OSA VI : PAIKALLINEN JULKISTALOUS JA KAUPUNGISTUMISEN ONGELMAT

Transkriptio

1 OSA VI : PAIKALLINEN JULKISTALOUS JA KAUPUNGISTUMISEN ONGELMAT 29. KAUPUNGIT JA JULKINEN SEKTORI Julkisen sektorin tehtävät...4 Toimiva markkinatalous...4 Markkinoiden epäonnistumiset sekä julkisen sektorin tehtävät ja rahoitus...4 Keskitetyn stabilisaation periaate...5 Keskitetyn tulonjaon periaate...6 Allokaatiotehtävä (osin keskitettävä ja osin hajautettava)...7 a) Kilpailun puute...7 b) Julkishyödykkeet...8 c) Ulkoisvaikutukset...11 Meriittihyödykkeet (ns. hyvinvointipalvelut) Yhteenveto fiskaalisen federalismin periaatteista kaupunkialueiden...13 A) Valtavirtanäkemyksen mukaiset tehtävät/keinot...14 B) Valtavirtanäkemyksen mukaiset rahoituksen muodot Suomen alue- ja paikallishallinto kansainvälisessä vertailussa...17 Julkisen sektorin hierarkiat...17 Kuntien lukumäärä...18 Julkisen sektorin sekä alue- ja paikallistason koko...19 Alue- ja kuntatason rahoitusrakenne Kuntasektorin tulo- ja menorakenne Suomessa KAUPUNGISTUMISEN ONGELMAT JA NIIDEN HALLINTA Alueiden väliset ja sisäiset tuloerot sekä köyhyys ja rikkaus...28 Yliopistokaupunkien tuloero muuhun maahan verrattuna...29 Kaupunkiryhmien sisäiset tuloerot...31 Köyhyys ja rikkaus kaupunkiryhmittäin...33 Alueelliset tuloerot seutukunnittain Työmarkkinat: työllisyys ja työttömyys aluetyypeittäin...41 Työllisyysaste...41 Työttömyys...46 Työttömien lukumäärät ja työttömyysasteet seutukuntaryhmittäin...46 Työttömyysasteiden erot keskus- ja ympäryskuntien välillä...47 Työttömyys- ja työllisyysasteiden muutokset 1990-luvulla seutukunnittain...48 Alhaisimman ja korkeimman työttömyysasteen seutukunnat Rikollisuus: erityisesti urbaani ilmiö?...52 Omaisuusrikokset...53 Henkeen ja terveyteen kohdistuneet rikokset...55 Rikollisuuserot kaupunkialueen sisällä: esimerkkinä väkivaltarikollisuus Helsingissä Ympäristön tila ja kaupunkikoko: esimerkkinä ilmanlaatu kaupungeissa ALUE- JA KAUPUNKIPOLITIIKKA Taustaa Alue-erot Suomessa ja muissa maissa...64 Aluetaloudellisesta kehityksestä Suomessa...64 Integraatio ja aluekehitys...65 Alue-erojen kehitys EU:n alueella...65 Henkeä kohti lasketun BKT:n erot...65

2 Tuloerot laajenevassa EU:ssa...67 Työttömyyserot...68 Työttömyys laajenevassa EU:ssa...68 Tuloksia alueellisia tuloeroja koskevasta tieteellisestä tutkimuksesta...69 Yhdysvaltojen aluekehitys ja sen implikaatiot Euroopalle?...69 Syvenevä integraatio ja alue- ja kaupunkipolitiikan toimintaympäristö Suomessa Aluepolitiikka 1960-luvulta EU-jäsenyyden aikaan EU ja aluepolitiikka...74 EU:n aluepolitiikan perusteet...74 Rakennerahastot...74 Taulukko 31.2: Rakennerahastojen liittyminen tavoiteohjelmiin EU:ssa...76 EU:n aluepolitiikka Suomessa Kaupunkipolitiikan lyhyt ja pitkä linja KAUPUNKIEN TULEVAISUUS Kaupungistumiskehitys väestöennusteiden valossa...81 Kaupunkien kokojakaumista...83 Kaupunkikehitys esuomessa

3 2 OSA VI : PAIKALLINEN JULKISTALOUS JA KAUPUNGISTUMISEN ONGELMAT Tämän kirjan aiemmissa luvuissa on tarkasteltu toiminnallisia kaupunkialueita kiinnittämättä erityistä huomiota siihen, että työ- ja asuntomarkkina-alueet kattavat usein monen kunnan alueen. Kuntien rooli on tähän mennessä tullut esille ennen kaikkea maapolitiikkaa käsiteltäessä. Maapolitiikka ja myös liikenteen yhteydessä esillä olleet kysymykset liikenteen hinnoittelusta ja rahoituksesta ovat esimerkkejä paikallistason julkisen talouden kysymyksistä, jotka liittyvät kaupunkialueiden toimintaan. Paikallinen julkistalous ja julkisen sektorin muiden tasojen ja erityisesti kansallisvaltiotason yhteydet kunta- ja aluetasolle muodostavat kuitenkin huomattavasti laajemman kokonaisuuden. Kaiken kaikkiaan julkisen sektorin tehtävien hoitoon käytettiin vuonna 2000 lähes puolet (48,6 %) kokonaistuotannon eli bruttokansantuotteen arvosta. Kuntien toiminnan ohella myös valtion toimilla on myös alueellista ja paikallista vaikutusta, koska kaikki politiikan kohteena olevat ihmiset, yritykset ja kunnat sijaitsevat alueellisesti jossain. Leimallisesti kuntakaupunki- tai aluetason vaikutuksiin tähtäävän valtakunnan tason politiikan ohella myös valtion yleisillä toimilla (esimerkiksi vero- ja tulonsiirtopolitiikka) on aluevaikutuksia alueellisesta erilaisuudesta johtuen. Sama asetelma koskee Euroopan unionin harjoittamaa politiikkaa, jonka vaikutukset eriytyvät osin tarkoituksellisesti ja osin tarkoittamatta maakohtaisesti ja alueittain. Seuraavissa luvuissa käsitellään julkisen sektorin ja erityisesti paikallisen julkistalouden roolia kaupunkialueiden kehityksessä. Luvun 29 alussa lähdetään liikkeelle julkisen sektorin toiminnan yleisistä perusteluista, jotka määrittelevät julkisen sektorin tehtävät. Yhteys kaupunkialueisiin ja kuntiin nousee esille, kun kysytään minkä julkisen sektorin tason; keskushallinnon, kaupunki- tai aluetason vai yksittäisten kuntien tulisi hoitaa ja toisaalta rahoittaa eri tehtäviä? Tähän keskittämistä ja hajauttamista koskevaan ongelmaan liittyy myös kysymys siitä, paljonko julkisen sektorin yksiköitä (kuntien yms. lukumäärä) tarvitaan eri tasoilla, miten niiden tehtävät, rahoitus sekä eri tasojen välisiä tulonsiirtoja koskevat fiskaaliset suhteet tulisi asemoida? Miten julkiset menot ja niiden rahoitus määräytyvät paikallistasolla? Näitä kysymyksiä lähestytään ns. fiskaalisen federalismin teorian pohjalta. Tämän lähestymistavan tarkoituksena on tuoda esille, että aluepolitiikan ja ns. kaupunkipolitiikan nimen alla nykyään esitettävät asiat ovat pääosin perinteisiä julkisen talouden kysymyksiä, joissa korostetaan alueaspektia. Periaatteellisen tarkastelun jälkeen esitetään Suomen ja eräiden muiden maiden julkisen sektorin rakenteita koskevia tietoja, joista käy ilmi paikallistason rakenne ja merkitys. Sen jälkeen kuvataan Suomen aineistolla kuntien tulo- ja menorakenteita kaupunkikokoryhmittäin. Tällä pyritään saamaan esille, missä määrin pääkaupunkiseutu ja muut keskukset kokoluokan mukaan poikkeavat tulo- ja menorakenteiltaan toisistaan ja maaseutumaisista kunnista.

4 Väestön ja tuotantotoiminnan kaupunkimaisille alueille sijoittumisen edut ovat olleet eri muodoissaan esillä aiemmissa luvuissa. Toisaalta on taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristön tilaan liittyviä ongelmia, joilla katsotaan yleensä olevan yhteys elämään kaupungeissa, erityisesti suurkaupungeissa. Kansainvälisesti urbaanien alueiden ongelmina korkean elintason maissa pidetään erityisesti suurkaupunkien työttömyysongelmaa, köyhyyttä ja asunnottomuutta, jotka usein yhdessä tai erikseen johtavat sosiaaliseen ja taloudelliseen syrjäytymiseen. Myös rikollisuuden ja useiden ympäristöongelmien katsotaan esiintyvän yleisempinä mitä suuremmasta kaupungista on kysymys. Asunto-ongelmia ja liikenteen ruuhkautumista on käsitelty jo aiemmin. Luvussa 30 tarkastellaan Suomea koskevalla aineistolla tulonjakoa ja köyhyyttä, työttömyyttä, rikollisuutta sekä ympäristön tilaa muutamien perusindikaattorien valossa. Näiden ongelmien syiden ja parannuskeinojen laajan tarkastelun sijasta arvioidaan vain sitä, missä määrin nämä ongelmat ovat erityisesti pääkaupunkiseudun tai suurten kaupunkien ongelmia Suomessa. Luvussa 31 käsitellään kaupunkipolitiikkaa (tekeillä) Luvussa 32 käsitellään kaupunkien tulevaisuutta (tekeillä) KAUPUNGIT JA JULKINEN SEKTORI Kunnat ovat määrätyissä rajoissa itsehallinnollisia yksiköitä, jotka muodostavat yleensä julkisen sektorin hierarkkisen rakenteen alimman tason. Julkisen sektorin hierarkian yläpäässä ovat kansainväliset elimet (YK, Maailmanpankki, Kansainvälinen valuuttarahasto, WTO yms.). Euroopan unioni (EU) ja Euroopan rahaliitto (EMU) muodostavat niihin osallistuvien kansallisvaltioiden yläpuolisen julkisen sektorin tason. Kansallisvaltioiden sisällä olivatpa ne yhtenäisvaltioita tai liittovaltioita julkisella sektorilla on alueellinen hierarkkinen rakenne, jonka alapäässä kaupunkialueet voivat olla niiden koosta ja maan järjestelmä riippuen erilailla asemoituna. Ne voivat koostua keskuskunnasta ja muutamista naapurikunnista, kuten Suomessa. Tällaisessa asetelmassa suuret kaupunkialueet voivat olla samalla (meiltä puuttuvan) itsehallinnollisen välitason osia tai paikallishallinto voi kattaa koko metropolialueen ilman sen alapuolella olevia itsehallinnollisia yksiköitä. Julkisen sektorin tehtävien hoidolla ja niiden rahoituksella on vaikutusta sekä kotitalouksien että yrityssektorin toimintaan kaupunkialueilla ja aluetasolla yleisemminkin. Monet kaupungit ovat saaneet alkunsa julkisen sektorin päätöksistä, toisaalta valtion ja kuntien toimilla voi olla merkittävä rooli kaupunkialueiden kasvussa tai taantumisessa. Yritysten ja kotitalouksien sijainpäätökset riippuvat osaltaan paikallisten julkisen palvelujen tarjonnasta sekä vero- ja tukipolitiikan alueellisista eroista. Kotitalouksien käytettävissä olevat tulot ja yritysten voitot riippuvat sekä valtion että paikallistason veroista ja maksuista. Julkinen palvelutarjonta vaikuttaa merkittävällä tavalla myös kaupunkialueiden työpaikkatarjontaan ja työvoiman laatuun erityisesti koulutustason kautta. Seuraavassa paikallistason roolia kaupunkikehityksessä lähestytään kahdelta eri suunnalta. Ensin esitetään julkisen talouden teorian perusnäkemys markkinoiden

5 epäonnistumisista, joita korjaamaan katsotaan tarvittavan julkisen sektorin toimia. Tähän liitetään fiskaalisen federalismin peruskysymys siitä, mitä julkisen sektorin tehtävistä tulisi keskittää ja mitä hajauttaa alue- ja paikallistasolle. Näin saadaan esille periaatteellisia näkemyksiä perusteluineen valtion ja kuntien roolista sekä julkisen sektorin tehtävien hoidosta että rahoituksesta. Samalla tulee esiin näkökohtia, jotka liittyvät kaupunkialueiden kokoon ja kuntarakenteeseen. Periaatteellisten näkökohtien jälkeen kappaleesta 1.2. lähtien esitetään Suomea ja muita maita koskevia tietoja julkisen sektorin rakenteista. Yksityiskohtaisempaa tietoa Suomen kuntien tulo- ja menorakenteista kuntatyypeittäin esitetään kappaleessa 1.3., jotta nähtäisiin mitä merkitystä on kaupunkialueen koolla paikallisen julkisen talouden toimintaan Julkisen sektorin tehtävät Toimiva markkinatalous Adam Smithin päivistä lähtien yksityiseen omistukseen, kilpailuun sekä kuluttajien ja tuottajien vapaaseen vaihdantaan perustuvan markkinatalouden on katsottu edistävän ihmisten hyvinvointia vaihtoehtoisia taloudellisia järjestelmiä paremmin lukuunottamatta niitä asioita, joissa markkinoiden sanotaan epäonnistuvan. Julkisen sektorin tehtävien motiivina nähdäänkin pyrkimys yksityisen sektorin epäonnistumisten korjaamiseen. Markkinatalouden "kuluttaja on kuningas" -ajattelu tarkoittaa sitä, että kotitalouksien kysyntäpäätökset ohjaavat hinnanmuodostukseen perustuvan informaatiojärjestelmän välityksellä myös tarjontapuolta eli tuotantoa. Markkinamekanismin varainen toiminta kannustaa valintoihin ja muutoksiin, jotka ovat kuluttajien edun mukaisia. Näin on laita ns. yksityishyödykkeiden tapauksessa, joiden kulutuksen, tuotannon ja investointien ohjailussa puhtaaseen kilpailuun perustava markkinatalous on parhaimmillaan. Markkinoiden epäonnistumiset sekä julkisen sektorin tehtävät ja rahoitus Mitä sitten ovat markkinoiden epäonnistumiset ja tehtävät, joiden hoitamiseksi julkista sektoria ja sen eri tasoja tarvitaan? Mitä näkökohtia liittyy erityisesti markkinoiden toimimattomuuteen kaupunkialueilla? Jo vakiintuneen, Musgraven (1959) esittämän luokittelun mukaan julkisen sektorin kolme päätehtävää ovat talouden vakaasta kehityksestä huolehtiminen (stabilisaatiotehtävä), investointi-, tuotanto- ja kulutuspäätösten ohjaustehtävä (allokaatio- eli voimavarojen kohdentamistehtävä) sekä sopivasta hyvinvoinnin jakautumisesta huolehtiminen (distribuutiotehtävä). Niin sanottujen Musgravelaisen ajatteluun perustuvien fiskaalisen federalismin perusperiaatteen mukaan sekä stabilisaatio- että tulonjakopolitiikan tulisi olla keskitettyä eikä niiden hoito edellytä itsehallinnollisten alueyksiköiden toimintaa. Sitä vastoin suuri osa ns. allokaatiotehtäviin kuuluvista asioista edellyttää kunta- ja aluetasolle desentralisoitua päätöksentekoa ja rahoitusta. Niillä on selvin yhteys kaupunkialueiden julkisen talouden kysymyksiin.

6 5 Seuraavassa käydään ensin musgravelaisen ajattelun perusteet (ks. Musgrave ja Musgrave 1989 ja Oates 1972) tehtäväryhmittäin ja sitten otetaan esille kuntien ja erityisesti kaupunkitalouksien kannalta keskeisiä niiden tehtäviin ja rahoitukseen liittyviä kysymyksiä. Keskitetyn stabilisaation periaate Stabilisaatiossa on kyse hintatason vakauteen, resurssien käyttöasteen (erityisesti työllisyyden) kohottamiseen sekä vaihtotaseen tasapainottamiseen tähtäävistä toimista eli kyse on suhdannepolitiikasta. Keskitetyn stabilisaation periaatteen mukaan talouden vakauttamiseen tähtäävä politiikka tulee hoitaa keskitetysti korkealla julkisen talouden hierarkiatasolla. Yhteisen rahan omaavan kansallisvaltion (tai rahaliiton) tasolla raha- ja valuuttakurssipolitiikan alueellinen eriyttäminen on mahdotonta, jos raha voi vapaasti liikkua maan (tai yhteisen rahan alueen) sisällä. Finanssipolitiikan tapauksessa pyrkimykset vaikuttaa paikallistason vero- ja menoperusteita muuttamalla oman alueen taloudellisen toiminnan vilkkauteen ovat tehottomia, koska mitä pienemmästä aluekokonaisuudesta on kyse, sitä suurempi osa kysyntävaikutuksista vuotaa muille alueille (eli ns. kerroinvaikutus on pieni). Tällä perusteella stabilisaatioperusteisen finanssipolitiikan tulisi kuulua korkealle julkisen sektorin hierarkiatasolle eli valtiolle pikemmin kuin alueille tai kunnille. Stabilisaatiopolitiikan harjoittaminen edellyttää sitä, että korkealla hierarkiatasolla on niin laaja budjetti, että se soveltuu suhdannepoliittiseen ohjaukseen. Tämä ohjaus voidaan jakaa n. budjettitalouden automatiikkaan ja päätöksenteon varaiseen politiikkaan. Automatiikka perustuu vallitsevan vero- ja sosiaaliturvajärjestelmän yhteisvaikutukseen, jonka tuloksena erityisesti progressiivisen verotuksen ja pienenevien työttömyysmenojen tuloksena korkeasuhdanteissa syntyy (tai pitäisi syntyä) automaattisesti budjettiylijäämiä. Taantumassa näiden tekijöiden yhteisvaikutuksena syntyy puolestaan alijäämiä ilman erillisiä menojen kasvattamista koskevia päätöksiäkin. Finanssipolitiikan kokonaisvaikutus syntyy, kun automatiikan lisäksi otetaan huomioon erikseen tilannekohtaisesti päätetyt toimet (esim. veroasteiden muutokset tai menoperusteiden lisäykset). Musgravelaisen perusnäkemyksen mukaan luonteva ratkaisu on se, että stabilisaatiotavoitteita palveleva raha- ja finanssipolitiikka ovat samalla hierarkiatasolla. EU:ssa talous ja rahaliittoon (EMU) kuuluvien maiden kesken näin ei ole, vaan rahapolitiikka on keskitettyä ja finanssipolitiikka on jäsenvaltioille hajautettua. EU:n maatalous- ja rakennepolitiikan rahoittamiseen tarkoitettu budjetti on sekä sisällöltään että kooltaan suhdannepolitiikan harjoittamiseen sopimaton. Toisaalta ns. vakaussopimus rajoittaa kansallista finanssipolitiikkaa niin, että koko julkisen sektorin (valtio, kunnat ja sosiaaliturvarahastot) vuositason alijäämä ei saisi olla yli 3 % vuositasolla. Vaikka stabilisaatiotehtävä kuuluu edellä esitetyn perusnäkemyksen mukaan paikallista julkista sektoria (alue-, kunta- ja osavaltiotasoa) ylemmäs, myös paikallistason tehtävillä, rahoitusrakenteella ja koolla on merkitystä suhdannepolitiikan hoidon näkökulmasta. Tämä pätee varsinkin, jos kuntataso on kooltaan suuri suhteessa kokonaistuotantoon. Jos tällaisessa asetelmassa kuntien rahoitus on myötäsyklistä eli

7 korkeasuhdanteissa tulot kasvavat ja taantumassa laskevat ja toisaalta kunnilta edellytetään lyhyellä aikajänteellä (ääritapauksessa vuositasolla) tasapainoista budjettia, järjestelmä jyrkentää koko talouden suhdannevaihteluita (Johansen 1965, Krugman 1992). Taantumissa menot pitää puristaa tulojen asettamiin raameihin ja korkeasuhdanteissa taas on pelivaraa menojen kasvattamiseen keskimääräistä enemmän. Mikäli tasapainoista budjettia ei vaadita tulopohjan merkittävä suhdanneriippuvuus johtaa siihen että suhdannepolitiikka desentraliosoituu ja menettää tehoaan, kun merkittäviä yli- ja alijäämäpäätöksiä (eli velkapäätöksiä) tehdään kuntatasolla. Musgravelaisen ajattelumallin mukaisesti myös suhdannevaiheittaisten budjetin alija ylijäämien riskinkantajana ylempi hierarkiataso (valtion) on suurempana yksikkönä sopivampi kuin aluetaso. Kuntien ideaalinen rooli on vakaasti kehittyville tehtäville (ja menoille) sekä tulopohjalle perustuva kehitys, joka mahdollistaa tasapainoisen budjetin perustalle rakentuvan toiminnan. Stabilisaation näkökulmasta niiden rahoittamiksi tehtäviksi sopivat mahdollisimman hitaasti muuttuvat peruspalvelutehtävät. Vastaavasti työllisyystilanteen heiluttamat tehtävät ja sosiaaliturvan suhdanneriippuvat elementit sopivat paremmin valtiotason rahoitettaviksi. Tässä asetelmassa kunnilla voi kyllä olla merkittävä rooli suhdanneluontoisen työttömyyden torjunnassa työpaikkojen luonnissa paikallistasolla, mutta politiikan rahoituksen tulisi tulla valtion suunnalta. Rahoituksen näkökulmasta katsottuna suhdannetilanteittain tuotoltaan vaihtelevat rahoituksen muodot kuten progressiiviset verot ja yhteisöverot sekä velkaantumisasteen vaihtelut sopivat parhaiten valtiotasolle. Stabilisaation kannalta edullisimpia paikallistason veromuotoja ovat sellaiset, jotka eivät seuraa kansantalouden kokonaistuotannon muutoksia ja liiku alueellisesti suhdanteiden mukana. Maa- ja kiinteistöverot ovat tässä suhteessa stabiileimpia vaihtoehtoja, mikäli niiden yhteydessä sovellettavia verotusarvoja ei määritellä uudestaan vuosittain jos varallisuusarvot muuttuvat jyrkästi. Tuloverotuksen puolella muuttoliike vaikuttaa tulokertymiin. Toisaalta proportionaalinen paikallistason tuloverotus (vakioveroprosentti tuloista) on progressiivista verotusta stabiilimpi. Jälkimmäinen sopii paremmin valtiolle. 6 Keskitetyn tulonjaon periaate Markkinaprosessien tuloksena syntyvä tulonjako ei yleensä vastaa kansalaisten käsitystä sopivasta tulonjaosta. Niinpä tulojakoon vaikutetaan ennen kaikkea verotusta ja tulonsiirtoja koskevien poliittisten päätösten välityksellä. Tulojen uudelleenjaosta päättäminen ja toteuttaminen nähdään musgravelaisessa ajattelussa julkisella sektorilla korkean hierarkiatason tehtävänä. Tällä tarkoitetaan valtiota ja federalistisissa maissa liittovaltiotasoa, jotka toteuttavat tulonjakopolitiikkaa progressiivisen valtion tulo- ja varallisuusverotuksen sekä tulonsiirtojärjestelmien (esimerkiksi lapsilisä- ja eläkejärjestelmät) välityksellä. Tätä perustellaan paitsi sillä, että tulonjako nähdään kansallisvaltioissa kaikkien kansalaisten keskinäisenä kysymyksenä, myös sillä, että verokohteiden liikkuvuus rajoittaa alue- tai paikallistasolla harjoitettavaa tulonjakopolitiikkaa. Tämän ajattelun mukaan kunta tai alue, joka yrittäisi verottaa muita selvästi korkeammalla progressiolla rikkaita ja suosisi köyhiä tulonsiirroilla, houkuttelisi

8 köyhiä sisään ja rikkaita ulos alueelta. Näin veropohja kaventuisi, menot lisääntyisivät ja talouden tasapaino järkkyisi. Veropohjan liikkuvuus estäisi muista alueista olennaisesti poikkeavan tulonjakopolitiikan harjoittamisen. Jos veropohjan maan sisäinen liikkuvuus on suurta mutta kansainvälinen liikkuvuus pientä, on luontevaan, että tulonsiirtoihin ja progressiiviseen verotukseen perustuva kotitalouksien välinen tulonsiirtopolitiikka on kansallisvaltiotasolle keskitettyä eikä kunta- tai aluekohtaista. Alue- ja paikallistason mahdollisuudet muista poikkeavan hyvinvointipolitiikan harjoittamiseen rakentuvat rahoituksen puolelta mahdollisuuteen verottaa liikkumattomia tai vain hitaasti liikkuvia verokohteita. Erityisesti maa mutta myös rakennukset (eli kiinteistöt) ovat paikkaan sidottuja eivätkä vaihda kuntaa verotuksen tuloksena. Ne ovat työvoimaa ja yrityksiä vähemmän liikkuvia ja tästä syystä maa- ja kiinteistöveroja (vero= x prosenttia maan ja y prosenttia kiinteistön verotusarvosta) pidetään julkisen talouden kirjallisuudessa sopivimpina paikallistason veroina. Mikäli työ- ja pääomatuloja verotetaan paikallisesti, kuntien (ja alueiden) tuloverotuksen tulisi olla proportionaalista (vero = sama vakioprosentti tuloista kaikilla), kun taas valtion verotuksessa rikkaiden tuloverotus on köyhiä ankarampaa (progressiivista). Tämä ratkaisu on samansuuntainen mihin päädyttiin edellä myös stabilisaatiopolitiikan tarpeista käsin. Edellä esitetyn musgravelaisen tulonajopoliittisen ajattelun mukaan esimerkiksi metropolialueiden erityisongelmana ilmenevää köyhyysongelmaa (tarkoittaen tässä käytettävissä olevien tulojen puutetta) tulisi lievittää valtion verotuksen ja tulonsiirtojen eikä kunnallisen tulonjakopolitiikan avulla. Toisaalta eri alueilla samassa tuloasemassa olevia (myös köyhiä) tulisi kohdella eri alueilla samoin perustein valtakunnallisen tulonjakopolitiikan puitteissa. 7 Allokaatiotehtävä (osin keskitettävä ja osin hajautettava) Tavallisimpien kulutustavaroiden ja palvelusten tapauksessa kuluttajat ohjaavat kysynnällään hyödykkeiden tuotantoa oman hyvinvointinsa edistämiseksi ja kilpailu tuottajien kesken takaa sen, että hyödykkeet saadaan kuluttajille edullisesti. Tällaisissa tapauksissa markkinat onnistuvat. Vastaavasti markkinoiden kastsotaan toimivan huonosti tai peräti epäonnistuvan syistä, jotka liiittyvät a) kilpailun puutteeseen b) hyödykkeiden julkishyödykeominaisuuksiin (ulkoisvaikutukset, skaalaedut) ja c) niiden meriittihyödykeominaisuuksiin, joiden sisältöä selitetään tuonnempana. Allokaatiotehtävässä on kyse näihin liittyvien markkinoiden epäonnistumisten korjaamisesta. Toisin kuin suhdanne- ja tulonjakopolitiikassa, näiden ongelmien hoidossa myös paikallisella tasolla ja erityisesti kaupungeilla on merkittävä rooli. a) Kilpailun puute Kilpailun puute, ääritapauksessa monopoliasema, on kuluttajien edun vastainen, koska sen tuloksena tuotetaan ja kulutetaan vähemmän ja hinnat ovat korkeampia kuin kilpailuolosuhteissa. Monopoliaseman hyväksikäyttö perustuu tarjonnan rajoittamiseen ja sen avulla toteutettuun kustannukset ja normaalivoiton ylittävään monopolihinnoitteluun. Kilpailun rajoittumisen taustalla voi olla ns. luonnollinen tai teknologinen monopoliasema. Edellisessä tapauksessa on esim. vain yksi luonnonresurssi tarjontalähteenä. Jälkimmäisessä tapauksessa toimintaan liittyy

9 mittavia suurtuotannon etuja. Tällöin suurimmat (alueelliset) markkinat kattavalla yrityksellä on alhaisimmat yksikkökustannukset eikä muille jää edellytyksiä kilpailla. Esimerkiksi telekommunikaatio, rautatiet, kunnalliset liikennelaitokset ja sähkölaitokset sekä vesi- ja viemärilaitokset ovat aiemmin olleet luonnollisen monopolin kaltaisessa asemassa toiminta-alueellaan ja sellaisina pääosin osa julkista sektoria. Toimintaa ja hintoja on säädelty julkisena liikelaitoksena ja esimerkiksi paikallisliikenteessä osa menoista on voitu kattaa verovaroin. Sähkölaitokset puolestaan ovat usein käyttäneet monopoliasemaansa hyväksi ja tulouttaneet ainakin osan monopolivoittoa julkisen omistajayhteisön yleisten menojen katteeksi. Monissa tapauksissa teknologinen muutos ja/tai julkisen sektorin reformit (kilpailu eri muodoissaan) ovat muuttaneet kilpailuasetelmia. Mikäli kilpailu on todella lisääntynyt pysyvästi ja markkinoille pääsyn esteet ovat madaltuneet, muutos on yleensä lisännyt tuote- ja prosessi-innovaatioita, parantanut tuottavuutta ja alentanut tuotantokustannuksia sekä kuluttajien maksamia hintoja. (ks. esim Mueller (1989, ss ): Public Choice II ja OECD (19??)). Lopputulos riippuu kuitenkin monista sektorikohtaisista tekijöistä ja tavasta jolla kilpailua edistetään. Myös muilla kuin taloudellisilla kannustimilla on merkitystä julkisen palvelutoiminnan tehokkuutta ajatellen. Pelkkä julkisen monopolin muuttaminen yksityiseksi monopoliksi ei tuo etuja kuluttajille. Kilpailun rajoittuminen johtuu usein harjoitetusta politiikasta. Tuontirajoituksia ja tulleja kansainvälisessä kaupassa esiintyy sekä EU- että kansallisella tasolla. Paikallisella tasolla kaupunkien hankintasäännöt rajoittivat aiemmin ostoja niiden ulkopuolelta, kunnes EU-direktiivit ovat sen kieltäneet suurten hankintojen tapauksessa. Erilaiset luvat, kauppapaikkojen jako ja maa- ja tonttipolitiikka luvat yms. ovat usein samalla kilpailua rajoittavia. Edellä esitetyn perusteella kilpailupolitiikalla on roolinsa niin kansainvälisellä, kansallisella kuin paikallisellakin tasolla. Toisaalta julkinen sektori on itse tapauksesta riippuen kilpailun joko edistäjä tai rajoittaja ja tällaisena se välittää äänestäjien, puolueiden ja erilaisten painostusryhmien intressejä. b) Julkishyödykkeet Markkinatalous edellyttää toimiakseen sellaisia instituutioita kuten omistusoikeudet ja sopimukset takaava oikeusjärjestelmä. Se samoin kuin sisäiseen ja ulkoiseen turvallisuuteen liittyvät maapuolustus ja poliisi ovat esimerkkejä sektoreista, jotka tarjoavat ns. julkishyödykkeitä. Päinvastoin kuin yksityishyödykettä, kuten omenoita, kansallisvaltion tarjoamia maanpuolustuspalveluja ei voi myydä erikseen kullekin kansalaiselle kilpailevien tarjoajien toimesta niin, että kukin maksaisi niistä haluamansa kulutusmäärän mukaan. Julkishyödykkeille onkin tunnusomaista, että kerran tarjottu määrä kulutetaan. Lisäkuluttajan poissulkeminen ja näin ollen myös asettaminen maksajaksi on joko mahdotonta tai hankalaa. Toisaalta lisäkuluttajan ilmaantuminen ei lisää kustannuksia. Tällaisessa tilanteessa yksityiseen yritystoimintaan perustuva markkinatalous ei toimi. On huomattava, että nämä julkishyödykkeen määrittelevät ominaisuudet ovat luonteeltaan teknisiä eikä julkishyödyke ole välttämättä julkisesti tuotettu hyödyke. Vaikka julkishyödykkeen rahoituksesta ja tilaamisesta joudutaankin päättämään 8

