Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa

Transkriptio

1 Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa

2

3 Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa Tutkimus jätehuoltopalvelujen markkinoiden evoluutiosta, sovelluksista ja jännitteistä kunnallisen ja yksityisen sektorin rajapinnassa Toimittanut Pekka Valkama Johtamiskorkeakoulu Tampereen yliopisto

4 Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa Valkama Pekka (toim.) Copyright 2013 Tampereen yliopisto, kirjoittajat Graafinen suunnittelu ja taitto Marita Alanko ISBN ISBN (pdf ) Kopio Niini Oy Tampere 2013

5 Esipuhe Ensi silmäyksellä jätehuolto saattaa vaikuttaa suhteellisen yksinkertaiselta toimialalta. Joku voi kevyesti ajatella, että jätehuolto on ainoastaan kaupunkien jätteiden kuljettamista maaseudun kaatopaikoille. Kun jätehuollon toimintaan perehtyy tarkemmin, voi huomata, miten monipolvinen ja muuttuva palvelujärjestelmä on kyseessä. Tämä tutkimushanke on ollut oivallinen oppimisprosessi tekijöilleen, sillä se on jalostanut tutkijoiden näkemyksiä siitä, miten paikalliset jäteongelmat ovat yhteydessä globaaliin muutokseen. Tämän tutkimuksen tekemiseen on osallistunut monia tutkijoita, jotka edustavat erilaisia tieteenaloja. Dosentti Olavi Kallio on väitellyt kunnallispolitiikasta, ja hän on tehnyt paljon tutkimusta kunnallistalouden kehityksestä ja arvioinnista. DI Ossi Heino on valmistunut Tampereen teknillisestä yliopistosta, jossa hän tekee parhaillaan väitöskirjatutkimustaan. Anniina Autero puolestaan puolusti omaa väitöskirjaansa menestyksellisesti tämän tutkimushankkeen aikana, ja hän valmistui hallintotieteiden tohtoriksi. Maanmittauspuolen DI Pentti Siitonen työskenteli pitkään yhdyskuntasuunnittelun asian tuntijatehtävissä ja Tampereen yliopiston yhdyskuntatekniikan lehtorina, josta tehtävästä hän jäi ansaitulle eläkkeelle tämän tutkimushankkeen kuluessa. Satu Routa-Lindroos, joka on valmistunut maisteriksi ympäristöpolitiikasta, on hankkinut työkokemusta myös jätehuollon käytännön työtehtävistä. Tämä tutkimushanke aloitettiin vuonna Tutkimuksen teema ja empiiriset tutkimuskohteet osoittautuivat hyvin mielenkiintoisiksi. Tutkijat ymmärsivät myös, että poikkileikkausanalyysin tekeminen jätehuollon markkinoistumisesta tuottaisi liian kapea-alaisen kuvan tästä monimutkaisesta ilmiökentästä. Sen vuoksi katsottiin parhaimmaksi tehdä pieni pitkittäistutkimus, jonka puitteissa voitiin seurata alan kehitystä ja muutostekijöitä. Pitkittäistutkimukset ovat haasteellisia siinä mielessä, että nykyään tieteenteon toteutusehdot perustuvat yhä useammin lyhytaikaisiin tutkimusprojekteihin. Tällä tutkimustiimillä oli sikäli onnea, että tutkimusrahoituksen kokoaminen monista lähteistä mahdollisti tutkimustyövaiheiden jakamisen useammalle kalenterivuodelle. Tutkimustiimi kiittää Tekesiä, Suomen Akatemiaa, Tampereen yliopistoa ja Ekokemin ympäristöstipendirahastoa tämän tutkimuksen tekemisen taloudellisesta tukemisesta. Tutkimusryhmän jäsenet kiittävät Anu Laukkaa avustamisesta raporttiluonnoksen oikoluvussa ja Marita Alankoa tutkimusraportin taittotyöstä. Tampereella toukokuussa 2013 Pekka Valkama Tutkimusjohtaja, Tampereen yliopiston johtamiskorkeakoulu Dosentti, Turun yliopiston kauppakorkeakoulu

6

7 Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa Sisällysluettelo 1 Johdanto: Taloussektoreiden työnjaon uudistuminen 11 Pekka Valkama 1.1 Tutkimuksen tausta Tutkimustehtävät Tutkimuksen metodologiset valinnat 15 2 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys 16 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino 2.1 Markkina- ja hyödyketeoreettinen tausta Markkinat ja siellä käytävä kilpailu Kilpailullisten palvelumarkkinoiden hyödyketeoreettiset rajoitteet Innovaatioiden ja innovaatiotoiminnan näkökulma Käsitteellinen analyysi markkinainnovaatioista Markkinapaikkainnovaatiot Markkinoiden institutionaaliset innovaatiot Markkinoiden kysyntä- ja tarjontainnovaatiot Markkinainnovaatiot julkisissa palveluissa 30 3 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus 33 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen 3.1 Jätehuollon käsitteiden määrittelyä Yhdyskuntajätehuollon historiasta Jätepolitiikan perusteet Jätehierarkia EU:n jätepolitiikan ytimenä Porterin hypoteesi Utopia jätteettömästä yhteiskuntataloudesta Jätehuoltojärjestelmän pääpiirteet Jätehuollon sääntelyn kehitys 48 7

8 Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa 4 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot 51 Ossi Heino 4.1 Jätevirtojen logistiikka Jätteiden perinteinen keräys, nouto ja kuljetus Jätteiden putkikeräysjärjestelmä Jätekomponenttien erottelu Jätekomponenttien koon pienentäminen Jätelajin tilavuuden pienentäminen Kompostointi Mädätys Jätteenpoltto Jätteiden kaatopaikkahävittäminen Kaatopaikka osana yhdyskuntajätehuoltoa Kaatopaikkavedet Kaatopaikkakaasut Operointi Kaatopaikkarakenteet Kaatopaikan lopettaminen Kaatopaikkojen kehittyminen 72 5 Jätehuollon markkinat vertailumaissa 75 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos 5.1 Yhdyskuntajätehuollon markkinat Ruotsissa Yhdyskuntajätehuolto Tanskassa Yhdyskuntajätehuolto Isossa-Britanniassa Kunnallisten jätehuoltopalvelujen pakkokilpailuttamisjärjestelmä vuosina Jätehuoltopalvelujen yksityisrahoitus Pakkokilpailuttamisesta vapaaehtoiseen kilpailuttamiseen Jäteverotus Yhdyskuntajätehuolto Irlannissa 95 6 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta 99 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino 6.1 Jätehuollon osamarkkinat Yhdyskuntajätteen hyödyntämisen markkinat Jätehuolto yritystoimintana Kuntien yhdyskuntajätehuollon organisoinnin markkinamuotoistuminen Valtakunnallinen kehitys Kunnallisen jätehuoltoalan yhteisyrityksen organisoitumisen perusteet case Päijät-Häme 110 8

9 Markkinainnovaatiot yhdyskuntajätehuollossa 7 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa 114 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero 7.1 Aineisto, menetelmä ja analysointikäsitteet Jätehuollon markkinainnovaatiot Jyväskylässä Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Jätehuollon markkinainnovaatiot Helsingissä Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Case teknisestä innovaatiosta jätteiden lajittelussa ZenRobotics Jätehuollon markkinainnovaatiot Tampereella Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Teknisen innovaation ja markkinainnovaation yhdistelmä Case Vuores Jätehuollon markkinainnovaatiot Turussa Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Sidosryhmien näkemykset jätehuollon markkinoistumisesta 144 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero 8.1 Aineisto ja menetelmä Lassila & Tikanoja Oy:n edustajan näkemykset Suomen Kuntaliiton linjaus Jätelaitosyhdistyksessä vallitsevat näkökannat Ympäristöyritysten liiton näkökannat Kilpailuviraston käsitykset Päätelmät yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatioista taustat, kiistat ja sovellukset 159 Pekka Valkama, Ossi Heino ja Olavi Kallio Lähteet 171 9

10

11 Johdanto: Taloussektoreiden työnjaon uudistuminen 1 Johdanto: Taloussektoreiden työnjaon uudistuminen Pekka Valkama 1.1 Tutkimuksen tausta Kansantaloustieteen klassisten tulkintojen mukaan Pohjoismaat ovat olleet sekatalousyhteiskuntia, millä on viitattu siihen, että näissä maissa yhteiskuntatalous on jakautunut sekä suljettuun että avoimeen sektoriin. Tätä sekataloustulkintaa on perusteltu myös sillä, että suljettu ja avoin sektori ovat olleet kooltaan lähes yhtä suuret. Talouden suljettu sektori on koostunut pääosin julkisyhteisöjen taloudesta, ja avoimen sektorin ydinosuus on muodostunut yritystaloudesta. Kolmas sektori eli lähinnä järjestöt ja muut voittoa tavoittelemattomat yksityisoikeudelliset organisaatiot on mahdollista luokitella osaksi avointa taloutta, vaikka joissain yhteyksissä kolmatta sektoria pidetään omana yhteiskuntatalouden sektorinaan. Tosin käytännössä moni kolmannen sektorin organisaatio on kytkeytynyt julkiseen talouteen sillä tavalla, että ne saavat erilaisia toiminta-avustuksia julkiselta sektorilta. Pohjoismaisesta sekatalousjärjestelmästä puhumisen on tehnyt oikeutetuksi myös se, että yhteiskunnallinen työnjako on ollut suhteellisen vakiintunut. Julkisyhteisöt eli valtio, kunnat ja seurakunnat ovat vastanneet tiettyjen viranomaistehtävien suorittamisesta ja julkisten palvelujen ylläpidosta, kun taas yksityisten hyödykkeiden tuotanto on kuulunut lähinnä yritysten eli osakeyhtiöiden, osuuskuntien ja henkilöyritysten vastuulle. Julkisyhteisöjen vastuu ja julkisen talouden suhteellinen merkitys kansantaloudessa on kuitenkin kasvanut viime vuosikymmenten aikana, kun julkisyhteisöt ovat laajentaneet tehtäväpiiriään ja kunnille on annettu uusia lakisääteisiä tehtäviä. Suljettu sektori on ylläpitänyt julkisoikeudellista palvelujärjestelmää, joka tarkoittaa niiden asiakaspalvelujen ja kollektiivisten funktioiden kokonaisuutta, jonka rahoitus järjestetään julkisten rahoitusjärjestelmien kautta. Osa julkisista palveluista on luonteeltaan sellaisia, joiden tuottaminen talouden avoimella sektorilla ei olisi mahdollista, koska tällaisten julkisten palveluiden tuotannolla ja käytöllä katsotaan olevan sellaisia ulkoisvaikutuksia, jotka johtaisivat markkinoiden epäonnistumisiin. Julkisten palvelujen sisältö ja laajuus vaihtelevat jonkin verran maittain, mutta keskeistä niiden määrittelyssä on kansanvaltainen päätöksenteko ja palvelujen toteutusperiaatteet, jotka nojaavat tasa-arvoajatteluun ja byrokratiakonseptioon. Julkiset palvelut ja toimet rahoitetaan verorahoituksella. Niiden toteutus on annettu hierarkkiselle hallintokoneistolle, jonka on katsottu pystyvän toteuttamaan poliittisten päätöksentekijöiden tahtoa ja takaamaan kansalaisten oikeusturvan toteutuminen kuuliaisimmalla tavalla. 11

12 Pekka Valkama Avoimella sektorilla yritykset tuottavat sellaisia yksityishyödykkeitä eli tavaroita ja palveluita, joille on olemassa yksityistä tai julkista kysyntää. Avoimen talouden piirissä olevien hyödykkeiden kysyntä ja tarjonta kohtaavat markkinoilla, jossa vaihdannan tekeminen on mahdollista. Markkinoilla hyödykkeiden vaihdon välineenä toimii raha, jonka avulla mitataan hyödykkeen taloudellista vaihtoarvoa. Markkinoilla yritykset pyrkivät hinnoittelemaan hyödykkeensä niin, että myyntitulot tuottaisivat voittoa. Pääsääntöisesti yksityisten yritysten toiminnan tavoitteena on mahdollisimman suuren taloudellisen voiton aikaansaaminen, mutta varsinkin moni pienyritys joutuu tyytymään vain sellaiseen tulokseen, joka ei välttämättä tuota voittoa mutta mahdollistaa tuotantotoiminnan jatkumisen. Voiton tuottamisen tavoite ja motiivi on yksi keskeinen erottava tekijä yritystalouden ja julkisen talouden välillä. Julkiset palveluntuottajat eivät pyri voiton tuottamiseen, eikä niillä useinkaan ole mitään kannattavuustavoitteita. Julkinen liiketoiminta on sillä tavalla poikkeuksellista, että valtion ja kuntien liikelaitoksilla on yleensä jonkinlainen velvoite hankkia tuottoa niihin sijoitetuille pääomille. Toinen keskeinen ero liittyy toiminnan rahoitukseen. Kun julkinen sektori voi rahoittaa toimintaansa verovaroin, sillä ei ole samanlaista tarvetta hyödykkeiden hinnoitteluun. Käytännössä moni julkisen sektorin palvelu, kuten sairaalapalvelu ja kunnan rakennustarkastajan palvelu, on kuitenkin maksullinen, mutta julkisten palvelujen taksapäätökset perustuvat enemmän tulonjakopoliittisiin linjauksiin kuin vaihtoehtoisiin hinnoittelulaskelmiin. Vakiintuneet yhteiskuntatalouden työnjaot ovat kuitenkin kohdanneet muutospaineita. Kun isoimmat idän ja lännen vastakkainasettelut siirtyivät historiaan, ideologiset kamppailut ovat lieventyneet poliittisilla areenoilla. Tämän jälkeen poliittiset ryhmät ovat olleet valmiimpia vuoropuheluun ja uusien yhteiskunnallisten ratkaisujen etsimiseen. Maailmankaupan vapautuessa pohjoismaiset kansantaloudet ovat kohdanneet kiristyvän kansainvälisen kilpailun, kun kehittyvät maat ovat onnistuneet haastamaan läntisen teollisuustuotannon edullisilla työvoimakustannuksilla. Koska suurin talouskasvu tapahtuu kehittyvissä maissa, osa läntisten teollisuusmaiden yrityksistä on menettänyt asiakkaita, ja osa on siirtänyt tuotantoa Euroopasta Aasiaan. Nämä muutokset ovat vaikeuttaneet elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä ja vieneet pohjaa läntiseltä talouskasvulta. Samaan aikaan länsimaiden väestö on ikääntymässä, minkä johdosta huoltosuhteen kehitys on kääntynyt epäedullisempaan suuntaan. Lisäksi Pohjoismaissa bruttoveroaste on noussut niin korkealle, että julkisen sektorin rahoituksellinen liikkumavara on käynyt aiempaa kapeammaksi. Edellä kuvatut kehityskulut ovat pakottaneet poliittisia päätöksentekijöitä etsimään keinoja sektoreiden välisen työnjaon uudistamiseen sillä tavalla, että talouden dynamiikkaa voidaan lisätä tuottavuuden ja tehokkuuden parantamiseksi. Osa maista on toimeenpannut enemmän tai vähemmän kunnianhimoisia yksityistämisohjelmia, joissa varsinkin valtio-omisteisia yrityksiä on myyty yksityisille sijoittajille. Valtiot ovat ryhtyneet myös liberalisoimaan eri toimialoja sen idean nojalla, että sääntelyn vähentäminen tai väljentäminen lisää yritysten omia dynaamisia toimintamahdollisuuksia. Julkisen sektorin tehostamiseksi poliittiset päättäjät ovat ryhtyneet uudistamaan myös julkisia palvelujärjestelmiä. Monet hallitukset ovat arvioineet, että talouden sek- 12

