Lausunto 1 (5) ASIA: HE 9/2013 VP EDUSKUNNALLE LAIKSI AMMATTIKORKEAKOULULAIN MUUTTAMISESTA SEKÄ ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI

Transkriptio

1 Lausunto 1 (5) Eduskunnan sivistysvaliokunnalle Kuulemistilaisuus klo ASIA: HE 9/2013 VP EDUSKUNNALLE LAIKSI AMMATTIKORKEAKOULULAIN MUUTTAMISESTA SEKÄ ERÄIKSI SIIHEN LIITTYVIKSI LAEIKSI Ammattikorkeakoululainsäädännön uudistuksen tavoitteena pitää olla ammattikorkeakoulutuksen vahvistaminen. Ammattikorkeakouluilla on oltava edellytykset ja riittävät voimavarat tarjota opiskelijoille laadullisesti tasavertaiset koulutus- ja opiskelijapalvelut sekä toteuttaa ammattikorkeakoululaissa määriteltyjä tehtäviä. Uudistuksen vaiheistuksesta aiheutuu paljon epävarmuutta ja lisääntyvää hallinnollista työtä, mikä syö resursseja pois opetuksesta ja sen kehittämisestä. Uudistuksen onnistumisen kannalta tärkeimpiä tekijöitä ovat: Ammattikorkeakoululainsäädännön molempien uudistusvaiheiden etenemisen turvaaminen tällä hallituskaudella, Ammattikorkeakoulujen uudistuksen vauhdittaminen erilaisin kannustein, Laadullinen toiminnan mittaamisen nostaminen tuotosmittaamisen rinnalle sekä Hyvän henkilöstöpolitiikan noudattamisen arvioinnin kytkeminen toimilupaprosessin yhteyteen. Uudistuksen eteneminen Uudistuksen ensimmäinen vaihe on toteutettava esitetyssä aikataulussa. Ammattikorkeakouluille on turvattava itsenäisempi asema ja suurempi riippumattomuus uudistuksen alkuvaiheessa. Taloudellista ja toiminnallista epävarmuutta on lievennettävä mm. arvonlisälainsäädännön muuttamisella. Osakeyhtiöittämistä ja rakenteellista kehittämistä on vauhditettava erilaisilla kannusteilla. Keskeiset asiat toisen vaiheen uudistuksessa ovat ammattikorkeakoulujen perusrahoituksen siirtäminen kokonaan valtiolle ja ammattikorkeakoulujen itsenäisen oikeushenkilöaseman toteuttaminen. Ilmoitettu valtionosuusjärjestelmän uudistus on liian epämääräinen aikatauluksi, eikä se anna varmuutta toiseen vaiheen toteutuksesta. OAJ esittää, että sivistysvaliokunta ottaa selkeän kannan siihen, miten ammattikorkeakoululainsäädännön toinen vaihe toteutetaan tällä hallituskaudella. Henkilöstövaikutukset OAJ esittää, että hyvän henkilöstöpolitiikan noudattaminen tulee olla osa toimilupaprosessia. Henkilövaikutusten arviointi ja ammattikorkeakoulukohtainen rahoitusvaikutus on vaatimatonta. Ammattikorkeakoululain perustelutekstissä todetaan, että menosäästöt, toimilupien uudistaminen ja osakeyhtiöittäminen vaikuttavat henkilöstömääriin ja rakenteisiin. Ammattikorkeakoulukohtaisten laskelmien mukaan toiminnan supistaminen on mahdollista pääsääntöisesti henkilöstön määrän vähentämisellä. Samanaikaisesti rakenteellisen kehittämisen kanssa päällekkäin toteutettavat rahoitusleikkaukset näyttävät kohdistuvan lähes kokonaisuudessaan henkilöstöön vähentäen ammattikorkeakouluista noin 1700 henkilötyövuotta. Julkisuudessa on