10 kollektiivisesti, sen (tai sen osatekijöiden) tuottaja voi olla joko julkinen tai yksityinen sektori. Esimerkiksi maanpuolustusta ajatellen lentokoneet ja ajoneuvot ostetaan useimmiten yksityisiltä yrityksiltä, vaikka armeija on osa julkista sektoria. Toisaalta julkishyödykkeiden tuotanto tapahtuu aina jossain paikassa (esim. kasarmeilla, oikeuslaitoksen sijaintipaikoissa). Kaupunkialueiden kokonaistuotannosta merkittävä osa voi olla julkishyödykkeiden tuotantoa, jolla on huomattava vaikutus paikalliseen työllisyyteen ja tulonmuodostukseen, vaikka sen kulutusvaikutukset ovat valtakunnallisia. Osa julkishyödykkeiden tuotannosta ja kulutuksesta on sellaista, että sen paikalliset vaikutukset ovat suurempia kuin vaikutukset muualle. Esimerkiksi tutkimus- ja kehittämistoiminnalla voi olla suurempi vaikutus sen sijaintikaupungin elinkeinoelämään kuin muualla. Vaikka osa julkishyödykkeistä on kansallisvaltion tasoisia tai peräti globaaleja (esimerkkinä YK:n tarjoamat globaalit turvallisuuspalvelut) useimmat ovat kuitenkin paikallisia ja sijoittuvat puhtaan yksityishyödykkeen ja puhtaan julkishyödykkeen välimaastoon. Esimerkiksi puistot ja tiet ovat paikallisia (epäpuhtaita) julkishyödykkeitä, joiden tarjonta lisää kotitalouksien hyvinvointia tai alentaa yritysten yksikkökustannuksia parantamalla saavutettavuutta. Niiden käyttäjämäärien lisääntymisen kustannusvaikutus on liki olematon eikä vaikuta muiden käyttömahdollisuuteen, elleivät ne ruuhkaudu. Paikallisten julkishyödykkeiden tarjonta on itse asiassa kaupunkialueiden elinkeinopolitiikkaa. Kun julkishyödykkeiden luonne globaali-paikallinen akselilla vaihtelee, herää kysymys, tulisiko näitä toimintoja koskeva päätöksenteko, tuotanto ja rahoitus keskittää valtiolle vai hajauttaa (desentralisoida) alueellisesti kunnille tai kaupunkialueille. Oatesin (1972) desentralisaatioteoreeman perusteella alueellinen erilaisuus (kysyntä ja/tai tarjontapuolella) puoltaa hajauttamista paikallisten julkishyödykkeiden tapauksessa. Tämä tarkoittaa sitä, että mikäli väestörakenneeroista tai muista syistä palvelujen kysyntä ja/tai palvelutuotannon yksikkökustannukset vaihtelevat alueellisesti tavalla, josta keskushallinnolla ei ole riittävää tietämystä, on paras hajauttaa päätöksentekoa ja sallia alueellinen erilaisuus. Muuten on vaarana, että toteutetaan keskimääräistä valtakunnallisesti oikeaa politiikka, joka ei ole sopivaa keskiarvosta poikkeaville kunnille tai kaupunkialueille. Perussääntö on siis se, että valtakunnantasoisten julkishyödykkeiden tarjontapäätösten ja rahoituksen tulee olla keskitettyä ja paikallisia julkishyödykkeitä (liikenneväylät, puistot yms.) koskevan päätöksenteon ja rahoituksen tulisi olla paikallista. Tässä asetelmassa myös hyötyjä(alue) maksaa -periaate toteutuu. Ratkaistavaksi jää millaisia aluekokonaisuuksia ko. periaate koskee kaupunkialueiden tasolla. Paikallisista julkishyödykkeistä erityisesti liikenne on sopiva esimerkki. Liikenneverkot muodostavat koko työ- ja asuntomarkkina-alueen kattavan kokonaisuuden, jonka toimivuuden kannalta suunnittelun, päätöksenteon ja rahoitusvastuun keskittäminen koko kaupunkialueen tasolle vaikuttaa perustellulta. Asetelma on kuitenkin monimutkaisempi. Nimittäin mm. infrastruktuuripalvelujen hyötyjen (ja osin haittojenkin) alueellinen ulottuvuus vaihtelee kuntatasoisesta (kaupungin katuverkosto) alueelliseen ja valtakunnalliseen asti ja sen ylikin. Liian kapea alueellinen näkökulma johtaa verkostojen tapauksessa ali-investointeihin, jos muiden alueiden asukkaiden ja yritysten tienkäytön hyödyt jäävät huomiotta. Jottei 9

11 näin kävisi, tarvitaan lisäksi paitsi ylikunnallista myös kaupunkialueiden rajat ylittävää valtakunnallista politiikkaa. Liikenteen osalta hyvä esimerkki on Kehä III Helsingin seudulla. Se on selvästi paikallistie, mutta samalla osa E18 moottoritietä. Niinpä Kehä III on valtion rahoittama ja E18-hankeeseen puolestaan on saatu EU-rahoitustakin, koska se on osa eurooppalaista TEN-verkostoa. Toisin sanoen optimaalinen kuntakoko ja selvä työnjako liikennesektorin hoitamiseksi ei ole helposti määriteltävissä. Paikallisten julkishyödykkeiden tarjonnan rahoittaminen käyttäjämaksuilla ei aina ole mahdollista tai se tulee liian kalliiksi ellei uusi tekniikka tarjoaa uusia hinnoittelumahdollisuuksia (esim. liikenteen elektroninen hinnoittelu). Päävaihtoehdoksi jää useimmiten verorahoitus. Veromuodon valinnan taustaksi on huomattava, että kommunikaatioyhteydet ja erilaiset verkostot tarjoavat hinnoittelemattomina kaupunkialueeseen liittyviä hyötyjä, jotka pääomittuvat (kapitalisoituvat) maan hintaan, koska saavutettavuudeltaan hyvistä sijainneista ollaan halukkaita maksamaan. Merkittävä osa kaupunkien kasvusta ja maan hintojen noususta onkin seurausta yhteiskunnan verovaroin rahoittamista toimenpiteistä. Tähän ajatteluun perustuu Henry Georgen vuonna 1880 esittämä yhden veron (single tax) ohjelma, jossa ainoa verotuksen kohde on maa. Maaveron tuotto oli aikanaan tarkoitettu kattamaan kaikki (ja kaikkien tasojen) julkiset menot. Veroesitystään George perusteli sekä oikeudenmukaisuuteen että maankäytön tehokkaaseen käyttöön liittyvillä näkökohdilla. Edellisen taustalla on näkemys ansiottomasta arvonnoususta. Jälkimmäisen mukaan maavero (x prosenttia käyvästä maan arvosta vuosittain) tehostaa maan käyttöä, koska sitä ei kannata pitää tehottomassa käytössä, toisaalta maavero on epäsuora yhteiskunnan toimenpiteiden hinnoittelija. Toisin kuin George ajatteli, maavero ei riitä kattamaan julkisia menoja, koska maanarvo kasvaa hitaammin kuin yhteiskunnallisten palvelujen kysyntä ja tulojen uudelleenjaon edellyttämä rahoitus, jotka näyttävät kasvaneen vähintäänkin tulokehitystä vastaavasti ellei nopeamminkin. Niinpä paikallistasollakin tarvitaan siis laajempi ja edullisemmin kehittyvä veropohja. Kiinteistövero kattaa veropohjaltaan maan ohella rakennukset. Se voi olla joko yhtenäinen tai jaettu (split) niin, että maata ja rakennuksia koskevat veroasteet poikkeavat toisistaan. Maa- ja kiinteistöveroja pidetään erityisesti paikalliselle tasolle sopivina veroina siksi, että verokohde on liikkumaton ja mahdollistaa palvelutarjonnan ja verotuksen muodostamien pakettien erilaisuuden useimpia muita veromuotoja paremmin ilman että veropohja karkaa. Puhdas maavero on neutraali ja kiinteistöveroakin pidettiin sellaisena, mutta uuden näkökannan mukaan (new view on property tax) paikallisen kiinteistöveroasteen poikkeama ylöspäin (alaspäin) valtakunnallisesta keskiarvosta vähentää (lisää) paikallista pääomanmuodostusta, joten vero ei ole neutraali (Mieszkowski ja Zodrow 1989). Toisaalta kiinteistöveroaste-erot naapuri- (eli kilpailevissa) kunnissa voivat kapitalisoitua kiinteistöjen hintoihin. Veroaste-erojen kapitalisoituminen voi koskea yhtälailla kunnallista tuloverotusta. Laakson (1997) tulosten mukaan Suomessa pääkaupunkiseudun kuntien veroaste-erot kapitalisoituivat selvästi asuntojen hintaeroiksi senkin jälkeen, kun palvelutarjonta ja erilaiset etäisyystekijät otettiin huomioon. 10

12 c) Ulkoisvaikutukset 11 Yksityishyödykkeen ja julkishyödykkeen välimaastoon sijoittuviin hyödykkeisiin sanotaan liittyvän ulkoisvaikutuksia silloin, kun osa niiden kulutuksen tai tuotannon vaikutuksista (hyödyistä tai haitoista) koituu muiden osapuolten hyväksi. Ellei näitä vaikutuksia voi helposti "tuotteistaa" ja hinnoitella, markkinamekanismi johtaa positiivisia ulkoisvaikutuksia sisältävien hyödykkeiden alituotantoon (ja alikulutukseen) ja negatiivisten ulkoisvaikutusten tapauksessa ylituotantoon (ja ylikulutukseen) yhteiskunnan kannalta. Esimerkiksi koulutuksen hyödyistä osa koituu positiivisena ulkoisvaikutuksena kanssaihmisille, esimerkiksi siten, että joidenkin koulutustason nousu kasvattaa muidenkin tuottavuutta (esim. ryhmätyössä). Markkinaehtoisesti tarjottuna koulutuspalveluja tuotettaisiin ja kulutettaisiin liian vähän. Tuotantotoiminnan aiheuttamat päästöt sekä liikenteen ruuhkautuminen ja melu ovat esimerkkejä negatiivisista ulkoisvaikutuksista. Ulkoisvaikutuksetkin voivat olla joko globaaleja (saasteiden vaikutukset ilmakehään) tai paikallisia (kaatopaikan ympäristöhaitat). Tällaisina niihin pätevät julkishyödykkeitä koskevat perussäännöt. Niitä soveltaen paikallisia ja alueellisesti erilaisia ulkoisvaikutuksia koskevan politiikan tulisi olla paikallista ja kaikkia yhtäläisemmin koskevan valtakunnallista. Ulkoisvaikutusten aiheuttamien allokaatiovääristymien korjaaminen voi tapahtua taloudellisilla kannustimilla, kuten veroilla tai tuilla (subventioilla), joilla pyritään saamaan kuluttajat ja tuottajat kohtaamaan yhteiskunnallisia kustannuksia ja hyötyjä vastaavat korjatut markkinahinnat. Positiivisten ulkoisvaikutusten tapauksessa tuotanto ja kulutus halutaan saada markkinoidenvaraista ratkaisua suuremmaksi niitä subventoimalla. Negatiivisten ulkoisvaikutusten tapauksessa sovelletaan veroja (esimerkiksi ympäristöverot) tuotannon ja kulutuksen rajoittamiseksi ja puhtaamman teknologian synnyn kannustamiseksi. Taloudellisten kannustimien sijasta tai rinnalla käytetään usein normipolitiikkaa. Kaupunkiympäristössä esimerkiksi liikenteen ja tuotantotoiminnan ympäristövaikutuksia hillitään mm. maankäytön suunnittelulla ja liikenneratkaisuilla sen lisäksi, että käytössä on valtakunnallisia polttoaine ym. veroja. On huomattava, että paikallisten verotasoerojen sekä liikenteellisen saavutettavuuden ja palvelutason erojen lisäksi myös ympäristö- ym. haittojen erot kapitalisoituvat kiinteistöjen hintoihin. Helsingin seudun aineistolla Vainion (1995) tulosten mukaan melutaso- ja ilmanlaatuerot aiheuttavat katukohtaisestikin selviä eroja muuten samanlaisten asuntojen hintoihin. Positiiviset ulkoisvaikutukset liittyvät hyvinvointipalveluihin, joita käsitellään seuraavassa osana meriittihyödykkeiden problematiikkaa. Meriittihyödykkeet (ns. hyvinvointipalvelut) Meriittihyödykkeillä tarkoitetaan sellaisia palveluja kuten koulutus, sosiaali- ja terveyspalvelut, kulttuuri ja asuminen. Ne ovat siinä mielessä yksityishyödykkeitä, että niitä voidaan myydä ja hinnoitella kampaamopalvelujen tapaan. Kuitenkin niiden käyttöä sekä ohjataan normeilla (esimerkiksi oppivelvollisuus) että subventoidaan vaihtelevassa määrin. Tälle on esitetty useita perusteluja.

13 Ensinnäkin hyvinvointipalveluihin väitetään liittyvän positiivisia ulkoisvaikutuksia, jonka perusteella niitä tulisi tuottaa ja kuluttaa enemmän kuin markkinamekanismin varaisesti tehtäisiin. Tämän rinnalla poliittisen prosessin välityksellä halutaan vaikuttaa siihen, että hyvinvointipalvelujen kulutusmahdollisuudet olisivat tasaisemmin jakautuneet kuin markkinoidenvaraisen (markkinahinnoin) käyttäytymisen perusteella tapahtuisi. Näin hyvinvoinnin jakaumaan vaikutetaan sekä vaikuttamalla tulonjakoon verotuksen ja tulonsiirtojen kautta että palvelutarjonnalla (maksuton tai subventoitu tarjonta). Jo edellä todettiin koulutukseen liittyvän positiivisia ulkoisvaikutuksia, joiden vuoksi sitä tulee subventoida, sillä koulutuksen markkinahinnoittelu johtaisi yksilötasolla koulutuksen tuottojen aliarviointiin. Toisaalta, tarjoamalla markkinaratkaisua tasaveroisemmat edellytykset kouluttautumiselle, vaikutetaan myös koulutuksesta riippuvaan tulon- ja varallisuuden jakaumaan. Samanlaisia meriittihyödykeargumentteja esitetään sosiaali- ja terveyspalvelujen, asumisen ja kulttuuripalvelujen kohdalla. Niidenkin kulutusmahdollisuuksien tasoittaminen sekä kotitalouksien kesken että alueellisesti ovat keskeisiä perusteluja hyvinvointipalvelujen julkista tarjontaa koskeville järjestelyille. Jälleen herää kysymys siitä, missä määrin kutakin palvelusektoria koskeva politiikka ja sen rahoitus tulisi keskittää tai hajauttaa. Hyvinvointipalvelukset näyttävät siis olevan välitapauksia, joissa keskitettyä vastuuta puoltavat tulonjakonäkökohdat ja se, että osa palvelujen myönteisistä tarjontavaikutuksista (erityisesti koulutuksessa) leviää mm. muuttoliikkeen tai pendelöinnin tuloksena pieniä alueyksiköitä laajemmalle, usein ympäri maata. Toisaalta alueellista vastuuta puoltavat paikalliset/alueelliset kysyntäja tarjontaolosuhteiden erot (vrt. Oatesin desentralisaatioteoreema). Ratkaistavana on siis kysymys, miten paikallinen ja valtakunnallinen intressi sovitetaan yhteen sopivalla keskityksen ja hajautuksen yhdistelmällä. Toisaalta ratkaisun pitäisi olla tehokas siinä mielessä, että tuotantokustannukset, joita rahoitetaan käyttäjämaksuin ja subventioin, muodostuvat alhaisiksi. Hyvinvointipalvelujen kulutukseen vaikuttaminen voi tapahtua periaatteessa joko kysyntää (kulutusta) tai tarjontaa (tuotantoa) subventoimalla. Tämä edellyttää käyttäjämaksujen ohella julkista rahoitusta, muttei välttämättä julkista tuotantoa. Tällaisen yksityiseen tarjontaan, kilpailuun ja subventioihin perustuvanvaihtoehdon toimivuutta rajoittaa se, että toimintojen optimiskaala voi olla niin suuri, että tarjontaa ei synny lainkaan haja-asutusalueille ilman mittavia subventioita. Mikäli vain yksi tarjoaja saadaan markkinoille jäljelle jää monopoliongelma. Muun muassa tästä syystä monien hyvinvointipalvelujen rahoituksen ohella niiden tuotantokin on kunnille tai alueille desentralisoitua julkisen sektorin toimintaa, jota keskushallinto ohjaa taloudellisten mekanismien (valtionavut) lisäksi normein (esim. oppivelvollisuus ja subjektiiviset oikeudet päivähoitoon) ylikunnallisten ulkoisvaikutusten ja palvelutasaarvon huomioon ottamiseksi. Mutta minkä kokoisille julkisen sektorin alueyksiköille hyvinvointipalvelut tulisi desentralisoida ja tulisiko eri tehtävien hoitoa varten olla useampia tasoja? Sopisivatko koko kaupunkialueen kattavat kunnat paremmin palvelusektorien hoitajiksi kuin tilanne, jossa kaupunkialue muodostuu useista pienemmistä kunnista, jotka kukin erikseen hoitavat ja rahoittavat verovaroin osaltaan paikallisten julkisten hyvinvointipalvelujen tarjontaa. 12

14 13 Jos hyvinvointipalvelujen tuotantoyksiköiden optimikoko on pieni, kuten lasten päivähoidon sekä peruskoulujen ja lukioidenkin tapauksessa, vähänkin suuremmalle kaupunkialueelle niitä mahtuu suuri määrä. Jos julkinen sektori vastaa ko. palvelujen tuotannosta ja ne rahoitetaan pääosin verovaroin, mikä takaa sen, että sekä kulutusmahdollisuuksien erilaisuus ja palvelutarjonnan tehokkuus voivat toteutua? Charles Tieboutin (1956) kilpailevien kuntien teorian mukaan kaupunkialue kannattaa jakaa useiksi asukkaista kilpaileviksi kunniksi, jotka tarjoavat erilaisia julkisten palvelujen ja paikallisverotuksen paketteja. Asukkaiden mahdollisuus muuttaa tehottomasta kunnasta tehokkaaseen samalla kaupunkialueella ylläpitää tehokkuutta. Toisaalta samalla kaupunkialueella on mahdollista olla erityyppisiä kuntia erityyppisille asukkaille. Tällaisessa pienkuntavaltaisessa asemassa esimerkiksi koulutukseen liittyy helposti ylikunnallisia ulkoisvaikutuksia, joita pienkunnat eivät ota huomioon omassa palvelutarjonnan mitoituksessaan. Tällaista allokaatiovääristymää (kuntien alimitoitettua palvelutarjontaa) voidaan korjata sektorikohtaisilla valtionavuilla keskushallinnon (valtion suunnalta). Skaalaltaan suurempien palvelujen (esimerkiksi liikenne tai erityisterveydenhoito) hoitamiseksi pienkunnat ovat tehottomia, joten niiden hoitamiseksi tarvitaan joko kuntien yhteistoimintayksikköjä (kuntainliitto tms.) tai välitaso(ja) ellei toimintoja keskitetä kansallisvaltiotasolle. Tiebout-mallin kanssa vastakkaiseen ratkaisuun päätyvät Hochman, Pines ja Thisse (1995), joiden mukaan kuntakoon tulee vastata skaalaltaan suurimman palvelusektorin optimikokoa. Tämä johtaa siihen, että kaupunkialueen tulisi olla vain yksi kunta, koska esimerkiksi liikenteen sekä vesi- ja viemärilaitoksen sekä erikoissairaanhoidon palvelujen tapauksessa skaalaedut ovat merkittäviä. Suurten, koko kaupunkialueen kattavien kuntien tapauksessa myös ylikunnallisten ulkoisvaikutusten ongelma on pienempi kuin pienkuntavaltaisessa rakenteessa. Jos ulkoisvaikutukset vaikuttavat vain laajan kaupunkialueen osa-alueiden välillä, ne otetaan huomioon päätöksenteossa (eli ne sisäistyvät) ja sektorikohtaisia ohjaavia valtionapujakaan ei tarvita. Jäljelle jää tarve kuntien veropohjaerojen tasaukseen, jolla tähdätään siihen, että samanlainen palvelutaso pystytään tarjoamaan fiskaaliselta kapasiteetiltaan (verotulot per asukas) erilaisissa kunnissa. Tämä merkitsee tulonsiirtoa rikkailta köyhille kunnille joko niiden välisenä nollasumma- asetelmana tai niin, että ylempi taso (valtio) osallistuu osin tasaukseen Yhteenveto fiskaalisen federalismin periaatteista kaupunkialueiden näkökulmasta Edellä on käsitelty markkinoiden epäonnistumisia ja niiden korjaamiseen julkistalouden teorian valtavirtanäkemyksen mukaan tarvittavia keinoja (julkisen sektorin tehtäviä) sekä rahoitusta. Seuraavassa tehdään yhteenveto esillä olleista periaatteista. Niiden mukaan hajautettavat tehtävät muodostavat kaupunkialueiden ja niiden alueella toimivien kuntien tehtäväkentän, kun taas keskitettävät tehtävät kuuluvat pikemminkin valtion vastuualueeseen. Osa tehtävistä koskee molempia ja niiden kohdalla on etsittävä ratkaisuja jossa tehtävän hoito ja/tai rahoitus hoidetaan yhdessä. Tyypillisesti tällaisissa tapauksissa kunnat toteuttavat valtakunnallista alue- ja kaupunkipolitiikkaa osin tai kokonaan valtion rahoituksella.

15 14 A) Valtavirtanäkemyksen mukaiset tehtävät/keinot Keskitetyn stabilisaation ja keskitetyn tulonjaon periaatteiden mukaan talouden suhdannepolitiikka ja tulonjakokysymysten hoito on valtiovallan päävastuulla. Sama koskee sellaisten julkishyödykkeiden tarjontaa, joilla on valtakunnallisia vaikutuksia talouden kasvuun ja ihmisten hyvinvointiin. Alueellisen neutraalisuuden periaate. Aluepolitiikan tai muiden alueellisten toimenpiteiden ei tulisi vääristää kilpailua ja taloudellisen toiminnan edellytyksiä eri alueilla. Erilaisuuden hyväksymisen periaate. Tämän periaatteen mukaan julkisen sektorin päätöksentekoa tulee hajauttaa, mikäli väestön paikallisia julkishyödykkeitä koskevissa preferensseissä ja tuotanto-olosuhteissa on alue-eroja. Hyötyjä- ja maksajajoukon vastaavuuden periaate. Tämä periaate merkitsee sitä, että vain määrätyn alueen asukkaille hyötyjä tuottavan julkisen sektorin toimenpiteen kustannukset tulisi maksattaa saman alueen asukkailla. Alueellisten ulkoisvaikutusten korjaaminen. Paikallisista julkishyödykkeistä tai hyvinvointipalveluista aiheutuvien ylikunnallisten ulkoisvaikutusten (esimerkiksi koulutetut muuttavat yli kuntarajojen) huomiotta jättäminen paikallistasolla johtaa palvelutarjonnan ali- tai ylimitoitukseen riippuen siitä, onko kyse positiivisista tai negatiivisista vaikutuksista. Tämä vääristymä voidaan korjata joko kasvattamalla kuntakokoa (ulkoisvaikutuksen sisäistäminen) tai niin, että ylempi taso (valtio, EU) ohjaa tarjontaa valtionapujen, EU-tukien (tai -verojen) sekä normipolitiikan avulla. Minimipalvelutason turvaaminen. Eri alueilla asuville ihmisille pyritään turvaamaan hyvinvointipalvelujen (peruskoulutus, perusterveydenhuolto jne) mininimitaso niiden fiskaalisesta kapasiteetista (veropohja per asukas) riippumatta. Tämä tapahtuu tyypillisesti kuntien valtionapujärjestelmän sekä normipolitiikan (subjektiiviset oikeudet) avulla. Alue-erojen tasaus (yksilöiden välisen tasauksen lisäksi). Alueellisten tulotasoerojen tuloksena alue- ja paikallistason fiskaalisessa kapasiteetissa on eroja, joita tulisi tämän periaatteen mukaan tasata. Tällainen veropohjien tasaus voi olla joko puhtaasti alueyksiköiden välistä tai sitten osa tasauksen rahoituksesta tulee kansallisvaltion (tai EU:n) tasolta. Vaikka yllä esitetyille periaatteille on perustelunsa on syytä huomata, että ne ovat osittain ristiriidassa keskenään. Esimerkiksi alueellisen erilaisuuden hyväksymisen periaate, hyötyjä- ja maksajajoukon vastaavuuden periaate, ja toisaalta minipalvelutason turvaamisen periaate ovat ainakin osittain toisilleen vastakkaisia. Samaten alueellisen neutraalisuuden periaate ja alue-erojen tasaus eri muodoissaan lyövät toisiaan korville, koska alue-erojen tasaukseen tähtäävä aluepolitiikka on usein epäneutraalia kilpailun näkökulmasta. Tässä mielessä kyse ei ole puhtaista periaatteista, jotka olisivat varauksettomasti hyväksyttyjä.