13 Johdanto: Taloussektoreiden työnjaon uudistuminen toreiden välisen työnjaon sääntelyn vähentäminen lisäisi paikallisten valintojen mahdollisuuksia. Ajattelun mukaan tapauskohtaisten tekijöiden tulisi antaa vaikuttaa enemmän kuntien, järjestöjen ja yritysten työnjaon määräytymisperusteisiin. Tällä tavalla luotaisiin paremmat edellytykset taloudellisen tehokkuuden lisääntymiselle, kun työnjaossa voisi tapahtua eriytymistä innovaatiokyvyn perusteella. Tämän johdosta julkisella puolella on ryhdytty avaamaan suljettuja palvelualoja ja hyödyntämään markkinaperusteisia menettelytapoja julkisten palvelujen tuotannossa. Viranomaiset ovat lakkauttaneet hintasäännöstelyjärjestelmiä, ottaneet käyttöön tulosbudjetoinnin ja -johtamisen malleja, ryhtyneet kilpailuttamaan palveluntuottajia, lakkauttaneet toimilupajärjestelmiä, lisänneet asiakkaiden valinnanvapauksia valita sopivin palvelulaitos ja rakentaneet uutta julkista infrastruktuuria, joka mahdollistaa yksityisen tai julkisen palveluoperoinnin. Julkisten palvelujen markkinoistumista on pidetty hyvin ristiriitaisena kehityssuuntana. Monia julkisia palveluja ei ole aikaisemmin tuotettu markkinaperusteisesti. Julkisten palvelujen luonteessa arvellaan olevan jotakin sellaista erityistä, minkä vuoksi markkinoiden menettelytavat eivät sovi niiden hallintaan. Julkisten palvelujen markkinoiden luominen voi olla hidasta ja kivuliasta, minkä takia markkinoistaminen edellyttäisi määrätietoista poliittista tahtoa. Poliittisen tuen vakaus on kuitenkin jonkin verran kyseenalaista. Joidenkin julkisten palvelujen markkinoistamista pidetään jopa mahdottomana siitä syystä, että niitä pidetään luonnollisina monopoleina. Luonnollinen monopoli on sellainen julkisyhteisöjen laitos tai palvelu taikka toimiala, jossa teknisten seikkojen vuoksi vain yhdellä toimijalla on tehokkaan toiminnan edellytykset (ks. esim. Bannock, Baxter & Davis 1998). Luonnollisella monopolilla tuotannon määrän eli volyymin kasvaessa yksikkökustannukset pienenevät, minkä johdosta yksi tuotantoyksikkö tyydyttää koko hyödykettä koskevan kysynnän kaikkein edullisimmin. Tyypillisiä esimerkkejä luonnollisista monopoleista ovat moottoritiet, sillat, tunnelit, puhelinpalvelut, vesihuolto, postinjakelu, uimarannat, puistot, radio ja televisio. Jätehuoltoakin, joka on yksi modernin yhteiskunnan julkinen peruspalvelu, on pidetty luonnollisena monopolina (OECD 1999; Kaipainen 2006). Erilaisten innovaatioiden ja sääntelyuudistusten ansiosta käsitykset monien luonnollisten monopolien luonteesta ovat kuitenkin muuttuneet, sillä niidenkin tuotannossa on voitu ottaa käyttöön markkinaperusteisia järjestelmiä. Jätehuollon tarve on siinä mielessä universaali, että jätettä syntyy ihmisten teollisen toiminnan ja kulutusaktiviteettien tuloksena kaikkialla maailmassa. Varsinkin kehittyneissä teollisuusmaissa ja erityisesti suurissa väestökeskuksissa jätehuoltoon kohdistuu poikkeuksellisen paljon yleistä intressiä, minkä vuoksi jätehuoltokysymykset ovat kaupunkisuunnittelun keskeisiä haasteita. Maapallon väkiluvun ja ihmisten elintasopyrkimysten kasvaessa kysymys resurssien riittävyydestä tulee yhä keskeisemmäksi huolenaiheeksi. Samanaikainen kulutuksen kasvu ja toisaalta resurssien niukentuminen pakottavat poliittiset päättäjät kiinnostumaan käyttämättömien materiaalien sijaan jo käytetyistä materiaaleista eli jätteistä, mikä johdattaa arvioimaan eri jätelajien markkinapotentiaalia. Pohjoismaissa yhdyskuntien jätehuolto on julkinen palvelu, joka on annettu kuntien tehtäväksi. Toisaalta yhdyskuntajäte tuotetaan suurimmalta osin kotitalouksissa, min- 13

14 Pekka Valkama kä vuoksi kyse on alun perin yksityisestä omaisuudesta, jonka omistajat päättävät hylätä. Pohjoismaisen hyvinvointimallin mukaan vastuun hylätyistä tarvikkeista ja esineistä katsotaan kuuluvan kunnalle. Valtio on velvoittanut kunnat huolehtimaan jätehuollosta, mutta modernista jätehuoltojärjestelmästä on kehittynyt pitkä toimintoketju, jossa kunnan palveluja täydentävät ja operoivat yksityiset palveluntuottajat. Toisaalta yksityiset jätealan yrittäjät katsovat, että niiden rooli voisi olla paljon nykyistä isompikin. Tämä tutkimus paneutuu siihen, miten yhdyskuntien jätehuoltojärjestelmästä on kehittynyt kiistanalainen julkisen ja yksityisen palvelutoiminnan rajapinta-alue. 1.2 Tutkimustehtävät Tässä tutkimuksessa analysoidaan yhdyskuntajätehuollon palvelusysteemiä pyrkien jäsentämään sen markkinoistumisen piirteitä ja ehtoja. Tutkimus soveltaa analyyseihin markkinainnovaation käsitettä, jolla viitataan laajasti ymmärrettynä uusiin markkinoihin. Neoklassisessa taloustieteessä ei yleensä tutkita markkinoiden syntymistä, koska useimmilla aloilla se on tapahtunut jo kauan sitten. Tämä tutkimus soveltaa institutionaalisen taloustieteen näkökulmaa, sillä sen tavoitteena on lisätä ymmärrystä siitä, miten uusia yhdyskuntajätehuollon markkinoita syntyy tai jää syntymättä, miten uudet markkinat toteutuvat, ja mitä uudet markkinat merkitsevät. Tältä osin tutkimuksen lähtökohtana ovat markkinat hallintoteoreettisena systeemikonstruktiona. Kyse on hallintotieteellisestä tutkimuksesta siinä mielessä, että tutkimuskohteena on julkisesti säännelty ja ohjattu jätehuollon palvelujärjestelmä. Tutkimuksessa operoidaan kuitenkin monilla taloustieteen ja liiketaloustieteen käsitteillä. Tutkimuksen pyrkimyksenä on tuottaa kokoava näkemys yhdyskuntajätehuollon elinkaaresta markkinoiden kehittymisen näkökulmasta käsin ja selostaa suljetun ja avoimen sektorin vuorovaikutusta ja jännitteitä jätepolitiikan muuttuvassa kentässä. Hyödykkeenä jäte on kiinnostava sen vuoksi, että se on poikkeuksellisen hankala objekti, koska jätteiden tuottajat haluavat päästä jätteestä eroon. Monille tavallisille kuntalaisille kotitalousjätteellä on negatiivinen arvo, mutta joillekin toisille jäte saattaa merkitä jälleenkäyttömahdollisuuksia tai muita positiivisia arvoja. Tutkimus kuvaa ja selittää jätehuollonpalvelujen markkinoitumiskehitystä keskittyen arvioimaan erityisesti kilpailu- ja yhteistyöperusteisten järjestelmien soveltamista kunnallisissa jätehuoltopalveluissa. Julkisten palvelujen näennäismarkkinateoria on mallintanut, miten ja millä ehdoilla kilpailumekanismia voidaan hyödyntää palveluhankinnoissa. Tämän tutkimuksen lähestymistapa on holistisempi, sillä tutkimuksessa tarkastellaan myös niitä yhteistyön muotoja, joita kunnat voivat käyttää ilman muodollisia kilpailutusmenettelyjä. Yhteistyöperusteiset toimintamallit lisäävät kuntapäättäjien toimintavaihtoehtoja. Vaikka yhteistyömalli ei sisältäisikään kilpailua, sellaisen mallin potentiaalisella käyttöönotolla voidaan haastaa kunnan hallinnollinen tuotantomonopoli. Jos kuntapäättäjät voivat verrata omaa toimintaa, yhteistyötä ja kilpailuttamista keskenään, paikalliset mahdollisuudet etsiä taloudellisesti tehokkaampia ratkaisuja paranevat. 14

15 Johdanto: Taloussektoreiden työnjaon uudistuminen 1.3 Tutkimuksen metodologiset valinnat Tutkimus kerää ja summeeraa sekä asiakirjoihin dokumentoitua että kokemusperäisesti havaittuja tietoja jätehuollon markkinainnovaatioiden synnystä ja kehityksestä sekä piirteistä. Tutkimuksen tekemisessä vuorottelevat kirjallisen aineiston kokoava läpikäynti ja haastatteluaineistojen analysointi. Tutkimuksen alkuperäisenä ideana oli tutkia kaupungeissa toteutuneita markkinainnovaatioita, mutta kenttätyöskentelyn edetessä kävi selväksi, että jätehuollon eturyhmien ristiriidat ovat melko suuret. Jätehuoltojärjestelmän kaikista jännitteistä on vaikea saada tarkkaa kuvaa paikallistason havaintojen perusteella. Sen vuoksi empiiristä tutkimusta jatkettiin siten, että mukaan tulivat eturyhmien edustajat valtakunnantasolla. Tutkimus on luonteeltaan pitkittäistutkimus. Tutkimus aloitettiin kirjallisuustutkimuksella vuonna Samana vuonna tehtiin myös ensimmäiset haastattelut. Haastatteluissa kävi ilmi, miten paljon eri toimijat odottivat uuden jätelain säätämistä. Sen vuoksi katsottiin parhaimmaksi edetä tutkimuksen teon kanssa hieman hitaammin ja tehdä pidempi seurantutkimus sen arvioimiseksi, mitä uudet jätesäännökset tuovat tulleessaan ja miten uuden jätelain määräykset tullaan kokemaan käytännössä. Kun uusi laki oli saatu voimaan, empiiristen aineistojen keruuta jatkettiin vuonna Tutkimus jakautuu käsitteelliseen osuuteen, kirjallisuusanalyysiin ja empiiriseen osuuteen. Käsitteellisen osuuden tehtävänä on muodostaa tutkimuksen teoreettinen viitekehys keskittymällä markkinakäsitteen ja sen lähikäsitteiden määrittelemiseen. Tutkimusmenetelmänä on käsitteiden ja mallien eksplikointi, problematisointi ja argumentointi. Jätehuollon institutionaalista järjestelmää selvitettiin sekä kirjallisuusanalyysin että oikeustieteellisten tarkastelujen avulla. Kirjallisuusanalyysin avulla hahmotettiin systeemikokonaisuutta kokoamalla aikaisempia tutkimustuloksia ja varsinkin virallisaineistoja ja muita selvityksiä. Tutkimusraportti sisältää myös kansainvälisen katsauksen, joka sekin on laadittu kirjallisuusanalyysin perusteella. Kansainvälinen vertailuosuus jäsentää jätealan markkinoiden kehitystä Ruotsissa, Tanskassa, Isossa-Britanniassa ja Irlannissa. Oikeudelliset tutkimusosuudet sisältävät lainopillisia tarkasteluja keskeisistä jätealan säädöksistä ja selostuksia sääntelyn kehityksestä. Empiirisessä osuuden toteutuksessa vierailtiin jätehuoltoasemilla ja jätealan toimijoiden luona. Vierailut mahdollistivat suorat havainnot ja ennen kaikkea tutkimushaastattelujen suorittamisen. Empiiristen aineistojen raportoinnissa pyrittiin kattavuuteen ja sillä tavalla autenttisuuteen, että tutkimusraportti sisältää myös suoria lainauksia haastateltujen vastauksista. Empiiriset tulokset sisältävät tiivistettyjä kuvauksia kaupunkien jätehuollon toimijoiden kokemuksista ja näkemyksistä sekä jätealan eturyhmien edustajien näkökulmista. 15