2 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 2 (5) henkilöstövähennyksiin kohdistuvia määriä pehmennetty sillä, että henkilöstöä olisi eläköitymässä runsaasti. Vipusen tietopohjan mukaan opetushenkilöstössä on vuotiaita yhteensä 335 henkilöä. Eläköitymisen kautta ei henkilöstövähennyksiä saada hoidettua. Ammattikorkeakoulukohtaisesti on selvitettävä mitä seuraamuksia näillä esitetyillä vaikutuksilla on henkilöstöön ja mihin toimenpiteisiin on ryhdyttävä. Opetushenkilöstön täydennyskoulutukseen ja muutosturvaan tulee kiinnittää huomiota, jotta tarvittava muutos on hallittavissa. 6 Toimilupa Pelkästään toimilupien uudistamisella ei saada toteutettua korkeakoulujen nykyisen toimipisteverkon kokoamista riittävän laajoiksi, laadukkaiksi ja innovatiivisiksi osaamisympäristöiksi. Koska ammattikorkeakouluille ei ole uudistuksen alkuvaiheessa turvattu oikeushenkilöasemaa, rakenteellista kehittämistä ei ole päästy toteuttamaan niin laajamittaisesti kuin olisi ollut tarve. Ongelmana ei ole niinkään korkeakoulujen määrä, vaan se, että ammattikorkeakoulujen toimipisteet ovat hajaantuneet laajalle alueelle. Ammattikorkeakoulujen tulee jatkossakin toimia alueellisina yhteistyökumppanina mm. yritysprojektien tai opinnäytetöiden osalta, vaikka pysyviä toimipisteitä on vähemmän. Toimilupauudistus Ammattikorkeakoulujen taloudellinen ja hallinnollinen uudistus on toteutettava laadukkaasti riittävät resurssit turvaten. Ammattikorkeakoulujärjestelmän kehittämisen kannalta olisi perusteltua siirtyä mahdollisimman nopeasti tilanteeseen, jossa ammattikorkeakoulut ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä. Osakeyhtiöittämistä ja rakenteellista kehittämistä on siksi vauhditettava erilaisilla kannusteilla. OAJ on myös huolissaan siitä, että talouteen liittyvät asiat ovat määräävässä asemassa, kun uutta toimilupaa haetaan. Yhteiskunnan kokonaisedun kannalta on erittäin tärkeätä, että ammattikorkeakoulujen edellytetään ja kannustetaan laadullisiin panostuksiin ja tuloksiin Toimilupien myöntäminen Uusien toimilupien myöntämisessä korostuvat koulutustarpeen lisäksi toiminnan laatuun, vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen liittyvät näkökohdat. Toimilupaharkinnan yhteydessä on konkreettisesti tarkasteltava esimerkiksi sitä, että minkälaisilla resursseilla opetusta ammattikorkeakouluissa toteutetaan (opetushenkilöstön määrä suhteessa opiskelijoihin). Ammattikorkeakoulukohtaista laadun arviointia tehtäessä on kiinnitettävä erityinen huomio siihen, miten ammattikorkeakoulut ovat noudattaneet ja tulevat noudattamaan hyvää henkilöstöpolitiikkaa. Määräaikainen toimilupa OAJ esittää, että määräaikaisen toimiluvan voimassaoloaika tulee neuvotella ja sopia ammattikorkeakoulukohtaisesti. Joissakin tapauksissa saattaa olla perusteltua, että määräaikainen toimilupa myönnetään kahta vuotta pitempänä. Esimerkiksi tapauksessa, jossa toiseen ammattikorkeakouluun siirtyvien opiskelijoiden määrä on iso ja vastaanottavan ammattikorkeakoulun opiskelijamäärät on tarpeen pitää kohtuullisena mm. rakennuskannan takia. Toimiluvan pituuteen vaikuttavana seikkana on myös ammattikorkeakoulussa annettavien koulutuksien pituus. VM:n ja OKM:n on huolehdittava siitä, että tulevien vuosien talousarvioissa varaudutaan turvaamaan määräaikaisilla toimiluvilla toimivien ammattikorkeakoulujen resursseista sovitun jakson ajan. Lisäksi on otettava huomioon, että osa opiskelijoista valmistuu toimiluvan umpeuduttua jostain toisesta ammattikorkeakoulusta.