16 Kiistanalaisia ovat myös keinot, joilla ongelmia suositellaan korjattavaksi, koska myös julkinen sektori voi epäonnistua pyrkiessään korjaamaan markkinoiden epäonnistumisia. Syynä voi olla se, ettei julkisen sektorin puolella ole sen parempaa informaatiota kuin yksityiselläkään tai että julkisen sektorin toimet (ja rahankäyttö) edistävätkin yleisen intressin sijasta poliitikkojen tai virkamieskunnan intressejä. Julkisen sektorin tehtävien, toimenpiteiden ja rahankäytön määräytymisessä virkamiehillä on esittelyvaltaa, kun taas varsinaiset päätökset tehdään poliitikkojen toimesta valtuustoissa ja eduskunnassa. Tästä johtuen eri kuntien tai kaupunkialueiden suhtautuminen politiikkakysymyksiin voi vaihdella ja kannat saattavat poiketa maan hallituksen ja eduskunnan kautta välittyvästä valtakunnan intressistä. 15 B) Valtavirtanäkemyksen mukaiset rahoituksen muodot Lopuksi tehdään vielä yhteenveto valtavirta-ajattelua edustavien periaatteiden kanssa sopusoinnussa oleviin rahoituksen muotoihin ja niiden keskittämiseen vs. hajauttamiseen. Rahoituksen osalta musgravelainen perusnäkemys (ks. Musgrave ja Musgrave 1987, s ja Oates 1994 luku II) on se, että hierarkian huipulle (valtio- tai liittovaltiotasolle) stabilisaatiopolitiikan välineeksi ja henkilöllisen tulonjako- ja alueellisen tulonsiirtopolitiikan rahoittamiseksi soveltuvat progressiivinen tuloverotus, yritysverotus sekä esimerkiksi luonnonresurssien (luonnollisten monopolien) tuottoverot. Ellei välitasoja ole, liikevaihtoverotyyppiset veromuodot sopivat paremmin valtion kuin paikallistason veroiksi. Verotuksen keskittämistä perustellaan myös skaalaeduilla verotuksen toteuttamisessa. Koska tuottoisimmat veromuodot sijoittuvat paikallistasoa korkeammalle, niille syntyy fiskaalista ylijäämää, jolla voi rahoittaa alempia fiskaalisessa vajeessa olevia hierarkiatasoja. Paikallistasolle sopivia rahoitusmuotoja ovat hyötyjä ja aiheuttaja maksaa -perusteisten käyttäjämaksujen ja verojen ohella liikkumattomiin verokohteisiin pohjautuvat verot, kuten kiinteistövero. Jos työvoima on kuntien kesken herkästi liikkuvaa, tulo- ja palkkaperusteiset verot eivät ole ideaalisia kuntatason veroja etenkään, jos niistä ajatellaan päätettäväksi kunnittain itsenäisesti. Ellei merkittävää liikkuvuuden asettamaa rajoitusta ole (se on empiirinen kysymys), ko. verot soveltuvat paremmin myös paikallistasolle. Valtionavut paikallis- ja aluetasolle sekä veropohjien tasaus edellyttävät valtio- tai liittovaltiotason fiskaalisen ylijäämän käyttöä alempien tasojen rahoituksen täydentämiseen. Stabilisaatiotehtävään liittyen budjetin ali- ja ylijäämät sekä velkarahoitus sopivat paremmin valtiotasolle. Suurena yksikkönä valtio on paikallistasoa sopivampi suhdanneluontoisten tehtävien hoitajana ja rahoittajana sekä niihin liittyvien riskien kantajana. Kuntatasolla tulisi pyrkiä pikemminkin tasaiseen tulo- ja menokehitykseen sekä tasapainossa olevaan budjettiin. Seuraavissa kappaleissa esitetään tietoja Suomen ja eräiden muiden maiden kuntarakenteista ja paikallisen rahoituksen muotoja. Tällöin voidaan nähdä mitä

17 yhtymäkohtia edellä esitetyillä periaatteilla, julkisten sektorien todellisilla rakenteilla ja paikallisen julkisen sektorin (kuntien) rahoitusmuodoilla on? Jos eri maiden asetelmat poikkeavat toisistaan, esiintyykö niiden kesken liikettä (konvergenssia) johonkin suuntaan ja erityisesti em. periaatteiden toteuttamisen suuntaan? Vai onko kukin maa ja sen kunnat oma historiallinen tapauksensa, jota ei voi juuri lainkaan ymmärtää mistään yleisistä periaatteista käsin. 16

18 Suomen alue- ja paikallishallinto kansainvälisessä vertailussa Muistiin: Toimeentulotuen saajia v Julkisen sektorin hierarkiat Alue- ja paikallishallinnon koko ja sitä koskevat järjestelyt poikkeavat verrattain paljon maittain. Jos eri tasojen kriteerinä pidetään sitä, että niillä on tehtävien (menojen) lisäksi omiin verotuloihin (oma vero tai osuus verotuotosta) perustuvia rahoituksen lähteitä, päädytään taulukon 29.1 asetelmaan. Federalististen maiden (Saksa, Itävalta, Yhdysvallat Australia ja myös Belgia vuodesta 1993 alkaen) lisäksi muut kolmiportaiset järjestelmät verotusoikeuksineen ovat niin tavallisia, että Suomen kaltainen kaksitasoinen järjestelmä on enemmänkin poikkeustapaus. Islantia lukuun ottamatta muut Pohjoismaat ovat myös kolmiportaisia eli niissä sekä osa tehtävistä että rahoituksesta ja näihin liittyvästä demokraattisesta kontrollista on väliportaalla. Valitulla kriteerillä Suomea ei tee kolmiportaiseksi Ahvenanmaan itsehallinto ja 19 maakuntaa, vaikka ne ovat aluekehittämisen keskeisiä osapuolia EU:n ja kansallisen aluepolitiikan suunnittelussa ja toteuttamisessa. Taulukko 29.1: Alue- ja paikallishallinto eräissä Euroopan maissa 1990-luvulla. Maa Aluehallinto* Väliportaan hallinto Paikallishallinto vuonna 1999 Yhtenäisvaltiot Suomi 452 kuntaa Ruotsi 23 landsting 289 kommuner Norja 19 fylkeskommuner 435 kommuner Tanska 14 amtskommuner 275 kommuner Ranska 26 regions 100 departements communes Alankomaat 12 provinces 610 municipalities Luxemburg 118 communes Espanja 17 regions 50 provincians 8082 municipios Portugali 2 autonomous regions 305 municipalities Italia 20 regions 95 provinces 8100 kommuni Kreikka 1033 Iso Britannia 56 counties 468 districts Irlanti 34 counties 80 municipalities Liittovaltiot Saksa 16 länder 426 kreise gemeinde Itävalta 9 länder 2359 gemeinde Belgia 6 regions 10 provinces 589 communes *Tässä sarakkeessa on osin liittovaltioiden osavaltioita ja osin yhtenäisvaltioiden aluehallintoyksiköitä. Lähde: OECD, CEMR ym sekä kuntien lukumäärien osalta v.1999 Women...

19 18 Kuntien lukumäärä Euroopan maiden kuntarakenne on muuttunut merkittävästi 1900-luvun jälkipuoliskon aikana (taulukko 29.2). Vuoden 1950 jälkeen yleinen trendi Euroopassa on kuntien lukumäärän voimakas supistuminen. Esimerkiksi Ruotsissa kuntien lukumäärä on vähentynyt 87 prosenttia, Tanskassa 80 prosenttia ja Belgiassa 78 prosenttia. Kuntamäärä on vähentynyt noin 40 prosenttia Norjassa, Itävallassa ja Alankomaissa. Ainoastaan Portugalissa ja Italiassa kuntien lukumäärä kasvoi koko tarkasteluajanjaksolla. Taulukko 29.2: Kuntien lukumäärän muutos eräissä Euroopan maissa Absoluuttinen Suhteellinen Maa muutos muutos %:ssa Yhtenäisvaltiot: Suomi Ruotsi Norja Tanska Ranska Alankomaat Luxemburg Espanja Portugali Italia Iso Britannia Liittovaltiot Itävalta Belgia Lähde: Council of Europe (1995a); vuoden 1950 tiedot CEMR (2000); vuoden 1999 tiedot Suomessa kuntien lukumäärä on laskenut varsin vähän vuosien 1950 ja 1999 välisenä aikana (17 prosenttia). Kuntien nykyinen lukumäärää (448 vuonna 2001) on selvästi suurempi ja keskimääräinen kuntakoko väkiluvulla mitattuna olennaisesti pienempi kuin esimerkiksi Ruotsissa ja Tanskassa, vaikka niissä on väliporras. Väliportaalle kuuluu tehtäviä, joita Suomessa hoitavat kunnat tai niiden yhteistoimintaelimet (kuntayhtymät). Tämä tarkoittaa sitä, että palvelutarjonnassa, jossa tuotantoon liittyy skaalaetuja, painopisteen on Suomessa oltava naapurikuntien yhteistyössä, jotteivät yksikkökustannukset ja niiden edellyttämä rahoitus muodostu kestämättömän suureksi.

20 19 Julkisen sektorin sekä alue- ja paikallistason koko Viime vuosisadan aikana niin Suomessa kuin muissakin Euroopan maissa tunnusomaisia piirteitä olivat paitsi elintason kasvu ja kaupungistuminen, myös julkisen sektorin kasvu. Ennen ensimmäistä maailmansotaa vuonna 1913 Euroopan maissa julkisten sektorien menojen osuus kokonaistuotannon arvosta eli bruttokansantuotteesta oli tyypillisesti vain runsaat 10 prosenttia. Suomessa tämä osuus oli 12 %, josta 4-6 prosenttiyksikköä oli kuntien osuutta. Vuonna 1938 julkiset kokonaismenot, jotka pitävät sisällään julkisesti rahoitetun palvelutoiminnan (maanpuolustus, julkiset koulutus- sekä sosiaali- ja terveysmenot), julkiset investoinnit, tulonsiirrot ja julkisen velan korot, oli 22 % bruttokansantuotteesta Suomessa. Tällöin julkinen sektori työllisti henkeä eli noin 6 % työvoimasta. Suurin muutos tapahtui vuoden 1960 jälkeen, jolloin julkisen sektorin BKT-osuus oli 27 % ja työllisyysosuus 9 % ( henkeä). Seuraavan kolmenkymmenen vuoden aikana julkisen sektorin BKT-osuus Suomessa kaksinkertaistui kun sekä valtion että sosiaaliturvarahastojen hoidossa olevat tulonsiirtojärjestelmät että kuntien palvelutarjonta laajenivat merkittävästi. Julkisen sektorin koko saavutti huippunsa lamavuonna 1993, jolloin sen osuus oli 62 %. Laman jälkeen BKT:n nopea kasvu, työttömyyden aleneminen ja julkisiin menoihin kohdistetut leikkaukset ovat kääntäneet julkisten menojen BKT-osuuden laskuun. Euroopan OECD-maissa vastaava osuus oli vuonna % nousten vuoteen 1993 mennessä 52 %:iin, jonka jälkeen se on hieman pienentynyt. Vuonna 2000 julkisen sektorin kokonaismenot Suomessa olivat % BKT:stä. Kuntasektorin kokonaismenojen osuus BKT:stä oli % eli noin kolmannes julkisen sektorin kokonaismenoista. Siinä missä valtion ja sosiaaliturvarahastojen painopiste on tulonsiirroissa, kuntasektori keskittyy palvelutoimintaan. Tämä ilmenee siinä, että kunnat ja kuntayhtymät vastaavat 2/3 julkisista kulutus- ja investointimenoista. Koko julkisen sektorin piirissä työskenteli henkeä eli joka neljäs (27 %) työllisestä työvoimasta ( henkeä). Heistä työskenteli valtion ja kuntasektorin palveluksessa. Kuntasektorin työntekijöistä yli 80 % on sosiaali-, terveys- ja sivistystoimessa. Kansainvälisessä vertailussa Suomen julkinen sektori on BKT-osuudella mitattuna 1990-luvun loppupuolella suurin piirtein EU-maiden keskitasoa. Pohjoismaista Ruotsi ja Tanska ovat Suomen yläpuolella, mutta monet Keski-Euroopan maista ovat Suomen tasolla. Iso-Britanniassa sekä useimmissa Etelä-Euroopan maissa julkisen sektorin osuudet ovat Suomea pienempiä. Muiden Pohjoismaiden tapaan paikallistason menoilla on suuri merkitys Suomen julkisen sektorin sisällä. Tässä suhteessa Suomi poikkeaa sekä Keski-Euroopan että Etelä-Euroopan EU-maista, joissa alue- ja kuntatason tehtävät ovat suppeampia ja niiden menojen BKT-osuus pienempi. Alue- ja kuntatason rahoitusrakenne Alue- ja kuntatason kokoerot ilmenevät myös taulukosta 29.3, jossa tarkastellaan miten paikallistaso rahoittaa toimintansa. Kokonaistulojen BKT-osuuksissa on

21 luonnollisesti samanlaisia eroja kuin meno-osuuksissakin, koska niiden erotus on velkarahoitusta. Eri maiden alue- ja paikallistason rahoitusrakenteet poikkeavat erittäin paljon. Yhtenäisvaltioista Hollanti, Irlanti ja Iso-Britannia ovat maita, joissa omien verotulojen osuus kokonaistuloista on hyvin pieni ja rahoituksen keskeisin elementti ovat valtionavut. Pohjoismaissa samoin kuin federalistisissa maissa yleensä sekä osavaltio- että kuntatasolla omien verotulojen merkitys on verraten suuri, mutta niiden rinnalla on muita tuloja (maksutuloja yms.) ja valtionapuja. Maksuilla yms. tuloilla katetaan merkittävä osa kuntatason menoista muissa federalistisissa maissa Belgiaa lukuun ottamatta. Yhtenäisvaltioista maksuilla on vuonna 1996 suurin osuus Suomessa, missä maksujen ja omien verotulojen osuus on myös kasvanut samalla kun valtionapujen merkitys on pienentynyt vuodesta Taulukko 29.3: Alue- ja kuntatason rahoitusrakenne (%:a juoksevista tuloista) sekä kokonaistulojen BKT-osuus vuosina 1980 ja Maa Verot Valtionavut Käytt.maksut ym. tulot Kok.tulot, %:a BKT:sta Yhtenäisvaltiot: Suomi 46, ,4 22,7 19,3 22,4 16,9 18,5 Ruotsi 57 74,4 25,3 20,4 17,7 5,3 26,6 21,1 Norja 50 43,7 35, ,8 18, ,2 Tanska 38,7 50,9 51,9 40,3 9,3 8,8 34,3 31 Ranska* 40, , , Alankomaat* 5,3 8,9 81,6 70,4 13,1 20,6 15,8 14,1 Espanja* 52,4 37,1 9, ,8 8,9 2,1 15,7 Portugali ,4 0 28,2 0 29,3 0,9 4,8 Italia ,8 0 49,3 0 11,9 0,5 12,8 Kreikka ,5 0,4 Iso - Britannia 29,6 13,7 46,7 70,6 23,6 15,7 12,6 10,4 Irlanti* 7,9 5,5 74,6 76,3 17,5 18,2 13,6 11,5 * Avut sekä käyttömaksut ym. tulot ovat vuodelta Lähde: OECD Revenue Statistics (2001)

22 21 Taulukosta 29.4 ilmenee, miten alue- ja paikallistason verotulot jakautuvat eri tyyppeihin. Jotta vertailukohta Suomeen olisi selvempi, mukana vertailussa ovat vain yhtenäisvaltiot. Pohjoismaat erottuvat muista tuloveropainotteisuudellaan. Ruotsi on ääritapaus, johtuen mm. siitä, että kiinteistövero on siellä valtiollinen veromuoto. Anglosaksiset maat, joista taulukossa ovat mukana Englanti ja Irlanti edustavat toista äärilaitaa eli niissä kiinteistövero on paikallisverotuksen keskeinen muoto. Yhteisöverotus ei esiinny useissa maissa lainkaan paikallisverotuksen muotona ja muuallakin sen rooli on verraten pieni Luxemburgia lukuunottamatta, Taulukko 29.4: Paikallistason (alue- ja kuntataso) verotulojen jakauma eräissä Euroopan yhtenäisvaltioissa vuonna 1998, prosenttia verotuloista Maa Henkilöiden Yhteisö- Omaisuus Kulutus- Hyödykkeiden Veroluonteiset Muut tulovero vero vero* verot erityisverot maksut verot Yhtenäisvaltiot: Suomi 78,2 17,6 3, ,2 Ruotsi Norja 82,9 7,3 7, Tanska 91,7 2 6,3-0,1-0 Ranska ,6-6,2 4 39,1 Alankomaat ,8-1,4 35,7 0 Luxemburg - 92, ,2 0,3 Espanja 23,1 3,3 34,8 11, ,8 3,5 Portugali 8,1 13,4 43,2 18,4 13,1 3,3 0,4 Italia ,3-8,2 6,7 54,9 Iso-Britannia , ,5 Irlanti * Koostuu pääasiallisesti kiinteistöverosta. Lähde: OECD Revenue Statistics (2000) Alue- ja kuntatason fiskaalinen autonomia vaihtelee maittain. Norja edustaa ääritapausta, jossa kaikilla kunnilla on sama (ylärajaksi asetettu) kunnallinen verotuloprosentti, joten siellä kunnat kilpailevat enimmäkseen palvelutarjonnalla, mutta eivät voi harrastaa verokilpailua. Muissa maissa (ml. muut Pohjoismaat) kunnat päättävät tuloveroprosenteista, mutta valtiovalta päättää veropohjasta (ml. vähennykset) eli määrittelee verotettavan tulon käsitteen. Kun sekä valtio että kunnat verottavat samaa kohdetta (tuloja), kyseessä on jaettu veropohja. Myös maksupolitiikkaa rajoitetaan usein valtiovallan taholta asettamalla taksoille kattoja tai vaihteluvälejä. Sama koskee mahdollisuutta käyttää lainarahoitusta, jonka käyttö on ollut joissain maissa kokonaan kiellettyä. Asetelmat ovat kuitenkin muuttuneet esimerkkinä Suomi, jossa rahoitusmarkkinoiden liberalisoinnin tuloksena velkarahoitusta ei valtiovallan taholta rajoiteta lainkaan. Tästä huolimatta niin Suomessa kuin muuallakin julkisen talouden alijäämät ja velkaantuminen lankeavat valtaosin keskushallinnon hoidettaviksi. Valtio vastaa myös Talous- ja rahaliiton jäsenmaissa koko julkisen sektorin tasapainoehtojen toteutumisesta, joiden mukaan sen alijäämä ei saa normaalisti vuositasolla olla yli 3 % BKT:sta. Esimerkiksi luvun alun laman yhteydessä julkisen velan kasvu 15:sta 70:een prosenttiin oli pääasiassa valtion velan kasvua. Myös kuntien velkaantuminen kasvoi ensivaiheessa,

23 mutta pian ne sopeuttivat menonsa tuloihinsa ja velkataakka laski 1990-luvun jälkipuoliskolla selvästi. Vuonna 2001 valtiontalouden bruttovelka oli 62,8 mrd. euroa (46.5 % BKT:stä), kun taas kuntasektorin velkakanta oli siihen verrattuna selvästi pienempi eli 4,2 mrd euroa. Kaikkien kuntasektoria koskevien tunnuslukujen yhteydessä on syytä muistaa, että keskiarvot peittävät alleen kuntien väliset erot. Ne ovat kasvaneet yleensä samansuuntaisesti kuin aluetaloudellisen kasvun erot ja lisäksi muuttoliike on eriyttänyt aluekehitystä Kuntasektorin tulo- ja menorakenne Suomessa Paikallisen julkisen hallinnon ja talouden perusyksiköitä Suomessa ovat kunnat, joiden itsehallinto on turvattu perustuslaissa. Kuntalaiset valitsevat joka neljäs vuosi vaaleissa valtuuston, joka käyttää ylintä päätösvaltaa kunnassa. Päätösten valmistelusta ja toimeenpanosta huolehtii valtuuston nimittämä hallitus, jolla on apunaan lautakuntia. Kunnat voivat järjestää neuvoa antavia kansanäänestyksiä. Merkittävä osa kuntien tehtävistä koostuu eduskunnan päättämistä valtakunnallisista ennen kaikkea koulutukseen sekä sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyvistä tehtävistä, joita hoidetaan ja osin myös rahoitetaan paikallistasolla. Osa kunnallisesta palvelutuotannosta tapahtuu kuntayhtymissä (226 kpl vuonna 2000), jotka ovat kuntien yhteistoimintayksikköjä. Lakisääteisten tehtävien rinnalla kunnat vastaavat monista muistakin paikallisista palveluista. Kuntien vapaus järjestää hallinto ja palvelut asukkaiden tarpeiden mukaan on lisääntynyt 1990-luvun aikana valtionapujärjestelmän uudistusten myötä. Samalla kun yksityiskohtainen normiohjaus on vähentynyt, kuntien riippuvuus omista tulolähteistään on kasvanut. Kuntien ja kuntayhtymien hoitamat tehtävät ilmenevät niiden menorakenteesta. Vuonna 2000 niiden kokonaismenot (ns. ulkoiset menot yhteensä) olivat 25 mrd euroa. Kuntien ulkoiset menot olivat 23 mrd. euroa, kuntayhtymien vajaat 5,6 mrd. euroa ja niiden keskinäisiä eriä oli 3,6 mrd. euroa. Kokonaismenojen jakautuminen menoeriin (kuvio 29.1) osoittaa, että siinä missä valtion (ja sosiaaliturvarahastojen) rooli painottuu tulonsiirtoihin, kunnat hoitavat hyvinvointipalveluja ja paikallista infrastruktuuria. Palvelusektorien (ml. yleishallinto) luvut kattavat niiden käyttömenot, jotka olivat kolme neljäsosaa kokonaismenoista vuonna Opetus- ja kulttuuritoimen piirissä kunnat ylläpitävät peruskouluja, lukioita, ammattioppilaitoksia ja ammattikorkeakouluja sekä tarjoavat aikuiskoulutus-, taideopetus-, kirjasto-, kulttuuri- ja vapaa-ajan palveluja. Sosiaali- ja terveystoimessa kunnat huolehtivat mm. lasten päivähoidosta, esiopetuksesta, vanhustenhuollosta, vammaispalveluista sekä terveyden ja sairaanhoidon palveluista sekä hammashuollosta.

24 23 Kuvio 29.1: Kuntien ja kuntayhtymien ulkoisten kokonaistulojen ja -menojen rakenne vuonna % 90% 80% Muut tulot 7,2 % Lainanotto 3,6 % Muut toimintatulot 6,0% Myyntitulot 14,2 % Yleishallinto 3,1 % Muut menot 4,9 % Lainanhoito 4,0 % Investoinnit 11,2 % Liiketoiminta 6,2 % 70% Maksutulot 4,9 % Muut palvelut 1,5 % Yhdyskuntapalvelut 3,0 % 60% 50% Käyttötalouden valtionosuudet 13,2 % Opetus - ja kulttuuritoimi 22,7 % 40% 30% 20% Verotulot 50,9% Sosiaali - ja terveystoimi 43,4 % 10% 0 % Tulot Menot Paikalliseen infrastruktuuriin (ns. yhdyskuntapalvelut) liittyvät mm. yhdyskuntasuunnittelu, rakennusvalvonta, asumisen edistäminen, ympäristön ja jätteiden huolto, liikenneväylät ja puistot sekä palo- ja pelastustoimi. Osaa infrastruktuuritehtävistä hoidetaan kunnan piirissä liiketoimintana, kuten vesi- ja energiahuolto, joukkoliikenne, satamat ja muut liikelaitoksen sekä erilaisten tilojen vuokraus. Näitä toimintoja on osin myös yhtiöitetty ja yksityistetty (esimerkiksi sähkölaitoksia) kuntasektorin ulkopuolelle. Hyvinvointipalvelujen tarjonnan hoito synnyttää enimmäkseen käyttömenoja,

25 suurimpana eränä palkat, mutta niihin samoin kuin infrastruktuuriin liittyy investointeja (rakennukset, tiet yms.), joiden rahoituksesta aiheutuu lainanhoitokuluja (lyhennyksiä ja korkomenoja). Vuonna 2000 investointien osuus oli noin 11 % kokonaismenoista ja loput 11 % olivat lainanhoitokuluja (korkomenoja ja talousarviolainojen lyhennyksiä) sekä muita menoja. Tulonsiirtojen osalta kunnat vastaavat lähinnä toimeentulotuesta, joka kuviossa 1 sisältyy sosiaali- ja terveystoimen menoihin. Kuntien toiminnan rahoituksessa keskeisessä asemassa on kunnallinen verotus, joka kattoi vuonna 2000 puolet 25 miljardin euron kokonaistuloista. Kunnallisverotuksen pääosa (75 %) oli kunnallista tuloverotusta, jonka lisäksi se kattaa myös vuonna 1993 käyttöönotetun kiinteistöverotuksen (vajaat 5 % verotuloista) ja kuntien osuuden yhteisöveron tuotosta (20 % verotuloista). Yhteisöveron tuotto oli korkeasuhdanteen myötä huipussaan vuonna 2000 ja on sittemmin pudonnut selvästi. Valtionosuuksien osuus kokonaistuloista oli vuonna prosenttia. Valtionosuuksista 95 prosenttia oli käyttötalouteen ja loput investointeihin suunnattuja. Palvelumaksuista, myyntituloista ja muista toimintatuloista koostuvat käyttötulot kattavat puolestaan noin neljänneksen kuntien tulonmuodostuksesta. Valtaosa asiakasmaksuista kerätään vesi-, jäte-, energia- ja liikennepalveluista. Esimerkiksi koulutus on maksutonta. Sosiaali- ja terveydenhuollon menoista vajaa kymmenesosa katetaan maksuilla. Lainanotolla katettiin vajaat 4 prosenttia kokonaisrahoitustarpeesta. Kuntien meno- ja tulorakenteissa on eroja sekä samantyyppisten kuntien kesken että kuntatyyppien välillä. Seuraavassa annetaan peruskuva sitä, miten kuntien ja kuntayhtymien meno- ja tulopuolen pääkomponentit poikkeavat eri tyyppisissä kunnissa, kun ne luokitellaan kaupunkimaisuuden perusteella toisena ääripäänä Helsinki ja toisena ääripäänä harvaan asuttu maaseutu. Kuviosta 29.2 ilmenevät kuntien ja kuntayhtymien käyttömenot per asukas ja niiden jakautuminen kolmeen pääryhmään kuntatyypin mukaan. Sosiaali- ja terveystoimen käyttömenot per asukas ovat korkeimmat Helsingissä. Myös koko Helsingin seudun menot ovat muiden yläpuolella. Toinen korkeiden menojen kokonaisuus on harvaan asuttu maaseutu. Näiden ääripäiden välillä kokonaismenot per asukas näyttävät laskevan siirryttäessä pienempiin keskuksiin. Samanlainen asetelma näyttää pätevän opetus- ja kulttuurimenoihin niin että Helsingin seutu ja muut kasvukeskukset ovat harvaan asutun maaseudun kanssa korkealla menotasolla, kun taas pienet keskukset niiden alapuolella. Muut menot -ryhmä on muuten verraten tasainen alueellisesti paitsi jälleen harvaan asutulla maaseudulla käyttömenot per asukas ovat korkeat. 24

26 25 Kuvio 29.2: Kuntien käyttömenot per asukas kuntatyypin mukaan v Helsinki Helsingin seutu Muut kasvukeskukset Muut maakuntakeskukset Teollisuuskeskukset Maaseudun palvelukeskukset Harvaan asuttu maaseutu Sosiaali- ja terveystoimi Opetus- ja kulttuuritoimi Muut tehtävät Maaseudun kohdalla korkeissa menoissa kyse voi olla siitä, että skaalaetuja ei pystytä hyödyntämään. Helsingin (ja seudun) tapauksessa selityksen täytyy liittyä joko skaalahaittoihin (byrokratisoitunut huonosti johdettu ja organisoitu palvelutuotanto) ja/tai siihen että palvelutarpeet ja sitä vastaava palvelutarjonta on olennaisesti erilaista kuin muualla. Jälkimmäinen voi tarkoittaa terveydenhoidossa erikoistuneiden ja kalliiden hoitojen suurempaa määrää ja opetuksessa monipuolisempaa ja kalliimpaa opintovalikoimaa kuin muualla. Kuntien ja kuntayhtymien tulonmuodostus on menopuoltakin selvemmin erilaista kuntatyypin mukaan tarkasteltuna. Kuviossa 29.3 tarkastellaan verotulokertymiä kuntaryhmittäin.

27 26 Kuvio 29.3: Kuntien verotulot per asukas kuntatyypin mukaan v mk/as Harvaan asutu maaseutu Maaseudun palvelukeskukset Teolisuuskeskukset Muut maakuntakeskukset Muut kasvukeskukset Helsingin seutu Helsinki Kunnalisvero Kinteistövero ja muu verotulo Yhteisövero-osuus Helsinki ja koko Helsingin seutu saavat asukasta kohti laskettuna kaikkia verotulotyyppejä (kunnallis-, kiinteistö- ja yhteisövero) muita enemmän. Omien verotulojen suhteen heikoimmassa asemassa ovat harvaan asuttu maaseutu ja pienet palvelukeskukset. Asetelmassa eniten suhdanteisiin sidottu komponentti on yhteisövero-osuuden tuotto, joka vuonna 2000 oli talouden voimakkaassa nousussa merkittävä ja painottui erityisesti Helsingin ja ympäristökuntien suuntaan. Suhdannekäyttäytymiseltään toista ääripäätä vastaavan kiinteistöveron osuus on pieni. Kuntien taloudellisia eroja tasataan kahdella mekanismilla. Veropohjien eroja tasataan verotulontasauksella, joka vie verotuloa Helsingin seudulta ja muilta kasvukeskuksilta ja siirtää sitä veropohjaltaan heikoimmassa asemassa olevien suuntaan (kuvio 29.4). Verotulotasauksen rinnalla toinen tasaava elementti ovat valtionavut, jotka sektorikohtaisesta määräytymistavastaan huolimatta jaetaan pääsääntöisesti yhteenlaskettuna könttäsummana kunnille käyttötarkoitukseen sitomattomina tulonsiirtoina. Valtionavut per asukas ovat harvaan asutulla maaseudulla kaksinkertaisia pääkaupunkiseutuun verrattuna. Kun verotulontasaus otetaan lisäksi huomioon tasaavien elementtien nettovaikutus merkitsee vuositasolla maksimissaan 1680 /asukas ja minimissään 336 /asukas. Kuvio 29.4: Valtionavut asukasta kohti kuntatyypin mukaan vuonna 2000.