16 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino 2 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino 2.1 Markkina- ja hyödyketeoreettinen tausta Markkinat ja siellä käytävä kilpailu Markkinoiden käsite on hankala, koska sitä käytetään niin monissa eri merkityksissä. Tällä perusteella on esitetty myös väite, jonka mukaan markkinoita on helpompi perustella kuin määritellä. (Sarasvathy & Dew 2005, 536.) Hodgsonin (1988; 2004) mukaan markkinoiden teoreettinen tutkimus on jäänyt vähäiseksi. Useimmat taloustieteen ja varsinkin liiketaloustieteen tutkimukset lähtevät yleensä siitä olettamasta, että markkinat ovat olemassa ja että ne ovat syntyneet jotenkin itsestään. Markkinoiden taustoja, alkuperää ja syntylogiikkaa koskevat kysymyksenasettelut ohitetaan, kun talousjärjestelmää, lakeja ja sääntelyä sekä muuta viranomaistoimintaa koskevat olosuhdetekijät otetaan vastaan neutraaleina tai itsestään selvinä olosuhdetekijöinä. (Ks. esim. Pressman 1999, ; North 1990.) Perinteisesti markkinat on ymmärretty markkinapaikkana. Markkinat ovat foorumi, jossa jonkin tietyn hyödykkeen kysyntä ja tarjonta kohtaavat toisensa vaihtotarkoituksessa (Moffat 2007). Kysyntä voi perustua yksilöiden, perheiden tai joidenkin organisaatioiden kysyntään. Tarjonnasta vastaa yhteiskunnan tuotantokoneisto jälleenmyynti- ja jakelusektorin välityksellä. Markkinoilla hyödykkeen vaihto voi perustua vastavuoroisuuteen ja hyödykkeiden vaihtokauppaan, mutta rahataloudessa vaihdon välineenä käytetään rahaa. Tällä tavalla ymmärrettynä markkinoiden käsite on vahvasti maantieteellinen. Esimerkiksi Ruotsissa oli vallalla aikanaan tiukka sääntely, jonka johdosta markkinat olivat sallittuja vain kaupungeissa. Sen vuoksi maaseutuväestö joutui matkustamaan kaupunkiin myydäkseen siellä omia tuotteitaan. Tästä ajasta ovat perintönä kaupunkien torit, jotka ovat kaupungin viranomaisten suunnittelemia, sääntelemiä ja valvomia foorumeja kaupankäynnin harjoittamiselle. Abstraktimmalla tasolla markkinoihin liittyy myös tasapainohinnan käsite, joka kuvaa sitä rahamäärää, jonka kuluttajat ovat valmiita maksamaan jostakin hyödykkeestä ja jolla tuottajat ovat valmiita myymään kyseistä hyödykettä. Markkinoilla määräytyvä hyödykkeen hinta voi muuttua, jos esimerkiksi uudet koneet ja laitteet pienentävät hyödykkeen tuotantokustannuksia tai aiempaa kireämmät ympäristönsuojelumääräykset lisäävät tuottajien investointitarpeita. (North 1990, 432; Bevir 2009, 124; Collin 2001; Moffat 2007; Ammer & Ammer 1984.) Kehittyneemmän näkemyksen mukaan markkinat ovat sosiaalinen järjestelmä, joka tukee osapuolten säännöllisiä transaktioita. Puhtaat tai sääntelemättömät markkinat viit- 16

17 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys taavat sellaisiin markkinoihin, joissa julkinen valta ei millään tavoin puutu osapuolten väliseen toimintaan. Tällä tavoin ymmärrettynä puhtaat markkinat ovat vahvasti teoreettinen konsepti, sillä täysin vapaita markkinoita on vaikea löytää reaalimaailmasta. Valtiovalta on mukana rakentamassa markkinajärjestelmiä. Julkinen valta sääntelee ja valvoo erilaisten markkinahyödykkeiden ominaisuuksia, luo kaupankäynnin pelisääntöjä ja valvoo markkinoilla harjoitettavia menettelytapoja. Kunnat luovat markkinapuitteita maapolitiikalla, kaavoittamisella, rakennusjärjestyksellä, järjestyssäännöillä ja kaupunkisuunnittelulla. Kehittyneillä markkinoilla voi olla monia yksityisiä tukitoimijoita, kuten esimerkiksi meklareita ja välittäjäorganisaatioita, jotka tukevat markkinoiden toimintaedellytyksiä. Joillakin markkinoilla julkinen valta on itsekin mukana joko tarjonta- tai kysyntäpuolella tai jopa molemmilla puolin yhtä aikaa. (Furubotn & Richter 2005.) Institutionaalista näkökulmaa voidaan korostaa väittämällä, että markkinat ovat säännöistä ja vakiintuneista käytännöistä muodostuva hallinnoitu järjestelmä, joka mahdollistaa suuren määrän vapaaehtoisia omistusoikeuksien vaihtoja säännölliseltä pohjalta (Sarasvathy & Dew 2005, 541; Menard 1995, 170). Tästä määritelmästä on johdettu käsitys myös siitä, että markkinat tekevät vaihdosta edullisempaa, kuin mitä se olisi ilman markkinoita. Perustelun mukaan markkinainstituutiot vähentävät kitkan ja erimielisyyksien variaatiota. (Sarasvathy & Dew 2005, 541; McMillan 2002, 9.) Markkinat voidaan nähdä myös jatkumona, jonka yhdessä päässä ovat vapaat markkinat ja toisessa päässä ovat suljetut markkinat. (Collin 2001, 242.) Vapailla markkinoilla kaikki saavat tulla markkinoille, eikä valtio rajoita tai valvo markkinoilla käytävää kauppaa. Täysin vapaita markkinoita ei ole olemassa, sillä kapitalistisimmissakin maissa julkinen valtaa sääntelee tai seuraa markkinoiden toimintaa taikka ainakin osallistuu markkinaerimielisyyksien ratkaisemiseen. Markkinoiden ulkopuolinen vaihto Hybridiset järjestelmät Markkinoilla tapahtuva vaihto RAKENNE Hierarkiat Kumppanuudet, verkostot Vapaat toimijat TALOUS Komentotalous Sekatalous, hallinto & markkinat Markkinatalous SUUNNITTELU Keskitetty valtiosuunnittelu Yhteissuunnittelu Hajautunut markkinoiden dynamiikka YRITYKSET Valtionyritykset Valtionyhtiöt, kuntien yhtiöt, Yksityiset järjestöt ja yksityiset yhtiöt liikeyritykset KILPAILU Monopoli Suunniteltu kilpailu Kaksipuolinen polypoli EPÄONNISTU- MISET Hallinnon epäonnistumiset Monenkeskiset epäonnistumiset Markkinoiden epäonnistumiset Kuvio 1. Vaihtoehtoiset vaihto- ja allokaatiojärjestelmät. (Vrt. Saltman & Otter 1992; Furubotn & Richter 2005, ) 17

18 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino Kilpailu tarkoittaa sosiaalisessa järjestelmässä tilannetta, jossa useampi kuin yksi ihminen tai ihmisryhmä haluaa samanaikaisesti jotakin, joka ei ole jaettavissa tai jonka jaosta ei päästä sopimukseen. Markkinoilla tapahtuva kilpailu on taloudellisten kannusteiden motivoimaa parempien tapojen jatkuvaa etsintää kuluttajien tarpeiden tyydytystason nostamiseksi. (Ks. esim. Kettunen 1979, 248; Burke, Genn-Bass & Haines 1988, 1 2; SOU 2000:17; Kuoppamäki 2000, 18 19; Ormsby 2000, 369, Virtanen & Valkama 2009.) Uusklassinen taloustiede on kirkastanut kilpailun ideaa täydellisten markkinoiden konstruktion avulla. Täydellisillä markkinoilla jokaisen myyjän tai ostajan markkinaosuuden tulisi olla niin pieni, ettei yhden markkinatoimijan päätöksellä ja markkinakäyttäytymisellä ole vaikutusta markkinahintaan. Markkinoilla vaihdettavien hyödykkeiden pitäisi olla homogeenisia, jotta ostajien ei tarvitsisi välittää siitä, keneltä hyödykkeensä hankkivat. Markkinoille tulon ja markkinoilta poistumisen tulisi olla vapaata. Täydellisillä markkinoilla pitäisi olla myös täydellinen informaation saatavuus. Kun jokainen markkinatoimija olisi tietoinen saatavilla olevista hyödykkeistä ja niiden hinnoista, edellytykset tehokkaasti toimivalle kilpailulle ovat olemassa. Vogelin (2007, 26) mukaan sellaisia vapaita markkinoita ei ole missään olemassa, jossa markkinaosapuolilla olisi kaikki tieto hallussaan ja jossa kilpailuun perustuvaa vaihdantaa voitaisiin käydä ilman transaktiokustannuksia. Käytännössä yksistään markkinoille tuloa ja sieltä poistumista estävät, hidastavat tai hankaloittavat monet taloudelliset, tekniset, yms. tekijät. Täydellisen kilpailun konstruktio on problemaattinen julkisten palvelujen kohdalla erityisesti sen vuoksi, että siellä törmätään hyödyketeorian mukaisiin rajoitteisiin (ts. ulkoisvaikutuksiin), juridisiin esteisiin ja hallinnollisiin monopoleihin. (Ks. esim. Baumol & Blinder 1985, 468, Kuoppamäki 2000, ja Stiglitz 1988, ) Hyödyketeoreettisten esteiden ylittäminen vaatii usein teknisiä innovaatioita, mutta esimerkiksi juridisia ja hallinnollisia monopoleja voidaan murtaa politiikkamuutoksilla. Porterin (1991, 19, 25 29) mukaan kilpailuun vaikuttavat alalla olevien kilpailijoiden määrä, hankkijoiden neuvotteluvoima, uusien kilpailijoiden alalle tulo, asiakkaiden neuvotteluvoima ja korvaavien hyödykkeiden uhka. Kunkin kilpailuun vaikuttavan tekijän painoarvo vaihtelee eri toimialoilla, mutta niiden yhteisvaikutus määrää sen, millaisen pääoman tuottoasteen toimialalla oleva yritys voi keskimäärin saavuttaa. Pitkällä aikavälillä keskimääräistä parempi kilpailussa menestyminen edellyttää pysyvää kilpailuetua. Porterin mukaan kilpailuetua voi syntyä joko alhaisista kustannuksista tai differoinnista. Jos nämä kaksi tekijää yhdistetään, syntyy kolme vaihtoehtoista perusstrategiaa, jotka voivat tuottaa enemmän tai vähemmän pysyvän kilpailuedun. Strategiat ovat kustannusjohtajuus, differointi ja keskittyminen. Keskittymisstrategian Porter jakaa vielä kustannuspainotteiseen keskittymisstrategiaan ja differointipainotteiseen strategiaan. Markkinoiden toimimattomuuteen ja vääristymiseen viitataan usein markkinoiden epäonnistumisen käsitteellä. Taloustieteen termein kyse on siitä, että resurssit eivät allokoidu Pareto-optimin mukaisesti. Markkinoiden epäonnistumisia tuottavat varsinkin määräävä markkina-asema ja sen väärinkäyttö, monopolit, epätäydellinen informaatio ja ulkoisvaikutukset. (Winston 2006, 2.) Markkinoiden epäonnistumiset ovat keskeinen 18

19 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys perustelu sille, miksi julkishallinnon pitää säännellä markkinoita, miksi valtion pitää itse operoida markkinoilla tai miksi valtion pitää itse vastata kyseisen toiminnan suorittamisesta. Julkisen sektorin harjoittaman toiminnan uhkana on puolestaan hallinnon epäonnistuminen. Demokratian toteuttamisongelmista johtuen poliitikot eivät välttämät tiedä tarkasti, mitä kansalaiset tarvitsevat. Poliittiset päätökset riitelevät keskenään, minkä vuoksi poliitikot eivät osaa määritellä poliittisia ohjelmia riittävän ajoissa ja riittävän johdonmukaisesti. Viranhaltijoiden ja poliitikoiden kommunikointiongelmat voivat johtaa siihen, etteivät viranhaltijat osaa ratkaista kaikkia käytännön kysymyksiä poliitikoiden toiveiden mukaisesti. Byrokratian pullataikinateoria väittää myös, että byrokraatit pyrkivät edistämään hallinnossa omaa etuaan maksimoimalla viraston budjetin määrärahat. Tämä johtaa tehottomuuteen ja kalliiseen palvelutuotantoon, sillä poliitikot eivät pysty valvomaan kaikkia virkamiesten ja julkisen sektorin työntekijöiden tekemisiä Kilpailullisten palvelumarkkinoiden hyödyketeoreettiset rajoitteet Kansantalouden näkökulmasta yhteiskunnassa tuotettavat hyödykkeet voidaan jakaa neljään toisistaan eroavaan ryhmään: 1) yksityisiin markkinahyödykkeisiin, 2) osittain kollektiivisiin hyödykkeisiin, 3) julkisiin hyödykkeisiin ja 4) luonnonvaroihin eli yhteisresursseihin, joiden ulkopuolelle ei voi sulkea ketään, vaikka niiden kulutus olisikin yksilöllistä. Yhteisresurssit, kuten esimerkiksi puhdas ilma ja metsien ja järvien virkistyskäyttö, kuuluvat yhteiskäytön piiriin ilman mitään hallinnollisia järjestelmiä. Kun palvelun käyttäjä ja käyttö tunnistetaan ja lisäksi luvaton käyttö voidaan estää (poissulkeminen on mahdollista), kysymyksessä on ns. puhdas markkinahyödyke. Tällaisia ovat erilaiset henkilökohtaiset palvelut, joita kuluttajat ostavat yrityksiltä markkinahintaan. Tyypillistä lisäksi on se, että markkinahyödykkeiden käytöllä ei ole merkittäviä ulkoisia hyöty- tai haittavaikutuksia muille eli kolmansille osapuolille. Kuluttajat tekevät itse tähän ryhmään kuuluvien tavaroiden ja palveluiden hankintapäätökset ja ohjaavat valinnoillaan niiden tuotantoa. Osittain kollektiivisten hyödykkeiden käyttö tapahtuu edellistä selvemmin ryhmissä (esim. hoitoryhmä ryhmäperhepäiväkodissa ja luokkaopetus kansalaisopistossa). Palvelun käyttö on kollektiivista eli realisoituu osana ryhmää, mutta kuitenkin yksittäisen henkilön läsnäolo voidaan tunnistaa. Tämä mahdollistaa tuotannon rahoituksen maksuilla. Osittain kollektiivisilla hyödykkeillä on usein sellaisia meriittihyödykkeille tyypillisiä ulkoisia hyöty- tai haittavaikutuksia, joiden vuoksi markkinoilla ei syntyisi riittävää tarjontaa tai kysyntää ja sen vuoksi julkinen palvelutuotanto, julkinen ohjaus ja sääntely ovat perusteltuja. Koska tasa-arvo ja oikeudenmukaisuuden näkökulmat puoltavat julkisen vallan roolia tällaisten palveluiden tuotannossa, niiden rahoitus pohjautuu Pohjoismaissa joko kokonaan tai suurelta osin verorahoitukseen. (Ks. esim. Laakso & Loikkanen 2004, ) 19

