maahantulo voidaan estää ainoastaan sillä perusteella, että hänellä ei ole voimassa olevaa henkilötodistusta tai passia tai että maahantulon estämiselle on olemassa yleiseen järjestykseen, 1 Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2004/58/EY ( ) Euroopan unionin kansalaisten ja heidän perheenjäsentensä oikeudesta liikkua ja oleskella vapaasti jäsenvaltioiden alueella, asetuksen (ETY) N:o 1612/68 muuttamisesta ja direktiivien 64/221/ETY, 68/360/ETY, 72/194/ETY, 73/148/ETY, 75/34/ETY, 75/35/ETY, 90/364/ETY, 90/365/ETY ja 93/96/ETY kumoamisesta. Direktiivi on pantava kansallisesti täytäntöön mennessä. 2

3 Ministerin vastaus KK 927/2005 vp Petri Salo /kok turvallisuuteen tai kansanterveyteen perustuva syy. Vastaavanlainen säännös sisältyy ulkomaalaislain 155 ja 156 :ään. Koska maahantulokielto ei siis itsessään ole eikä voisi olla peruste unionin kansalaisen maahanpääsyn tai maassa oleskelun estämiselle, ei se myöskään itsessään voi olla peruste hänen käännyttämiselleen. Myös yhteisöjen tuomioistuin on ratkaisukäytännössään korostanut sitä, että yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen perustuvat toimenpiteet voivat olla vapaan liikkuvuuden rajoittamisen perusteena vain silloin, kun on kyse yhteiskunnan perustavanlaatuista etua uhkaavasta todellisesta ja riittävän vakavasta vaarasta. Yleisen järjestyksen käsite tulee vapaan liikkuvuuden perusperiaatteeseen kohdistuvan poikkeuksen perusteluna ymmärtää suppeasti. Jäsenvaltiot voivat evätä maahantulon ja oleskelun vain niiltä, joiden läsnäolo jo sellaisenaan uhkaa yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai kansanterveyttä. On myös huomattava, että yllä mainitun direktiivin 27 artiklan mukaan yleisen järjestyksen tai turvallisuuden vuoksi toteutettujen toimenpiteiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia ja niiden on perustuttava yksinomaan asianomaisen henkilön omaan käyttäytymiseen. Vastaavanlainen säännös sisältyy myös ulkomaalaislain 156 :ään. Yllä mainitulla perusteella EU:n kansalaisen rikokset tai aikaisemmat rikostuomiot ja niiden perusteella mahdollisesti annettu maahantulokielto eivät siten voi yksinomaan olla perusteena maahantulon tai oleskeluoikeuden epäämiselle. Tässä yhteydessä on kuitenkin painotettava sitä, että maahantulokieltoon määrätyn henkilön osalta Suomen viranomaisilla on erityinen syy selvittää henkilön maahantulon ja maassa oleskelun edellytysten täyttyminen. Viranomaisten on jokaisessa tapauksessa erikseen tutkittava, onko arviointihetkellä olemassa sellaisia yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen tai kansanterveyteen liittyviä syitä, joiden perusteella vapaan liikkuvuuden eli maahantulon ja oleskelun rajoittaminen on sallittua. Mikäli havaitaan, että maassa oleskelun tai maahantulon edellytykset eivät täyty, tutkinta johtaa käytännössä siihen, että henkilön maahantulo estetään tai hänet käännytetään maasta. Kansallisen maahantulokiellon merkitystä arvioitaessa on maahantulon ja maassa oleskelun sallimisen kannalta kiinnitettävä huomiota kiellon perusteen lisäksi sen määräämisestä kuluneeseen aikaan. Tässä yhteydessä on huomattava, että uusien jäsenvaltioiden kansalaisille ennen kevään 2004 laajentumista määrättyjen maahantulokieltojen merkitys muuttui unionin jäsenyyden myötä. Tiedossa on, että erityisesti Schengen-alueella sisärajatarkastusten puuttuessa maahantulokieltoon määrätty henkilö pääsee helposti takaisin ko. maahan. Näin ollen saapumismaasta, maahantulokiellon määräämiseen johtaneiden syiden lakkaamisesta tai kiellon antamisen ajankohdasta riippuen maahan saapuvan EU-kansalaisen Suomea koskeva maahantulokielto voi joissain tapauksissa jäädä vaille käytännön merkitystä. Tänä vuonna Ulkomaalaisvirasto on määrännyt käännytyspäätösten yhteydessä yhteensä 50 maahantulokieltoa EU-kansalaisille. Suurin osa on määrätty Viron kansalaisille, mutta maahantulokielto on määrätty myös yhdelle Ison-Britannian kansalaiselle, yhdelle Puolan kansalaiselle ja yhdelle Tshekin tasavallan kansalaiselle. Kaikki 15 Ulkomaalaisviraston EU-kansalaisen karkottamispäätökseen liittyvää maahantulokieltoa on määrätty Viron kansalaisille. Kuten yllä on todettu, henkilöiden vapaa liikkuvuus perustuu EY:n perustamissopimukseen ja sen nojalla annettuihin säädöksiin. Kynnys vapaata liikkuvuutta rajoittavien toimenpiteiden toteuttamiseen on asetettu korkealle, ja rikosperusteista maasta poistamista ja maahantulon estämistä arvioidaan EU-kansalaisten kohdalla eri kriteerein kuin kolmansien maiden kansalaisten kohdalla. Ulkomaalaislain ja suomalaisen hallintokäytännön on vastattava mainittujen säädösten vaatimuksia, ja suomalaisten viranomaisten on toiminnassaan otettava huomioon yhteisöjen tuomioistuimen asiaan liittyvä oikeuskäytäntö. Tämä otetaan huomioon myös sisäasiainministeriön hankkeessa. 3