28 Verotulotasaus valtionapu verotulotasaus ja valtionapu yhteensä 6000 mk/as Harvaan asuttu maaseutu Maaseudun palvelukeskukset Teollisuuskeskukset Muut maakuntakeskukset Muut kasvukeskukset Helsingin seutu Helsinki Kun verotulot ja tasaavat elementit otetaan molemmat huomioon päädytään asetelmaan (kuvio 29.5), jossa suurimmat kokonaisresurssit ovat pääkaupunkiseudulla. Harvaan asuttu maaseutu on tasaavien elementtien tuloksena muita kuntaryhmiä paremmassa asemassa ennen kaikkea saamiensa valtionapujen tuloksena, joiden määrä heijastaa sekä ko. kuntien väestön menotarpeita että osin palvelutuotannon korkeaa kustannustasoa haja-asutusalueilla. Kuvio 29.5: Kuntien tulopohja verotuksen, valtionapujen ja verotulotasauksen jälkeen kuntatyypeittäin v m k/a s Harvaan asuttu maaseutu Maaseudun palvelukeskukset Teollisuuskeskukset Muut maakuntakeskukset Muut kasvukeskukset Helsingin seutu Helsinki Kunnallisvero Kiinteistövero ja muu verotulo Yhteisövero-osuus verotulotasaus ja valtionapu yhteensä

29 KAUPUNGISTUMISEN ONGELMAT JA NIIDEN HALLINTA Kaupungistumiskehitys ympäri maailmaa merkitsee sitä, että väestön ja tuotantotoiminnan sijoittuminen kaupunkimaisille alueille tarjoaa erilaisia etuja hajautuneisiin rakenteisiin verrattuna. Näitä alueelliseen kasautumiseen liittyviä etuja eri muodoissaan on esitelty aiemmissa luvuissa. Tässä kappaleessa käsitellään sellaisia taloudellisia, sosiaalisia ja ympäristön tilaan liittyviä ongelmia, joilla katsotaan yleensä olevan yhteys elämään kaupungeissa, erityisesti suurkaupungeissa. Urbaanien ongelmien luonne on kuitenkin riippuvainen mm. historiallisista erityistekijöistä, talouden kehitystasosta ja kaupunkien koosta. Historiallisesti merkittäviä kaupunkien ongelmia ovat olleet tiheässä asutuksessa leviävät tulipalot ja kulkutaudit, jotka ovat tuhonneet kokonaisia kaupunkeja ja niiden väestöä. Kehitysmaiden kaupungeissa nämä ongelmat ovat edelleen keskeisiä, mutta taloudellisen kehityksen myötä niiden uhka on esimerkiksi Euroopan kaupungeissa pääosin väistynyt tai ne ovat hallinnassa. Niiden sijaan urbaanien alueiden ongelmina korkean elintason maissa pidetään erityisesti suurkaupunkien työttömyysongelmaa, köyhyyttä ja asunnottomuutta, jotka usein yhdessä tai erikseen johtavat sosiaaliseen ja taloudelliseen syrjäytymiseen. Myös rikollisuuden ja useiden ympäristöongelmien katsotaan joko pitävän sisällään suurkaupungeille erityisiä piirteitä tai esiintyvän sitä yleisempinä mitä suuremmasta kaupungista on kysymys. Tässä kappaleessa tarkastellaan Suomea koskevalla aneistolla tulonjakoa ja köyhyyttä, työttömyyttä, rikollisuutta sekä ympäristön tilaa muutamien perusindikaattorien valossa. Sen sijaan, että pyrittäisiin selittämään näiden ilmiöiden syitä ja mahdollsia parannuskeinoja, tarkastelu rajoitetaan kysymykseen: missä määrin nämä ongelmat ovat erityisesti pääkaupunkiseudun tai suurten kaupunkien ongelmia Suomessa Alueiden väliset ja sisäiset tuloerot sekä köyhyys ja rikkaus Tässä luvussa tarkastellaan alueiden välisiä ja sisäisiä tuloeroja sekä köyhyyttä Suomessa kotitalouksien näkökulmasta. Ensimmäisessä vaiheessa käytetään hyväksi kotitaloustiedusteluaineistoja ja tulonjakoaineistoja, joiden avulla tutkitaan, ovatko käytettävissä olevat tulot asukasta kohti pääkaupunkiseudulla ja yliopistokaupungeissa erkaantuneet vai lähentyneet suhteellisesti maan muihin osiin verrattuna vuosina Tämän jälkeen samaa urbanisaatioasteeseen perustuvaa aluejakoa hyväksi käyttäen tutkitaan sitä, mitä on tapahtunut tulonjaolle koko maan tasolla ja eri kaupunkiryhmien sisällä ja onko eriarvoisuus pääkaupunkiseudulla suurempaa vai pienempää kuin muualla ja miten se on kehittynyt 1970-luvulta lähtien. Tulonjakoon liittyy erityisteemana köyhyyden analysointi. Kaupunkitaloustieteen kirjallisuudessa suurkaupunkien ja erityisesti niiden keskustojen havaitaan useissa maissa olevan myös paikkoja, joihin köyhyys kasautuu. Onko Suomessa havaittavissa köyhyyden keskittymistä pääkaupunkiseudulle tai suurimpiin kaupunkeihin vai onko se meillä pääsääntöisesti maaseutuun liittyvä ongelma? Näitä kysymyksiä valotetaan köyhien lukumäärää ja väestöosuuksia koskevien tietojen avulla.

30 29 Edellä esiteltyjen alueiden välisiä ja sisäisiä tuloeroja ja köyhyyttä koskevien tarkastelujen yhteydessä tutkimusaineistot mahdollistavat vain karkeiden aluejakojen käytön. Jotta 1990-luvun tulokehityksestä saataisiin alueellisesti yksityiskohtaisempi kuva, tuloeroja tarkastellaan myös seutukuntatason aineistojen valossa. Yliopistokaupunkien tuloero muuhun maahan verrattuna Alueiden välisiä ja sisäisiä tuloeroja tutkitaan kotitaloustiedustelujen avulla käyttäen hyväksi Tilastokeskuksen kotitaloustiedustelujen aineistoja vuosilta 1971, 1976, 1981, 1985, 1990 sekä tulonjakotilastoaineistoja vuosilta Näiden aineistojen käyttäminen mahdollistaa useiden eri tulokäsitteiden tarkastelun, mutta seuraavassa keskitytään henkeä kohti laskettujen käytettävissä olevien tulojen eroihin. Käytettävissä olevat tulot saadaan, kun palkkoihin ja pääomatuloihin lisätään tulonsiirrot ja vähennetään välittömät verot. Jotta kaupunkimaisuuden vaikutus alueellisiin tuloeroihin saataisiin esille, Manner- Suomi (Ahvenanmaa pois lukien) jaetaan viiteen kokonaisuuteen: Helsinki, sen ympäristökunnat (Espoo, Kauniainen ja Vantaa), isot yliopistokaupungit, muut suuret keskukset ja muut kunnat. Kuviossa 30.1 koko maan asukasta kohti laskettua käytettävissä olevaa tuloa on merkitty sadalla ja eri kaupunkiryhmien vastaavaa tulotasoa on verrattu kunakin vuonna tähän koko maan keskiarvoon. On huomattava, että aluetason tuloja ei ole deflatoitu vastaavilla hintaindekseillä. Suurimmat alue-erot ovat asumiskustannuksissa pääkaupunkiseudun ja muun maan välillä. Näin ollen voi sanoa että tältä osin reaalisia tulotasoeroja pikemminkin yliarvioidaan kuin aliarvioidaan. Vuonna 1971 tulotaso asukasta kohti oli Helsingissä yli 50 prosenttia maan keskiarvon yläpuolella, kun taas maaseudusta ja pienistä kaupungeista koostuvassa ryhmässä muut kunnat oltiin liki 15 prosenttia maan keskiarvon alapuolella. Ryhmien väliset suhteelliset tuloerot ovat kaventuneet vuoden 1971 jälkeen. Nopeinta erojen pieneneminen oli vuosina Helsingin ja sen ympäryskuntien, mutta myös muiden yliopistokaupunkien ja suurten keskusten tulotaso asukasta kohti laski lähemmäs maan keskiarvoa. Muut kunnat ryhmä puolestaan nousi lähemmäs koko maan keskiarvoa. Sen jälkeen 1980-luvun aikana lähentymistä (konvergenssiä) ei ole havaittavissa. Helsingissä tulotaso erkaantuu hieman maan keskiarvosta vuoteen 1990 mennessä, mutta toisaalta muiden kuntien suhteellisen aseman paraneminen maan keskiarvoon nähden jatkuu, joskin aiempaa lievempänä luvun kehityksestä saadaan yksityiskohtaisempi kuva, kun tulotiedot ovat vuosittaisia. Hieman yllättäen osoittautuu, että 1990-luvun lama ei kasvattanut alue-eroja; alueiden väliset suhteelliset tuloerot ovat pikemminkin kaventuneet vuodesta 1990 vuosikymmenen puoliväliin asti. Sen jälkeen talouden kasvun lähdettyä vauhtiin ryhmien erot ovat alkaneet kasvaa. Erityisesti Helsinki on lähtenyt nousuun, kun taas sen ympäryskaupungeissa on koettu vuositasolla nousuja ja laskuja. Suhteessa maan keskiarvoon laskusuuntaan menijöiden joukossa on vuosina ollut ainakin osa yliopistokaupungeista ja osa muistakin suurista keskuksista. Vuonna 1999 kaupunkiryhmien suhteelliset alue-erot eivät kuitenkaan ylittäneet 1980-luvun suhteellisia eroja.

31 Kuvio 30.1: Asukasta kohti laskettujen käytettävissä olevien tulojen suhteelliset erot kaupunkiryhmien välillä vuosina Koko maa = Helsinki Espoo, Kauniainen, Vantaa Isot yliopistokaupungit Muut suuret keskukset Muut kunnat Suomi Tilastolähteistä: Kotitaloustiedustelut vuosilta 1971, 1975, 1981, 1985 ja 1990 sekä vuosittaiset tulonjakotilastot (havaintopisteet merkitty neliöillä, kolmioilla tms. symboleilla). Yllä Manner-Suomi jaettiin viiteen aluekokonaisuuteen: Helsinki, sen ympäryskaupungit, yliopistokaupungit, muut suuret keskukset ja muut kunnat. Tällä aluejaolla havaittu asukasta kohti laskettujen käytettävissä olevien tulojen suhteellisten alue-erojen kaventuminen etenkin 1970-luvulla, tasannevaihe 1980-luvulla, uusi kaventuminen ja laman jälkeinen alue-erojen lievä kasvu tulevat myös esille, jos Manner-Suomi jaetaan viiteen NUTS2-tason alueeseen, tai käytetään kolmijakoa kaupunkimaiset, taajaan asutut ja maaseutumaiset kunnat. Sama perusprofiili pätee myös ns. vanhaa suuraluejakoa sovellettaessa (Pääkaupunkiseutu, Etelä-Suomi, Väli- Suomi ja Pohjois-Suomi). (Loikkanen ym. 1998, 1999 sekä Sullström ja Riihelä 2001). Hyvinvointivaltion mekanismit, eli tulonsiirrot ja verotus pienentävät alueellisia tuloeroja. Jos kuvio 30.1 olisi laadittu asukasta kohti laskettujen tuotannontekijätulojen perusteella eli palkka- ja pääomatuloihin ei olisi lisätty tulonsiirtoja ja toisaalta veroja ei olisi vähennetty, Helsinki ja ympäryskunnat olisivat kaikkina vuosina vielä enemmän maan keskiarvon yläpuolella ja muut kunnat vastaavasti etäämpänä maan keskiarvon alapuolella. Tästä huolimatta peruskehityslinja eli tuloerojen kaventuminen 1970-luvulla, tasannevaihe 1980-luvulla, uusi kaventuminen laman aikaan sekä alueellisten tuloerojen kasvu 1990-luvun lopulla on peruspiirteiltään samanlainen kuin kuviossa Hyvinvointivaltion mekanismien alue-eroja tasoittava vaikutus saadaan esille myös muita edellä mainittuja aluejakoja sovellettaessa. Samaan aikaan kuin alueelliset tuloerot ovat kaventuneet, on alueellisessa

32 väestörakenteessa tapahtunut suuria muutoksia. Pääkaupunkiseudun työpaikkamäärä ja väestö ovat kasvaneet voimakkaasti, kun taas muualla kasvu on ollut vähäisempää tai väestö on vähentynyt. Asukasta kohti laskettujen tulojen konvergenssin lisäksi myös kotitalouksien kokoerot ovat supistuneet. Siellä missä keskimääräinen perhekoko oli vuonna 1971 suurin, on perheenjäsenten lukumäärä vähentynyt nopeimmin. Kaupunkiryhmien sisäiset tuloerot Suomessa tuloerot ovat OECD-maiden pienimpiä. Tämä on todettu useissa maavertailuissa (esim. Atkinson, 1995). Kotitalouksien käytettävissä olevilla tuloilla mitattu eriarvoisuus pieneni 1960-luvun puolivälistä aina 1980-luvun puoliväliin asti ja pysyi lähes muuttumattomana vuosikymmenen verran kunnes 1990-luvun puolivälissä talouden alkaessa elpyä lamasta se kääntyi kasvuun. Vuonna 1999 erilaisilla mittareilla arvioitu eriarvoisuus oli selvästi korkeammalla tasolla kuin vuonna Kaupunkitaloustieteen näkökulmasta kiinnostava kysymys koskee sitä, onko suurkaupunkien sisäinen tulonjako erilainen kuin pienempien kaupunkien tai koko maan tasolla havaittu eriarvoisuus. Toisaalta, onko keskuskaupungin tulonjako erilainen kuin sen ympäryskuntien tulonjako. Näitä kysymyksiä tarkastellaan jo edellä käytettyä kaupunkiryhmitystä soveltaen. Kotitaloustiedustelujen ja tulonjakoaineistojen havaintomäärät eivät valitettavasti riitä siihen, että muita kaupunkeja kuin Helsinkiä ympäryskuntineen voitaisiin käsitellä omina alueinaan. Asukasta kohti laskettujen käytettävissä olevien tulojen pohjalta tulonjaon epätasaisuutta (eriarvoisuutta) mitataan Gini-kertoimella. Gini-kerroin saa arvoja välillä 0 ja 1. Täydellisen tasajaon tapauksessa kerroin saa arvon 0 ja täydellisen eriarvoisuuden tapauksessa arvon 1. Gini-kerroin ilmaistaan usein prosenttimuodossa, jolloin sen vaihteluväli on prosenttia. Kuviossa 30.2 on esitetty käytettävissä olevien tulojen eriarvoisuuden kehitys koko maassa ja kaupunkiryhmittäin vuosina Tässäkin alkupään tiedot perustuvat kotitaloustiedusteluihin vuosilta 1971, 1976, 1981, 1986 ja 1990 ja sen jälkeen tulonjakoaineiston vuosittaisiin tietoihin. Eriarvoisuus (Gini-kerroin) koko maan tasolla pieneni selvimmin 1970-luvulla. Sen jälkeen tuloerot pysyivät verraten samoina vuoteen Vaikka lama-vuosina työttömyys kasvoi ja tulotaso romahti, tämä romahdus koski yllättävän tasaisesti kaikkia tuloryhmiä ja toisaalta hyvinvointivaltion mekanismit estivät tulotason laskua. Lopputulos oli se, että luvun alkuvuosina tuloerot eivät kasvaneet juuri lainkaan. Vasta lähempänä vuosikymmenen puoliväliä alkoi eriarvoisuuden kasvu, kun talouden uusi nousu paransi osalla väestöä tulotasoa selvästi, mutta jätti erityisesti työttömät alhaisten tulojen varaan. Kaupunkiryhmien sisäistä tulonjakoa mittaavien Gini-kerrointen kehitys noudattaa hyvin pitkälle koko maan kehitystä. Niiden väliset erot ovat yllättävän pienet kunakin tarkasteluvuotena. Vuodesta 1971 vuoteen 1985 koko maan Gini-kerroin oli kaupunkiryhmittäisiä Gini-kertoimia suurempi, minkä täytyy johtua siitä, että ryhmien väliset jakaumat olivat tällöin kauempana toisistaan, jolloin ryhmän eriarvoisuus voi olla pienempi kuin yhteisjakauman eriarvoisuus. Keskimääräisten tulotasojen lähentyminen on tuonut ryhmien jakaumia lähemmäksi toisiaan, minkä tuloksena vuodesta 1990 alkaen koko maan Gini-kerroin on ryhmittäisten Gini-kerrointen vaihteluvälin sisällä. 31

33 32 Kuvio 30.2: Käytettävissä olevien tulojen eriarvoisuutta mittaava Gini-kerroin koko maassa ja kaupunkiryhmittäin vuosina Gini (%) Helsinki Espoo,Kauniainen,Vantaa Isot yliopistokaupungit Muut suuret keskukset Muut kunnat Suomi Tilastolähteistä: Kotitaloustiedustelut vuosilta 1971, 1975, 1981, 1985 ja 1990 sekä vuosittaiset tulonjakotilastot (havaintopisteet merkitty palloilla tms. symboleilla). Tarkasteluajanjakson alkupuolella Helsingin sisäinen eriarvoisuus oli pienempää kuin koko maassa keskimäärin ja sen Gini-kerroin oli lisäksi alempi kuin sen ympäryskuntien (Espoo, Kauniainen ja Vantaa) tai muut kunnat ryhmän sisäiset Ginikertoimet. Vuoden 1985 jälkeen tilanne muuttui niin, että Helsingissä eriarvoisuus nousi koko maan keskiarvon yläpuolelle. Helsingin ympäryskuntien Gini-kertoimen vastaava nousu tapahtui vasta 1990-luvun puolella ja se on ollut aikaprofiililtaan poukkoilevampaa kuin Helsingin tapauksessa, missä kaupungin sisäinen eriarvoisuus on kasvanut selvimmin laman jälkeisen talouden nousun myötä. Pääkaupunkiseudun tulosten perusteella keskuskaupungin ja sen ympäryskaupunkien välillä ei voi väittää olevan merkittäviä eroja sisäisissä tulonjakaumissa 1990-luvulla. Tuloerojen kasvua 1990-luvulla on tapahtunut muissakin kaupunkiryhmissä, mutta pääkaupunkiseudun kahta tapausta hieman vähemmän. Vähiten eriarvoisuus on kasvanut ryhmän muut suuret keskukset sisällä. Aihepiiristä tehtyjen viimeaikaisten tutkimusten perusteella omaisuustulojen suuri merkitys pääkaupunkiseudulla selittää paljolti siellä tapahtuneen eriarvoisuuden lisäyksen 1990-luvun jälkipuoliskolla ja toisaalta verotuksen tulonjakoa tasoittava vaikutus on vähentynyt 1990-luvun veroreformien tuloksena (Riihelä ja Sullström 2001). Hyvinvointivaltiolla on selvä tulonjakoa tasoittava vaikutus. Pelkästään palkkojen ja pääomatulojen perusteella lasketut Gini-kertoimet ovat koko maassa joka alueella huomattavasti suurempia kuin käytettävissä olevien tulojen pohjalta lasketut Ginikertoimet. Toisin sanoen tulonsiirrot ja välitön verotus tasoittavat tulojakaumaa.

34 Tässä esitettyjen tietojen ja aiempien tutkimusten tulosten perusteella näyttää siltä, että hyvinvointivaltio toimii eri suuralueilla samalla lailla, koska useilla alueryhmityksillä (NUTS2, kolmiportainen taajama-aste luokitus, vanha suuralueluokitus) per capita käytettävissä olevien tulojen perusteella laskettujen Ginikertoimien ajallinen profiili vuosina on samanlainen. (Loikkanen ym. 1998, 1999 sekä Riihelä ja Sullström 2001). 33 Köyhyys ja rikkaus kaupunkiryhmittäin Kaupunkitaloustieteen tutkimuksen piirissä yllä esitetyn kaltaista alueiden sisäisten tulonjakojen tarkastelua esiintyy harvemmin. Hyvinvointieroihin ja tulonjakoon liittyen kysymys köyhyyden ja syrjäytyneisyyden mittasuhteista ja keskittymisestä suurkaupunkeihin ja erityisesti niiden keskuksiin on huomattavasti enemmän esillä. Tässä kappaleessa sovelletaan edellä käytettyä kaupunkiryhmitystä ja tarkastellaan köyhien lukumäärää ja väestöosuutta sen perusteella alueittain. Näitä koskevat tulokset riippuvat siitä, miten köyhyysraja määritellään, mitä tulokäsitettä sovelletaan ja millaista yksikköä kohti kotitalouksien tulot jaetaan. Köyhien lukumäärän rinnalla esitetään tietoja rikkaiden lukumääristä ja väestöosuuksista. Tässä köyhyysraja on puolet käytettävissä olevien tulojen mediaanista koko maan tasolla kunakin tarkasteluvuotena. Kyseessä on näin ollen suhteellinen eikä absoluuttinen köyhyysraja. Laskelmien yhteydessä on sovellettu henkilöpainotusta, mutta kotitaloustasolla käytettävissä olevia tuloja ei ole laskettu henkeä kohti vaan OECD-kulutusyksikköä kohti. Siinä ensimmäinen aikuinen saa painon 1, toinen 0,7 ja kukin lapsi painon 0,5. Näin menetellen otetaan huomioon kulutuksessa esiintyviä skaalaetuja eli sitä, että saman hyvinvoinnin tason ylläpitämiseksi perheen kasvaessa tulojen ei tarvitse kasvaa henkilölukumäärän suhteessa. Myös rikkaiden määrittelyssä käytetään käytettävissä olevia tuloja OECD-kulutusyksikköä kohti ja rikkausrajaksi otetaan tässä kaksi kertaa mediaanitulo. Vaikka köyhyys- ja rikkausrajalaskelmat tehdään OECD-kulutusyksikköä kohti, köyhien ja rikkaiden lukumäärä- ja väestöosuustiedot on seuraavassa vaiheessa laskettu luonnollisten henkilöiden määrinä. Köyhiä ja rikkaita koskevat tiedot taulukoissa 30.1 ja 30.2 perustuvat vuosien 1966, 1971, 1981 ja 1985 osalta kotitaloustiedusteluaineistojen hyväksikäyttöön ja vuosien vuosittaiset tiedot tulonjakoaineistojen hyväksikäyttöön. Aineistojen taitekohta on merkitty katkoviivalla. Koko maan (pois lukien Ahvenanmaa) tasolla köyhiä oli vuonna 1966 yhteensä eli 11,4 prosenttia väestöstä. Köyhien lukumäärässä ja väestöosuudessa tapahtui selvä lasku vuodesta 1966 vuoteen Vuoden 1981 luvut ovat hieman korkeammat, jonka jälkeen seuraava vuoden 1990 havainto on taas selvästi alemmalla tasolla luvun vuosittaisten tietojen perusteella lamavuosina köyhien määrässä tapahtui ensin pieni nousu ja sen jälkeen laskua aina vuoteen 1994 asti. Tämä yllättävä kehityskulku saa selityksensä siitä, että kaikkien tulot laskiessa mediaani (ja sen puolikaskin) laski, joten köyhyysrajan aletessa sen alapuolelle jäävien lukumäärä ei kasvanutkaan. Tässä ilmenee konkreettisesti, että tässä käytetty tavanomainen köyhyysrajan indikaattori perustuu suhteellisen köyhyyden käsitteeseen. Pahimpien lamavuosien jälkeisessä talouden nousussa köyhien lukumäärä koko maassa alkoi kasvaa ja oli vuonna 1998 suurimmillaan henkilöä eli 3,9 prosenttia

35 väestöstä. 34 Vaikka koko maan kehityssuunta vuodesta 1966 lähtien oli aleneva, suhteellisesti köyhien määrissä, osuuksissa ja niiden muutoksissa on merkittäviä alue-eroja. Vuonna 1966 yhteensä köyhästä oli maaseudun ja pienimpien kaupunkien väestöä (ryhmä muut Suomen kunnat) ja tässä ryhmässä tapahtui myös selvin lasku alle hengen lukemiin vuonna 1990 Toinen kaupunkiryhmä, jossa lähdettiin korkeasta köyhien väestöosuudesta vuonna 1966 oli Helsingin ympäristökunnat (Vantaa, Espoo ja Kauniainen). Siellä köyhien osuus laski 7,8 prosentista alle prosentin tasolle vuonna Muissa kaupunkiryhmissä muutokset olivat selvästi pienempiä eikä kehityksellä ollut kovin selkeää suuntaa tällä ajanjaksolla. Helsingissä köyhien väestöosuus oli vuotta 1981 lukuun ottamatta alle prosentin vuosina , jonka jälkeen siinä on ollut nouseva trendi 1990 luvulla. Samalla pääkaupunkiseudun sisällä keskuskaupunki (Helsinki) on noussut ympäristökuntien (Vantaan, Espoon ja Kauniaisen) yläpuolelle. Niissä köyhien osuus oli lisäksi alhaisempi kuin muilla alueilla, joiden välillä ei taas ollut kovin suurta eroa. Aluetasollakin köyhien lukumäärän ja väestöosuuden nousu tapahtui pääsääntöisesti lamavuosien sijasta vasta 1990-luvun lopulla kun tuloerotkin alkoivat muutenkin kasvaa. Taulukko 30.1: Köyhien lukumäärä ja väestöosuus koko maassa ja kaupunkiryhmittäin vuosina (Köyhyysraja puolet mediaanitulosta). Vuosi Helsinki Vantaa Muut suuret Suuret Muut Suomen Koko maa** Espoo yliopisto- kaupungit kunnat Kauniainen kaupungit Lkm* % Lkm* % Lkm* % Lkm* % Lkm* % Lkm* % ,4 9 7,8 8 1,8 12 2, , , ,6 9 5,6 23 4,8 20 4, , , ,8 5 1,9 13 2,3 2 0, , , ,8 5 1,6 17 3,2 9 2, , , ,8 2 0,7 15 2,8 9 2, , , ,4 3 0,9 17 3,1 10 2,5 89 2, , ,4 8 2,2 19 3,2 10 2, , , ,8 4 1,1 13 2,2 12 2,7 98 3, , ,7 6 1,5 13 2,2 11 2,6 87 2, , ,1 4 1,1 16 2,8 14 3,2 66 2, , ,7 4 1,3 21 3,7 11 2,7 76 2, , ,5 4 1,1 24 4,0 11 2,6 90 2, , ,5 6 1,4 21 3,5 16 3,6 94 3, , ,4 12 3,1 20 3,3 19 4, , , ,8 4 1,1 27 4,5 15 3, , ,6 * Luvut ovat tuhansia. ** Pois lukien Ahvenanmaan. Rikkaiden määrää ja väestöosuutta koskevat tulokset (taulukko 30.2) perustuvat

36 rikkausrajan (kaksi kertaa mediaanitulo) soveltamiseen. Koko maan tasolla (suhteellisesti) rikkaiden lukumäärä oli suurimmillaan vuonna 1966, jolloin se oli lähes puoli miljoonaa henkeä ( eli 9,8 % väestöstä). Se oli suhteellisen lähellä saman ajan köyhien määrää ( ). Rikkaiden lukumäärä laski noin sataantuhanteen vuonna 1985, jonka jälkeen suhteellisesti rikkaiden väestönosuudet ovat kasvaneet kaikilla alueilla siirryttäessä vuoteen Lamavuosina eli 1990-luvun alkupuolella rikkaiden lukumäärät ja osuudet olivat kaikilla alueilla pienempiä kuin sen jälkeisinä taloudellisen kasvun vuosina. Suurimmillaan rikkaiden osuus kaksinkertaistui (ryhmässä muut Suomen kunnat) vuodesta 1990 vuoteen Vuonna 1966 joka kolmas helsinkiläinen ja joka neljäs Helsingin ympäristökuntalainen oli valtakunnallisesti määritellyn rikkausrajan perusteella (siis suhteellisesti) rikas. Vaikka rikkaiden lukumäärät ja osuudet ovat näillä alueilla laskeneet ja tasoittuneet muita alueita lähemmäs, ero on edelleen selvä: pääkaupunkiseudulla suhteellisesti rikkaiden osuus väestöstä oli 1990-luvun lopulla noin kaksi kertaa suurempi kuin koko maassa. Toisaalta Helsingin ja ympäristökuntien rikkaiden osuuksissa ei 1990-luvun loppuvuosina ole enää eroa. 35 Taulukko 30.2: Rikkaiden lukumäärä ja väestöosuus koko maassa ja kaupunkiryhmittäin vuosina (Rikkausraja 2 x mediaanitulo). Vuosi Helsinki Vantaa Muut suuret Suuret Muut Suomen Koko maa** Espoo yliopisto- kaupungit kunnat Kauniainen kaupungit Lkm* % Lkm* % Lkm* % Lkm* % Lkm* % Lkm* % , , , , , , , ,2 32 6,6 32 7, , , ,5 25 9,2 13 2,4 7 1,5 41 1, , ,0 19 6,5 10 1,9 8 1,9 47 1, , ,7 18 5,4 14 2,6 5 1,1 46 1, , ,3 25 7,2 18 3,2 7 1,8 67 2, , ,0 24 6,7 16 2,8 9 2,1 58 1, , ,5 23 6,2 15 2,5 11 2,4 65 2, , , ,0 18 3,0 16 3,6 71 2, , ,0 27 7,0 22 3,7 14 3,4 80 2, , , ,7 22 3,9 13 3,2 85 2, , ,4 27 7,7 27 4,6 18 4,0 88 2, , ,4 42 9,9 35 5,8 15 3, , , , ,8 32 5,3 15 3, , , , ,2 35 5,9 13 3, , ,3 * Luvut ovat tuhansissa. ** Pois lukien Ahvenanmaan. Alueelliset tuloerot seutukunnittain Edellä alueiden välisiä ja sisäisiä tuloeroja sekä köyhyyttä tarkasteltiin ns mikrotason otosaineistojen (kotitaloustiedustelut ja tulonjakoaineistot) perusteella tehtyjen laskelmien avulla. Tällaisia aineistoja käytettäessä alueiden lukumäärä voi olla

37 puolisen tusinaa, muttei ainakaan yli 10. Jotta toiminnallisten asuin- ja työmarkkinaalueiden tuloeroista saataisiin yksityiskohtaisempi käsitys, edellä syntynyttä kuvaa täydennetään seutukuntatason tuloja koskevilla tiedoilla 1990-luvulta. Liikkeelle lähdetään korkeasuhdannevuoden 1990 tilanteesta. Sen jälkeen katsotaan millainen muutos toteutui ko. vuodesta laman pohjavuoteen 1993 ja siitä edelleen vuoteen Peruskysymys, johon etsitään vastausta koskee seutukunnan koon merkitystä tulotasolle ja sen muutokselle 1990-luvulla. Tulonmuodostusta analysoidaan tässä tulonsaajien näkökulmasta kahdella indikaattorilla, joiden tulotiedot on saatu Tilastokeskuksesta. Veronalaiset tulot (valtion verotuksessa) sisältävät palkkatulot, muut henkilökohtaiset ansiotulot, eräät henkilökohtaiset pääomatulot, kuten vuokratulon ja luovutusvoiton, eläketulot, päivärahatulot, maatalouden ansio- ja pääomatulot, metsätalouden ansio- ja pääomatulot, elinkeinotoiminnan ansio- ja pääomatulot, ansio- ja pääomatulot yhtymästä ja lähdeverolliset korkotulot. Työtulot sisältävät palkat eli palkkatulot päätoimesta ja sivutoimesta, ulkomaantulot ja verovapaat ulkomaantulot, lunastukset, merimiestulot, muut henkilökohtaiset tulot, luontoisedut, kustannusten veronalaiset korvaukset ja palkoista vähennetyt kustannukset. Sen sijaan yrittäjätulot eivät ole mukana. Kuviossa 30.3 tarkastellaan vuoden 1990 tilannetta. Y-akselilla on veronalaiset tulot yhteensä asukasta kohden. X-akselilla on työtulot työllistä kohden. Luvut ovat tuhansia markkoja vuodessa vuoden 1998 hintatasoon kuluttajahintaindeksillä muutettuina. Pallojen koko määräytyy kyseisen vuoden asukasluvun mukaan. 36 Kuvio 30.3: Tulot seutukunnittain 1990 (vuoden 1998 hinnoin).