20 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino Onko hyödyke jaollinen ja voidaanko käyttäjä tunnistaa Kyllä on Ei ole Kyllä Yksityiset markkinahyödykkeet; esim. kotitalouskoneet, parturi- ja kampaamopalvelut Osittain kollektiiviset hyödykkeet; esim. opetustoimen, sosiaalitoimen ja terveydenhoidon palvelut Poissulkemisen mahdollisuus Ei Ulkoisia hyöty- ja haittavaikutuksia? On Ei Luonnonvarat; esim. vesi, ilma, kasvit ja eläimet Puhtaat kollektiiviset hyödykkeet; esim. järjestys, turvallisuus, maanpuolustus, oikeuslaitos Kuvio 2. Hyödykkeiden ominaisuuksiin perustuva ryhmitys (Esim. Savas 1987, ja vrt. Tuomala 1997, 61.) Kolmantena ryhmänä ovat puhtaat kollektiiviset hyödykkeet eli julkishyödykkeet, joiden kysyntää ja yksittäisiä käyttäjiä ei voida tunnistaa. Näiden palvelujen käyttö on yhteisöllistä, ja yksittäisen kansalaisen poissulkeminen kulutuksen ulkopuolelle on käytännössä erittäin vaikeaa tai mahdotonta. Julkishyödykkeille on tunnusomaista, että kun hyödyke on kerran tuotettu, se on tarjolla yhtäläisesti kaikille kuluttajille. Hyödykkeen hinnoittelulla on mahdotonta tai hankalaa asettaa yksittäinen kuluttaja maksajaksi. Toisaalta lisäkuluttajan ilmaantuminen hyödykkeen käyttäjäksi ei edellytä tuotannon kasvattamista eikä myöskään lisää kustannuksia. Tällaisessa tilanteessa yksityiseen yritystoimintaan perustuva markkinatalous ei toimi. Näistä syistä julkishyödykkeen tuottaminen rahoitetaan verovaroilla. (Laakso & Loikkanen 2004, ) Alun perin julkinen palvelutuotanto on perustettu tuottamaan puhtaita kollektiivisia hyödykkeitä, mutta myöhemmin julkinen sektori on laajentunut nimenomaan siitä syystä, että se ottanut tuotantovastuulleen uusia, vain osittain kollektiivisia hyödykkeitä. Hyödyketeorian oletukset ovat kuitenkin päteviä edelleen. Puhtaat kollektiiviset julkispalvelut toteuttavat ominaisuuksiensa ansiosta parhaiten sitä ideaa, että pakkoyhteisöinä julkisyhteisöjen tarkoitus on tuottaa sellaisia palveluita, joissa markkinat eivät voi mitenkään onnistua. (Ks. esim. Savas 1987, ) 20

21 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys Hyödykkeiden ominaisuudet, joihin liittyvät ulkoiset hyöty- ja haittavaikutukset ja markkinoiden epäonnistumiset, asettavat rajoja palvelumarkkinoiden ekspansiolle. Markkinoiden arvioidaan toimivan huonosti tai peräti epäonnistuvan kilpailun puutteen sekä julkishyödykkeisiin ja ns. meriittihyödykkeisiin liittyvien erityisongelmien vuoksi. Ne aiheuttavat sen, että markkinamekanismin toiminnan tuloksena (ilman julkisen vallan toimia) julkishyödykkeitä ei ole tarjolla lainkaan ja meriittihyödykkeiden (hyvinvointipalveluiden, kuten koulutuksen ja terveydenhuollon) tarjonta jää tarpeisiin nähden vähäiseksi. Vaihtoehtoisesti jonkin meriittihyödykkeen markkinatarjonta voi olla liiallista, jos sen tuotantoon tai kulutukseen liittyy negatiivisia ulkoisvaikutuksia, joita hinnoittelu ei ota huomioon. Julkisen vallan toimenpiteiden avulla pyritään korjaamaan tällaisia markkinoiden epäonnistumisia, mutta vaihtoehtoisista korjaustavoista ollaan usein erimielisiä. (Laakso & Loikkanen 2004, ) Hyödyketeoria on siinä mielessä rajallinen, ettei se ota huomioon mahdollisia monopoliongelmia. Luonnollisten monopolien lisäksi hyödyketeorian mukaista työnjakoa rajoittavat juridiset tai hallinnolliset monopolit. Juridinen monopoli tarkoittaa sitä, että jollakin taholla on lakisääteinen oikeus esimerkiksi johonkin raaka-aineeseen, tuotantopaikkaan, toimilupaan tai tuotemerkkiin. Hallinnollinen monopoli viittaa sellaiseen tilanteeseen, jossa jokin vakiintunut käytäntö tai harjoittava politiikka takaa jonkin toimijan yksinoikeuden. Yhdyskuntajätehuoltoa ei voida tarkastella yhtenä palveluna, jos sitä arvioidaan hyödyketeorian näkökulmasta käsin. Ympäristönsuojelu ja yleisten alueiden puhtaanapito on luonteeltaan melko kollektiivista palvelua. Yksittäistä kansalaista on vaikea sulkea esimerkiksi ilmansuojelutoimenpiteiden ulkopuolelle. Kaupungeissa tapahtuva jätteiden keruu taloyhtiöiltä on vain osittain kollektiivista toimintaa, sillä maksusta kieltäytyvät taloyhtiöt voidaan sulkea palvelun ulkopuolelle. Kierrätettävien jätteiden jälleenmyynti on puolestaan yksityinen hyödyke, sillä jokainen kansalainen voi kuluttaa kierrätystavaroita yksilökohtaisesti. (Cointreau-Levine 1994, 8.) Yksistään tämä jaottelu osoittaa, miten moniulotteisesta palvelukokonaisuudesta jätehuollossa on kysymys. 2.2 Innovaatioiden ja innovaatiotoiminnan näkökulma Innovaatiosta ei ole olemassa yhtä yleisesti hyväksyttyä määritelmää, mikä saattaa johtua siitä, että innovaatioita tutkitaan monella sellaisella eri tieteenalalla, jotka keskustelevat keskenään varsin vähän. 1 (Osborne & Brown 2005, 117 ja 140; Bolton 1993, 15.) Monesti innovaatiolla viitataan kuitenkin uuteen ideaan, joka on otettu käyttöön. Innovaatio on siis reaalimaailmassa sovellettava uutuus. (Budworth 1996, 1; Nayak & Ketteringham (1986 viitattu: Lynn 1997, 86; Altshuler & Zegans 1997, 86.) Inventio eli keksintö ei siten ole vielä innovaatio, koska se ei ole vielä levinnyt käytäntöön. 1 Esimerkiksi Osborne and Brown (2005, 119) löysivät omassa tutkimuksessaan yhteensä 23 erilaista määritelmää innovaatioista. 21

22 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino Kilpailullisessa ympäristössä innovatiivisuus on yritysten elinehto. Ne yksityiset yritykset, jotka pystyvät tarjoamaan asiakkailleen entistä parempia hyödykkeitä, pystyvät puolustamaan entisiä tai jopa valtaamaan uusia markkinaosuuksia. Hyödykeinnovaatioiden käyttöönotto tapahtuu markkinoilla, minkä vuoksi kysymys on lopulta siitä, miten uudet hyödykkeet lanseerataan ja miten kuluttajat ottavat ne vastaan. Yritys voi olla innovatiivinen myös sisäisesti. Jos yritys pystyy innovoimaan parempia tuotantoprosesseja, se saattaa kuluttaa aiempaa vähemmän raaka-aineita tai energiaa. Innovaatioista on esitetty useita tyypittelyjä. Mooren ym. (1997) mukaan innovaatiot voivat olla ohjelmallisia, hallinnollisia, teknologisia tai strategisia. Bessantin ja Tiddin (2007, 13) mukaan innovaatiot jakautuvat tuote-, prosessi-, asema- ja paradigmainnovaatioihin. Uutena innovaatiotyyppinä kirjallisuudessa on alettu puhua palveluinnovaatioista. Siinä missä teollisuusinnovaatiot perustuvat tieteellisiin läpimurtoihin, palveluinnovaatiot ovat yleensä inkrementaalisia ja mittakaavaltaan pienimuotoisempia. Teollisuusinnovaatiot ovat usein materiaalien ja laitteiden parannuksia tai logistisia uudistuksia. Palveluinnovaatiot ovat enemmän abstrakteja merkiten tekemisen tietotaitotason parantumista, parempaa ymmärrystä asiakkaiden tarpeista ja vuorovaikutustilanteiden syvällisempää ymmärrystä. Esimerkkeinä palveluinnovaatioista on mainittu Internet-pohjaiset sovellukset ja sähköiset tiedon keruun ja jakelun järjestelmät. (Gallaher et al. 2006, 7 11 ja 117.) Sosiaalinen innovaatio tarkoittaa uutta, levitettävissä olevaa toimintamallia, instrumenttia tai järjestelyä, joka mahdollistaa radikaalisti uudenlaisen, aiempaa paremman tavan tuottaa tai kuluttaa palveluita tai ratkaisuja yhteiskunnallisesti merkittäviin ongelmiin. Joissain lähteissä sosiaalisten innovaatioiden sijasta puhutaan institutionaalisista innovaatioista, jotka viittaavat normien, pelisääntöjen, rahoitusjärjestelmien ja organisaatiomuotojen uudistumiseen. (Ks. esim. Hodgson 1988, 10; Hallikainen 2003, 48; Harding & Preker 2003, 25.) Julkisen sektorin innovaatiotoimintaa pidetään ristiriitaisena. Innovaatioilta odotetaan paljon, sillä monien palvelutarpeiden tyydyttäminen entisin keinoin on kallista ja tehotonta. Innovaatioiden kehittäminen vaatii kuitenkin tuotekehitys- ja muita resursseja, mutta tällaisten resurssien saatavuus voi olla ongelmallista, kun lähes kaikilla julkisyhteisöillä on erittäin tiukat budjettirajoitteet. Lisäksi innovaatioiden kehittäminen voi olla poliittisesti kyseenalaista, sillä uudet palvelut tai tuotantoratkaisut ja vanhojen palvelujen ja tuotantotapojen karsinta voivat loukata joidenkin eturyhmien saavutettuja etuja. Toisinaan julkisella sektorilla työskentelevät joutuvat eräänlaiseen ristiaallokkoon, sillä vakiintuneet toimintatavat, johtosäännöt ja virkavelvollisuudet kannustavat pysymään paikallaan, mutta säästö- ja tehokkuuspaineet edellyttäisivät hallinnon uudelleenjärjestelyjä ja toimintaprosessien parannuksia. Yksityisen sektorin organisaatioilta odotetaan uuden luomisen yrittämistä ja aktiivisia markkinaponnisteluja, sillä riskien realisoitumista jopa konkurssien muodossa pidetään asiaan kuuluvana. Julkisen sektorin toiminnan luonne puolestaan kehottaa ennemmin välttelemään riskejä ja virheitä (Behn 2006). Virheiden välttäminen viimeiseen asti johtuu Behnin mukaan julkisen sektorin epäsymmetrisistä insentiiveistä, sillä tyypillisesti 22

23 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys virheistä koituvat negatiiviset seuraukset ovat paljon rankemmat kuin positiivisen muutoksen tai onnistuneen innovaation johdosta saatu palkinto. Røsten ja Milesin (2005) mukaan suurikokoiset ja byrokraattisen toimintakulttuurin organisaatiot ovat toimintatavoiltaan hyvin vakiintuneita ja usein enemmän tai vähemmän monopoliasemassa, mikä ei toimi kovinkaan sopivana innovaatioiden kasvualustana. Muina syinä julkisten palvelujen innovaatio-ongelmiin mainitaan heikot muutosjohtamisen taidot, vuosibudjettien luoma lyhytjänteisyys ja hallinnonalamentaliteetti eli ns. sektoriajattelu. Julkiselta sektorilta puuttuvat myös sellaiset palkitsemisjärjestelmät, joiden avulla hyviä innovaatioita tuottavia tahoja voitaisiin palkita. (Albury 2005, 51; Moore et al ) Innovaatiot ja reagoiminen toimintaympäristön muutospaineisiin on julkisella sektorilla kuitenkin jopa välttämätöntä, sillä monet julkisen sektorin innovaatiot ovat osaltaan mahdollistamassa yksityisen sektorin innovaatioita ja yleistä kehittymistä. Kun ihmistä pyydetään antamaan esimerkki innovaatiosta, tavallisesti mieleen nousevat älypuhelinten tai robottien kaltaiset teknologiset ratkaisut. Monet meistä tietävät tarinan Thomas Alva Edisonista, joka lukuisten yritysten ja erehdysten kautta viimein keksi hehkulampun, tai Steve Jobsin, jonka henkilökohtainen johtajuus ja innovatiivisuus tekivät Applesta ITalan menestystarinan. Nykyisenlainen hehkulamppujen laajamittainen käyttö on kuitenkin vaatinut lukuisia palveluihin, rahoitukseen, markkinoihin, hallintoon ja sähköalan sääntelyyn liittyviä innovaatioita ja uudistuksia. Samoin käytännössä suurin osa IT-alan innovaatioista perustuu pitkälti olemassa olevaan infrastruktuuriin ja vaatii tietynlaista yhteensulautuvuutta voidakseen levitä ja menestyä markkinoilla. Julkisen sektorin uudistuminen voi luoda edellytyksiä yksityisten innovaatioiden diffuusiolle, ja monesti julkiset hankkeet ovat välttämätön ehto yksityisille innovaatioille. Ilman maanteitä yksityisautoista ei olisi tullut niin suosittuja, kuin ne ovat tänä päivänä. Julkisen sektorin innovaatiot ovat valtaosin immateriaalisia, joten näkymättömyytensä ja tyypillisesti erittäin vaikean mitattavuutensa vuoksi ne eivät yleensä kerää materiaalisten tuoteinnovaatioiden kaltaista huomiota. Myös Shockley ja kumppanit (2006) näkevät julkisen sektorin innovaatiot tärkeinä erityisesti sektorille asetettujen tehtävien vuoksi. Innovaatioilla voidaan yhtäältä vaikuttaa toimintojen tehokkuuteen ja palveluiden laatuun sekä toisaalta uudenlaisten ratkaisujen etsintään jatkuvasti kiihtyvässä ja monimutkaistuvassa maailmassa. Mulgan ja Albury (2003) toteavat, että yksityisen sektorin kontekstissa merkittävin motivaatio innovoinnille on tarve kasvattaa toiminnan voittomarginaaleja ja parannella asemia markkinoilla. Innovaatioita voidaan etsiä esimerkiksi uusien palvelukonseptien luomiseen, kokonaan uusien tuotteiden kehittämiseen tai olemassa olevien tuotteiden ja palveluiden tehostamiseen. Julkisen sektorin kontekstista voidaan tunnistaa samankaltaisia motivointitekijöitä, kuten palveluiden kustannustehokkaampi tuottaminen, mutta toisaalta viranomaisille asetettujen tehtävien toteutuksen onnistumisen ja vaikuttavuuden mittaaminen on yleensä huomattavasti monimutkaisempaa. Taloudellisten voittojen sijaan julkisen sektorin organisaatiot keskittyvät luomaan toimintatapoja, jotka hyödyttävät yhteiskuntaa kokonaisuudessaan. Ne tarjoavat kansalaisille peruspalveluja noudattamalla hyvän hallinnon periaatteita. Gretschmann (1991) väittää, että koska julkisen 23