3 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 3 (5) 7 Koulutustehtävä Koulutustehtävän määrittely on ammattikorkeakoulututkintojen osalta perusteltu. Ammattikorkeakouluilla on jatkossa oikeus, mutta ei velvollisuutta, järjestää ammatillista opettajankoulutusta sekä ylempään ammattikorkeakoulututkintoon johtavaa koulutusta niissä koulutuksissa jotka toimilupa kattaa. Jotta tosiasiallinen väylä ylempään korkeakoulututkintoon säilyy, tulee opetusministeriön huolehtia siitä, että ylempien ammattikorkeakoulututkintojen tarjonta on riittävän laajaa ja pysyvää. Järjestämisvelvollisuus ei voi jäädä pelkästään ylläpitäjän päätettäväksi, sillä tarjonnan pysyvyys on ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon ja työelämän kehittymisen ja opiskelijan opintomahdollisuuksien kannalta erittäin tärkeää. 17 Opetus OAJ kannattaa esitettyä avoimen ammattikorkeakouluopetuksen laajentamista. 20 Kelpoisuus ammattikorkeakouluopintoihin OAJ kannattaa kolmivuotisen työelämäjakson vaateen säilymistä ammattikorkeakoulututkinnon jälkeen ennen ylemmän ammattikorkeakoulututkinnon opintoihin hakeutumista. Työelämäjakso tuo sitä uskottavuutta ja osaamista, mitä ylemmissä ammattikorkeakouluopinnoissa ja työelämäyhteistyössä tarvitaan. Lisäksi on huomioitava, että ammattikorkeakoulututkinto on työhöntuloväylä. Ylemmät ammattikorkeakouluohjelmat ovat kehitetty työssäkäyvien ja työelämän mukaan, ja myös pedagogiikkaa on kehitetty vastaamaan ko. tutkintomallia. Ammattikorkeakoulutus profiloituu tätä kautta omaleimaiseksi ja vahvaksi työelämälähtöiseksi korkeakouluksi suhteessa yliopistokoulutukseen, missä työelämään tullaan pääsääntöisesti maisteritutkinnon jälkeen. Ammattikorkeakoulujen hallinto Ammattikorkeakoululain lakiin ei ole tarkoitus tehdä uudistuksen yhteydessä hallitusjäsenyyksien osalta muutosta. Perusteluosiossa kuitenkin korostetaan työelämän mukaan ottamista ja lisäämistä hallinnossa jo uudistuksen alkuvaiheessa. Jos korostetaan työelämän (julkisen sektorin että yksityisen) mukana oloa, on perusteluosuudessa nostettava mukaan myös henkilöstön mukana olemisen tärkeys ja merkitys. Opetusalan asiantuntijoiden mukana oleminen lisää hallitustyöskentelyssä koulutuksen asiantuntijuutta. OAJ:n kanta on, että ammattikorkeakouluja koskevan lainsäädännön uudistuessa on opetushenkilöstön ja opiskelijoiden edustus turvattava ammattikorkeakoulujen hallinnossa. Henkilöstön edustuksesta yrityksissä annettu laki edellyttää, että yrityksen toiminnan kehittämiseksi, yrityksen ja henkilöstön yhteistoiminnan tehostamiseksi sekä henkilöstön vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksi henkilöstöllä tulee olla oikeus osallistua yrityksen liiketoimintaa, taloutta ja henkilöstön asemaa koskevien kysymysten käsittelyyn yrityksen päättävissä, toimeenpanevissa, valvovissa tai neuvoa-antavissa hallintoelimissä. Ammatillisen opettajankoulutuslain siirto ammattikorkeakoululain sisään OAJ kannattaa ammatillisen opettajakorkeakoululainsäädännön siirtämistä ammattikorkeakoululain yhteyteen hallituksen esityksen mukaisesti. Ammattikorkeakoulujen kokonaisvaltaisen toiminnan kehittämisen kannalta on tärkeää, että ammatillisesta opettajankoulutuksesta annetut säädökset lisätään ammattikorkeakoululakiin.

4 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 4 (5) Ammatillisen opettajakoulutuksen osalta on huolehdittava itsenäisestä rahoitusosuudesta ja siitä, että koulutuksen pysyvyys turvataan. Ammatillisen opettajankoulutuksen merkitys koko ammatillisen koulutuksen ketjulle, ammatillisesta peruskoulutuksesta ammattikorkea-asteen koulutukseen ja ammatilliseen opettajuuteen, on merkittävä. Koulutuksen laatua ja laajuutta ei saa vaarantaa. OAJ ei kannata sitä, että osa ammatillisesta opettajankoulutuksesta (ruotsinkielinen koulutus) vietäisiin yliopistojen järjestettäväksi. Ratkaisu ei ole toimiva ammatillisen opettajankoulutuksen kehittämisen kannalta. Ruotsinkielinen ammatillinen opettajankoulutus on mahdollista järjestää nykyisten ammatillisilla opettajakorkeakoulujen toimesta esimerkiksi yhteistyössä ruotsinkielisten ammattikorkeakoulujen kanssa. Ruotsinkielisen opettajankoulutuksen järjestämisvelvoitetta koskeva säännös tulee kirjata ammattikorkeakoululakiin. LAKI