38 Valtion veronalaiset tulot yhteensä/asukas (1000 mk 1998 hinnoin) Työtulot/työllinen (1000 mk 1998 hinnoin) Kuvion perusteella suurissa seutukunnissa on yleensä suuret tulot molemmilla tulomuuttujilla mitattuna. Helsingissä (suurin pallo) on selvästi suuremmat tulot kuin missään muussa seutukunnassa. Myös muut suuret paikkakunnat sijoittuvat kummankin mittarin perusteella jakauman yläpäähän ja toisaalta suurin osa pienistä paikkakunnista (pienimmät pallot) on keskimääräistä pienemmillä tulotasoilla.. Vuosina (kuvio 30.4.) veronalaiset tulot pienentyivät keskimäärin 12 % ja työtulot 10 %, kun seutukuntien kokoa ei huomioida (painottamaton keskiarvo). Työtulot alenivat eniten pienissä seutukunnissa. Veronalaisissa tuloissa yhteyttä seutukunnan kokoon ei ole nähtävissä selvästi, mutta suuremmissa seutukunnissa laskua on ollut aavistuksen enemmän ja erityisesti Helsingin seudun tuloero muuhun Suomeen on kaventunut. Kuvio Tulojen reaalinen muutos seutukunnittain , prosenttia.

39 38 5 Valtion veronalaisten tulojen/ asukas muutos. Prosenttia yhteensä Työtulojen/työllinen muutos. Prosenttia yhteensä. Pahimman lamavuoden 1993 jälkeen talous alkoi taas kasvaa ja vuosina veronalaiset tulot kohosivat keskimäärin 15 % ja työtulot 18 % (painottamattomia keskiarvoja). Työtuloja eniten kasvattaneet seutukunnat ovat pieniä. Veronalaisten tulojen osalta niiden muutoksella ei ole selvää yhteyttä seutukuntien kokoon. Suurimmat seutukunnat ovat keskikastia molempien tulojen muutoksen osalta.

40 Kuvio 30.5: Tulojen reaalinen muutos seutukunnittain , prosenttia Valtion veron alaisten tulojen/ asukas muutos. Prosenttia yhteensä Työtulojen/työllinen muutos. Prosenttia yhteensä. Vuonna 1998 tilanne (kuvio 30.6) on se, että vuoden 1990 tapaan molemmat tulot ovat keskimäärin suuremmat suurissa seutukunnissa. Helsingin seutukunnassa tulot ovat selvästi muita seutukuntia korkeammat lukuun ottamatta Maarianhaminaa, jossa veron alaiset tulot ovat lähes yhtä suuret. Lama ei siis muuttanut tuloeroja pienten ja suurien kuntien välillä. Lähes kaikkien seutukuntien työtulot olivat välillä mk per työntekijä ja veronalaiset tulot välillä mk per asukas. Työtulojen suhteen haitari on vuonna 1998 suurempi kuin ennen lamaa ja veron alaisten tulojen suhteen pienempi.

41 40 Kuvio 30.6: Tulot seutukunnittain 1998 (vuoden 1998 hinnoin). Valtionveron alaiset tulot yhteensä/asukas (1000 mk 1998 hinnoin) Työtulot/työllinen (1000 mk 1998 hinnoin)

42 Työmarkkinat: työllisyys ja työttömyys aluetyypeittäin Alue-erojen ja erityisesti kotitalouksien näkökulmasta keskeinen kysymys liittyy työmarkkinoiden toimivuuteen. Hyvä työllisyyskehitys yleensä merkitsee samalla suotuisaa tulokehitystä ja on osoitus alueen kilpailukyvystä. Vastaavasti keskimääräistä korkeampi työttömyys on ongelma, joka voi johtaa joko työvoiman muuttamiseen suotuisammin kehittyville alueille tai vaihtoehtoisesti työttömyydestä aiheutuvaan rasitukseen, josta osa kohdistuu sijaintikuntaan. Korkea työttömyys alentaa sekä veropohjaa että aiheuttaa työttömyyteen liittyviä suoria (esim. toimeentulotuki) ja epäsuoria (joidenkin paikallisten julkisten palvelujen kysyntä kasvaa) menopaineita myös paikallistasolla. Alueellisia työllisyyden, työttömyyden ja tulonmuodostuksen eroja on tutkittu verraten paljon sekä Suomessa että kansainvälisesti. Niissä aluekäsite on useimmiten kunta tai maantieteellinen alue. Tässä samoja asioita katsotaan siitä näkökulmasta, mikä yhteys näillä ilmiöillä on kaupunkien kokoon tai kaupunkimaisuuteen liittyvään aluejakoon. Tämän lisäksi verrataan seutukunnan sisällä sen keskuskaupungin asemaa suhteessa ympäristökuntiin. Työllisyysaste Suotuisa taloudellinen tilanne ilmenee korkeana työllisyysasteena. Työllisyysaste on työllisten osuus työikäisestä väestöstä eli vuotiaista. Sen laskemiseksi tarvittava työllisten lukumäärä on laskettu vähentämällä työvoimasta työttömät työnhakijat Työministeriön tietojen perusteella. Väestötiedot on saatu Tilastokeskuksesta. Kuviossa 30.7 työllisyysasteita tarkastellaan seutukuntaryhmittäin 1970-luvun puolivälistä lähtien. Työllisyysaste oli koko tarkastelujakson Helsingin seutukunnassa korkeampi kuin muissa seutukuntaryhmissä. Toisaalta se myös vaihteli muita enemmän. Kasvukeskuksen seutukuntien, suuren taajaman seutukuntien ja muun Suomen väliset erot olivat tarkasteluajanjakson alkupuolella suurempia, mutta supistuivat jakson loppua kohti. Alkupuolella työllisyysaste oli kasvukeskuksien seutukunnissa korkeampi kuin suuren taajaman seutukunnissa, mutta muuttui periodin lopulla erojen jäädessä kuitenkin hyvin pieniksi. Koko aikavälillä työllisyysasteella on laskeva trendi kaikilla alueilla, mutta laskun katkaisee kaksi jaksoa: vuosina ja 1980-luvun lopulla työllisyysasteissa oli voimakas nousu, joka molemmissa tapauksissa päättyi laskuun kaikissa alueryhmissä.

43 42 Kuvio 30.7: Työllisyysaste seutukuntaryhmittäin Helsinki Kasvukeskuksen sk Muu Suomi Suuren taajaman sk Seuraavaksi verrataan seutukunnan sisällä keskuskunnan ja ympäryskuntien työllisyysasteita. Helsingin seutukunnassa molempien työllisyysasteissa on laskeva trendi koko jaksolla, toisaalta keskus- ja ympäristökunnan väliset erot kasvavat luvun loppua kohti kun työllisyysaste Helsingissä nousee ja vastaavasti ympäryskunnissa se laskee. Sen jälkeen erot ovat verraten pienet: talouden nousussa työllisyysasteet nousevat ja sitten ne kääntyvät molemmilla alueilla samaa tahtia etenevään laskuun aina vuoteen 1993 asti. Sen jälkeen alkaneessa talouden nousussa ympäryskuntien työllisyysaste kehittyy suotuisammin kuin Helsingissä.

44 43 Kuvio 30.8: Työllisyysaste Helsingissä ja muissa Helsingin seutukunnan kunnissa Helsinki Muut Helsingin seudun kunnat Kun Helsingin seutukuntaa vastaava työllisyysasteiden vertailu tehdään Jyväskylän, Oulun, Tampereen ja Turun seutukunnissa saadaan seuraavanlainen yleiskuva. Selviä ja koko tarkastelujakson kattavia työllisyysasteiden eroja keskus- ja ympäryskuntien kesken ei esiinny. Turun seutukunta poikkeaa hieman muista, sillä Turun työllisyysaste oli jo nousukauden huipulla selvästi ympäryskuntia alempana. Etenkin 1980-luvun puolivälistä lähtien työllisyysasteet kehittyivät kaikissa mainituissa seutukunnissa sekä niiden keskuksissa että reunoilla jokseenkin samaan tahtiin ja pienin eroin luvun lopun nousukaudella työllisyysaste nousi koko tarkastelujakson huippulukemiin. Lamaan mentäessä koko tarkastelujakson pohjalukemat saavutettiin keskuskaupungeissa 1995 ja ympäryskunnissa Turun seutukunta mukaan lukien ympäryskunnat ovat toipuneet lamasta nopeammin ja niiden työllisyysaste on korkeampi kuin keskuskaupungeissa. Näin talouden nousu luvun loppupuolella eriytti keskusten ja ympäryskuntien työllisyysasteita. Jotta saataisiin kuva siitä, onko seutukuntien koon ja työllisyysasteen välillä jokin yhteys ja miten asetelma on muuttunut, seuraavaksi verrataan vuosien 1993 ja 1998 työllisyystilanteita. Kuviossa 30.9 on X-akselilla vuoden 1993 ja Y-akselilla vuoden 1998 työllisyysasteet. Pallojen koon määrää seutukunnan työikäinen väestö vuonna Asukasluvun käyttö työikäisen väestön sijasta seutukunnan koon mittarina ei muuttaisi tuloksia olennaisesti. Työikäinen väestö sopii myös työllisyysasteyhteytensä takia tähän esitykseen. Kuvio 30.9: Työllisyysasteet seutukunnittain vuosina 1993 ja Työikäinen väestö (pallon koko) vuonna 1998.

45 Työllisyysaste Työllisyysaste 1993 Kuvion perusteella suurimmilla paikkakunnilla (pallot) työllisyysasteet ovat vähintään seutukuntien keskitasolla ja Helsingin seutukunta (suurin pallo) parhaiden joukossa molempina vuosina. Mikäli seutukuntien asema vuodesta 1993 vuoteen 1998 ei olisi muuttunut lainkaan kaikki havainnot sijaitsisivat vasemmasta alanurkasta oikeaan ylänurkkaan nousevalla suoralla (diagonaalilla). Useimmat paikkakunnat ovat tämän yläpuolella, mikä osoittaa, että työllisyysasteet ovat yleensä ja erityisesti jakauman alapäässä nousseet siirryttäessä lamasta selvän taloudellisen nousun vaiheeseen. Vuoden 1998 tilanteessa 15 korkeimman työllisyysasteen seutukunnan joukossa on hyvin erityyppisiä seutukuntia: hyvin pieniä (Föglö, elektroniikkateollisuuspaikkakuntia (Salo, Lohja) ja suurista kaupunkialueista vain Helsingin seutukunta. Heikoimman 15 joukossa maantieteellinen painopiste on pohjoisessa ja idässä, joukossa Kemi-Tornio ja Joensuu suurimpina kaupunkialueina.

46 Kuvio 30.10: 15 alhaisimman ja 15 korkeimman työllisyysasteen seutukuntaa vuonna Koko Suomi Föglö Mariehamns Sydöstrebottens kustregion Åboland-Turunmaa Salo Tammisaari Porvoo Loimaa Lohja Jakobstads regionen Vakka-Suomi Helsinki Kaakkois-Pirkanmaa Kaakkois-satakunta Loviisa Kemi-Tornio Viitasaari Koillis-Savo Joensuu Koillis-Lappi Rovaniemi Ilomantsi Tunturi-Lappi Pohjois-Lappi Ii Torniolaakso Piellisen Karjala Outokumpu Kehys-Kainuu Koillismaa

47 46 Työttömyys Seuraavaksi tarkastellaan työttömyyttä samoja jaotteluja käyttäen kuin edellä työllisyysasteiden yhteydessä. Peruskysymys on edelleenkin se, missä määrin suurimmat kaupunkialueet poikkeavat muusta maasta, pääkaupunkiseutu muista kasvukeskuksista ja seutukuntien sisällä keskuskaupungit ympäryskunnista. Esitettävät työttömyystiedot on saatu Työministeriöstä. Työttömien lukumäärät ja työttömyysasteet seutukuntaryhmittäin Työttömien lukumäärän kehityksen perusprofiili vuosina noudattaa suhdannekehitystä. Ensimmäisen, vuonna 1973 koetun, öljykriisin jälkeen työttömien työnhakijoiden määrät vähintään kolminkertaistuivat vuoteen 1978 mennessä kaikissa alueryhmissä luvun lopulla tilanne parani ja pysyi 1980-luvun ajan tasaisena kunnes työttömyys kääntyi laskuun talouden niin sanotun ylikuumentumisen aikaan vuosina Sitä seuranneina lamavuosina työttömien määrä kasvoi räjähdysmäisesti. Suurin absoluuttinen työttömien määrän kasvu oli suuren taajaman seutukunnissa ja pienin kasvukeskuksien seutukunnissa. Toisaalta laman jälkeen kasvukeskuksien seutukuntien työttömien määrä on myös pienentynyt hitaimmin. Helsingin seutukunnassa, missä työttömien määrät olivat aiemmin pyörineet henkilön ympärillä, työttömien määrä lähes 10-kertaistui vuodesta 1990 huippuvuoteen 1994 mentäessä. Kuvio 30.11: Työttömät työnhakijat seutukuntaryhmittäin Helsinki Kasvukeskuksien sk:t Muu Suomi Suuren taajaman sk:t Kun työttömyyseroja tutkitaan seutukuntaryhmittäin työministeriön tietoihin

48 perustuvien työttömyysasteiden valossa (kuvio 30.12) suhdanneprofiili on kaikkialla sama, mutta maa jakautuu tässä kahteen ryhmään vuosina : Helsingin seutukunnan työttömyysaste oli melkein jatkuvasti alle puolet muiden tasosta, joka oli hyvin sama alueryhmästä toiseen. Laman myötä työttömyysaste nousi kaikissa ryhmissä, Helsingin seutukunta mukaan lukien, noin 15 prosenttiyksiköllä. Kasvukeskuksien ja suuren taajaman seutukuntien työttömyysaste nousi vuonna 1993 ensi kertaa hieman korkeammaksi kuin muun Suomen työttömyysaste. Vuosina työttömyysaste kääntyi jälleen laskuun ja Helsingin seudulla sen lasku on ollut nopeinta. 47 Kuvio 30.12: Työttömyysaste seutukuntaryhmittäin Helsinki Kasvukeskuksien sk:t Muu Suomi Suuren taajaman sk:t Työttömyysasteiden erot keskus- ja ympäryskuntien välillä Kaupunkitaloustieteen enimmäkseen anglosaksisperäisessä kirjallisuudessa korostetaan erityisesti keskuskaupunkien työttömyyttä ja sen seurannaisilmiöitä urbaanien ongelmien lähteenä. Tässä suhteessa Suomen tilanne on ollut perinteisesti erilainen, mutta lievää muutostakin on havaittavissa pääkaupunkiseudun tapauksessa. Helsingin ja muiden Helsingin seutukunnan kuntien työllisyysaste (kuvio 30.13) oli lähes sama koko tarkastelujakson aina vuoteen 1993 asti. Tämän jälkeen ympäryskuntien työttömyysasteen nousu taantui ja kääntyi pian laskuun, kun taas Helsingissä lasku alkoi vasta vuoden 1995 jälkeen. Kuvio 30.13: Työttömyysaste Helsingissä ja muissa Helsingin seutukunnan kunnissa 1975-

49 Helsinki Muut Helsingin seudun kunnat Muissa kasvukeskusten seutukunnissa keskuksen ja ympäryskuntien välinen suhde työttömyysasteiden valossa vaihteli hieman tapauksesta toiseen. Jyväskylän seutukunnassa on havaittavissa samanlainen kehitys kuin Helsingin seutukunnassa eli kahden ryhmän erot olivat aiemmin pieniä ja sielläkin ympäryskunnat toipuivat lamasta nopeammin. Oulu seutukunta poikkeaa edellisistä siinä, että aiemmin eli vuosina Oulussa oli alhaisempi työttömyysaste kuin ympäryskunnissa ja tilanne muuttui päinvastaiseksi. Laman jälkeen elektroniikka-teollisuuden noususta huolimatta Oulun työttömyys on laskenut vähemmän kuin sen ympäryskunnissa. Tampereella oli koko tarkastelujakson korkeampi työttömyysaste kuin sen ympäryskunnissa luvun loppupuolella ero on hiukan suurempi kuin 80-luvulla, kun ympäryskuntien työttömyysaste on laskenut keskuskuntaa nopeammin. Turussa tilanne on ollut muuten Tampereen kaltainen, mutta Turussa työttömyysaste nousi laman aikana selvästi enemmän kuin ympäryskunnissa. Työttömyysasteiden ero Turun ja sen ympäryskuntien välillä on 1990-luvun puolen välin jälkeen ollut noin 6 prosenttiyksikköä. Näyttää siis siltä, että kasvukeskusten piirissä keskuskaupungeissa työttömyysasteet ovat aiemmin olleet joko samoja tai alhaisempia kuin ympäryskunnissa. Ongelmallisena kehityssuuntana täytynee pitää sitä, että 1990-luvusta toipumisen jälkeen keskuskaupunkien työttömyysaste on joko jäänyt korkeammalle tasolle (Helsinki) tai pienenee hitaammin kuin ympäryskunnissa. Lisäksi merkittävä osa työttömyydestä koostuu vaikeasti työllistettävistä pitkäaikaistyöttömistä. Työttömyys- ja työllisyysasteiden muutokset 1990-luvulla seutukunnittain

50 1990-luvun alun lamassa työttömyysasteet nousivat kaikkialla huippulukemiinsa. Pahimman lamavuoden 1993 työttömyysastetta verrataan kuviossa vuoden 1998 tilanteeseen niin, että seutukunnan kokokin saadaan esille. Pallojen koko määräytyy seutukunnan asukasluvun mukaan. Kuvio 30.14: Työttömyysasteet seutukunnittain vuosina 1993 ja Asukasluvut (pallojen koko) vuonna Työttömyysaste Työttömyysaste 1993 Jos mitään muutosta ei olisi kaikki pallot sijaitsisivat suoralla, joka kulkee vasemmasta alanurkasta oikeaan ylänurkkaan (diagonaalilla). Melkein kaikki havainnot ovat diagonaalin alapuolella, mikä osoittaa työttömyysasteiden laskeneen lähes kaikkialla huippulukemistaan. Lasku on ollut keskimäärin noin 4 prosenttiyksikköä. Helsingin seutukunnassa (suurin pallo) työttömyysaste laski vuosina vajaat viisi prosenttiyksikköä. Ne viisi korkean työttömyyden seutukuntaa, joissa työttömyysaste on kasvanut entisestään (diagonaalin yläpuolella) ovat asukasluvultaan pienimmästä päästä. Seutukunnan koolla näyttäisi olevan lievä negatiivinen, muttei erityisen selvä yhteys työttömyysasteen kanssa. Helsingin seutukunta on toki molempina ajankohtina hyvässä asemassa, mutta muut suurimmat pallot ovat keskiryhmässä. Toisaalta asukasluvultaan suuria seutukuntia ei ole korkeimman työttömyyden tapausten joukossa. Alhaisimman ja korkeimman työttömyysasteen seutukunnat Työttömyysasteet ovat laskeneet 1990-luvun lopun taloudellisen nousun aikana kaikkialla, mutta ne ovat edelleen historiallisesti erittäin korkealla tasolla. Vuonna 1998, jolloin koko maan työttömyysaste (työvoimaministeriön tietojen perusteella) oli noin 15 prosenttia, viisitoista korkeimman työttömyysasteen seutukuntaa olivat yli prosentin välillä (kuvio 30.15). Tähän ryhmään kuului pääasiassa Pohjois- ja Itä-Suomen seutukuntia. Vastaavasti viidentoista parhaan seutukunnan joukossakin

51 työttömyysasteet olivat 9-12 prosentin välillä. Tässä ryhmässä on Helsingin seudun ohella Länsirannikon ja Lounais-Suomen seutukuntia, joista ainakin osa on saanut työttömyyslukunsa alhaisiksi elektroniikkateollisuuden nousun myötä (Salo ja Lohja). Alhaisimmat työttömyysasteet ovat kuitenkin pikkuruisella Föglöllä ja Maarianhaminalla. 50

52 Kuvio 30.15: 15 alhaisimman ja 15 korkeimman työttömyysasteen seutukuntaa vuonna Koko Suomi Pohjois-Lappi Kehys-Kainuu Piellisen Karjala Koillismaa Tunturi-Lappi Koillis-Lappi Ilomantsi Rovaniemi Outokumpu Torniolaakso Kemi-Tornio Ii Kärkikunnat Joensuu Keski-Karjala Kaustinen Tammisaari Kyrönmaa Helsinki Kaakkois-satakunta Lohja Loimaa Jakobstads regionen Porvoo Härmänmaa Salo Åboland-Turunmaa Sydöstrebottens kustregion Föglö Mariehamns

53 30.3 Rikollisuus: erityisesti urbaani ilmiö? 52 Rikollisuus eri muodoissaan on ilmiö, jossa esiintyy kansainvälisen tutkimustiedon mukaan paitsi ajallista myös alueellista vaihtelua. Erityisesti anglosaksinen tutkimus korostaa rikollisuuden urbaaneja aspekteja. Esimerkiksi Yhdysvalloissa rikollisuus on yleisempää metropolialueilla kuin niiden ulkopuolella ja metropolialueiden sisällä yleisempää keskustoissa kuin lähiöissä. Syynä näihin rikollisuuden alueellisiin piirteisiin nähdään mm. kaksi seuraavaa tekijää. Ensinnäkin, köyhyys keskittyy Yhdysvalloissa metropolialueille. Koska suuri osa rikollisista on köyhiä tai köyhien perheiden jäseniä, väestöpohja, josta rikolliseksi ajaudutaan on suurkaupungeissa ja niiden keskustoissa suurempi kuin muualla. Toiseksi, varallisuus keskittyy kaupunkialueille, joten urbaanit alueet ovat tässä suhteessa otollisia rikollisuuden pesäpaikkoja. Niiden väestön ja omaisuuden alueellinen tiheys ovat edullisia ympäristöjä rikollisuuden kannalta. Niin sanotussa rikoksen taloustieteessä painotetaan edellä mainitun kaltaisia asioita mallien avulla, joissa tarkastellaan yksityiskohtaisemmin rikollisen toimintaan vaikuttavia tekijöitä (ks. esim. Phillips ja Votey 1981 sekä Fiorentini ja Peltzman, 1997). Erityisesti omaisuusrikosten tapauksessa korostetaan rikoksen tuottaman hyödyn taustalla olevia rakenteellisia tekijöitä, joista monella on yhteys urbaanien alueiden ominaispiirteisiin. Voidaan mm. sanoa, että rikollisuus hyötyy skaalaeduista urbaaneilla alueilla siinä missä tuotanto ja kulutuskin. Toisaalta rikollisuuden kustannusten puolella ovat kiinnijäämisriski sekä efektiiviset rangaistukset. Suomalaista rikollisuutta tällaisesta näkökulmasta ovat tarkastelleet mm. Viren ja Wiberg (1998). Missä määrin Yhdysvaltojen rikollisuuden alueellista profiilia koskevat tulokset pätevät Suomessa? Seuraavassa tarkastellaan omaisuuteen sekä henkeen ja terveyteen kohdistuvaa rikollisuutta ja pyritään saamaan selville ovatko nämä rikollisuuden muodot myös Suomessa yhteydessä seutukuntatyyppiin eli missä määrin kyseessä on erityisesti urbaani ilmiö. Rikollisuuden kartoituksessa joudutaan turvautumaan tietolähteisiin, joihin liittyy omia ongelmiaan. Tässä esitettävät tiedot ovat Tilastokeskuksen tilastoimia poliisin tietoon tulleita rikoksia. On muistettava, että kaikki rikokset eivät tule poliisin tietoon ja että rikoksien ilmoitusalttius saattaa vaihdella alueittain. Voidaan kuitenkin olettaa, että alla olevat tarkastelut soveltuvat tyydyttävästi rikollisuustilanteen ajalliseen seurantaan ja alueellisten erojen tarkasteluun. Rikollisuuden urbaanin yhteyden esille saamiseksi Suomen seutukunnat on jaettu Helsinkiin, muihin kasvukeskuksien seutukuntiin, muihin suurten taajamien seutukuntiin ja muuhun Suomeen. Helsingin seutukunta kattaa noin viidenneksen Suomen väestöstä ja on epäilemättä maan urbaanein alue. Muihin kasvukeskuksien seutukuntiin kuuluvat Tampereen, Turun, Jyväskylän ja Oulun seutukunnat, jotka Helsingin seutukunnan ohella ovat olleet vahvasti muuttovoittoisia, ja niissä on myös Suomen suurimmat yliopistot. Suuriksi taajamiksi on määritelty Tilastokeskuksen vuoden 1995 väestömäärään perustuvan taajamaluokituksen suurimmat taajamat. Pienin mukaan tuleva taajama on Riihimäki, jonka taajamaväestö vuonna 1995 oli

54 Näitä seutukuntia on 22. Neljänteen tarkasteluryhmään kuuluvat loput 58 Suomen seutukunnista. Omaisuusrikokset Ennen kuin esitetään tietoja kaikkien omaisuusrikosten kokonaismääristä aluetyypin mukaan on paikallaan katsoa, mitä rikoksia ne kattavat. Alla olevan kuvion taustalla olevat numerotiedot perustuvat Oikeuspoliittisen tutkimuslaitoksen julkaisuun Rikollisuustilanne 1998, mutta alkuperäislähteenä siinäkin ovat Tilastokeskuksen luvut. Omaisuusrikollisuuden tyypeistä varkaudet, mukaan lukien ajoneuvojen anastukset, ovat selvästi suurin omaisuusrikoksien laji noin 60 % osuudella. Poliisin tietoon tulleiden näpistysten osuus on noin 20 % ja moottoriajoneuvojen luvattoman käytön osuus noin 10 %. Petosten osuus on 5-10 %. Törkeiden varkauksien, kavallusrikosten ja maksuvälinepetoksien tapauksessa kunkin osuus on noin 1 %. On kuitenkin muistettava, että esim. näpistyksistä tulee poliisin tietoon huomattavasti pienempi osuus kuin törkeistä varkauksista. Varkauksien osuus on laskenut hieman koko 90-luvun ja vastaavasti näpistysten ja moottoriajoneuvojen luvattomien käyttöönottojen osuudet ovat lisääntyneet. Kuvio 30.16: Poliisin tietoon tulleet omaisuusrikokset koko maassa. Suhteelliset osuudet rikostyypeittäin. 53 Poliisin tietoon tulleet omaisuusrikokset koko maassa. Suhteelliset osuudet rikostyypeittäin. 100 % 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 10 % 0 % Varkaus Näpistys Kavallusrikokset Maksuvälinepetokset Törkeä varkaus Moottoriajoneuvon luvaton käyttö Petosrikokset

55 Seuraavaksi tarkastellaan omaisuusrikosten kokonaismäärän kehitystä vuosina aluetyypeittäin. Kuvion perusteella omaisuusrikollisuuden ajallinen kehitys on jokaisessa alueryhmässä suurin piirtein sama. Rikosten määrä asukasta kohden kasvoi tasaisesti koko 80-luvun ajan, osapuilleen kaksinkertaistuen vuodesta 1980 huippuvuoteen 1990 mennessä luvun lopun korkeasuhdanne ja alhainen työttömyysaste ajoittuvat vuosille, jolloin omaisuusrikollisuus kasvoi selvästi. Rikollisuuden kasvu päättyi vuoden 1990 huippulukuihin kaikilla alueilla. Talouden käännyttyä lamaan rikosten määrät ovat muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta laskeneet lievästi koko 90-luvun ajan palaamatta kuitenkaan 1980-luvun alun tasolle. Kuvio 30.17: Omaisuusrikokset seutukuntaryhmittäin asukasta kohden Omaisuusrikokset seutukuntaryhmittäin asukasta kohden v.1980 v.1981 v.1982 v.1983 v.1984 v.1985 v.1986 v.1987 v.1988 v.1989 v.1990 v.1991 v.1992 v.1993 v.1994 v.1995 v.1996 v.1997 v.1998 Helsinki Kasvukeskuksen sk Muu Suomi Suuren taajaman sk Omaisuusrikollisuuden esiintymisessä on selviä alue-eroja. Niitä tehdään asukasta kohden selvästi eniten Helsingin seutukunnan alueella. Kasvukeskusten seutukunnissa niitä tehdään vähän enemmän kuin suurten taajamien seutukunnissa. Selvästi vähiten omaisuusrikoksia tapahtuu muissa seutukunnissa. Alueelliset erot ovat pysyneet samanlaisina koko tarkastelukauden. Tosin Helsingin seutukunnassa rikokset lisääntyivät muita voimakkaammin , eikä tämä siirtymä ole korjautunut 90- luvulla. Kuviosta voidaan karkeasti päätellä, että kaupungistuminen lisää

56 omaisuusrikollisuutta. Suurissa kaupungeissa on suhteellisesti enemmän rikollisuutta kuin pienissä ja kaupungeissa enemmän kuin haja-asutusalueilla. Henkeen ja terveyteen kohdistuneet rikokset Henkeen ja terveyteen kohdistuneita rikoksia tarkasteltaessa käytetään samaa seutukuntaryhmittelyä kuin edellä. Tiedot on saatu Tilastokeskuksesta ja kyseessä ovat poliisin tietoon tulleet rikokset. Tässäkin todelliset luvut ovat varmasti suuremmat, koska vain osa tehdyistä rikoksista tulee poliisin tietoon ja lisäksi nämä osuudet saattavat vaihdella alueittain. Kuitenkin tarkasteltaessa suuria aluekokonaisuuksia osa näistä kattavuuseroista häviää, ellei niissä ole systemaattista eroa esimerkiksi kaupunkien ja maaseudun välillä. Alla olevassa kuviossa tarkastellaan henkeen ja terveyteen kohdistuvien rikosten kokonaismäärän kehitystä aluetyypeittäin. Näiden rikosten määrä väkilukuun suhteutettuna on kasvanut samankaltaisesti kaikissa alueryhmissä, joskin Helsingin seutukunta on kokenut muutokset voimakkaammin kuin muut. Omaisuusrikosten tapaan henkeen ja terveyteen kohdistuvien rikosten määrä kasvoi selvästi 1980-luvun noususuhdanteen aikana. Toisaalta laman aikana 1990-luvun alussa näiden rikosten määrä laski omaisuusrikoksia selvemmin ja kääntyi uudelleen nousuun talouden uuden kasvuvaiheen myötä. Omaisuusrikollisuuden tapaan henkeen ja terveyteen kohdistuvan rikollisuuden määrässä on urbaani profiili. Helsingin seutukunnassa näitä rikoksia tehtiin selvästi enemmän kuin muissa alueryhmissä. Kasvukeskuksien seutukunnissa tehtiin enemmän rikoksia kuin suurten taajamien seutukunnissa. Helsingin seutukunnassa rekisteröityjen rikosten suhteellinen määrä oli karkeasti kaksinkertainen verrattuna alueista alimmalla rikollisuuden tasolla olevaan muun Suomen ryhmään. Yhteenvetona voidaan todeta, että sekä omaisuus- että henkeen ja terveyteen kohdistuvien rikosten esiintymisessä on alue-eroja. Kaupungeissa tehdään enemmän rikoksia kuin haja-asutusalueilla, ja suurissa kaupungeissa on rikollisuutta pieniä kaupunkeja enemmän. Rikokset lisääntyivät ensin lievästi 80-luvulla, nousten voimakkaasti 80-luvun lopulla. Laman aikana rikokset ja erityisesti henkeen ja terveyteen kohdistuvat rikokset vähenivät voimakkaasti, Helsingissä jopa noin 20 %. Laman taituttua rikosten määrät kääntyivät uudelleen nousuun. Rekisteröidyn rikollisuuden määrä näyttää seuraavan myötäsyklisesti talouden suhdannekehitystä. 55