24 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino sektorin organisaation toiminnalle asetetut tavoitteet ovat usein hyvin moniselitteisiä, arvioitsijan voi olla vaikeaa tunnistaa ja eritellä käytettyjen resurssien ja niillä aikaansaatujen lopputulosten välisiä yhteyksiä. 2.3 Käsitteellinen analyysi markkinainnovaatioista Markkinoiden syntymistä ja uusien markkinoiden kehitystä julkisen vallan toimenpitein ei ole tutkittu kovin paljon hallintotieteessä, mutta institutionaalinen taloustiede antaa edellytyksiä sen arviointiin, millaisia edellytyksiä markkinamuotoisille toimintamalleille on olemassa julkisissa palveluissa. Institutionaalisen taloustieteen näköalat johdattavat kysymään myös, millaisia sääntöjä ja valvontaorganisaatioita julkisten palvelujen markkinoille tarvitaan. (Baekkeskov 2007, 542.) Sektorilainsäädännöllä vaikutetaan suuresti siihen, millä ehdoilla palvelujen tarjoajat saavat operoida ja millä menetelmillä kilpailua saadaan käydä julkisten palvelujen markkinoilla. (Ks. esim. North 1990; Pressman 1999, 175.) Luokitellessaan innovaatioita innovaatiokirjallisuus ei useinkaan tunnista ns. markkinainnovaatioita, sillä innovaatiotutkijoiden mielenkiinto kohdistuu suurimmalta osin markkinoilla tapahtuvaan operatiiviseen yritystoimintaan. Esimerkiksi liiketaloudellinen ja johtamistieteellinen innovaatiokirjallisuus, joka edustaa ehkä suurinta innovaatiotutkimuksen osa-aluetta, on keskittynyt melko pitkälti tuote- ja palveluinnovaatioiden tutkimukseen. Markkinainnovaation idea edustaa erilaista näkökulmaa, jonka avulla voidaan jäsentää uusi innovaatiotyyppi. Markkinainnovaatio on oivallus siitä, että markkinajärjestelmä itsessään voi olla uutuus tai uusi sosiaalinen taikka hallinnollinen luomus. Markkinainnovaation lähestymistapa edustaa evoluutioperusteista lähestymistapaa, sillä se on kiinnostunut markkinoiden suunnittelusta, synnyttämisestä ja alkuvaiheen ongelmista. Samanaikaisesti markkinainnovaatiot merkitsevät sitä, että jotkut vanhat markkinat menettävät asemiaan, hiipuvat ja lopulta kuolevat pois. Voidaan ajatella, että kaikki markkinat ovat olemassa ikään kuin ideoina tai teoreettisella tasolla, mutta ne eivät voi realisoitua elleivät yritykset tai muut taloudelliset toimijat oivalla niitä. Lisäksi edellytyksenä on, että yritykset ja muut taloudelliset toimijat ryhtyvät kokeilemaan ja hyödyntämään erilaisia kilpailun ja yhteistyön keinoja taikka uusia markkinatiloja. Esimerkiksi teknologinen inventio voi auttaa yksittäistä yritystä uusien markkinoiden avaamisessa. Toisaalta uusien markkinoiden luominen voi olla institutionaalinen kysymys. Tällöin uusien markkinoiden kehittyminen lähtee liikkeelle poliittisten linjausten tarkistuksista ja lainsäädännöllisistä uudistuksista. (Sarasvathy & Dew 2005, ) Tässä tutkimuksessa markkinainnovaatio tarkoittaa uutta markkinapaikkaa, institutionaalista vaihdon järjestelmää tai kysynnän taikka tarjonnan prosessia. Markkinainnovaatiot voivat olla uusia paikkoja, joita markkinat ottavat käyttöön tai jonne markkinat siirtyvät tai syntyvät. Uudet markkinapaikat voivat syntyä itsestään ikään kuin markkinoiden luonnonvalinnan prosessina. Ne voivat olla seurausta muuttoliikkeestä, yhteiskunnan 24

25 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys tekemistä investoinneista tai teknologian kehityksestä. Institutionaaliset markkinainnovaatiot muuttavat markkinoiden ehtoja ja mahdollisuuksia olemassa olevilla markkinapaikoilla. Kysynnän ja tarjonnan uudet prosessit liittyvät puolestaan kuluttajakäyttäytymisen uudistumiseen ja tarjoajien soveltamien kilpailukeinojen uusiin kombinaatioihin, joiden avulla hankitaan uusia asiakkaita tai tyydytetään paremmin vanhojen asiakkaiden tarpeita. Markkinainnovaatiot voivat luoda mahdollisuuksia uusien tai muuttuneiden tarpeiden tyydytykselle, tai ne voivat tarjota alustoja vanhojen tarpeiden uusimuotoiselle tyydyttämiselle. Uudet markkinat voivat avata aiempaa parempia mahdollisuuksia uusien hyödykkeiden esiintulolle. Markkinainnovaatiot voivat tuoda ratkaisuja tai lievennyksiä myös markkinoiden ja hallinnon epäonnistumisiin. Kun hallinto epäonnistuu, markkinainnovaationäkökulma voi tarjota tilalle näennäismarkkinainnovaatioita. Jos markkinat vääristyvät, jotkut markkinainnovaatiot saattavat tuottaa hyödyllisiä korjausliikkeitä. Landy ja Levin (2007, 6) ovat väittäneet, että uusien markkinoiden luominen on paljon vaativampi ja monimutkaisempi tehtävä kuin olemassa olevien markkinoiden ylläpitäminen. Markkinainnovaatiot ovat myös vaikea tutkimuskohde, sillä uusia markkinoita syntyy toisinaan tiedostamattomina prosesseina, ja monia tulevaisuuden markkinainnovaatioita on vaikea ennustaa. Lisäksi uusien markkinoiden realisoituminen ja vakiintuminen voivat olla pitkäaikaisia, läpinäkymättömiä ja riitaisia prosesseja. (Sarasvathy & Dew 2005, 537.) Markkinapaikkainnovaatiot Kun puhutaan uudesta markkinapaikasta, silloin kyse on siitä, että kysynnän ja tarjonnan kohtaanto siirtyy uudelle foorumille. Jossain tapauksissa uusi foorumi voi synnyttää kokonaan uutta tarjontaa tai kysyntää taikka molempia. Uusi markkinapaikka voi syntyä keksimisen tuloksena, jolloin tarjoaja havaitsee uuden kysyntäpaikan tai päinvastoin. Uusia markkinapaikkoja voidaan synnyttää myös uusinvestointien avulla, jolloin kysyntä ja tarjonta siirtyvät uusiin tiloihin. Sääntelyuudistuksilla voidaan sekä luoda että lakkauttaa markkinapaikkoja. Markkinapaikkainnovaatioiden näkökulma on sikäli tärkeä, että se muistuttaa siitä, että markkinapaikat voivat joutua keskinäiseen kilpailutilanteeseen. Kilpailua ei käydä vain markkinoilla, vaan myös markkinapaikat kilpailevat siitä, kuinka paljon milläkin markkinapaikalla harjoitetaan menestyksellistä vaihdantaa. Paikkaa käsitteenä ja tilana on tutkittu paljon maantieteessä, ja maantieteellisen käsityksen mukaan paikat ovat ihmisten antamia merkityssisältöjä tietyille maanpinnan osioille, joissa inhimillinen elämä toteutuu tietyssä muodossa. Maantieteen taloustieteellisenä johdannaisena on kehittynyt talousmaantiede, jonka piirissä tutkitaan markkinoiden lokalisoitumista eli sijoittumista ja rajoittumista sekä markkinapaikkojen välisiä yhteyksiä. Teknologinen kehitys on tuottanut virtuaaliset tilat maantieteellisten markkinapaikkojen haastajiksi, eikä niillä ole enää juuri mitään käsitteellistä yhteyttä maantieteellisten markkinapaikkojen kanssa. (Ks. esim. Luoto 2001.) 25

26 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino Euroopan yhteismarkkinoita, joissa tavarat, palvelut, pääomat ja ihmiset saavat liikkua vapaasti maasta toiseen, voidaan sitäkin pitää eräänlaisena markkinapaikkainnovaationa. Euroopan taloudellisen integraation taustalla ovat poliittiset pyrkimykset sovittaa yhteen kansallisia intressejä ja luoda yksi eurooppalainen yhteisö, joka voisi pärjätä globaalissa kilpailussa. Näiden pyrkimysten tuloksena Euroopan poliittiset johtajat kehittivät idean vapaista eurooppalaisista markkinoista, joita ryhdyttiin toteuttamaan Euroopan sisämarkkina-ajattelun avulla. Ennen yhtenäismarkkinoita Euroopan maiden välillä olivat tullimuurit. Lisäksi jokaisessa maassa olivat kansalliset säännöt mm. standardeista ja markkinoille tulon oikeuksista. Euroopassa kaupparajoitteiden purkamisen lisäksi hyödykkeiden vaihtoa haluttiin tehostaa myös yhtenäisvaluutalla, jonka johdosta markkinaosapuolet saavat säästöjä valuutanvaihdon kustannuksista ja välttyvät valuuttakurssiriskeiltä. Euroopan taloudellinen integraatio on tehnyt kansallisista markkinoista maanosan tasoisia. Tässä mielessä kyse on uuden markkinapaikan syntymisestä. Integraatioprosessi ei olisi kuitenkaan mahdollinen ilman uusia yhteiseurooppalaisia pelisääntöjä, joilla on luotu uuden markkinapaikan toimintaperiaatteet Euroopan yhtenäismarkkinoiden institutionaalisen kehykseksi. Vaikka uusi markkinapaikka on tällä tavalla ikään kuin keksitty ja otettu käytäntöön, markkinoiden eurooppalaistuminen on myös tekninen, sosiaalinen ja taloudellinen prosessi, sillä uusi markkinakonseptio ja sen relevanssi toteutuvat käytännössä vasta lukuisien yritysten ja kuluttajamassojen toimintatapamuutosten myötä Markkinoiden institutionaaliset innovaatiot Institutionaalisella ympäristöllä tarkoitetaan vakiintuneiden toimintatapojen, traditioiden, epävirallisten ja virallisten normien ja pelisääntöjen muodostamaa kokonaisuutta, joka tekee markkinoista laillisesti ja sosiaalisesti hyväksyttävät. (Ks. esim. Hodgson 1988, 10; Hallikainen 2003, 48; Harding & Preker 2003, 25.) Monet institutionaaliset tekijät liittyvät julkiseen hallintoon, mikä johdattelee tarkastelemaan juridisia rajoitteita ja velvoitteita, verotusta, julkista maksupolitiikkaa ja julkisten organisaatioiden toimintaperiaatteita. (Valkama 2004, 54.) Institutionaalista toimintaympäristöä tuottavat lainsäädännön ohella alemman tason normeeraus, hallinnolliset määräykset ja poliittiset budjettipäätökset. Näiden johdannaisia ovat mm. julkiset hankinnat, tulonsiirrot, julkiset tukiaiset ja julkiset investoinnit. Hodgsonin (2004, ) mainitsemia muita esimerkkejä instituutioista ovat kieli, raha, mittajärjestelmät, liikennesäännöt, pöytätavat ja organisaatiotyypit. Esimerkiksi yhteisen kielen avulla meillä on mahdollisuus tehokkaaseen kommunikointiin, ja liikennesäännöt ja -investoinnit tekevät matkustamisesta turvallisempaa ja sujuvampaa. Kaikki institutionaaliset tekijät eivät ole kuitenkaan julkisen politiikan tai viranomaistoiminnan tuottamia. Myös yksityinen sektori tuottaa ja ylläpitää instituutioita. Hyviä esimerkkejä ovat vaikkapa erilaiset toimialajärjestöjen toimialasuositukset ja standardit. Yksityisten toimijoiden vakiinnuttamat monet sopimuskäytännöt, kuten kuluttajakaupan vakiosopimukset ja työntekijä- ja työnantajajärjestöjen työehtosopimusjär- 26

27 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys jestelmät, ohjaavat kansalaisten ja yritysten markkinakäyttäytymisen ehtoja. Siinä missä lainsäädäntö antaa suhteellisen selväpiirteistä sisältöä markkinaosapuolten institutionaalisille toimintaolosuhteille, hallinnollisten ja toimialakohtaisten traditioiden sisällöt ovat hieman enemmän tulkinnanvaraisia tekijöitä, jolloin markkinaolosuhteiden evoluution jäsentäminen on yrityksille työläämpää. 2 Instituutiot ovat keinoja hallita epävarmuutta, sillä ne auttavat luomaan vakaita odotuksia eri osapuolten käyttäytymisestä (Sarasvathy & Dey 2005, 541; Hodgson 2004, 656). Instituutiot ja niiden sisältämät kannusteet muovaavat ja muuttavat ihmisten haluja ja pyrkimyksiä, joiden seurauksena ajattelutavat ja käyttäytyminen uudistuvat (Hodgson 2004, 656). Instituutiot huolehtivat siitä, että markkinaosapuolet eivät pääse petkuttamaan toisiaan ja että solmittuja sopimuksia vastaan rikkoneet saatetaan vastuuseen. Koska kaikki markkinaosapuolet, kuten lapset ja vanhukset, eivät ole päätöksentekokykyisiä tai riittävän rationaalisia, instituutioiksi perustetut tukijärjestelmät avustavat myös tällaisia heikoimpia markkinatoimijoita tai tekevät päätökset jopa kokonaan heidän puolestaan. (North 1990; Pressman 1999, ) Monet taloustieteilijät pitävät omistusoikeuksia erityisen tärkeinä talousjärjestelmän toimivuuden kannalta. Koska monet avainresurssit ovat yhteisesti tai kollektiivisesti omistettuja tai ainakin hallittuja, tämä voi johtaa yli- tai alikulutukseen. Tehokas omistusoikeuksien järjestelmä edellyttää, että on olemassa säännöt, jotka määrittelevät omistusoikeuksien perusteet ja oikeudet vaatia omistusoikeuksia. Omistusoikeudet pitää pystyä rekisteröimään, ja rekistereitä täytyy pystyä päivittämään. Tarvitaan myös säännöt siitä, miten omaisuuserät jakautuvat julkisiin ja yksityisiin omistuksiin. Omistusoikeuksien vaatimuksille ja kiistämisille pitää olla olemassa hallinnollinen käsittelyjärjestelmä. Lisäksi tarvitaan säännöstöjä ratkaisemaan tilanteita, jolloin omaisuus on kadotettu, hylätty, saastunut ja hankittu epäoikeutetulla tavalla. (Rondinelli 2003, 37, 40.) Ennen kuin länsimaat ryhtyivät määrätietoisemmin avaamaan palvelualojen markkinoita, palveluille oli tyypillistä tiukka valtiollinen sääntely. Keinoina olivat kansallisesti määritellyt tiukat hallinnolliset ja juridiset monopolit, toimiluvat, viranomaisvalvonta ja sanktiot. Toisen maailmansodan jälkeen monet kolmannen sektorin palvelut siirtyivät kuntien lakisääteisen vastuun piiriin, minkä ansiosta kunnallistalouden merkitys ja osuus kansantaloudesta kasvoi tuntuvasti. Hierarkkinen yhteiskuntamalli näkyi myös siinä, että julkisia palveluja pyrittiin ylläpitämään omavaraistalouden periaattein. Palvelujen tuotannossa se merkitsi, että julkiset palvelut pyrittiin tuottamaan valtion ja kuntien virastojen toimesta ja julkisen sektorin työntekijöiden omana työnä. Taloustiede on osoittanut, miten erikoistumisesta ja vaihdannasta olisi hyötyä resurssien tehokkaan käytön ja tuotantotehokkuuden kannalta. Myös käsitykset valtion kyvys- 2 Myös tapoja eli vakiintuneita käyttäytymisen muotoja on pidetty instituutioina. Tietyt inhimilliset toimet vakiintuvat tavoiksi sosiaalisena tottumisena. Tavat näkyvät myös taipumuksina ja mielenlaatuna. Koska inhimillinen kognitiivinen kapasiteetti on varsin rajallinen, tavat auttavat pitämään tiedonhankinnan ja -käsittelyn kustannukset hallinnassa. Institutionaalisen taloustieteen edustajat erottavat tavat vaistoista, kuten reflekseistä, viettymyksistä ja tunteista, joita he eivät pidä institutionaalisina tapakäytäntöinä. (Hodgson 2004, 654.) 27