4 Ministerin vastaus Vapaata liikkumista koskevista säädöksistä näin ollen seuraa, ettei maahantulokielto voi automaattisesti merkitä EU:n kansalaiselta maahantulon edellytysten puuttumista tai sitä, että maahantulokielto olisi peruste käännyttämiselle. On kuitenkin huomattava, että maahantulokieltoon määrätyn henkilön maahantulon ja maassa oleskelun edellytysten täyttyminen tutkitaan jokaisessa yksitäistapauksessa erikseen. Helsingissä 8 päivänä joulukuuta 2005 Sisäasiainministeri Kari Rajamäki 4

5 Ministerns svar KK 927/2005 vp Petri Salo /kok Till riksdagens talman I det syfte som anges i 27 i riksdagens arbetsordning har Ni, Herr talman, till den minister som saken gäller översänt följande skriftliga spörsmål SS 927/2005 rd undertecknat av riksdagsledamot Petri Salo /saml: Är regeringen och inrikesministeriet medvetna om de praktiska problemen i samband med tillämpningen av utlänningslagen och vilka åtgärder ämnar regeringen vidta för att avhjälpa missförhållandet? Som svar på detta spörsmål anför jag följande: Utgångspunkten är att varje unionsmedborgare har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier med stöd av artikel 18.1 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Enligt fördraget kan den fria rörligheten begränsas av skäl som hänför sig till allmän ordning och säkerhet eller till folkhälsan. Denna begränsning av den fria rörligheten innebär i praktiken att medborgare i andra medlemsstater vägras tillträde till Finlands territorium, avvisas eller utvisas från Finland eller meddelas inreseförbud till Finland. De bestämmelser som gäller unionsmedborgares fria rörlighet har samlats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/58/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier 2. De verkningar som direktivets genomförande medför har i huvudsak redan beaktats i den nuvarande utlänningslagens bestämmelser. För tillfället undersöker man inom ramen för ett av inrikesministeriet tillsatt projekt som genomförs under statssekreterare Kari Salmis ledning bland annat om utlänningslagens bestämmelser till alla delar överensstämmer med direktivets krav och om det finns behov att göra andra ändringar i utlänningslagen när det gäller rörligheten av unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Samtidigt skall man på nytt bedöma vilka missförhållanden som framkommit vid tillämpningen och verkställigheten av den nya utlänningslagen samt om det finns eventuella synpunkter som har samband med säkerheten. Avsikten är att vid första skedet lista alla förändringar som behövs i lagstiftningen och i förvaltningens strukturer samt planera och schemalägga det fortsatta arbetet. De mest brådskande ändringarna skall läggas fram senast under våren och genomföras före utgången av den nuvarande regeringens mandatperiod. Beredningen sköts i huvudsak inom ramen för befintliga underprojekt eller underprojekt som skall inrättas. Strategin skall användas som underlag för resultatplaneringen samt för inrikesministeriet del i beredningen av det kommande regeringsprogrammet. Regeringens proposition med förslag till lag om ändring av utlänningslagen skall överlämnas till riksdagen våren Ovan nämnda direktiv skall implementeras före den 30 april Med stöd av artiklarna 5 och 27 i ovan nämnda direktiv kan unionsmedborgare och därmed jämförbara personer vägras tillträde till landet 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/58/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. Direktivet skall sättas i kraft nationellt före den 30 april