57 56 Kuvio 30.18: Henkeen ja terveyteen kohdistuneet rikokset seutukuntaryhmittäin asukasta kohden Henkeen ja terveyteen kohdistuneet rikokset asukasta kohden seutukuntaryhmittäin v.1980 v.1981 v.1982 v.1983 v.1984 v.1985 v.1986 v.1987 v.1988 v.1989 v.1990 v.1991 v.1992 v.1993 v.1994 v.1995 v.1996 v.1997 v.1998 Helsinki Kasvukeskuksen sk Muu Suomi Suuren taajaman sk Rikollisuuserot kaupunkialueen sisällä: esimerkkinä väkivaltarikollisuus Helsingissä Edellä ilmeni, että rikollisuudella on urbaani painotus. Tämä on sopusoinnuissa mm. sen kanssa, että rikollisuuden oletetaan kasvavan väestön määrän, tiheyden ja heterogeenisuuden kasvaessa (Wikström 1991). Näin ollen ei ole erityisen yllättävää, että Helsinki on useimmilla rikostyypeillä mitattuna muuta maata rikollisempi alue. Toki esiintyy myös poikkeuksia; esimerkiksi rattijuopumuksia esiintyy enemmän pienissä kaupungeissa ja maaseudulla. Rikosten alueellista jakaumaa kaupunkialueen sisällä selittävät usein rikoksen tekomahdollisuuksien sijaintierot, joissa välittyvät mm. edellä mainitut demograafiset erot kaupungin sisällä. Mielenkiintoisimpia ovat sellaiset rikostyypit, joissa myös samankaltaisten alueiden välillä esiintyy voimakkaita eroja rikollisuudessa. Helsingissä väkivaltarikollisuus on tällainen rikoslaji. Esimerkkinä nostamme esiin väkivaltarikoksiin kuuluvan pahoinpitelyrikollisuuden alueellisen esiintymisen. Sitä koskeva Tuomisen (1999) tutkimus perustuu vuosina

58 Helsingin poliisin tietoon tulleisiin rikoksiin. Karkeasti ottaen noin puolet pahoinpitelyistä tapahtuu julkisella paikalla, loput yksityisasunnoissa ja ravintoloissa. Väkivaltarikoksen uhriksi joutuminen ei ole satunnaista; rikokset keskittyvät sekä ajallisesti että paikallisesti. Vilkasliikkeiset julkiset paikat erityisesti viikonloppuöiden tunteita ovat useimmiten tapahtuman näyttämönä (vrt. vuoden 1998 tilannetta Karttakuvassa 30.1). Karttakuva 30.1: Katuväkivalta Helsingissä vuonna P Pahoinpitelyjä (kpl) / ruutu 0 1,5 3 km väh (Lähde: Tuominen 1999.) Pahoinpitelyrikollisuuden ajallisen kehityksen tulkinta on vaikeampaa. Poliisin tietoon tulleiden rikosten määrä on kasvanut mutta uhrikyselyjen perusteella kehitys on huomattavasti vaihtelevampaa. Fyysiseen vammaan johtaneiden tekojen määrä on vuodesta 1980 vuoteen 1997 mennessä jopa selvästi vähentynyt (Heiskanen & al. 2000). Pahoinpitelyrikollisuuden alueellista esiintymistä ja sen yhteyksiä alueiden sosioekonomiseen statukseen tarkasteleva tutkimus (Kortteinen & al. 2001) kertoo väkivaltarikollisuuden alueellisesta keskittymisestä. Sivuutamme tässä asuntoväkivallan, jolla on verraten selvä tilastollinen yhteys (korrelaatio)

59 katuväkivallan alueellisen esiintymisen kanssa Helsingissä. Katuväkivallan suhteen ydinkeskusta muodostaa oman selvästi erottuvan alueensa. Pienellä alueella muutamina viikonlopun iltayön tunteita tapahtuu merkittävä osa kaikista rikoksista. Suuresta ihmismäärästä ja alkoholista näyttää olevan seurauksena kohonnut katuväkivalta. Alkoholin merkitys väkivaltarikollisuuden taustalla ei ole yllätys (vrt. Siren 2000): Suurten ihmismäärien merkitystä väkivaltarikollisuudelle tukee myös se seikka, että raideliikenneasemat erottuvat niin ikään kohonneen väkivaltarikollisuuden tapahtumapaikkoina. Vähäisemmässä määrin pahoinpitelyjä tapahtuu kaikissa kaupunginosissa. Suurimmat keskittymät sijaitsevat muutamassa kaupunginosassa koillisessa ja itäisessä Helsingissä. Väkilukuun suhteutettu aluetason analyysi vahvistaa positiivisen yhteyden työttömyyden ja väkivaltarikollisuuden välillä. Muutoinkin alueen väestörakenteella, mitattuna laajasti erilaisilla huono-osaisuuden mittareilla, on selvä yhteys pahoinpitelyrikollisuuden esiintymiseen. Tasoltaan alhaisen statuksen lähiöiden katuväkivalta on kuitenkin heikoimmillakin ja täten korkeimman väkirikollisuuden suhteellisen esiintymisen alueilla, korkeintaan ydinkeskustan tasolla Ympäristön tila ja kaupunkikoko: esimerkkinä ilmanlaatu kaupungeissa Ympäristön tila pitää sisällään suuren joukon ilmiöalueita mm. maa-aineksen, veden, ilman, melutason sekä eläin- ja kasvikunnan. Niiden tilaa koskevia indikaattoreita kootaan nykyään valtakunnallisiksi ympäristötilastoiksi. Myös kaupunkikohtaisia ympäristötilastoja on julkaistu. Helsinki on ollut tässä uranuurtajana, siellä julkaistiin jo kolmas ympäristötilasto vuonna Ympäristökysymysten monitahoisuudesta johtuen niitä ei voi käsitellä koko laajuudessaan. Tässä otetaan esimerkiksi ilman laatu ja tarkastellaan sitä, missä määrin ilman laatu mitattuna pienhiukkasten tiheyksinä on yhteydessä kaupunkien kokoon. Tässä yhteydessä kaupunkien nimet viittaavat hallinnollisiin kaupunkeihin eivätkä kaupunkialueisiin tai seutukuntiin. Kaupunkien kokoa mitataan niiden asukasluvulla. Niiden ilman laatua mitataan PM 10 -pienhiukkaspitoisuuksilla, jotka on saatu Ilmatieteen laitokselta. Taajamien ilmanlaadun seuranta aloitettiin Suomessa vuonna 1983 ja vuodesta 1987 alkaen ilmanlaatutulokset on kerätty Ilmatieteen laitoksen ylläpitämään ilmansuojelun tietorekisteriin. Tässä on valittu nimenomaan pienhiukkaset tutkimuksen kohteeksi, koska niillä on todettu olevan kaupungeissa huomattavia terveysvaikutuksia. Pienhiukkasten esiintymistiheydellä on yhteys sydänkuolemiin ja lisäksi suuret hiukkasmäärät aiheuttavat jonkin verran keuhkosyöpää ja lisäävät astman oireita lapsilla (Helsingin Sanomat, ). Pienhiukkasten negatiivia terveydellisiä vaikutuksia ilmenee tietysti myös niillä joilla jo on allergioita tai astma. Siksi se on hyvä mittari kuvaamaan kaupunki-ilman laatua ihmisten hyvinvoinnin kannalta. Ilmanlaatutietojen vertailu on valitettavasti hyvin ongelmallista. Mittausmenetelmät vaihtelevat ja mittauspaikan sijainnilla on hyvin suuri vaikutus tuloksiin. Näin ollen

60 tulokset soveltuvat paremmin yhden paikan ajalliseen vertailuun ja heikommin mittauspaikkojen keskinäiseen vertailuun. Valitettavasti kaupunkikohtaisia aikasarjatietoja ei ole liiemmälti tarjolla, joten pääpaino on poikkileikkausanalyysissä. Seuraavassa esityksessä on yritetty maksimoida kaupunkien vertailtavuus pyrkimällä mahdollisimman yhdenmukaiseen aineistoon vuodelta Mukaan on otettu tulokset ns. kaupunkiasemilta, jotka mittaavat ennen kaikkea liikenteen aiheuttamia päästöjä. Lisäksi kaikilla mukana olevilla mittausasemilla on käytetty ns. jatkuvatoimisen monitorin menetelmää. Lahdessa ja Helsingissä oli kaksi valitut ehdot täyttävää mittausasemaa, joiden tuloksista laskettiin kummallekin kaupungille keskiarvot. Muista kaupungeista on yhden aseman vuosikeskiarvot. Koska tulokset standardointipyrkimyksestä huolimatta riippuvat olennaisella tavalla mittauspaikasta, kaupunkien vertailuun on suhtauduttava varauksin. 59 Kuviossa on vasemman puoleisella Y-akselilla PM 10 - pienhiukkaspitoisuudet, yksikkönä nanogrammaa kuutiometriä kohden. Oikeanpuoleisella Y-akselilla on kaupungin asukasluku tuhansissa. Kaupungit on järjestetty pienhiukkaspitoisuuksien suhteen suuruusjärjestykseen vuoden 1998 tilanteen mukaan. Kuvion perusteella kaupungin koon ja pienhiukkaspitoisuuden välillä näyttäisi olevan lievä positiivinen yhteys. Jos tämä yhteys olisi hyvin selvä Helsingin mittausasemilla pitäisi olla selvästi muita huonompi ilmanlaatu, mutta näin ei näytä olevan, vaan Helsinki sijoittuu Turun jälkeen toiseksi ja on verraten lähellä pienhiukkaspitoisuuksiltaan seuraavia kaupunkeja. Kuvio 30.19: Ilmanlaatu kaupungeittain. PM10 pienhiukkasten tiheydet (vasen pystyakseli, valkoiset neliöt) ja asukasluvut (oikea pystyakseli, mustat neliöt) kaupungeittain vuonna Ilmanlaatu. PM10 pienhiukkasten tiheydet ja asukasluvut Nanogrammaa/kuutiometri TURKU HELSINKI LAPPEENRANTA TAMPERE VANTAA PORI OULU KOUVOLA PIETARSAARI LAHTI VAASA KUOPIO LOHJA KOKKOLA VALKEAKOSKI KAJAANI VARKAUS Asukasluku. Tuhansia.

61 60 Kun eri kaupunkien tilanteesta ei ole vertailukelpoista aikasarjatietoa kehitystrendien osalta joudutaan rajoittumaan pääkaupunkiseutua koskeviin YTV:n tietoihin ilman laadusta. Niiden perusteella monien epäpuhtauksien pitoisuudet ovat 1990-luvulla laskeneet pääkaupunkiseudulla. Edellä esillä olleen PM 10 - pienhiukkaspitoisuuden ohella rikkidioksidin, typpimonoksidin ja hään pitoisuudet YTV-alueella ovat laskeneet viime vuosikymmenen aikana Nykyään ilman laatu on keskimäärin melko hyvä, mutta vilkasliikenteisimpien teiden läheisyydessä pitoisuudet ovat kuitenkin melko korkeita ja ylittävät ajoittain ilman laadulle asetetut enimmäisohjearvot. Epäsuotuisissa sääolosuhteissa typpidioksidi- ja hiukkaspitoisuudet voivat kohota kansainvälisestikin korkeiksi. Ilman laatua koskevat tietomme tuovat esille ympäristön tilaa koskevan mittauksen ongelmallisuuden ja tarpeen yhteisille standardeille mittauksia tehtäessä. Rationaalinen ympäristöpolitiikka edellyttää luotettavaa kuvaa ympäristön tilasta ja sen muutossuunnista. Lisäksi tarvitaan tietoa niistä tekijöistä, jotka vaikuttavat ympäristön tilaan ja toisaalta politiikkatoimista, joilla voidaan saada aikaan halutun suuntaisia muutoksia. Ilman laatu on hyvä esimerkki asioiden monitahoisuudesta näissäkin suhteissa. Ilman pienhiukkaspitoisuudet riippuvat mm. kaupungin sääolosuhteista, maankäyttörakenteista ja liikenneratkaisuista, joukkoliikenteen osuudesta liikennesuoritteessa sekä väylien kunnossapidosta. Olennaista on myös se, että eri sijainneissa (esimerkiksi erilaisten väylien varrella) ilman laatu vaihtelee ja samoissakin paikoissa esiintyy lisäksi olennaista vaihtelua eri vuorokauden aikoina, arki- ja pyhäpäivinä sekä vuodenaikoina. Jos ilman laatu olisi helposti mitattavissa ja sen heikkeneminen olisi tasaisesti koko kaupunkialuetta koskevaa ja sen aiheuttajat ja muut riippuvuudet olisivat riittävän yksinkertaisia, optimaalisen ilmanlaatupolitiikan harjoittaminen taloudellisten kannustimien avulla olisi mahdollista. Ilman laadun heikkenemistä rajoitettaisiin päästömaksulla, joka asetettaisiin tasolle, jolla ilman laadun parantamisen rajakustannus on yhtä suuri kuin sen rajahyöty. Rajakustannus on seurausta menetetystä tuotannosta tai liikennesuoritteesta, kun niitä vähennetään ilman laadun parantamiseksi. Ilman laadun rajahyöty riippuu puolestaan halukkuudesta maksaa ilman laadun paranemisesta. On selvää, ettei tällaisen politiikan harjoittamiselle ole sen enempää tiedollisia kuin teknisiäkään toteuttamisedellytyksiä asetelmissa, joissa ilmanlaatuvaikutukset vaihtelevat kaupunkialueen sisällä ja eri ajankohtina, ja lisäksi ainakin osa aiheuttajista on toispaikkakuntalaisia. Optimaalinen politiikka edellyttäisi alueellisesti, ajallisesti sekä yritys- ja kotitalouskohtaisesti määrättäviä päästömaksuja. Kun ilman laatuun vaikuttavat tekijät muodostavat monimutkaisen kokonaisuuden, myös sen parantamiseen tähtäävä politiikka pitää sisällään sekä taloudellisia kannustimia (esimerkiksi auto- ja polttoaineverot) että normipolitiikkaa (tehtaiden päästönormit, autojen katalysaattoripakko, maa-alueiden kaavoitus). Useimmat näistä politiikainstrumenteista ja erityisesti taloudelliset kannustimet ovat alueellisesti eriyttämättömiä eli kaikkialla samoja, kuten auto- ja polttoaineverotus. Alueellistettuja taloudellisia instrumenttejakin kyllä on, esimerkkeinä parkkimaksut ja joukkoliikenteen subventointi.

62 Alueellisesti vaihtelevat ympäristötekijät, jotka vaikuttavat ihmisten hyvinvointiin tai yritysten toimintaedellytyksiin tulevat hinnoitelluksi kiinteistömarkkinoilla, sillä ne vaikuttavat kiinteistöjen hintoihin (eli kapitalisoituvat). Ihmiset ovat valmiita maksamaan positiivisista ympäristövaikutuksista asuntojen ja muiden kiinteistöjen kaupassa. Vastaavasti negatiivisilla ympäristötekijöillä on hintoja laskeva vaikutus. Tällaisille väittämille on empiiristä tukea mm. Matti Vainion Helsinkiä koskevan tutkimuksen tulosten perusteella. Hän sovelsi kolmenlaisia malleja. Ensinnäkin asunto-osakkeiden kauppahintoja vuonna 1991 selittävissä tilastomatemaattisissa malleissa (ns. hedoniset regressiomallit) sekä heikko ilman laatu että korkea melutaso alensivat asuntojen hintoja (Vainio 1995). Toiseksi, Vainio laati myös tilastomatemaattisia malleja (estimoi ns. tarjoushintafunktioita) sen arvioimiseksi, kuinka paljon ihmiset ovat halukkaita maksamaan melutason alenemisesta. Kolmas tapa on kysyä maksuhalukkuutta melutason alenemisesta suoraan ihmisiltä (ns. contingent valuation menetelmä, CVM). Vainion tulosten mukaan maksuhalukkuuskyselyyn perustuva CVM-menetelmä antaa yli kaksinkertaisen arvion maksuhalukkuudesta verrattuna kahteen muuhun (hedoninen ja tarjoushinnan estimointi) menetelmään. CVM menetelmän mukaan lisämaksuhalukkuus keskimääräisen asunnon kokonaishinnassa on 8678 euroa, jos asunnon melutaso alenee 65:stä 55:een desibeliin. Vastaava arvio lisämaksuhalukkuudesta on hedonisen mallin mukaan 3098 euroa ja tarjoushintamallin mukaan 2238 euroa. Ympäristön tilaa parantavien toimenpiteiden kannattavuuden arvioimiseksi tarvitaan tietoa sekä niiden kustannuksista että hyödyistä. Niiden esille saamiseen liittyy monia ongelmia. Esimerkiksi melutasoa alentavan toimenpiteen (kuten meluvallit) kokonaishyötyä voidaan arvioida ympäristövaikutukselle alttiina olevien ihmisten maksuhalukkuuksien summan avulla. Vainion tulokset osoittavat, että luotettavien tulosten saaminen on ongelmallista muun muassa siksi, että eri menetelmät antavat suuruusluokaltaa erilaisia arvioita saavutettavista hyödyistä. Toisaalta tulokset osoittavat kiistatta, että ympäristötekijöillä on vaikutuksia kiinteistöjen hintoihin, mikä samalla kertoo niiden kiistatta vaikuttavan ihmisten hyvinvointiin. 61

63 31. ALUE- JA KAUPUNKIPOLITIIKKA Taustaa Yksityisen sektorin markkinamekanisminvarainen toiminta johtaa siihen, että niin eri maiden kesken kuin niiden alueiden välillä esiintyy taloudellisen kehityksen eroja. Valtio ja kunnat pyrkivät vaikuttamaan eri tavoin, paitsi koko talouden, myös kunta- ja aluetalouden kehitykseen. Julkisen sektorin toimien aluevaikutuksissa on osittain kyse ns. laajan aluepolitiikan seuraamuksista. Laajalla aluepolitiikalla tarkoitetaan politiikkatoimenpiteitä, jotka vaikuttavat aluekehitykseen, vaikka niiden tavoite ei ole ensisijaisesti aluepoliittinen. Esimerkiksi kotitalouksien tapauksessa tuloverotus, joka on osin valtion ja osin kunnan verotusta sekä tulonsiirrot (eläkkeet, lapsilisät, asumistuet yms.) vaikuttavat siihen, miten käytettävissä olevat tulot jakautuvat eri alueilla asuvien ihmisten kesken. Myös yrityksiä koskeva verotus ja arvonlisävero sekä yleiset elinkeinotuet ja maataloustuki vaikuttavat aluekehitykseen osana laajaa aluepolitiikkaa. Laajan aluepolitiikan rinnalla on harjoitettu ns. suppeaa aluepolitiikkaa, jonka nimenomaisena tavoitteena on saada aikaan alueellisia vaikutuksia. Sen piiriin kuuluvat mm. alueellisesti eriytetyt elinkeinotuet, kuljetustuet, aluepoliittiset infrastruktuuri-investoinnit, aluekehitystä edistäviin hankkeisiin myönnettävät tuet sekä yliopistojen ja korkeakoulujen sekä muiden julkisten toimintojen perustaminen tai hajasijoittaminen aluepoliittisin perustein. Osassa suppeaa aluepolitiikkaa kyse on valtiovallan alueellisesti eriyttämistä taloudellisista kannustimista. Niiden rinnalla monet hankkeet ovat valtion ja kuntien yhteishankkeita, joissa molemmat osapuolet toimivat rahoittajina. Suomen EU-jäsenyyden myötä EU:n rakennerahastot ovat tulleet mukaan rahoittamaan suppean aluepolitiikan toimenpiteitä. Tässä luvussa käsitellään alue-eroja ja niiden taustaa sekä suppeaa aluepolitiikkaa ja sen yhdeksi osa-alueeksi tulkittavaa kaupunkipolitiikkaa. Tarkoituksena on esitellä niiden keskeistä sisältöä kovin pitkälle yksityiskohtiin menemättä. Lähtökohtana on perusnäkemys, jonka mukaan alue- ja kaupunkipolitiikka ovat sopivalla tavalla ymmärrettynä osa jo aiemmin käsiteltyä julkisen sektorin tehtävien hoitoa. Kyse on ensinnäkin taloudellisen kasvun edistämisestä paikallistasolla sekä valtakunnan tason kaupunkipolitiikalla että paikallistason omilla toimilla. Jotkut toimenpiteet ovat luonteeltaan allokatiivisia: julkisilla investoinneilla ja palvelutarjonnalla pyritään vaikuttamaan yritysten toimintaedellytyksiin, työpaikkojen syntyyn ja kotitalouksien hyvinvointiin paikallistasolla. Samalla nämä toimenpiteet tähtäävät usein myös siihen, että saadaan uusia yrityksiä ja asukkaita alueelle. Paikallista fyysistä infrastruktuuria (mm. liikenneverkot) ja osaamispääomaa (koulutus, tutkimus ja kehitys) parantamalla pyritään parantamaan paikallista resurssiperustaa ja sen tuottavuutta, jolloin alueen kilpailukyky paranee. Taloustieteen termein kyse on pyrkimyksestä edesauttaa positiivisten ulkoisvaikutusten syntyä eli edistää jo Marshallin 1890-luvulla esille tuomia sektorien sisäisten (lokalisaatioedut) ja koko kaupunkialueen kattavien (urbanisaatioedut) etujen syntyä julkisen vallan toimin. Kaupunkialueiden kehitykseen liittyy myös kysymys suhtautumisesta kasvuun, jota edellä mainitut toimet pyrkivät edistämään. Voiko kasvu olla liian nopeaa ja pitäisikö sitä rajoittaa siksi, että kasvun haitat saattavat ylittää sen hyödyt? Kaupunkikokoon itsessään tai nopeaan kaupunkialueen kasvuun voi liittyä myös negatiivisia ulkoisvaikutuksia kuten luvussa 30 havaittiin. Jos tuotantotoiminnan ja väestön kasautumisesta aiheutuu negatiivisia ulkoisvaikutuksia, kuten ruuhkautuminen ja ympäristön laadun heikkeneminen, eivätkä kotitaloudet ja yritykset omia valintoja tehdessään ota huomioon kaikkia toimiensa vaikutuksia huomioon, tämä edellyttää kaupunkipolitiikassa myös negatiivisten kannusteiden käyttöä. Näitä ovat mm. ns. Pigou -verot,

64 jotka juontavat juurensa Pigoun (1918) analyysiin siitä, miten markkinoiden toimintaa voidaan korjata niin että yksityiset taloudenpitäjät saadaan kohtaamaan oikeat hinnat. 63 Osa alue- ja kaupunkipoliittisista toimenpiteistä on distributiivisia ja ne vaikuttavat paitsi alueiden väliseen tulonjakoon, myös tulojen ja hyvinvoinnin jakaumaan kaupunkialueen sisällä. Esimerkki tästä on kunnallinen toimeentulotuki, mutta sen lisäksi julkisesti rahoitettu - ja usein tuotettukin - palvelutarjonta vaikuttaa hyvinvoinnin jakaumaan, koska hyötyjä maksaa periaate ei toteudu maksuttomien ja subventoitujen palvelujen tapauksessa. Kaupunkialueiden ja erityisesti suurkaupunkien erityisongelmista työttömyys ja asunnottomuus yhdistyvät usein syrjäytymiseksi. Jos tähän lisäksi liittyy alueellinen keskittyminen kaupunkialueen sisällä, ollaan tekemisissä ongelmalähiöiden tai ääritapauksessa slummien kanssa, jotka ovat vahvasti esillä kansainvälisessä kaupunkipolitiikassa. Sekä ongelmien paikalliseen kasautumiseen että julkisen palvelutarjonnan haasteisiin pyritään vastaamaan sekä valtakunnallisella alue- ja kaupunkipolitiikalla että paikallisin toimin. Tämä luku etenee niin, että ensin tarkastellaan alue-eroja Suomessa ja muissa maissa. Syvenevään integraatioon liittyvä keskeinen kysymys koskee sitä, miten maiden ja alueiden väliset erot kehittyvät sisämarkkina-alueilla, joilla lisäksi on yhteinen valuutta. Sen jälkeen kuvataan aluepolitiikan päälinjoja 1960-luvulta EU-jäsenyyden aikaan asti. Tänä aikana kaupunkipolitiikkaa omana lohkonaan ei voi sanoa vielä olleen olemassakaan. Kuitenkin 1990-luvulla taloudellisen kehityksen uudet haasteet ja EU-jäsenyyteen valmistautuminen toivat sen Suomeenkin. Viimeaikaisen uuden kaupunkipolitiikan keskeisenä moottorina Suomessakin on ollut Euroopan Unioni, jonka aluepolitiikkaa esitellään seuraavaksi. Sen taustaa vasten käsitellään kansallista aluepolitiikkaa Suomessa 2000-luvulla. Siinä kaupunkipolitiikan keskeiset elementit ovat aluekeskusohjelma ja suurkaupunkipolitiikka. Niiden tavoitteita ja keinoja esitellään yleisesti ja lisäksi kuvataan suurkaupunkipolitiikan kansainvälisiä ulottuvuuksia Helsingin kaupungin tapauksessa. Koska tässä luvussa alue- ja kaupunkipolitiikkaa esitellään paljolti virallisluontoisiin dokumentteihin yms. viitaten, luvun lopussa tehdään vielä tulkinta alue- ja kaupunkipolitiikan luonteesta. Kyse on fiskaalisen federalismin teorian peruskysymysten eli tehtävien, keinojen ja rahoituksen asemoimisesta julkisen sektorin tasoille.

65 31.2 Alue-erot Suomessa ja muissa maissa 64 Alueelliset erot vauraudessa ja taloudellisessa kehityksessä näyttävät olevan pysyvä ilmiö niin Suomessa kuin kansainvälisestikin. Seuraavassa kuvataan alue-eroja ja niiden muutosta Suomessa, EU-alueella ja yleisemmin teollistuneissa maissa taustaksi alue- ja kaupunkipolitiikan käsittelylle. Alueellisiin eroihin johtavia mekanismeja ja taustatekijöitä käsitellään laajemmin tämän kirjan osassa II (Markkinavoimat ja kaupunkien kehitys). Aluetaloudellisesta kehityksestä Suomessa Suomi on esimerkki maasta, jossa elintaso on noussut huomattavasti 1900-luvun aikana. Maa on keskimääräistä nopeamman talouden kasvuvauhtinsa varassa kuronut umpeen kuilua Länsi- Euroopan maiden henkeä kohti laskettuun tuotannon tasoon nähden. Taloudellisen kehityksen osana väestön ja tuotantotoiminnan kasautuminen sekä kaupungistuminen ovat osoittautunut pysyviksi rakennepiirteiksi niin Suomessa kuin muissakin kehittyneissä teollisuusmaissa. Keskittymisprosessi Suomessa on kuitenkin lähtenyt liikkeelle useimpia muita Euroopan maita myöhemmin eikä ole edennyt yhtä pitkälle kuin muualla. Mitä pidemmälle 1900-luvun jälkipuoliskoa edetään, sitä selvemmin väestön ja tuotantotoiminnan painopiste on siirtynyt muualta Suomesta pääasiassa Uudenmaan suuntaan. Kasvuprosessi on edennyt niin, että voimakkaan kasvun yhteydessä tuotanto pääkaupunkiseudulla on kasvanut selvästi nopeammin kuin muualla maassa, kun taas heikon kasvun aikoina kasvuvauhdissa ei ole juuri ollut eroa alueiden välillä. Hintojen ja palkkojen muutokset ovat sitä vastoin jatkuvasti edenneet pääkaupunkiseudulla ja muualla maassa jokseenkin samaa tahtia. Myös asuntojen hinnat ovat kehittyneet alueellisesti samaan suuntaan, vaikkakin nopean kasvun aikoina alueiden väliset erot ovat yleensä suurentuneet. Työpaikkojen ja väestön keskittymisen rinnalla toinen aluekehityksen pitkän aikavälin kehityspiirre on ollut henkeä kohti laskettujen tulotasoerojen kapeneminen. Tällaiseen tulokseen on päädytty riippumatta siitä onko tutkittu aluetason arvonlisäystä, verotettavaa tuloa tai käytettävissä olevaa tuloa henkeä kohti. Voimakkainta tulotasoerojen kaventuminen näyttää olleen ennen 1980-lukua, jonka jälkeen konvergenssi on pienenpää tai osin pysähtynytkin. Tämä tarkoittaa mm. sitä, että alemmilla tulotasoilla olevat alueet ovat saavuttaneet suhteellista etumatkaa verrattuna rikkaimpaan eli aluejaotuksesta riippuen joko pääkaupunkiseutuun tai Uusimaahan. Suomessa lähes kaikki kaupungit kasvoivat voimakkaasti 1980-luvulle asti. Sen sijaan luvun puolivälin jälkeisen voimakkaan taloudellisen kasvun aikana kasautuminen on ollut alueellisesti valikoivampaa. Pääkaupunkiseudun ohella vain pieni määrä kaupunkiseutuja on kasvanut työpaikka- ja väestömäärältään. Sen sijaan monet aikaisemmin nopeasti kasvaneista pienistä ja keskisuurista kaupungeista ovat alkaneet supistua. Keskittymiskehityksestä huolimatta kaupunkiväestön osuus Suomessa on edelleen EU-maiden alhaisimpia, mm. selvästi alhaisempi kuin Ruotsissa. Yritystoiminnan sijaintipäätökset, muuttoliike ja palkanmuodostus eivät ole eliminoineet alueellisia työttömyyseroja, vaikka muuttoliike on ollut vilkasta ja siitä suuri osa erityisesti 1960 luvun lopulla ja 1970-luvun alussa suuntautui maan rajojen ulkopuolelle, pääasiassa Ruotsiin. Tehtyjen tutkimusten perusteella voi sanoa, että 1960-luvulta 1990-luvun alkuun asti alueelliset työttömyyserot Suomessa säilyivät vuodesta toiseen. Pitkällä ajalla työttömyyseroissa oli kyllä havaittavissa lähentymistä, mutta prosessi oli hyvin hidas luvun laman aikana työttömyysasteet kasvoivat hyvin korkealle tasolle kaikissa maan osissa, pääkaupunkiseutu mukaan lukien. Samalla työttömyysasteiden alueelliset erot kapenivat, kunnes 1990-luvun jälkipuoliskolla nopean kasvu alkoi jälleen eriyttää työttömyysasteita. (Työttömyyden alue-eroista ks: Eriksson 1988, Tervo ja Pehkonen 1995, Lilja ja Pehkonen 2002.)