28 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino tä ohjata monimutkaistuvaa yhteiskuntaa ovat muuttuneet. Modernin valtion ei uskota enää selviytyvän hierarkkisella ja tarkan sääntelyn toimintamallilla, vaan ajatukset siitä, että valtion tulisi olla yhteistyötaitoisempi ja verkostomaisempi, ovat saaneet uutta jalansijaa. Joidenkin arvioiden mukaan hierarkkisen valtion rinnalle on kehittymässä sääntelyvaltio eli regulaatiovaltio. Regulaatio tarkoittaa julkisen vallan säätämiä ja julkisen vallan valvomia toimintaohjeita, joiden noudattamista pyritään vahvistamaan informaatioohjauksella, insentiiveillä ja viime kädessä sellaisilla sanktioilla, jotka eivät perustu rikoslakiin. Informaatio-ohjaus tarkoittaa sitä, että viranomaiset konkretisoivat poliittisesti asetettuja tavoitteita ja jakavat viranomaisten hallussa olevaa tietoa hallinnon ja markkinatoimijoiden suoriutumisesta ja kehityksestä. Tilastotuotanto ja hallinnon tekemät selvitykset ovat informaatio-ohjauksen ydintä. Insentiivit voivat olla vaikkapa toimilupia, akkreditointeja, verovähennyksiä, julkisia tukiaisia ja käyttöoikeuksia. Hallinnolliset sanktiot voivat olla esimerkiksi myönnettyjen lupien tai tukiaisten määräaikaisia tai pysyviä peruutuksia, julkisia moitteita taikka käyttö- ja kapasiteettirajoituksia. Hierarkkisen valtion keskeinen hallintainstrumentti on ollut yksityiskohtainen normisto, jonka etuna on ollut sen selkeys ja haittana kaavamaisuus. Regulaatiovaltiossa yksityiskohtaisten lakien sijasta suositaan puitelainsäädäntöä. Puitelainsäädännön normit ovat väljempiä ja yleispiirteisempiä. Puitelainsäädäntö jättää alemmille viranomaisille harkintavaltuuksia, miten toimia yksittäistapauksissa. Sen ideana on siirtää myös päätösvaltaa valtiolta kunnille, jotta ne voisivat käyttää itsehallintoaan ja sovittautua paikallisiin olosuhteisiin. Toisaalta oikeusistuimien kannalta puitelainsäädäntö voi olla ongelmallista, koska lainsäätäjä voi sen myötä jättää ratkaisematta vaikeita yhteiskunnallisia kysymyksiä ja siirtää niitä ratkaistavaksi tuomioistuimissa. (Saurwein 2011, ; Adler 2009.) Regulaatiovaltion viranomaiset eivät vain valvo sääntöjen noudattamista ja tuota julkisia palveluja, vaan ne pyrkivät myös jakamaan informaatiota, konsultoimaan, ajamaan erityisryhmien etuja ja harjoittamaan sopimusohjausta. (Hardiman & Scott 2010, 174.) Välittäjäorganisaatiot ovat yksi hyvä esimerkki institutionaalisista markkinainnovaatioista. Markkinavälittäjät muodostavat, mahdollistavat ja ylläpitävät sekä jalostavat markkinoita alentamalla vaihdantaan liittyviä transaktiokustannuksia. Markkinavälittäjät tuottavat ja jakavat tarjoajille tietoa markkinakysynnän preferensseistä eli siitä, minkälaisia hyödykkeitä ja tarjontakokonaisuuksia asiakkaat haluavat. Markkinavälittäjät palvelevat kysyntäpuolta tuottamalla tietoja tarjolla olevista vaihtoehdoista, hinnoista, laatutekijöistä ja saatavuudesta. Markkinavälittäjät voivat toimia kaupallisin tai epäkaupallisin periaattein. Epäkaupallisia välittäjiä ovat vaikkapa potilasjärjestöt, kuluttaja-asiamiehet, viranomaisten rekisteripalvelut ja kunnalliset palveluneuvojat. Ammattilehdet ja yrityskonsultit ovat esimerkkejä kaupallisista välittäjäorganisaatioista. (Pohjola & Koponen 2008.) 28

29 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys Markkinoiden kysyntä- ja tarjontainnovaatiot Markkinoilla esiintyvä kysyntä voidaan jakaa monella tavalla. Yksi jaottelu perustuu siihen, kuka toimii kysyjänä. Voidaan puhua yksilökysynnästä, jonka vastakohtana on kollektiivinen kysyntä. Markkinainnovaatio, joka uudistaa kysynnän prosessia, voi jalostaa yksilökysyntää kollektiiviseksi ja päinvastoin. Kun hyvinvointivaltio on kasvattanut julkista sektoria, moni aiemmin yksilö- tai perhekohtaiseen tarpeeseen perustunut kysyntä on jalostunut kollektiiviseksi kysynnäksi, kun julkinen sektori hankkii palveluja kuntalaisille heidän puolestaan. Jos julkinen sektori ryhtyy jakamaan palveluseteleitä supistaen samalla julkista tuotantoa, kollektiivista kysyntää jalostuu tuetuksi ja säännellyksi yksilökysynnäksi. Markkinoiden kysyntäprosessit ja -sisällöt voivat uudistua luontaisesti tai erilaisten insentiivien tai rajoitusten liikkeelle panemana. Esimerkiksi kotitaloustyön verovähennyksen käyttöönotto osoitti, miten kodeissa oli olemassa piilokysyntää työlle ja palveluille. Sitä saatiin aktivoitua esiin, kun julkinen sektori oli valmis osallistumaan kustannusten jakoon. Myös muutokset niissä tekijöissä, jotka määrittävät yksilöiden rajoitettua rationaalisuutta, voivat uudistaa kysyntää. Markkinoiden tarjontainnovaatiot ovat yritysten ja muiden myynti- ja jakeluorganisaatioiden innovaatioita. Tarjontainnovaatiot syntyvät valinnoista ja kokeiluista, joiden tarkoituksena on tunnistaa potentiaalista uudiskysyntää ja lähestyä vanhoja asiakkaita aiempaa paremmilla tarpeentyydytyskeinoilla. Yritykset voivat pyrkiä kyseenalaistamaan markkinoiden vakiintuneita toimintatapoja, tai yritykset voivat ryhtyä markkinoiden segmentointiin sellaisilla perusteilla, joita ei ole aiemmin käytetty. ( Johne 1999.) Jollakin toimialalla on voinut olla tapana, että yritykset ovat jättäneet tarjouksia omissa nimissään. Tällöin yritysten yhteistyö, konsortioiden perustaminen ja tarjousten jättäminen yhdessä edustavat tarjontapuolen innovaatiota. Kartellit ovat olleet joillekin yrityksille keinoja, joilla ne ovat pyrkineet tekemään markkinoista itselleen suosiollisempia. Kun kilpailupolitiikan viitoittamana kartellit on tehty laittomiksi, yrityksille keskeiseksi kilpailukeinoiksi ovat tulleet allianssit ja yritysfuusiot. Allianssit ovat löyhempiä liittoutumia kuin kartellit, minkä vuoksi kilpailuviranomaiset empivät, miten niihin tulisi suhtautua. Alliansseja voidaan käyttää esimerkiksi markkinointi- ja logistiikkayhteistyöhön. Yritysfuusiot perustuvat yritysvaltauksiin ja -kauppoihin. Niiden avulla yritykset kasvavat suuremmiksi ja pystyvät sitä kautta laajentaman valikoimaansa. Markkinoiden kysyntä- ja tarjontainnovaatiot voidaan perustaa teoriaan, joka ymmärtää markkinat prosessina. Sen mukaan markkinat eivät ole mikään paikka, asia tai kollektiivinen kokonaisuus. Markkinat syntyvät kysynnän ja tarjonnan vuorovaikutuksesta ja usein vielä spontaanisesti. Jotta markkinat voivat toteutua prosessina, se edellyttää desentralisoituja päätöksentekovaltuuksia, jotta paikalliset kustannustiedot ja mahdollisuudet saadaan selville. (Swedberg 2003, 112.) 29

30 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino 2.4 Markkinainnovaatiot julkisissa palveluissa Julkisten palvelujen markkinainnovaatioilla tarkoitetaan kysyntä- ja tarjontamekanismeja hyödyntäviä palvelujen tuotanto-, rahoitus- ja jakelujärjestelmiä. Byrokratiakonseptiossa julkiset palvelut tuotetaan hierarkkisesti virastoissa ja keskitetyn suunnittelun pohjalta. Markkinainnovaatiot avaavat mahdollisuuksia eri tahojen osallistumiselle julkisiin palvelujärjestelmiin, ja ne merkitsevät modernien insentiivijärjestelmien kehittämistä eri palveluorganisaatioille ja jopa palvelualojen ammattilaisille. Virastojen palvelutuotannossa hallinnon markkinayhteys perustuu tuotannontekijöiden eli lähinnä maan ja työn hankintaan tuotannontekijämarkkinoilta. Markkinainnovaatioiden näkökulmasta kysytään, miten muilla tavoin markkinamekanismit eli kysynnän ja tarjonnan koordinaatio voisi korvata keskitettyä suunnittelua. Seuraavassa taulukossa 1 on nimetty kymmenen erilaista markkinamekanismin toteuttamistapaa julkisissa palveluissa. Markkinainnovaatiot on jaettu kahteen ryhmään sen mukaan, perustuvatko ne kilpailuttamiseen vai neuvotteluihin. Ahtaan näkökulman mukaan julkisten palvelujen markkinoistuminen liitetään usein lähinnä vain formaaliin kilpailumekanismiin, jonka konkreettisimmillaan katsotaan toteutuvan julkisissa hankinnoissa. Julkisten tuotanto-organisaatioiden monopoliasemien murtaminen voi tapahtua kuitenkin yhtä lailla myös neuvottelumekanismia hyväksikäyttäen. Neuvottelujen käymisen mahdollisuus merkitsee sitä, että poliittiset päättäjät voivat tehdä valinnan viranomaistuotannon tai jonkin yhteistyöperusteisen järjestelmän välillä. Perinteisessä budjetoinnissa poliittiset päättäjät voivat allokoida määrärahoja vain virastolle, mutta mahdollisuudet luoda vaihtoehtoinen palvelutuotannon muoto joko neuvotteluja tai kilpailuttamista hyväksi käyttäen lisäävät poliitikoiden käytettävissä olevia organisointivaihtoehtoja. Joissain yhteyksissä neuvotteluperusteisia järjestelmiä kutsutaan yhteistyöjärjestelmiksi tai kumppanuusmalleiksi. Käytännössä yhteistyö ja kilpailu ovat markkinoilla esiintyviä dynaamisia mekanismeja, jotka vuorottelevat, limittyvät ja risteävät suhteessa toisiinsa. Vaikka esimerkiksi julkisten palvelujen hankinta ja toimitussuhde luotaisiin kilpailuttamisprosessilla, varsinaista sopimussuhdetta on hoidettava sopimuskumppanuutena aina seuraavaan kilpailutuskierrokseen asti. Toisaalta esimerkiksi kunta voi ylläpitää palvelujen yhteiskäyttöjärjestelmää yksityisen yrityksen kanssa, mutta samaan aikaan kunta voi kilpailuttaa tätä yritystä jonkin julkisen hankinnan merkeissä. Yksityisten ja julkisten palvelutuottajien, jotka kamppailevat oikeuksista tuottaa julkisia palveluja, välille muodostuvaa markkinatilannetta on alettu kutsua kokoavasti näennäismarkkinoiksi (Kähkönen 2001, 11). Näennäismarkkinateorian mukaan julkisyhteisöt ovat ensisijaisesti kulutusyhteisöjä, joten tarkoituksena on huolehtia palvelujen järjestämistehtävästä. Järjestämistehtävä voi sisältää usein myös rahoitusvastuun, mutta esimerkiksi kuntapalveluissa rahoitusvastuuta voidaan myös jakaa valtion ja kunnan asuk- 30