OPETUS- JA KULTTUURITOIMEN RAHOITUKSEN MUUTTAMISESTA Ajankohta uuteen rahoitusmalliin siirtymiselle on erityisen haastava, koska ammattikorkeakouluilta leikataan vuosina kaikkiaan 327 miljoonaa euroa (valtio- ja kuntaosuus, indeksijäädytys). Muutosten hallitsemiseksi esitetty kolmevuotinen siirtymäaika on tarpeen. Strateginen rahoitus pitäisi ottaa rahoitusmallin pysyväksi osaksi noin kymmenen prosentin osuudella jo rahoitusmallin ensi vaiheessa. Rakennettaessa tehokasta ja laadukasta korkeakoulutoimijaa ja toimintaa on ammattikorkeakoulujen strategisen kehittämisen ja profiloitumisen mittaaminen yhtä tärkeää kuin tuotosten mittaaminen. Mittarit ja koulutuksen laatu OAJ:n mielestä koulutuksen laadun kehittämistä ei rahoitusmallissa ole otettu riittävästi huomioon. Huolena on, että esitetty rahoitusmalli ohjaa enemmän säilyttämään nykyisen tilanteen ja toimintatavat, kuin että se kannustaisi ammattikorkeakouluja toiminnan laadullisessa kehittämisessä. Uudistuksen toisessa vaiheessa rahoitusmallin jatkokehittämisen yhteydessä on löydettävä keinot mitata toiminnallista laatua. Laadukkaan koulutuksen toteuttamisen edellytykset tulee ottaa huomioon myös ammattikorkeakoulujen ohjausmittaristossa. OAJ:n mielestä rahoitusmallissa esitetyn tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen osuutta on kasvatettu liian suureksi (15 %). Ammattikorkeakoulujen tutkimus- ja kehittämistyötä tulee kehittää osana suomalaista innovaatiojärjestelmää. Tutkimus- ja kehittämistoiminnan mittaamisessa on tarkasteltava myös tk-toiminnan ja opetuksen integraatiota sekä aluevaikuttavuuden parantumista. KELA-rahoituksen edellyttämän opintopisteen raja (45 op) ja ammattikorkeakoulujen rahoitusesityksen opintopisteen vaade (55 op) on yhdenmukaistettava, jotta oppilaitoksen ja opiskelijan tavoitteet ovat yhteneviä. Opiskelijoille on lisättävä kannusteita ja velvoitteita opintojen loppuunsaattamiseen ja mahdollistettava entistä paremmin täysipäiväinen opiskelu. Lisäksi OAJ esittää, että opintopisteisen suorittamisvaatimus on suoriteperusteinen, ei opiskelijakohtainen. Vuosisuoritteita ei siis sidottaisi yksittäiseen opiskelijaan. Tämä mahdollistaisi paremmin nykyaikaisen opiskelumallin, jossa opintojen etenemä on sidottu projektiluontoisiin opintokokonaisuuksiin. Tämä malli ottaisi huomioon myös esimerkiksi aikuiskoulutuksen luonteen, missä opiskelu tapahtuu pitkälti työn, perheen ja talouden reunaehdoilla.

5 Opetusalan Ammattijärjestö OAJ Lausunto 5 (5) Laadullisen työllistymisen mittaaminen toimisi vastaparina 55 opintopisteen suorittamiselle ja näin ollen näiden kahden mittarin seurannalla voitaisiin tarkastella myös opetukseen panostamista. Valmistuneiden työllisten osana on mitattava laadullista työllistymistä. OAJ edellyttää samalla, että tietoa työllistymisen laadusta on saatava luotettavasti. Opiskelijapalautemittari ei ota huomioon opiskeluprosessin rakennetta, vaan on nyt ylipainottunut opintojen ohjaukseen ja harjoitteluun. OAJ:n mielestä opiskelijapalautteen prosenttiosuus on liian iso, sillä erot opiskelijapalautteen tulosten osalta ovat kentällä pieniä. Työelämän edustajat yksityiseltä ja julkiselta sektorilta olisivat oppimisen laadun arvioinnin kannalta tärkeä ryhmä. Ammattikorkeakoulujen verotuskohtelu Ammattikorkeakoulut ja yliopistot tulee saattaa lähtökohtaisesti samaan verotukselliseen asemaan (yleishyödyllinen yhteisö). Verotuskäytännöt eivät saa heikentää yksittäisen ammattikorkeakoulun taloudellisia toimintaedellytyksiä. Hallituksen talouspoliittinen ministerivaliokunta on päättänyt, että osakeyhtiömuotoiselle ammattikorkeakoululle hyvitetään uudisrakennusinvestoinnin arvonlisävero (vuosina voimassaolevaksi valmisteltava säädös). OAJ esittää, että jo uudistuksen ensimmäisessä vaiheessa tulee ammattikorkeakoululakiin lisätä yliopistolain 49 :n 4 momenttia vastaava säädös. Lisäksi tulisi muuttaa myös arvonlisäverolain 30. Arvonlisäverotussäädösten yhdenmukaistaminen yliopistoja koskevien säädösten mukaisiksi edistäisi myös ammattikorkeakoulujen välistä sekä ammattikorkeakoulujen ja yliopistojen välistä yhteistyötä mm. tukipalvelujen tuottamisessa. OPETUSALAN AMMATTIJÄRJESTÖ OAJ Heljä Misukka koulutusjohtaja Hannele Louhelainen erityisasiantuntija