66 65 Integraatio ja aluekehitys Suomen talouden kasvu ja muiden kiinni kurominen ei olisi ollut mahdollista osallistumatta kansainväliseen vaihdantaan. Suomen omaksuma kauppapoliittinen linja johti EFTA:an, yhteispohjoismaisiin työmarkkinoihin, EEC-vapaakauppasopimukseen sekä idänkaupan suunnalla tehtyihin kaupan järjestelyihin, ETA-sopimukseen vuonna 1994, EU-jäsenyyteen vuonna 1995 ja siirtymiseen yhteiseen euro-valuuttaan Integraatio häivyttää kansallisvaltioiden rajojen merkitystä. Erityisesti EU:n piirissä tavanomaiset erottelut kansainvälisen talouden ja aluetalouden välillä menettävät merkitystään, kun toimitaan sisämarkkina-alueella. Integraatiokehitys on vaikuttanut sekä siihen osallistuvien maiden että niiden alueiden kehitykseen. Seuraavassa tarkastellaan miten EU-maiden ja sen alueiden väliset erot ovat kehittyneet viimeaikaisen integraatiokehityksen myötä ja arvioidaan mitä syvenevä integraatio voi tuoda tullessaan. Vaikka koko integraatioalueen kannalta keskeinen kysymys liittyy sen taloudellisen kasvun nopeuteen, seuraavassa pääpaino on maiden ja alueiden tulo- ja työttömyyserojen kehityksessä. Maailmanlaajuisesti tarkasteltuna osoittautuu, että taloudellinen lähentyminen ei ole automaattista, vaan riippuu mm. siitä mitä maita tai alueita on mukana. Maailman eri maiden aineistoja käyttäen päädytään siihen, että konvergenssin sijasta viime vuosikymmeninä on tapahtunut eriytymistä. Hieman yksinkertaistaen voidaan sanoa, että rikkaat maat ovat lähentyneet keskenään omaksi "klubikseen" ja köyhät maat omakseen, samalla kun keskituloisten maiden ryhmä on pienentynyt. (Ks. Quah (1996a, 1996b), Sala-i-Martin (1996a). Euroopan maita sekä OECD aluetta koskevaa viimeaikaisen aluetaloudellisen kehityksen tarkastelua on tehty sekä EU:n toimesta että akateemisen tutkimuksen piirissä. Alue-erojen kehitys EU:n alueella EU:n perustamissopimuksen eli Maastrichtin sopimuksen mukaan EU:n eräänä keskeisenä tavoitteena on vähentää alueiden välisiä kehitystasoeroja ja vähiten suotuisassa asemassa olevien alueiden jälkeenjääneisyyttä. Sopimus edellyttää myös, että EU raportoi taloudellisen ja sosiaalisen koheesion toteutumisesta niin sanotuissa lähentymisraporteissaan. Vuodet kattavassa ensimmäisessä koheesioraportissa (EU Commission 1996) tarkastellaan paitsi vanhoja myös uusia jäsenmaita, Suomi mukaan lukien. Toinen koheesioraportti ilmestyi vuonna 2001 (EU Commission 2001) ja ulottuu aihepiiristä riippuen vuoteen 1999 tai sen lähivuosille. Toisessa raportissa on paitsi 15 EU-maan tietoja myös tietoja 17 jäsenkandidaatista eli yhteensä 27 maasta. EU:n laajeneminen vaikuttaa sekä maiden että alueiden asemaan ja luo uusia haasteita myös alue- ja kaupunkipolitiikalle. Henkeä kohti lasketun BKT:n erot Nykyisten EU:n jäsenmaiden ja erityisesti sen alueiden väliset henkeä kohti lasketut tuloerot (BKT henkeä kohti) ovat suuret. EU:n ensimmäisen koheesioraportin mukaan erityisesti maiden väliset erot tulotasossa henkeä kohti ovat kaventuneet 1980-luvun alun jälkeen. Tämä on johtunut ensisijaisesti eniten jäljessä olleiden koheesiomaiden - Espanjan, Portugalin, Kreikan ja Irlannin - per capita tulotason kasvusta suhteessa EU:n keskiarvoon. Se oli keskimäärin 66 % vuonna 1983 nousten 74 %:iin vuonna 1993 ja edelleen 79 %:iin vuonna Koheesiomaista Irlannin kehitys on ollut aivan omaa luokkaansa. Vielä 1980-luvun lopussa sen henkeä kohti laskettu tulotaso oli 70 % EU:n

67 keskiarvosta, mutta vuonna 1999 se oli 14 % EU:n keskiarvon yläpuolella. 66 Suomi oli vuonna 1983 EU:n keskitasolla (100 %), putosi laman aikana vuonna 1993 noin 93 % tasolle ja ylitti EU:n keskitason vuonna 1998 parilla prosentilla saavuttaen samalla Ruotsin tason. Ruotsin BKT henkeä kohti oli 112 prosenttia EU:n keskiarvosta vuonna 1983, mutta laski 98 % tasolle vuonna 1993 ja oli 102 % vuonna EU-maiden välisten erojen lisäksi alue-eroja on tarkasteltu alueittain käyttäen NUTS2-tason alueita, joita EU:ssa on 128. Suomi jakautuu kuuteen NUTS2 alueeseen. Vuonna 1999 keskimääräinen henkeä kohti laskettu tulo vauraimmilla NUTS2-tason alueilla, joilla asuu 10 % EU:n väestöstä on 60 % EU:n keskiarvon yläpuolella ja 2.6-kertainen suhteessa köyhimpien alueiden (köyhimmät alueet joilla asuu 10 % EU:n väestöstä) keskituloon, joka puolestaan on 40 % EU:n keskiarvon alapuolella. Jos vertailun kohteeksi otetaan 25 % väestöstä vauraimmilla alueilla, siellä henkeä kohti laskettu keskitulo oli kaksinkertainen suhteessa siihen 25 % osuuteen EU:n väestöstä, joka asui heikoimmilla alueilla. Myös aluetasolla EU:n tulotasoerot ovat jossain määrin lähentyneet 1980-luvun lopun jälkeen, kun tarkastellaan tulotason ääripäissä olevien alueiden asemaa. Vuonna 1988 köyhimmillä alueilla asuva 10 % EU:n väestöstä oli keskimääräisen tulotason suhteen 55 % EU:n keskiarvosta ja vuonna 1998 taso oli 60 %. Käytettäessä 25 % väestöosuutta tulotason heikoimpien alueiden lähentyminen oli vaatimattomampaa: vuonna 1988 keskimääräinen tulotaso henkeä kohti oli heikoimmilla alueilla 66 % EU:n keskiarvosta ja se nousi 68 %:iin vuonna Vielä erilaisemmaksi kuva alueellisten erojen muutoksesta muuttuu, jos tuloeroja mitataan NUTS2 alueiden henkeä kohti lasketun tulotason keskihajonnalla. Tällöin kukin alue saa saman painon väestömäärästä riippumatta. Keskihajonnan arvo oli 26.7 vuonna 1988 ja 28.3 vuonna 1998 eli näin mitaten alueiden väliset tuloerot kasvoivat EU:ssa tarkastellun kymmenvuotisjakson aikana. NUTS2 aluejaolla tarkasteltuna Suomen sisäiset alue-erot henkeä kohti lasketun BKT:n suhteen ilmenevät oheisesta taulukosta. Niiden perusteella aikavälillä Itä-Suomen suhteellinen asema heikkeni ja Uudenmaan asema vahvistui samalla, kun Suomen asema suhteessa EU:n keskiarvoon säilyi samana.

68 67 Taulukko 31.1: Henkeä kohti laskettu BKT Suomessa NUTS2 -alueittain suhteessa EU:n keskiarvoon (EU=100) vuosina 1988 ja Itä-Suomi Väli-Suomi Pohjois-Suomi Etelä-Suomi Uusimaa Ahvenanmaa Suomi EU Suuret kaupunkialueet eli metropolit ja niistä erityisesti maiden pääkaupunkiseudut ovat EUmaissa ovat säännönmukaisesti korkeammalla henkeä kohti lasketun BKT:n tasolla kuin koko maa, joten tässä suhteessa Helsingin seutu (tai Uusimaa) ei poikkea oleellisesti muista Euroopan maista. Brysselissä, Lontoossa ja Pariisissa pääkaupunkiseutu poikkeaa koko maan keskiarvosta kaikkein eniten. Niissä alueen BKT asukasta kohti on yli puolitoistakertainen valtakunnalliseen keskiarvoon verrattuna. Muun muassa Tukholmassa, Wienissä ja Amsterdamissa pääkaupunkiseudun ja koko maan välinen suhde on samaa suuruusluokkaa kuin Helsingin seudulla Suomessa. Berliini on ainoa EU-maa, jossa pääkaupunkiseudun BKT asukasta kohti on alempi kuin koko maassa keskimäärin. Toisaalta Saksan taloudellisesti vahvimpien metropolien Hampurin, Münchenin ja Frankfurtin BKT asukasta kohti ylittää koko maan keskiarvon yli puolitoistakertaisesti. Italiassa pääkaupunki Rooma ylittää juuri ja juuri koko maan keskiarvon, mutta sen sijaan Milanon alueen BKT asukasta kohti on yli 40 % korkeampi kuin koko Italiassa keskimäärin 1. Tuloerot laajenevassa EU:ssa EU:n nykyisten maiden ja sen alueiden henkeä kohti laskettujen tulotasoerojen perusteella aluepolitiikalla riittäisi työmaata nykyisen laajuisessakin EU:ssa. Alue-erojen kaventamisen haaste kasvaa huomattavasti EU:n laajetessa. Komission toisessa koheesioraportissa esitetään laskelmia, joissa kuvataan EU:n nykyisten ja unioniin pyrkivien maiden (yhteensä 27 maata) ja alueiden tuloeroja vuoden 1999 tiedoilla. Tulotason perusteella maat voi jakaa kolmeen ryhmään, joista ensimmäiseen kuuluvat nykyiset EU maat lukuun ottamatta Espanjaa, Kreikkaa ja Portugalia. Tämän vauraimpien maiden ryhmän keskimääräinen tulotaso (BKT/asukas) on 20 % koko alueen (EU27) keskiarvon yläpuolella. Toinen ryhmä koostuu Espanjasta, Kreikasta ja Portugalista sekä Kyproksesta, Maltasta, Sloveniasta ja Tshekin tasavallasta, joiden tulotaso on % EU27 keskiarvosta. Jäljelle jäävissä kahdeksassa maassa tulotason on keskimäärin 40 % EU27 keskiarvosta. Koko EU27 alueen keskimääräinen tulotaso on 18 % alhaisempi kuin EU15 tulotaso. Jos koheesiomaan normiksi otetaan tähän asti käytetty 75 % EU15 keskitulotasosta, 174 miljoonaan ihmistä EU27 maissa sijoittuu tämän rajan alapuolelle, kun nykyisissä EU15- maissa rajan alapuolella on 71 miljoonan ihmistä. EU:n laajeneminen kasvattaa tuloeroja aluetasolla vielä selvemmin kuin koko maiden tasolla. Edellä todettiin, että vuonna 1999 keskimääräinen henkeä kohti laskettu tulo vauraimmilla NUTS2-tason alueilla, joilla asuu 10 % EU15:n väestöstä on 2.6-kertainen suhteessa köyhimpien alueiden asuttaman 10 %:n keskituloon. EU27 piirissä saman vuoden tietojen perusteella laskettuna tulotasoero köyhimmän ja rikkaimman välillä on yli 5-kertainen. 1 Edellä esitetyt tiedot perustuvat EU:n komission 2. koheesioraportin lisäksi ERECO:n (2002) tutkimukseen Euroopan metropolien talouskehityksestä.

69 Työttömyyserot 68 Ensimmäisessä koheesioraportissa tutkittiin myös työttömyysasteen kehitystä maittain ja alueittain vuosina Tämän jakson aikana maiden väliset työttömyyserot kasvoivat jatkuvasti lukuun ottamatta 1980-luvun jälkipuoliskoa, jolloin työttömyys laski ja erot tilapäisesti pienenivät lievästi, mutta alkoivat taas kasvaa 1990-luvun alussa. Myös alueelliset työttömyyserot suurenivat EU:ssa, kun verrattiin vuosien 1983 ja 1993 lukuja. 25:llä alhaisimman työttömyyden alueella työttömyysaste laski 4.8 prosentista 4.6 prosenttiin, kun taas 25:llä korkeimman työttömyyden alueella työttömyysaste nousi 17.2 prosentista 22.4 prosenttiin. Toisessa koheesioraportissa työttömyyden tason sekä maiden ja alueiden välisten työttömyyserojen todetaan säilyneen suurina 1990-luvun lopullakin. Jäsenmaiden tasolla vuonna 1999 Kreikan, Espanjan, Ranskan, Italian ja Suomen työttömyysasteet olivat yli 10 % eli yli kaksinkertaiset verrattuna Luxemburgiin, Hollantiin, Itävaltaan ja Portugaliin, joissa kaikissa työttömyysaste oli alle 5 %. Kun maiden välisiä työttömyyseroja mitataan variaatiokertoimella 2 (VK), sen arvo oli 5.2 vuonna Maiden työttömyyserot olivat tätä suuremmat 1990-luvun alkupuolella (vuonna 1994 VK=6.0), mutta erot pienenivät hieman 1990 luvun loppuun mennessä (vuonna 1999 VK=5.5). Aluetasolla heikoimmassa asemassa olevilla NUTS2 alueilla, joilla asui 10 % EU15 väestöstä työttömyysaste oli 23 % vuonna 1999, kun taas parhaassa asemassa olevien 10 %:n alueilla työttömyysaste oli vain 3 %. Jos työttömyysasteiden eroja EU:ssa tarkastellaan NUTS2 alueittain niiden variaatiokertoimen avulla sen arvo oli 62.1 vuonna Sen jälkeen alueelliset työttömyyserot pienenivät (VK=54.0 vuonna 1994) heikon talouskehityksen oloissa mutta kasvoivat jälleen 1990-luvun loppua kohti (VK=58.6 vuonna 1999). Aluepolitiikan arvioinnin kannalta on perusteltua tarkastella erikseen EU:n rakennerahastoista tukea saavia tavoite 1 -alueita. Niiden henkeä kohti laskettu BKT lähentyi EU15 keskiarvoa (=100): suhde oli 63 % vuonna 1988 ja 70 % vuonna Tästä huolimatta työttömyysaste tavoite 1 -alueella säilyi ennallaan. Vuonna 1988 työttömyysaste Tavoite 1 -alueilla oli keskimäärin 15.8 %, jonka jälkeen se laski alimmilleen 13.3 %:iin vuonna Sen jälkeen työttömyys nousi taas ylimmillään 17.7 %:iin vuonna 1996 ja laskien uudestaan 15.8 % tasolle vuonna 1998 eli samalle tasolle kuin 10 vuotta aikaisemmin. Työttömyysongelmaan liittyy kaupunkialueilla urbaaneja erityispiirteitä. Useimmissa metropoleissa, erityisesti pääkaupunkiseuduilla, työttömyysaste on alhaisempi ja työllisten osuus väestöstä korkeampi kuin maassa keskimäärin. Vaikka useimmat metropolit ovat 1990-luvulla toimineet maidensa kasvukeskuksina, työttömyys ei ole niistä poistunut, vaan työttömyysasteet ovat pysyneet entisellä tasolla tai kasvaneet. Helsingin ja Tukholman seuduilla vallitsi täystyöllisyys 1980-luvun lopulla: kummankin kaupunkialueen työttömyysaste oli noin 1 % vuonna Lama 1990-luvun alkupuolella nosti kummankin kaupungin työttömyyttä rajusti. Talouden kasvu luvun jälkipuolella käänsi työttömyyden laskuun, mutta ei alentanut sitä lähellekään 1980-luvun lopun lukemia. Lähes kaikissa EU:n metropoleissa on vakava rakenteellinen pitkäaikaistyöttömyyden ongelma, jota talouden kasvukaan ei näytä poistavan. Työttömyys laajenevassa EU:ssa EU:n komission toisessa koheesioraportissa tarkastellaan myös työmarkkinakysymyksiä. EU15:n työttömyysaste oli 9.3 % ja 12 hakijamaan 10.2 % vuonna Työttömyysasteet eivät näytä poikkeavan paljoakaan, mutta silti työmarkkinoita koskevat haasteet hakijamaissa sekä maa- että 2 Variaatiokerroin on keskihajonnan suhde keskiarvoon. Se soveltuu keskenään eri tasolla olevien jakaumien vertailuun.

70 aluetasolla ovat valtavat. Hakijamaiden maataloudessa työssä olevan väestön osuus on viisinkertainen EU15:een verrattuna. Myös perinteisen teollisuuden merkitys kandidaattimaissa on suuri, kun taas palvelusektorit, joiden osuus työllisyydestä EU15-maissa on yli 60 %, ovat kehittymättömiä. Työttömyysasteiden eroa EU15 ja kandidaattimaiden välillä selittävät osaltaan työttömyysturvaa koskevat erot: jälkimmäisissä tarjolla olevan työttömyysturvan alhainen tason vuoksi työvoima ulkopuolella on paljon rekisteröimättömiä piilotyöttömiä, joten viralliset työttömyysasteet antavat vajavaisen kuvan todellisesta työttömyydestä. Tuloksia alueellisia tuloeroja koskevasta tieteellisestä tutkimuksesta Euroopan ja OECD-maiden kehitystä koskevissa viimeaikaisessa akateemisissa tieteellisissä tutkimuksissa on käsitelty alue-eroja useista näkökulmista. Tässä yhteydessä keskitytään vain maiden tai alueiden tulotasoeroja koskeviin tuloksiin, joissa ko. eroja mitataan tuotannon puolelta eli henkeä kohti lasketulla BKT:llä maa- tai aluetasolla. Osoittautuu, että tutkimustulokset ja niiden tulkinnat vaihtelevat. Osassa tutkimuksia on päädytty siihen, että per capita tulotasot konvergoivat sekä OECD-maiden välillä että niiden sisäisällä (mm. Sala-i-Martin 1996a). Toisissa tutkimuksissa löytyy vain yhteisiä trendejä, mutta ei näyttöä konvergoitumista OECD-maiden aineistolla (Bernard ja Durlauf 1995). Tavanomaisissa konvergenssianalyyseissa aluekokonaisuuksien tulotasojen kasvueroja selitetään vain per capita tulojen lähtötasolla. Jos alhaisen tulotason maissa/alueilla kasvuvauhti on muita nopeampaa tapahtuu konvergoitumista. Tällaiseen tulokseen päädytään mm. Cheshiren ja Carbonaron (1997) tutkimuksessa. He tarkastelevat Keski-Euroopan 118 kaupunkialueen aineistolla tulotasoerojen kehitystä 1980-luvulla. Tulos muuttuu, kun mallin selittäjiin sisällytetään vaiheittain maakohtaiset per capita tulotason kasvunopeudet (kaupunkialueiden ulkopuolella) sekä integraatiota, EU:n aluepolitiikkaa, etäisyystekijöitä sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan laajuutta mittaavia tekijöitä. Tällä tavalla laajennetusta mallista ei saada tulokseksi konvergenssia. Cheshiren ja Carbonaron mukaan on luontevaa, että taloudellisen kasvun erot eivät mekaanisesti konvergoidu, vaan ympäristötekijöiden, aluepolitiikan, etäisyystekijöiden ja integraation tuloksena kasvuvauhdit voivat kehittyä alueittain joko konvergenssin tai divergenssin suuntaan eri alueilla ja eri aikoina. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että alue-eroihin sekä maiden sisällä että niiden välillä voidaan vaikuttaa harjoitettavalla politiikalla. Cheshire ja Carbonaro esittivät myös tuloksia integraation syvenemisen vaikutuksista. Niiden mukaan siirryttäessä kuuden maan Rooman sopimuksen (EEC) ajasta laajennettuun 10 maan EEC:hen ja kolmantena vaiheena aina vuoteen 1990 asti, integraation suotuisa kasvupotentiaalivaikutus on kasvanut alueellisesti. Ensivaiheessa se rajoittuu EEC:n ytimessäkin hyvin rajatulle alueelle. Seuraavassa vaiheessa se kattaa suuren osa Keski-Euroopan alueita ja kolmannessa vaiheessa positiivinen vaikutus leviää periferiaan, joka tässä merkitsee Bretagnea ja Ranskan Espanjan rajaa lähellä olevia alueita, Italian pohjoisosia sekä Tanskaa. Muiden Pohjoismaiden alueita ei ollut mukana tutkimuksessa. 69 Yhdysvaltojen aluekehitys ja sen implikaatiot Euroopalle? Hyvän vertailukohdan Euroopan syvenevän integraation vaikutusten arviointiin tarjoavat Yhdysvallat, joka on ollut sisämarkkina-alue ja rahaliitto pitkään. Toisaalta siellä voimassa oleva fiskaalinen federalismi poikkeaa siitä, mitä on kaavailtu EU:n piirissä. Yhdysvalloissa liittovaltion budjetti on suuri verrattuna hyvin pieneen EU:n budjettiin. Sillä rahoitettavat julkishyödykkeet ja tulonsiirto-ohjelmat osavaltioille, paikallistasolle ja osin suoraan kotitalouksille vaikuttavat taloudelliseen kasvuun maan eri osissa ja tasaavat myös alueellisten suhdannevaihteluiden synnyttämiä tuloeroja. Hyvä esimerkki rakenteellisesta panostuksesta

71 aluekehitykseen on liittovaltion kattavan moottoritieverkon rakentaminen 1960-luvulta alkaen. Liittovaltion budjetin välityksellä tasoitetaan myös suhdannevaihteluiden aluevaikutuksia. Eri tutkimusten perusteella minimissään 10 ja maksimissaan 40 prosenttia jonkin osavaltion kokemasta negatiivisesta kysyntäshokista tulee kompensoiduksi liittovaltion vero- ja tulonsiirtomekanismin välityksellä. (Ks. Bayoumi ja Masson 1994, Goodhart ja Smith 1993, Asdrubal, Sörensen ja Yosha 1996.) 70 Pitkän ajan kehityslinjana Yhdysvaltojen osavaltioiden väliset henkeä kohti lasketun BKT :n erot ovat kaventuneet. Useissa sekä Yhdysvaltojen osavaltioiden että kansainvälisillä teollistuneiden maiden aineistoilla tehdyissä tutkimuksissa on saatu tulokseksi, että alemman tulotason alueet tai maat kasvavat nopeimmin ja kurovat kärjessä olevan suhteellista etumatkaa kahden prosentin vuosivauhdilla (ks. mm. Mills ja Hamilton 1994, Baumol 1986, Barro ja Sala-i-Martin 1991, Sala-i-Martin 1996b). Tulotasojen lähentymisen tuloksena nykyään vain muutamassa Yhdysvaltojen osavaltiossa henkeä kohti laskettu tulotaso on alle 75 prosenttia koko maan keskiarvosta, mitä EU:ssa on pidetty yleisenä tukialueen kriteerinä. Yhtenä keskeisenä mekanismina tässä kehityksessä on ollut maan sisäinen muuttoliike sekä siirtolaisuus. Kasvaville alueille on tullut lisää työvoimaa, joka on hidastanut asukasta kohti laskettua tulokehitystä samalla, kun hitaammin kasvavilla alueilla suhteellinen työvoiman niukkuus on lisääntynyt. Alueiden välinen muuttoliike on myös mekanismi, jolla pidempiaikaisten kasvuerojen lisäksi suhdannetilanteiden muutoksiin sopeutumisen nähdään tapahtuvan Yhdysvalloissa. Alueellinen taantuma johtaa ulosmuuttoon, joka suuntautuu suotuisammin kehittyviin osavaltioihin sen sijaan, että pääpaino olisi palkkojen sopeutumisessa tai pelkästään avoimen työttömyyden alueellisessa kasvussa. Vaikka Yhdysvaltojen tapauksessa alueiden välisen tulotasojen konvergenssin on verraten yleisesti ajateltu pätevän, myös aluetaloudellinen eriytyminen nähdään mahdolliseksi Yhdysvalloissa (Krugman 1992). Jos kysynnän laskun kohtaava alue menettää työvoimaa ja alueen palkkataso ei jousta, se ei houkuttele uutta yritystoimintaa alueelle, vaan saattaa joutua pitkäkestoisen negatiivisen kierteen koettelemaksi. Tällaisen kehityksen mahdollisuus kasvaa, jos vapaa tavaroiden ja palvelusten sekä tuotannontekijöiden liikkuvuus yhtenäisellä valuutta-alueella johtaa alueittaiseen keskittymiseen ja sektorikohtaiseen eriytymiseen. Juuri näin Krugman väittää Yhdysvalloissa tapahtuneen, mikä lisää alueiden suhdanneherkkyyttä ja altistaa ne lisäksi pidempiaikaisille kasvu- ja laskuvaiheille. Euroopan integraatiokehitykseen liittyen Krugman väittää kansallisvaltioiden, rajojen ja vähäisen liikkuvuuden ja erillisten valuuttojen tuloksena Euroopan alueiden olevan vähemmän keskittyneitä ja erikoistuneita kuin alueet Yhdysvalloissa. Esimerkkinä hän vertaa Belgiaa ja Ohion osavaltiota. Niinpä hän myös väittää, että EU:n sisämarkkinaohjelma ja EMU yhdessä johtavat alueellista keskittymisen ja erikoistumisen kasvuun. Tällaisen kehityksen tuloksena myös alueiden suhdanneherkkyys kasvaa. Mitä enemmän tarkasteltavan maan suhdannehäiriöt poikkeavat muista maista, sitä huonommin euroalueen yhteinen rahapolitiikka sopii yksittäisille jäsenmaille tai niiden alueille. Krugmanin tutkimusten johtopäätöksiä voidaan soveltaa myös Suomeen: Pohjois- ja Itä-Suomi ovat luonnonresurssivaraisia alueita, kun taas Etelä-Suomi on tuotantorakenteeltaan monipuolisempi alue. Talous- ja rahaliitossa yhteinen valuutta eli euro voi suosia Etelä-Suomea, koska sen tuotantorakenne on lähempänä keskieurooppalaista rakennetta. Lisäksi työmarkkinoiden laajuus tekee sopeutumisen muutoksiin helpommaksi etelässä, kun taas pohjoisessa sopeutuminen merkitsee mittavampaa alueellista liikkuvuutta. Paine muuttoliikkeen kautta tapahtuvaan sopeutumiseen on Suomessa suurempaa kuin Yhdysvalloissa, missä palkkojen kautta tapahtuva sopeutuminen on suurempaa. (Ks. Lundborg 1996, Fredriksson 1995 sekä Blanchard ja Katz 1992.)