31 Tutkimuksen teoreettinen viitekehys Taulukko 1. Esimerkkejä yhteistyö- ja kilpailuperusteisista markkinainnovaatioista julkisissa palveluissa. Neuvotteluperusteiset toimintatavat Neuvotteluperusteiset hankinnat Hankintalain kilpailuvelvoitteiden ulkopuolelle jäävät hankinnat. Yhteiskäyttö ja -tuotanto Yhteiskäyttö tarkoittaa yhteistyömuotoa, jossa julkinen ja yksityinen organisaatio käyttävät jotakin palvelua, toimitilaa tai laitetta kollektiivisesti. Yhteistuotanto tarkoittaa sitä, että julkinen sektori tuottaa palveluja yhdessä yksityisen toimijan kanssa. Yhteisyritykset Yhteisyritys tarkoittaa julkisen organisaation yhdessä yhden tai useamman yksityisen tahon kanssa perustamaa, yhteiseen lukuun toimivaa erityistä yritystä, joka on perustettu joko jatkuvaa taikka projektitoimintaa varten. Palvelufranchising Liiketoimintamallin haltija luovuttaa palvelukonseptin käyttöoikeuden franchisingin ottajalle korvausta vastaan. Liiketaloudessa franchising-toimintaan käsitetään yleensä konseptiin kuuluvan brändi tai toiminimi, tarkkaan dokumentoidut toimintaohjeet ja laatuvaatimukset. Strategiset allianssit/partnershipit Yhteisten intressien tavoittelua varten perustetut yhteenliittymät tai osapuolten harjoittama toimenpiteiden koordinointi. Kilpailuperusteiset toimintatavat Tilaaja-tuottajamalli Tilaaja-tuottajamallissa julkisten palvelujen tilaus- ja tuotantofunktiot erotetaan toisistaan ja tilaus- ja tuotantoyksiköiden välille luodaan markkinoita jäljittelevä osto- ja myyntisuhteiden markkinat. Julkisesti ja yksityisesti omistetut tuottajat osallistuvat julkisten hankintojen kilpailutuksiin. Vuokratuoli- tai yrittäjämalli Yrittäjämallissa kunta tavalla tai toisella mahdollistaa ammatinharjoittajien kuntapalvelujen tuotantoa tukevan tai täydentävän työskentelyn elinkeinonharjoittajina kunnan toimitiloissa tai palvelulaitoksissa. Palveluseteli eli voucher Palveluseteli tarkoittaa julkisen hallinnon rahoittamaa, suoraan palvelujen tarvitsijalle kohdennettuja määriteltyjen palvelujen kulutuksen mahdollistamaa kulutus-, valinta- ja kilpailutusinstrumenttia, jota voidaan jakaa joko paperilla, lipukkeilla, älykorteilla, virtuaalisesti tms. tavalla ja joka siirtää sekä saajalleen että sen lunastavalle palveluntuottajalle erilaisia oikeuksia ja velvollisuuksia. Yksityisrahoitusmalli Yksityisrahoitusmallissa yksityinen sopimusosapuoli hankkii rahoituksen julkiseen investointiin, rakentaa kohteen julkista käyttöä varten ja sopimuksesta riippuen vastaa myös investointikohteen operoinnista tietyn ajan. Yksityisrahoitusmalleista on olemassa monia variaatioita. Toimilupamalli Toimilupamallissa julkinen sektori kohteesta riippuen myöntää toimiluvan yhdelle tai useammalle elinkeinonharjoittajalle tietyn palvelun tuottamiseen. Toimiluvan haltijat rahoittavat toimintansa asiakasmaksuilla. 31

32 Pekka Valkama, Olavi Kallio ja Ossi Heino kaiden kanssa. 3 (Le Grand & Bartlett 1994, 1 12; Boyne 1998b, 13, 6 7; Boyne 1998a; Lowery 1999, 35; Blom 2000, 35.) Julkisten hallintoreformien yhteydessä on alettu puhua yhä useammin julkisten palvelujen ulkoistamisesta. Perryn (1997 viitattu: Harland, Knight, Lamming & Walker 2005, 832) mukaan ulkoistaminen tarkoittaa sitä, että jokin toinen organisaatio ryhtyy huolehtimaan tehtävistä, joista organisaation oma henkilöstö on aiemmin kantanut tuotantovastuun. Ulkoistaminen merkitsee siis sitä, että julkisyhteisö luopuu jostakin omasta yksiköstään tai palvelustaan ja ryhtyy sen jälkeen hankkimaan kyseistä palvelua joltakin ulkopuoliselta palveluntuottajalta. Ulkoistamistaminen liittyy usein markkinainnovaatioiden käyttöönottoon, sillä monet ulkoistamistoimet toteutetaan joko neuvottelu- tai kilpailutusperusteisesti. Ulkoistaminen voi tapahtua kuitenkin myös muilla tavoin, kuten esimerkiksi yhtiöittämisenä ja säätiöittämisenä. Jos viranomainen sitoutuu ulkoistamiseen, se sulkee silloin oman tuotannon vaihtoehtojen ulkopuolelle. Näennäismarkkinaajattelun mukaan omaa toimintaa eli ns. in-house-tuotantoa ei kuitenkaan tulisi hylätä yhtenä palvelutuotannon muotona, sillä sen avulla voidaan haastaa ulkoisia tuottajia ja sitä vaihtoehtoa voidaan tarvita markkinoiden epäonnistuessa. 3 Näennäismarkkinoiden ensimmäisenä tunnuspiirteenä pidetään sitä, että valtiovalta tavalla tai toisella kontrolloi markkinaosapuolten toimintaa. Toisen tunnuspiirteen mukaan yksittäisten kansalaisten, perheiden ja yritysten sijasta kunta kollektiivisena kulutusyksikkönä on tavanmukaisin palvelujen hankkija tai ostettavien palvelujen määrittäjä. Kuntalaiset ilmaisevat tarpeensa kunnan poliittisessa prosessissa, missä ne poliittisen yhteisön toimesta jalostuvat ensiksi kollektiiviseksi tahdoksi ja sen jälkeen kunnan hankintapäätöksiksi. (Vrt. Kähkönen 2002, 286). Näennäismarkkinoiden kolmantena tunnuspiirteenä on se, ettei palvelujen käyttäjän eli kuntalaisen tarvitse kulutushetkellä itse kustantaa nauttimaansa palvelua, sillä kunta järjestää rahoituksen joko maksamalla suoraan palvelutuottajalle tai antamalla asiakkaalle voucherin. (Ellwood 1996, 26; Le Grand & Bartlett 1994, 3.) Näennäismarkkinoiden neljännen tunnuspiirteen mukaan näennäismarkkinoilla toimeksiannoista kilpailevat keskenään erilaiset palvelutuottajat, joista osa tavoittelee voittoa ja osa on voittoa tavoittelemattomia (ks. esim. Jonsson 1993, 14). Näennäismarkkinoilla on vielä viides tunnuspiirre, jonka mukaan näennäismarkkinoilla toimivat erilaiset palvelutuottajat ovat joko julkisen tai yksityisen tahon omistuksessa. (Meerabeau 2001, 95 96; Ranerup 2003, 92.) 32

33 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus 3 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen 3.1 Jätehuollon käsitteiden määrittelyä Jätteen käsitettä on vaikeaa yksiselitteisesti määritellä, sillä siihen liittyy useita erilaisia intressejä ja ulottuvuuksia. (TEKES 2005, 18.) Tästä huolimatta voidaan yksinkertaistaen todeta jätteen olevan jotakin materiaalia, jolle on annettu jätestatus. Jonkun materian päätyminen jätteeksi perustuu keskeisesti tapauskohtaiseen ja subjektiiviseen ratkaisuun. Jätestatuksen subjektiivisen luonteen vuoksi yhden ihmisen jäte voi olla toisen henkilön silmissä esimerkiksi sellaisenaan uudelleenkäytettävä resurssi, kaupankäyntiin soveltuva hyödyke tai käsittelyn jälkeen uuden käyttötarkoituksen saava esine. Samalla tavalla jäteerä yhdessä kulttuurissa voidaan tulkita resurssiksi toisessa kontekstissa. Tämä seikka on osatekijänä selittämässä sitä, miksi esimerkiksi jätehuollon toimintatavat vaihtelevat runsaasti riippuen tarkasteltavasta paikasta, ajasta ja kulttuurista. 1 Yhtäältä materiaali on jätettä silloin, kun joku taho tietoisesti tarkastelee sitä jätteenä (Nygård 2011). Toisaalta jäte on jotakin sellaista, josta halutaan päästä eroon. Tämä perustelu perustuu olettamaan, jonka mukaan jätteellä ei ole arvoa. Tästä huolimatta joku toinen voi nähdä jätteessä esimerkiksi joitakin taloudellisia arvoja, joita ei kannattaisikaan hylätä. Tämä toisesta näkökulmasta lähtevä katsontakanta voi perustua erilaisiin mutta käytettävissä oleviin jätteenkäsittelymenetelmiin, sillä jätevirroista käsittelyprosesseilla työstettyjen lopputuotteiden laadulla ja määrällä on huomattava merkitys jätestatukseen. Esimerkiksi käytetyn viilipurkin kansi on tavanomaisesti viilinsyöjän näkökulmasta arvoton, minkä vuoksi länsimaiset kotitaloudet siirtävät sen jäteastioihin. Sen sijaa tehokkaan jätteenkäsittelyn avulla muusta jätteestä erikseen kerätyistä viilipurkin kansista muodostuisi isompana kokonaisuutena sellainen erä alumiinia, jolla olisi kaupallista arvoa. 1 Jätteen sijainnilla on toisinaan iso merkitys (Uriarte 2008). Eilispäivän sanomalehden lukenut henkilö voi katsoa lehden olevan jätettä ja hylätä sen tarpeettomana, vaikka aivan läheltäkin saattaisi löytyä joku, joka haluaisi lukea sen tai käyttää paperin vaikkapa kukkien paketointiin. Toisaalta paperinkeräykseen päätyessään se kulkeutuu paperitehtaan raaka-aineeksi, joka voidaan hyödyntää uusiopaperin raaka-aineena. Tulevaisuuden jätehuollon kehittäjien olisikin mielenkiintoista pohtia kaikkia niitä taustavaikuttajia, joiden ansiosta yhden ihmisen luokittelemasta jätteestä voi lopulta tulla toiselle ihmiselle jotain arvokasta. Kuten Uriarte (2008) toteaa, jos jätemateriaalien kierrätys ja uudelleenkäyttö saataisiin tehtyä jokaiselle helpommaksi ja siten suositummaksi, tulisi kerätyn, käsitellyn ja hävitetyn jätteen määrä vähenemään huomattavasti. Tämä ei kuitenkaan poista nykyaikaisen jätehuollon tarvetta, sillä käytännössä kaikkea jätettä on tuskin mahdollista kierrättää tai uusiokäyttää. 33

34 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen Kaikki jäte eikä edes yhdyskuntajäte ole ihmisen tuottamaa, vaan myös luonnonprosessit tuottavat jätettä. Birkeland (2012) antaa tästä oivan esimerkin: syksyllä tammesta tippuva lehti on puun kasvun kannalta jätettä, mutta se on jätettä myös kiinteistönomistajalle. Yhteen kietoutuneet ja monimutkaiset luonnonprosessit pitävät kuitenkin huolen siitä, että yhden prosessin ylijäämä siirtyy toisen prosessin keskeiseksi elinvoimaksi. Kun ihmiset puuttuvat luonnon ekologisiin prosesseihin, prosessien kiertokulku voi häiriintyä. Kenties keskitymme ajattelussamme liikaa vain ihmisen omaan toimintakulttuuriin, jos päättelemme materiaalin olevan jätettä vain sillä perusteella, että se on hyödytöntä ihmiselle. Jätteen määritelmä on sidoksissa myös ihmisen kulttuurillisiin tekijöihin. Ihminen ei nykyisin tarkastele materiaalia jätteenä pelkästään silloin, kun se on käyttökelvotonta, vaan myös silloin, kun sillä ei koeta olevan riittävästi status- tai tyyliarvoa. Birkeland (2012) mainitsee esimerkkinä vaatteet. Emme tulkitse vaatekaapin sisältöä jätteeksi enää sen perusteella, onko jokin vaate kulunut loppuun tai käynyt väärän kokoiseksi, vaan siksi, että vaate ei ole enää muodissa. Annamme usein periksi kulttuurisille voimille ilman, että edes huomaamme sitä. Jätteen määrittelemisen haaste motivoi pohtimaan myös jokaisen kuluttajan henkilökohtaisia valintoja taloudellisista lähtökohdista käsin. Jos jätteeksi käsitetään materiaali, jolla ei ole ihmiselle taloudellista arvoa tai jolla on vain erittäin vähän arvoa tai jonka arvo on negatiivinen, muodostuu sen pois heittäminen tai hävittäminen houkuttelevammaksi vaihtoehdoksi kuin käytön jatkaminen tai uusien käyttökohteiden etsintä. Voidaan siten ajatella, että yksi keskeinen syy sille, miksi kulutuksestamme niin suuri osa käyttökelpoista materiaalia päätyy kaatopaikalle, johtuu edullisten ja kustannustehokkaiden teknologioiden kehittymättömyydestä sekä puuttuvista markkinoista niiden materiaalien osalta, joita olisi mahdollista myydä kierrätykseen. Mm. markkinoiden kehittymistä edistävillä insentiiveillä, täsmäveroilla, verohelpotuksilla ja sääntelyinstrumenteilla voitaisiin vaikuttaa siihen, että muutoin kaatopaikalle hävitettäväksi päätyvästä materiaalivirrasta voitaisiin mahdollisimman suuri osa hyödyntää tarkoituksenmukaisemmin. Jäteproblematiikka ei ole kuitenkaan edes teknisestä näkökulmasta kovinkaan yksinkertainen. Teollisuudesta, kaivostoiminnasta ja maataloudesta syntyvät jätteet ovat tavallisesti hyvin suurikokoisia ja homogeenisiä, mutta yhdyskuntajäte on tässä suhteessa erityisen haasteellinen. Se on koostumukseltaan hyvin heterogeenista, mikä tuottaa vaikeuksia kanavoida jätteen sisältämiä komponentteja sinne, minne ne olisi kaikkein tarkoituksenmukaisinta sijoittaa. Joudutaan kysymään, olisiko kannattavinta, että materiaalivirran mukana kulkeva komponentti päätyy uudelleenkäyttöön, kierrätykseen, kompostointiin, jätteenpolttoon vai jonnekin muualle. Teknologisilla innovaatioilla on myös merkitystä jätteisiin liittyvissä luokitteluissa ja sen tunnistamisessa, mikä lopulta luokitellaan jätteeksi ja mikä joksikin muuksi. Uusien teknisten ratkaisujen avulla voidaan yhtäältä ehkäistä jätestatuksen saavan materiaalin lopullista määrää ja toisaalta sitä, että jätteiden käsittelystä ja loppusijoittelusta koituu mahdollisimman vähän vahinkoa ympäristölle ja terveydelle. Asian tärkeyttä korostaa myös Nygårdin (2001, 18) näkemys nykyajan jäteongelmasta, joka ei muodostu pelkästään jät- 34