6 Ministerns svar endast på den grunden att personen i fråga saknar ett giltigt identitetskort eller pass eller av skäl som hänför sig till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Motsvarande bestämmelse finns i 155 och 156 i utlänningslagen. Eftersom ett inreseförbud i sig inte är och inte kan vara en grund för att vägra unionsmedborgare inresa i eller vistelse i landet, kan det inte heller i sig vara en grund för att avvisa en utlänning. Också Europeiska gemenskapernas domstol har i sin avgörandepraxis understrukit att åtgärder som vidtas på grund av allmän ordning och säkerhet kan utgöra en grund för begränsningar för den fria rörligheten endast i de fall då det är frågan om en verklig och tillräckligt allvarlig fara som hotar samhällets grundläggande intressen. Begreppet om allmän ordning skall uppfattas i inskränkt bemärkelse som en grund för att göra undantag från den fria rörlighetens grundläggande princip. Medlemsstaterna kan vägra inresa och vistelse i landet endast i de fall då utlänningens närvaro i sig utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller folkhälsan. Det må också noteras att enligt artikel 27 i ovan nämnda direktiv skall de åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning och säkerhet överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Motsvarande bestämmelse finns också i 156 i utlänningslagen. Av skäl som anförts ovan kan inresa och uppehållsrätt inte vägras enbart på grund av brott som begåtts av unionsmedborgare eller tidigare domar för brott och ett eventuellt inreseförbud som meddelats med stöd av dessa. I detta sammanhang skall det dock understrykas att finska myndigheter har särskilda skäl att utreda om villkoren för inresa och vistelse i landet uppfylls i fråga om en person som meddelats inreseförbud. Myndigheterna skall i varje enskilt fall särskilt utreda om det vid den tidpunkt då bedömning görs finns sådana skäl som hänför sig till allmän ordning eller säkerhet eller folkhälsan och på grund av vilka det är tillåtet att begränsa den fria rörligheten, dvs. inresa och vistelse i landet. Om man upptäcker att villkoren för inresa och vistelse i landet inte uppfylls leder utredningen i praktiken till att personen vägras inresa i landet eller avvisas. Vid bedömning av vilken betydelse ett nationellt inreseförbud har, när det gäller att tillåta inresa och vistelse i landet, skall hänsyn tas förutom till grunden för förbudet också till den tid som förflutit sedan förbudet meddelades. I detta sammanhang skall det noteras att betydelsen av de inreseförbud som de nya medlemsstaternas medborgare meddelats före utvidgningen år 2004 ändrades i och med att dessa stater blev medlemmar i Europeiska unionen. Det är allmänt känt att en person som meddelats inreseförbud lätt kan komma tillbaka till landet i fråga särskilt inom Schengenområdet där kontroller vid de inre gränserna har avskaffats. Således kan en unionsmedborgares inreseförbud till Finland i vissa fall sakna betydelse i praktiken beroende på landet personen kommer ifrån, på faktumet att skälen som lett till inreseförbud har upphört att gälla eller på tidpunkten då förbudet meddelades. I år har Utlänningsverket i samband med avvisningsbeslut meddelat sammanlagt 50 unionsmedborgare inreseförbud. Merparten av förbuden har meddelats medborgare i Estland, men också en medborgare i Storbritannien, en medborgare i Polen och en medborgare i Tjeckiska republiken har meddelats inreseförbud. Alla 15 inreseförbud som Utlänningsverket har meddelat i samband med beslut om utvisning av unionsmedborgare har meddelats estniska medborgare. Den fria rörligheten för personer baserar sig, såsom det har konstaterats ovan, på fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och bestämmelser som utfärdats med stöd av det. Det har uppsatts stränga villkor för att vidta åtgärder som begränsar denna rörlighet och det finns helt andra kriterier när man överväger att avlägsna en unionsmedborgare ur landet eller vägra honom eller henne inresa i landet än i de fall då det är fråga om tredjelandsmedborgare. Utlänningslagen och den finska förvaltningspraxisen skall motsvara kraven i de nämnda bestämmelserna och finska myndigheter skall i sin verksamhet iaktta Europeiska gemenskapernas domstols 6

7 Ministerns svar KK 927/2005 vp Petri Salo /kok rättspraxis som gäller frågan. Hänsyn tas till detta också i inrikesministeriets projekt. Av bestämmelserna om fri rörlighet följer således att inreseförbud inte automatiskt kan innebära att en unionsmedborgare inte uppfyller villkoren för inresa eller att inreseförbud är en grund för avvisning. Det må ändå noteras att det utreds i varje enskilt fall särskilt om villkoren för inresa och vistelse i landet uppfylls för en person som meddelats inreseförbud. Helsingfors den 8 december 2005 Inrikesminister Kari Rajamäki 7