72 71 Syvenevä integraatio ja alue- ja kaupunkipolitiikan toimintaympäristö Suomessa Taloudellista konvergenssia koskevan laajan empiirisen tutkimusmateriaalin päätulos on sen suuntainen, että niin Yhdysvaltojen osavaltioiden välillä kuin Euroopan maidenkin välillä on tapahtunut pitkällä aikavälillä lähentymistä henkeä kohti lasketuissa tulotasoissa. Aluetasolla kehitys on voinut olla ainakin tilapäisesti päinvastaistakin. Työmarkkinakehityksen puolella työttömyysasteet ovat Euroopassa jääneet Yhdysvaltoja korkeammiksi ja alue-erot ovat sekä EU-maiden että alueiden välillä verraten suuria. Millaiset ovat syvenevän taloudellisen integraation vaikutukset Euroopassa ja erityisesti Suomessa viimeaikaisen kehityksen ja edellä esitettyjen tutkimustulosten valossa? 1990-luvun jälkipuoliskolla eli Suomen EU-jäsenyyden aikana taloudellinen toiminta ei ole keskittynyt jäsenmaiden piirissä. Kasvu on ollut voimakkainta EU:n reuna-alueen maissa eikä Keski-Euroopan maissa. Kaupungistuminen ei kuitenkaan ole pysähtynyt missään maassa, vaan pikemminkin jatkunut. Erityisesti nopeimmin kasvaneissa reuna-alueiden maissa tuotannon ja väestön kasvu on keskittynyt aikaisempaakin enemmän muutamille kaupunkialueille. Suomessa Helsingin seutu ja muutama muu keskus ovat olleet voimakkaimmin kasvavia alueita. Niin kansallisesti kuin alueellisestikin kasvun tärkeänä moottorina ollut informaatioteknologia (IT) -sektori. Sen kasvu on merkinnyt sitä, että koko talouden ja erityisesti viennin rakenne on monipuolistunut. Metsäsektorin ja perinteisen metalliteollisuuden rinnalla IT-sektorista on tullut uusi talouden kivijalka. Tässä mielessä talouden rakenne on monipuolistunut, joten sellaista Krugmanin ennakoimaa erikoistumista, jossa merkittävimpien toimialojen määrä supistuisi ei ole tapahtunut integraatiokehityksen myötä ainakaan toistaiseksi tapahtunut Suomessa koko maan tasolla. Talouden rakenteen monipuolistuminen parantaa taloudellisen kasvun edellytyksiä ja vähentää (mutta ei poista) sektorikohtaisten shokkien ongelmaa, jos suhdannekehitys poikkeaa toimialoittainen. Toisaalta resursseja menettävillä ja yksipuolistuvilla alueilla kasvun edellytykset heikkenevät ja suhdanneongelmat saattavat kärjistyä. Suomessa sopeutumista suhdanneongelmiin saattavat vaikeuttaa maantieteelliset seikat. Ympärillä ei toistaiseksi ole ainuttakaan EMU-alueen maata eivätkä liikkuvuus ja suorat kontaktit naapurimaihin, joita integraation yhteydessä korostetaan, voi maantieteellisistä syistä muodostua sopeutumista helpottaviksi ja kasvua edistäviksi tekijöiksi siinä määrin kuin Keski-Euroopan EMU-maissa.

73 Aluepolitiikka 1960-luvulta EU-jäsenyyden aikaan Aluekehitykseen vaikuttavaa politiikkaa on jossain muodoissa harjoitettu kaikkina aikoina, jos aluepolitiikka ymmärretään laaja-alaisesti julkisen vallan toimenpiteiksi, joilla on aluevaikutuksia. Aluepolitiikan osana erityistä kaupunkipolitiikkaakin on harjoitettu niin kauan kuin julkinen valta on vaikuttanut kaupunkien syntyyn ja niiden toiminnan säätelyyn ja ohjaukseen. Suomessa selviä esimerkkejä alue- ja kaupunkipolitiikan pitkästä linjasta ovat uusien kaupunkien perustaminen Pietari Brahen toimesta sekä monet kaupunkien asemaa koskevat reformit historian kuluessa (ks. luku 5). Viimeaikaisempaa kehitystä ajatellen aluepoliittiset toimenpiteet saivat vakiintuneen aseman Suomessa vasta vuonna 1966, jolloin säädettiin laki kehitysalueiden talouden edistämisestä. Mm. Iso-Britanniassa ja Alankomaissa aluekehitystä tasoittamaan tarkoitettuja työllisyys- ja elinkeinopoliittisia toimia oli käynnistetty jo 1930-luvun laman yhteydessä. Yhtenä syynä tähän myöhäiseen liikkeellelähtöön Suomessa oli se, että maa oli pitkään tuotantorakenteeltaan maa- ja metsätalousvaltainen, jolloin alueongelmat olivat syrjäseutujen maaseutuongelmia. Teollistuneiden kaupunkialueiden ongelmat nousivat esiin vasta 1960-luvulla, kun kaupungistuminen ja Ruotsiin muutto kiihtyivät. Aluepoliittisia toimenpiteitä motivoitiin mm. sillä, että ne mahdollistavat infrastruktuurin ja työvoiman hyödyntämisen kaikkialla maassa. Toinen peruste oli, että samalla inflaatiopaineet kasvukeskuksissa vaimenevat, kun kysyntää saadaan suunnattua pois alueilta, joilla on taipumusta ylikuumentua ainakin korkeasuhdanteissa. Resurssien käytön tehokkuuden rinnalla alueellisen tasa-arvon tavoittelulla oli käytännössä suurempi paino: työtä ja toimeentuloa sekä hyvinvointipalvelujen saatavuutta haluttiin parantaa tai ainakin ylläpitää tasapuolisesti kaikkialla maassa, ainakin suhteessa siihen, mihin markkinaprosessit olisivat johtaneet. Vuoden 1966 lain perusteella maa Etelä-Suomea lukuun ottamatta jaettiin kahteen kehitysaluevyöhykkeeseen, joiden teollistumista edistettiin verohuojennusten ja luottojen korkotuen avulla. Rahoituksen tuki korostui, kun Kehitysaluerahasto perustettiin vuonna Kehitysaluepolitiikan valmistelusta huolehti ensin Kehitysalueiden neuvottelukunta ja vuodesta 1973 lähtien valtioneuvoston kanslian suunnitteluosasto, kunnes sisäasiainministeriöön perustettiin aluepoliittinen osasto vuonna ja 1970-luvun vaihteessa maalta kaupunkeihin suuntautuva raju muuttoliike sekä sittemmin huoli EEC-sopimuksen alueellisista vaikutuksista nostivat aluepolitiikan keskeiseksi poliittiseksi teemaksi. Kiistakysymyksinä nousivat esille yritysten sijainninohjaus, valtion laitosten hajasijoittamisen Helsingistä maakuntiin sekä erityistoimien alueellisesti valikoiva suuntaamien valittuihin yhdyskuntiin. Vuoden 1975 ratkaisuissa päädyttiin koko maan kattavaan aluepolitiikkaan niin, että valtiovallan edellytettiin ottavan kaikissa toimissaan huomioon tasapainoisen aluekehityksen edistämisen. Aiempaa aluepoliittista aluejakoa tihennettiin ja samalla määriteltiin myös Etelä-Suomen tukialueet. Ongelmallisimmat alueet nimettiin projektialueiksi ja lisäksi luotiin maaseutupolitiikka haja-asutusalueiden kehittämiseksi. Politiikan välineinä olivat mm. investointi- ja käynnistysavustukset, kuljetustuet sekä kuljetusavustukset. Kehitysalueillekin alettiin perustaa teollisuuskyliä ja kuntiin palkattiin valtion tuella elinkeinoasiamiehiä luvulla jälkipuoliskolla aluekehitys näytti tasapainottuvan siinä mielessä, että väestön keskittyminen Etelä-Suomeen hidastui ja kehitysalueiden tuotantorakenne monipuolistui. Hyvinvointipalvelujen alueellinen saatavuus parani, kun uusia julkisen sektorin työpaikkoja syntyi ympäri maata erityisesti koulutuksen sekä sosiaali- ja terveyspalvelujen piirissä. Aluekehityksen kannalta tärkeitä päätöksiä ja 1970-luvulla olivat uusien yliopistojen perustaminen eri

74 puolille Suomea. 73 Seuraavat aluepoliittiset lait säädettiin 1982, jolloin toimenpiteiden kohdealuetta laajennettiin kattamaan viisi kuudesosaa Suomen pinta-alasta ja yli kaksi viidesosaa väestöstä. Yritysten kehittämistoiminnan tukea ja paikkakuntakohtaisia erityistoimia lisättiin niin että politiikan kohdealueina korostuivat heikoimmat alueet. Edellisen vuosikymmenen jälkipuolesta poiketen työpaikkojen synty ja muuttoliike keskittyi Etelä-Suomeen ja erityisesti pääkaupunkiseudulle. Teollisten työpaikkojen määrä supistui 1980-luvun alkupuolella kaikissa lääneissä Uuttamaata lukuun ottamatta eli muissa maissa jo aiemmin esiin noussut deindustrialisaatio alkoi kouriintuntuvasti koskea myös Suomea ja erityisesti sen kehitysalueita. Vuonna 1988 säädettiin uudet aluepoliittiset lait ajanjaksolle , jolloin koettiin sekä talouden ylikuumenemisen huuma ja sen jälkeinen romahdus. Aiemman yleisen talouskehityksen ja osin aluepolitiikankin seurauksena kehitysalueille syntyneistä työpaikoista osa katosi1990-luvun lamassa. Etenkin Neuvostoliittoon suuntautuvaan vientiin perustuvat yritykset ajautuivat vaikeuksiin itänaapurin yhteiskuntajärjestelmän romahdettua luvun laman yhteydessä työttömyys kasvoi muutamasta prosentista yli 15 prosentin tasolle ja monissa kehitysaluekunnissa missä tilanne oli ollut perinteisestikin heikompi, kolmasosakin työvoimasta saattoi joutua työttömäksi. Helsingin seudun perinteisesti matalat työttömyysasteet nousivat lähelle muun maan tasoa lamavuosien aikana. Koko taloutta koskeva kriisin yhteydessä aluepolitiikan kysymykset jäivät taka-alalle. Toisaalta, muutoksen tuulia virittivät paitsi lama, myös Euroopan unionin jäsenyyden haku ja jäsenyyden alettua vuonna 1995, osallistuminen mm. EU:n aluekehitykseen vaikuttavaan maatalous- ja rakennepolitiikkaan. Jo vuoden 1993 lopussa säädetyssä laissa alueiden kehittämisestä 3 varauduttiin EU-jäsenyyteen ja omaksuttiin aluepolitiikan periaatteeksi ohjelmaperusteisuus määräaikaisine ohjelmineen ja niihin perustuvine kehittämishankkeineen. Sitä, missä määrin tämä laki poikkeaa aiemmasta teollistamaan pyrkivästä ja koko maan tasapuolisesti kattavasta aluepolitiikasta voi tarkastelemalla, mihin sillä tähdätään. Uudessa laissa aluepolitiikan tavoitteet esitetään seuraavasti: Tämän lain tavoitteena on edistää maan alueiden omaehtoista kehittämistä ja tasapainoista alueellista kehitystä. Tavoitteen saavuttamiseksi turvataan alueiden väestön elinolojen kehitys ja sen kannalta tärkeiden palvelujen saatavuus; turvataan alueellisen kehityksen kannalta tarpeellinen perusrakenne; uudistetaan alueiden tuotantorakennetta, parannetaan yritysten toimintaedellytyksiä ja edistetään uusien työpaikkojen syntymistä; sekä vahvistetaan muutoin alueiden talouden ja väestön osaamisen perustaa. Lain lähtökohtana on, että kansalaisten elinolot ja peruspalvelut turvataan asuinpaikasta riippumatta. Suurin osan tavoitteista liittyy edellytyksien luomiseen: turvataan perusrakenne, vahvistetaan talouden ja osaamisen perustaa ja parannetaan yritysten toimintaedellytyksiä. Kehitysmahdollisuuksien hyödyntäminen on alueellisten toimijoiden vastuulla. Maakunnallinen aluekehitysvastuu annettiin maakuntien liitoille, joita perustettiin yhtä monta kuin maakuntia Manner-Suomeen eli 19. Maakuntien liitot ovat kuntayhtymiä, joissa virkamiehistön ohella on maakuntahallitus ja maakuntavaltuusto. Maakuntien liittojen edustajat nimetään kunnallisvaalien tuloksen perusteella. Kukin jäsenkunta nimeää omat edustajansa. Maakuntien liitot laativat yhteistyössä valtion aluehallinnon, kuntien, yritysten, kansalaisjärjestöjen ja muiden intressitahojen kanssa omaa aluekehitystään palvelevia ohjelmia. Valton puolelta aluekehitystyön osapuolina ovat uudistetut läänit, joita Manner-Suomessa on viisi, alueelliset /1993

75 ympäristökeskukset sekä työvoima- ja elinkeinokeskukset (TE -keskukset), joiden kautta valtaosa EU:n aluekehittämisvaroista ohjautuu maakuntiin. TE -keskusten yritys-, työvoima- ja maaseutuosastot ovat omien ministeriöidensä eli kauppa- ja teollisuusministeriön, työministeriön sekä maa- ja metsätalousministeriön aluehallintoyksiköitä. Maakunnan liiton, TE-keskuksen ja muiden aluekehitykseen osallistuvien tahojen yhteistyöelimenä toimii Maakunnan Yhteistyöryhmä (MYR). Laman keskellä kaupunkikehityksenkin kannalta tärkeä aluepolitiikan muoto oli osaamiskeskusohjelma. Se on alueiden kehittämisestä annetun lain mukainen tavoiteohjelma, jonka yhtenä tavoitteena on paikallisten, alueellisten ja kansallisten voimavarojen kohdistaminen valittujen kansainvälisesti kilpailukykyisten osaamisalojen kehittämiseen. Ohjelmaa on toteutettu Suomessa vuosina yhdentoista osaamiskeskuksen voimin. Toiminnasta saatujen hyvien kokemusten perusteella valtioneuvosto on laajentanut ohjelmaa nimeämällä uusia osaamisaloja ja uusia osaamiskeskuksia toteuttamaan toista valtakunnallista ohjelmaa. Uudeksi ohjelmakaudeksi on nimetty 14 alueellista osaamiskeskusta ja kaksi valtakunnallista verkosto-osaamiskeskusta EU ja aluepolitiikka EU:n aluepolitiikan perusteet Euroopan unionin tasolla aluepolitiikan poliittiset perustelut on kirjattu vuonna 1997 solmittuun Amsterdamin sopimukseen, jonka 158 artiklassa sanotaan: "Edistääkseen koko yhteisön sopusointuista kehitystä yhteisö kehittää ja harjoittaa toimintaansa taloudellisen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lujittamiseksi. Yhteisö pyrkii erityisesti vähentämään alueiden välisiä kehityseroja sekä muita heikommassa asemassa olevien alueiden tai saarien jälkeenjääneisyyttä, maaseutu mukaan luettuna." EU:n komission aluepolitiikasta vastaavan pääosasto perustelee toimintaansa lähtien siitä, että Euroopan alueiden ja niiden asukkaiden taloudelliset ja sosiaaliset mahdollisuudet eivät ole yhtäläiset. Kaikissa jäsenvaltioissa on jo kauan esiintynyt eroja kehityksessä ja elintasossa alueiden välillä. Unionin tasolla mitattuna erot ovat vielä huomattavampia. Tästä syystä heikommassa asemassa olevilla alueilla on elinkeinoelämän piristämiseksi käytettävä yksityisiä investointeja täydentäviä julkisia tukia. Näistä vastaavat pääasiassa jäsenvaltiot omilla aluetuillaan. Koska ongelmat ovat niin suuria, yhteisön on kuitenkin solidaarisuuden nimissä osallistuttava niiden ratkaisemiseen, jotta kaikki alueet ja niiden asukkaat saisivat parhaan mahdollisen hyödyn yhteismarkkinoista sekä talous- ja rahaliitosta. Sisämarkkinaohjelman ja muun yhteisöpolitiikan ohella EU:n erityinen panostus aluekehitystä koskevien tavoitteiden saavuttamiseksi tapahtuu sen budjetin välityksellä. Aluepolitiikka vie EU:n budjettimenoista kolmanneksen. EU:n komissio hyväksyy kunkin jäsenmaan tavoiteohjelmat, joiden rahoituksessa toteutetaan additionaliteetti -periaatetta. Sen mukaan hankkeissa on oltava kansallista rahoitusta, yleensä vähintään puolet hankkeen kokonaisbudjetista, ja EU:n rahoitusta ei saa käyttää kansallisen rahoituksen korvaamiseen. Kansallisen rahoitusosuuden välityksellä julkisen sektorin yksiköiden (valtio, maakunnat, kunnat) rahoituksen lisäksi myös monet aikaisemmat puhtaasti kotimaiset tukijärjestelmät (mm. Finvera ja TEKES) ovat nykyisin osa EU:n tukijärjestelmää. Hankkeiden käytännön toteuttamisessa on tärkeää kumppanuusperiaate: viranomaiset, kansalaisjärjestöt ja yritykset toteuttavat kehittämishankkeita yhdessä. Rakennerahastot EU:n kaikki jäsenmaat voivat saada niin sanotuista rakennerahastoista osarahoitusta alue- ja

76 rakennepolitiikan toteuttamiseen. Näitä rahastoja ovat: - Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR) - Euroopan sosiaalirahasto (ESR) - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahasto (EMOTR) - Kalatalouden ohjauksen rahoitusväline (KOR). 75 Edellä mainittujen rahastojen budjetti vuosille on 182 miljardia euroa. Niiden lisäksi on vuonna 1993 perustettu koheesiorahasto, josta saatava kohdistuu neljän heikoimmassa taloudellisessa asemassa olevan jäsenmaan (Kreikka, Portugali, Irlanti and Espanja) auttamiseen. Tämä tapahtuu pääasiassa rahoittamalla ympäristö- ja infrastruktuurihankkeita näissä ns. koheesiomaissa. Vuosina Koheesiorahaston budjetti on yhteensä 18 miljardia euroa eli noin 2.5 miljardia euroa vuosittain. Huomattakoon, että nimestään huolimatta rakennerahastot ja koheesiorahasto eivät ole varsinaisia rahastoja, vaan ne saavat varansa suoraan EU:n budjetista. Tällä hetkellä noin kolmannes EU:n budjetista kanavoidaan rakennerahastoille. Kaikkien maiden hyödynnettävissä olevien rakennerahastojen viralliset tavoitteet ovat seuraavat: - Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) tarkoituksena on edistää alueiden välisten kehitys- ja elintasoerojen ja muita heikommassa asemassa olevien alueiden jälkeenjääneisyyden vähentämistä sekä edistää suurimman alueellisen epätasapainon poistumista yhteisössä osallistumalla kehityksessä jälkeen jääneiden alueiden kehittämiseen ja rakenteelliseen sopeuttamiseen sekä alueiden sosiaalis-taloudelliseen uudistamiseen. - Euroopan sosiaalirahasto (ESR) edistää työllisyyden kehittämistä tukemalla työllistettävyyttä, yrittäjyyttä, sopeutumiskykyä ja tasa-arvoa sekä investoimalla henkilöresursseihin. - Euroopan maatalouden ohjaus- ja tukirahaston (EMOTR) tehtävänä on vakiinnuttaa monitoimisen maatalouden ja aluekehityksen välinen suhde, lujittaa ja tukea maatalouden kilpailukykyä, varmistaa maaseudun toimintojen monipuolistaminen, helpottaa maaseutualueiden säilymistä asuttuna sekä säilyttää ympäristö, maisemat ja maaseutuperintö ja parantaa niitä. - Kalatalouden ohjauksen rahoitusvälineen (KOR) tehtävänä on edistää kalavarojen ja niiden hyödyntämisen välistä kestävää tasapainoa, uudistaa kalatalouden rakenteita alan tulevaisuuden turvaamiseksi, edistää alan säilymistä dynaamisena ja kilpailukykyisenä sekä elvyttää kalastuksesta riippuvaisia alueita ja lisäksi parantaa kalastustuotteiden tarjontaa ja niiden arvostusta. EU:n alueellisen kehittämiseen tähtäävä rakennepolitiikka perustuu ohjelmakausiin ja niiden aikana voimassa oleviin tavoiteohjelmiin. Ohjelmakaudella on kolme tavoiteohjelmaa: tavoite 1, tavoite 2 ja tavoite 3. Tavoite 1 on tarkoitettu EU:n köyhimmille alueille, joiden bruttokansantuote on alle 75 prosenttia EU:n keskiarvosta. Tämän tavoiteohjelman osuus rakennerahastojen budjetista on 70 %. Rahoitusta annetaan perusinfrastruktuurin parantamiseen sekä yrityssektorin investointeihin, jotta sen kattamat alueet saisivat kurottua pienemmäksi eroa muihin alueisiin. Tavoite 1 (NUTS2) alueita on noin 50 ja niiden alueella asuu 22 % EU:n väestöstä. Suomessa Pohjois- ja Itä-Suomi kuuluvat köyhiin alueisiin ja ovat mukana tavoite 1 -ohjelmassa. Tavoite 2 on tarkoitettu rakennemuutoksen leimaamille alueille ja tässä ohjelmassa on mukana sekä maaseutu- että kaupunkialueita. Se kattaa 18 % Unionin väestöstä ja 11.5 % rakennerahastojen budjetista. Suomessa Länsi-Suomelle ja Etelä-Suomelle on määritelty tavoite 2 -alueet. Tavoite 1 ja tavoite 2 -ohjelmilla pyritään osaamisen ja yrittäjyyden edistämiseen erikseen määritellyillä kohdealueilla. Niistä poiketen tavoite 3 on horisontaalinen eli sitä voidaan toteuttaa

77 myös sellaisilla alueilla, joita ei ole määritelty EU:n tukialueiksi. Sisällöltään se on työllisyyspoliittinen ohjelma, jolla tavoitellaan pitkäaikaistyöttömyyden ja nuorisotyöttömyyden vähentämistä sekä yrittäjyyden ja sukupuolten välisen tasa-arvon edistämistä. Tavoite 3 ohjelman rahoitukseen käytetään 12.3 % rakennerahastojen budjetista. Tavoitteet 1-3 ja rakennerahastot liittyvät toisiinsa niin, että 94 % rahastojen budjetista käytetään näiden tavoiteohjelmien rahoittamiseen. Alla olevasta kaaviosta nähdään, että samalla tavoiteohjelmat voivat saada tukea useasta rahastosta lukuun ottamatta tavoite 3 -ohjelmaa, joka on vain Euroopan sosiaalirahaston (ESR) piirissä. Taulukko 31.2: Rakennerahastojen liittyminen tavoiteohjelmiin EU:ssa Tavoite 1 Tavoite 2 Tavoite 3 EAKR EAKR ESR ESR ESR EMOTR KOR 76 EU:n jäsenmaille rakennerahastoista vuosille kohdennettujen määrärahojen jakautuminen tavoitteittain ilmenee seuraavasta taulukosta. Kaikki jäsenmaat saavat rakennerahastoista tuke, mutta tuen määrä vaihtelee huomattavasti. Suomen 1,8 miljardia euroa vuosille on samaa luokkaa Belgian ja Ruotsin summan kanssa, vaikka näiden maiden väestö on huomattavasti suurempi. Sitä vastoin Tanska karkeasti Suomen kokoisena maana saa runsaan kolmanneksen Suomen tukisummasta. Suurin tukimäärä eli 42 miljardia euroa menee Espanjaan ja seuraavina ovat Saksa, jonka Itäiset osat ovat tuen pääkohteena, sekä Italia, missä Etelä-Italiaan kanavoituu huomattavat tukisummat. Saatu tuki on asian toinen puoli, toinen puoli on eri maiden EU:lle suorittamat maksut, joita suoritetaan suurin piirtein niiden bruttokansantuotteiden suhteessa. Maksut yhdessä saatujen tukien kanssa määräävät maiden nettoaseman. Kaikki maksut ja saadut rakennerahasto-, maatalous- ym. tuet huomioon ottaen nettosaajia vuonna 2001 olivat koheesiomaat Kreikka, Irlanti, Espanja ja Portugali. Kaikki muut maat olivat nettomaksajia. Nettosaajista Kreikan nettotuki oli asukasta kohti laskettuna suurin eli noin 400 euroa asukasta vuodessa. Samalla tavalla laskien suurin nettomaksaja oli Luxemburg noin 400 euron nettomaksulla asukasta kohden. Suurista maista Saksan nettomaksu asukasta kohti oli noin 120 euroa ja Ranskan 55 euroa. Ruotsin vastaava luku oli noin 150 /asukas. Myös Suomi oli nettomaksaja vuonna 2001 nettomaksun ollessa runsaat 50 /asukas eli Ranskan tasolla. Taulukko 31.3: Rakennerahastojen maksusitoumusmäärärahat (milj. euroa, vuoden 1999 hinnoin) ohjelmakaudeksi (ei sisällä yhteisöaloitteita ja innovatiivisia toimia sekä KOR-tukea); Lähde: Komission kertomus. Rakennerahastot , vuosikertomus, EU 2001 Jäsenmaa Tavoite 1 Tavoite 1 siirtymäkauden tuki 4 Tavoite 2 Tavoite 2 siirtymäkauden tuki 2 Tavoite 3 Yhteensä Belgia * Siirtymäkauden tukea annetaan määrätyille alueille, jotka vuoteen 1999 mennessä olivat saavuttaneet taloudellisen ja sosiaalisen aseman, että se ei enää vuosille oikeuttanut aiemman suuruiseen tukeen.

78 Tanska Saksa Kreikka Espanja Ranska Irlanti Italia Luxemburg Hollanti Itävalta Portugali Suomi Ruotsi UK Euroopan unioni (EU15) EU:n aluepolitiikka Suomessa Suomen Euroopan Unioniin liittymisestä eli vuodesta 1995 alkaen EU:n rakennerahastot ja niiden avulla harjoitettava aluepolitiikka ovat ulottuneet myös Suomeen. Ensimmäisellä ohjelmakaudella Suomi sai tukea rakennerahastoista yhteensä 1,7 miljardia euroa. Kun tähän lisätään kansallinen tuki, aluepoliittisen tuen kokonaismäärä oli yhteensä noin 3 miljardia euroa eli keskimäärin 600 miljoonaa euroa vuodessa. Tukien piirissä olleet alueet kuuluivat Suomessa tavoite 6, tavoite 5b ja tavoite 2 -ohjelmiin. Lisäksi Suomi sai tukea osallistumalla ns. yhteisöaloitteisiin. Rakennerahastojen uudella ohjelmakaudella rakennerahastopolitiikkaa toteutetaan Suomessa kahdella alueohjelmalla, tavoite 1 ja tavoite 2, sekä horisontaalisella tavoite 3 - ohjelmalla. Tavoite 1 -alue on jaettu kahdeksi ohjelma-alueeksi, Pohjois-Suomi ja Itä-Suomi. Tavoite 1 vastaa alueellisesti suunnilleen edellisen ohjelmakauden tavoite 6 -ohjelmaa. Tavoite 2 - alue on jaettu Länsi-Suomen ja Etelä-Suomen ohjelma-alueisiin. Alueellisesti ohjelma kattaa suurelta osin samoja alueita kuin edellisen ohjelmakauden tavoite 2 ja tavoite 5b -ohjelmat yhdessä. Tukialuejaot Suomessa on esitetty oheisessa kuviossa. Todettakoon, että Pohjois-Suomen tavoite 1 -luokitus perustuu myöhempää Agenda neuvotteluissa saavutettuun poliittiseen hyväksyntään sille, että Suomen liittymissopimukseen sisältyvät maininnat harvaan asutuista alueista oikeuttavat kyseiset alueet korkeimpaan tukeen myös kaudella vaikkeivät ne täytä kriteeriä, jonka mukaan alueen BKT asukasta kohti tulisi olla alle 75 % EU:n keskimääräisestä tasosta. Kansallisen tuen puolella Pohjois- Suomen 1-alueen kansallinen tukialueluokitus on kuitenkin alhaisempi kuin Itä-Suomessa. Tavoite 2 -alueista ja vastaavista kansallisista tukialueista päätettiin kansallisesti mm. erilaisten kehitysmittareiden vertailuihin tukeutuen. Kaudella Suomi saa tukea rakennerahastoista yhteensä 1,8 miljardia euroa. Yhdessä kansallisen tuen kanssa aluepoliittisen tuen kokonaismäärä koko kaudella yhteensä on noin 4,6 miljardia euroa eli keskimäärin 650 miljoonaa euroa vuodessa. Reaalisesti tuen määrä on uudella kaudella suunnilleen samalla tasolla kuin ensimmäisellä jaksolla Uudella kaudella

79 kansallisen tuen osuus on jonkin verran suurempi ja EU:n rakennerahastojen osuus pienempi kuin ensimmäisellä kaudella. 78 Taulukko 31.4 EU:n rakennerahasto-ohjelmien tukimäärät ja tuki-intensiteetit vuosina (ei sisällä siirtymäkauden alueiden tukea) Lähde: Sisäasiainministeriö Ohjelma Väestömäärä miljoonaa Julkinen tuki (EU + kansall.), keskim./v., milj. euroa Tavoite 1 1,1 (Itä- ja Pohjois-Suomi) Tavoite 2 Tavoite 3 1,6 (alueita Länsi- ja Etelä- Suomessa) 4,1 (tavoite 1 -alueen ulkopuolinen väestö) Julkinen tuki / asukas keskim./ v, euroa

80 79 Kuvio 31.1: Suomen EU-alueohjelmien tavoitealueet kaudella ; Lähde: Sisäasiainministeriö Alueellisiin EU-ohjelmiin voidaan lukea myös yhteisöaloiteohjelmat Interreg, Urban, Leader ja Equal. Yhteisöaloiteohjelmat ovat luonteeltaan EU:n tavoiteohjelmia täydentäviä. Niiden erityispiirteitä ovat kansallisuuksien, valtioiden ja alueiden rajat ylittävän yhteistyön korostaminen ja niissä painotetaan erityisesti rahoitettavan toiminnan innovatiivisuutta sekä kokemusten ja hyvien esimerkkien levittämistä. Interreg III -aloitteeseen kuulu kolme ohjelmalohkoa: A) rajat ylittävä yhteistyö, B) valtioiden välinen yhteistyö ja C) alueiden välinen yhteistyö. Suomi osallistuu ohjelmakaudelle seitsemään Interreg III A ohjelmaan (Saaristo, Merenkurkku/MittSkandia, Pohjoiskalotti, Kolarctic, Karjala, Kaakkois-Suomi ja Etelä-Suomen rannikkoseutu), joiden EU-rahoitus on suuruudeltaan yhteensä 130 miljoonaa euroa. Urban II -yhteisöaloitteen tavoitteena on kriisissä olevien kaupunkialueiden taloudellinen ja sosiaalinen elvyttäminen sekä kestävän kehityksen edistäminen. Suomessa on kaudella yksi URBAN-yhteisöaloiteohjelma, jonka toteuttavat Helsingin ja Vantaan kaupungit yhdessä. Suomen osuus seuraavan kauden EU:n URBAN-yhteisöaloitevaroista on 5 miljoonaa euroa. Urban-ohjelmien avulla on osaltaan reagoitu kaupunkien sisällä tapahtuneeseen erilaistumiseen ja sosiaalisten ongelmien keskittymiseen tiettyihin kaupunginosiin, mikä on Suomessa verrattain uusi ilmiö. Tässä yhteydessä myös Euroopan sosiaalirahaston