35 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Jätemateriaali Jätekomponetti Jätefraktio Jätekomponettilaji Jätefraktiolaji Jätelaji Jäte on yleisnimi kaikille jätestatuksen omaaville materiaaleille ja yleisessä kommunikoinnissa käytettävä yhteisnimi jätekomponenteille, jätefraktioille ja jätelajeille. Jätemateriaali on ylemmän käsitetason yhteisnimi jätekomponenteille ja jätefraktioille. Jätekomponentti on tuotannosta tai kulutuksesta poistuva aine tai esine, jolle annetaan jätestatus. Jätefraktio on prosessoinnissa jätelajista eriytettävä materiaalivirta, jolla säilyy jätestatus. Jätekomponenttilaji on yhdestä tai useammasta jätekomponentista yhdistetty materiaalivirta. Jätefraktiolaji on yhdestä tai useammasta jätefraktiosta yhdistetty materiaalivirta. Jätelaji on ylemmän käsitetason yhteisnimi jätekomponentti- ja jätefraktiolajeille. Jätelajiryhmä on jonkin tai joidenkin näkökulmien ja niihin liittyvien näkökohtien tai materiaalivirran ominaisuuksien perusteella määritelty jätelajien joukko Jäteluokka on jätelajiryhmä, joka muodostetaan perustuen jätteentuottajien toimijarooliin tuotanto- tai kulutusjärjestelmässä. Kuvio 3. Jätettä kuvaavaa käsitteistöä (Tekes 2005, 18). teen määrästä vaan enenevässä määrin myös enemmän tai vähemmän ilmeisistä riskeistä. Jätevirrat sisältävät yhä enemmän erilaisia kemiallisia aineita ja muita rakenneosia, joiden pitkäaikaisvaikutuksia tunnetaan huonosti. Haaste on merkittävä, sillä kulutustottumuksemme ovat muuttuneet vuosien saatossa merkittävästi. Nykyinen roskapussi sisältää kaikkea kahvinporoista deodoranttipulloihin ja elektroniikkaromuun, minkä vuoksi eri materiaalien kierrätysajattelun muuttaminen kierrätystottumuksiksi on erittäin vaikeata. (Nygård 2001, 18). Jätteen käsitteen yksiselitteinen määritteleminen on myös jätealan lainsäädännössä ja hallinnossa osoittautunut vaikeaksi tehtäväksi. Euroopan unionissa lainsäädännölliset jätteen määritelmät perustuvat käytöstä poistamiseen tai hylkäämiseen. Määritelmät jättävät kuitenkin avoimeksi sen, mitä käytöstä poistamisella tai hylkäämisellä tarkkaan ottaen tarkoitetaan. (Tekes 2005, 18.) Nykyisen lainsäädännön määrittelyn mukaan jätteellä tarkoitetaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa taikka on velvollinen poistamaan käytöstä ( Jätelaki 646/2011). Syynä hylkäämiseen on yleensä se, ettei omistajalla ole aineelle tai esineelle enää mitään käyttöä. Tekniikan sanastokeskus (1998) määrittelee jätehuollon organisoiduksi toiminnaksi, jonka tarkoituksena on kerätä, kuljettaa ja varastoida jätteitä sekä järjestää kerätyn jätteen hyödyntäminen, loppukäsittely tai loppusijoitus. Jätepolitiikassa jätehuollolla tarkoitetaan järjestelmää, jonka puitteissa huolehditaan jätteiden keräyksestä, siirrosta, hyötykäytöstä ja käsittelystä. Lisäksi jätehuoltoon kuuluvat edellä mainittujen toimenpiteiden tarkkailutoimet ja jätteenkäsittelypaikkojen jälkihoitotoimenpiteet. (HE 199/2010, 7.) 35

36 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen 3.2 Yhdyskuntajätehuollon historiasta Jätteiden syntyminen on sidoksissa kulloiseenkin yhteiskunnan kehitysvaiheeseen, harjoitettavaan tuotantotoimintaan ja asukkaiden elintasoon. Perinteisessä maatalousyhteiskunnassa nk. omavaraistalouden aikana jätettä syntyi vähän, ja jäte oli luonteeltaan pääosin biohajoavaa. Sen hoitaminen ei aiheuttanut suuria yhteiskunnallisia ongelmia. 2 Kaupunkien ensimmäiset jätteet olivat lantaa. Koska kaupungeissa ei ollut sille sopivaa käyttöä, syntynyttä lantaa ryhdyttiin myymään kaupungin ulkopuolisille viljelysmaille. Merkillepantavaa kaupunkilannan käsittelyn kehittymisessä oli se, että tällainen jätelannan myynti pelloille oli kehitysaskel, johon yhdistyi kuljetuspalvelu ja hyötykäyttö. Lisäksi toiminta sisälsi markkinamaisia piirteitä. Suomessa julkista jätehuoltojärjestelmää ryhdyttiin järjestämään 1830-luvulla, jolloin poliisi- ja rakennusjärjestyksissä ryhdyttiin säätelemään lannan kuljetusta ja säilytystä. Lantaa myytiin lannoitteeksi tai siitä jalostettiin kuivaa lannoitetta eli pudrettia. Maan ensimmäinen pudrettitehdas rakennettiin Helsinkiin vuonna (Nygård 2004; Jokela 2008, 9.) Tilanne alkoi muuttua teollistumisen ja kaupungistumisen seurauksena. Kun samalle rajatulle alueelle keskittyi paljon asukkaita ja heidän harjoittamaansa tuotantotoimintaa, jätteiden määrät ja niistä aiheutuvat haitat kasvoivat. Jäte sinänsä ei kiinnostanut viranomaisia, mutta tietoisuuden kasvu jätteiden terveyshaitoista sai julkisen vallan käyttäjät huolestumaan jätteiden sijoittelusta. Suomessa 1830-luvun alkupuolella raivonnut koleraepidemia muodostui ensimmäiseksi virstanpylvääksi järjestelmällisen jätehuollon kehittämisponnisteluissa. Tautiepidemiat johtivat havaintoihin, että puhtaanapidon puutteilla on yhteys sairauksiin ja kuolemiin ja 1890-luvuilla esiintyneet epidemiat lisäsivät viranomaisten kiinnostusta sen suhteen, miten kulkutauteja voidaan ehkäistä. (Nygård 2004, ) Jätteiden kuljetus kehittyi ammattimaisempaan suuntaan Suomessa jo 1870-luvulla, jolloin jätettä ryhdyttiin kuljettamaan maaseudulle peltojen lannoitteeksi. Uuneissa syntynyt tuhka voitiin myös käyttää lannoitteeksi. Kuitenkin 1890-luvulla elintason nousun myötä maanviljelijät ryhtyvät valittamaan siitä, että heille myydyn lannan joukossa oli roskia, kuten paperia, kenkiä ja rikkinäisiä astioita. Tämän vuoksi jätteitä ryhdyttiin lajittelemaan 1900-luvun alussa ryhmittelemällä lanta erikseen ruuantähteistä ja roskajätteistä. Lanta myytiin lannoitteeksi, ruokajäte syötettiin kunnan sikalassa sioille, ja roskat vietiin kaatopaikalle. 2 Kaupungeissa kaduille hylätyt jätteet aiheuttivat yleistä harmia hajuongelmineen ja tuhoeläimineen jo varsin varhain. Ensimmäisen kerran jätteiden heittäminen kaupungin kaduille jouduttiin kieltämään Kreikan Ateenassa noin 500 vuotta ekr. Englannissa kiinteistöjen omistajat velvoitettiin siivoamaan talojensa edustat jätteistä ensimmäisen kerran vuonna Sata vuotta myöhemmin Englannissa säädettiin, että jätteet tulisi pitää kiinteistöissä siihen asti, kunnes ne voitiin kuljettaa kaupunkien ulkopuolelle. ( Williams 2005, 2.) Franchise-järjetelmä otettiin käyttöön ensimmäisen kerran Lontoon jätehuollossa 1800-luvun alussa. Urakoitsijat kilpailivat kaupunkien myöntämistä toimiluvista, joiden turvin ne olivat oikeutettuja jätteiden keräämiseen. Yhdyskuntajätteen arvo oli noussut, kun teollistumisen ja kaupungistumisen myötä sitä tarvittiin yhä enemmän rakennustiilien valmistukseen. (Wilson 2007, 199.) 36

37 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Vuoteen 1905 asti kielletyt vesiklosetit aiheuttivat suuren muutoksen jätehuoltoon. Vesikäymälät, elintason nousu ja eläintenpidon väheneminen kaupungeissa muuttivat jätteen luonnetta. Enää jäte ei ollut pääasiassa lantaa, vaan siitä tuli koostumukseltaan sekajätettä. Roskajätettä lisäsi myös talojen lämmitysjärjestelmien kehitys eli siirtyminen uunilämmityksestä keskuslämmitykseen. Lantamarkkinat romahtivat 1920-luvulla, jolloin lannan myyminen kävi kannattamattomaksi. Kotimaisen jätehuollon ensimmäiset kansainväliset kokeilut suoritettiin jo 1900-luvun alussa. Silloin Helsingistä kuljetettiin kokeilumielessä muutama tonni jätettä Saksaan poltettavaksi. ( Jokela 2008, 9.) Teollistumisen kiihtymisen seurauksena jätteen koostumus kirjavoitui entisestään. Kaupungistumisen kiihtyminen pakotti kunnallispoliitikot etsimään kaatopaikkoja yhä kaempaa kaupungin keskustasta. Ennen toista maailmansotaa maaseudulla ei ollut merkittävää tarvetta kaatopaikoille. Tavaraa ei hevin haluttu hylätä tai heittää pois, jos sille vain suinkin voitiin keksiä muuta käyttöä luvulla elintason kohoamisen ja vaurastuminen seurauksena kaatopaikkojen perustaminen lisääntyi myös maalaiskunnissa. Kaupungeissa tarvittiin jo suuria kaatopaikkoja. Jätteiden loppusijoitus oli lain mukaan kunnan vastuulla, ja kaatopaikka yleensä sijoitettiin kunnan rajan lähistölle alueelle, jolla ei ollut muuta hyötykäyttöä. Suot olivat erityisen suosittuja kaatopaikan perustamispaikkoina. Kaatopaikkojen käyttöä ei tuolloin valvottu, ja niille tuotiin nykyisin ongelmajätteiksi luokiteltavia ja siten kaatopaikoille sopimattomia aineita. Ehkä tunnetuin seuraus tällaisista jätehuollon käytännöistä oli Helsingin Myllypuro. Siellä rakennettiin asuntoalue 1970-luvulla sellaiseen paikkaan, jota oli käytetty kaatopaikka-alueena 1950-luvulla. Vuonna 1998 kaatopaikalta löydettiin useita vaarallisia aineita, muun muassa PCB:tä ja öljyjä, ja alueen rakennukset jouduttiin purkamaan. Ennen 1960-lukua julkisen jätepolitiikan keskeisenä tavoitteena oli ihmisten suojeleminen jätteistä mahdollisesti ja todennäköisesti leviäviä tauteja vastaan. Yhdyskuntajätteet sijoitettiin kunnallisille kaatopaikoille. Kunnallinen kaatopaikkatoiminta oli eräänlaista hyvinvointivaltion peruspalvelutoimintaa. Tätä näkemystä voidaan perustella sillä, että kaatopaikkapalvelut olivat kattavasti saatavilla maan eri osissa. Lähes jokaisella kunnalla oli oma kaatopaikka. Toiseksi voidaan muistuttaa siitä, että jätehuolto oli ilmaispalvelu. Jätteen tuonnista kunnalliselle kaatopaikalle ei peritty pääsymaksua. Kaatopaikkapalvelu oli myös eräänlainen universaalipalvelu siinä mielessä, että kaatopaikoilla kuluttajakäyttäytyminen oli suhteellisen vapaata, sillä kaatopaikkojen valvonta oli aika vähäistä luvulla jätehuolto-ongelmat pahenivat, ja ongelmat kärjistyivät erityisesti pääkaupunkiseudulla, minkä jälkeen ympäristönsuojelunäkökohdat saivat nopeasti enemmän jalansijaa. Tavoitteeksi tuli jätteiden käsittelyn ja sijoittamisen ympäristöystävällisyys, ja kaatopaikkoja koskevia ympäristövaatimuksia tiukennettiin. Erityinen ongelmajätelaitos päätettiin perustaa Riihimäelle vuonna 1979, ja ongelmajätteiden käsittely uudella tuotantolaitoksella aloitettiin vuonna

38 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen Jätepolitiikka oli kansallista politiikkaa 1990-luvun alkuun asti. ETA-sopimus ja Suomen liittyminen EU:n jäseneksi alistivat kansallisen jätepolitiikan EU:n unionin yhteisiin jätepoliittisiin tavoitteisiin ja linjauksiin. EU sääti kaatopaikkadirektiivin vuonna 1999, joka sisälsi useita, aiempaa tiukempia jätehuollon tavoitteita. Kiristyneiden vaatimusten seurauksena monet pienet kunnat joutuivat sulkemaan kaatopaikkansa. Tämä muutti kuntien keskinäisiä edellytyksiä tarjota kaatopaikkapalvelujen lähipalveluina alueen yrityksille. Jätehuolto lähti kehittymään kohti suuria jätelaitoksia, jotka ottivat vastaan jätteitä monista kunnista. EU:n vaatimukset asettivat uusia reunaehtoja myös kaatopaikkojen pohjatiiveydelle, minkä vuoksi uusien kaatopaikkojen perustaminen on tullut selvästi aiempaa kalliimmaksi. Jätehuoltojärjestelmä on uudistunut radikaalisti viime vuosikymmenien aikana. Kehittyneissä maissa otettu ratkaisevia askelia yksinkertaisesta jätteiden kaatopaikkakaadosta kohti holistisempaa toimintapolitiikkaa, jossa yhdyskunnissa syntynyttä jätettä ei tarkastella enää pelkästään hävitettäväksi joutavana riesana vaan ennemminkin materiaalivirtoina, joita voidaan hallita ominaisuuksiensa mukaisesti erilaisin toimenpitein. Tarjolle tulleiden jätteenkäsittelymenetelmien kehittymistä on kuvattu kuviossa 4. Jätteiden hävitys JÄTTEIDEN KIPPAUS TOIMINTOJEN TEKNINEN KEHITTYMINEN Kaatopaikkojen kehittyminen Lämpökäsittelymenetelmät Biologiset käsittelymenetelmät Mekaaniset käsittelymenetelmät Muut tekniset kehitysaskeleet Jätteen arvon muutos Markkinat Zero Waste Jne Jätteiden ympäristöystävällisempi hävittäminen KEHITYKSEN VAIKUTUKSIA Energian talteenotto Materiaalien kierrätys Muut vaikutukset Kestävä materiaalivirtojen hallinta Kuvio 4. Teknisten jätehuoltoinnovaatioiden kehityksestä viimeisten vuosikymmenten aikana. 38

39 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Wilsonin mukaan ensimmäinen tekijä, joka vei eteenpäin jätehuollon kehitystä, oli pyrkimys kansanterveyden parantamiseen. Tämän jälkeen ympäristönsuojelutavoitteet ryhtyivät viemään jätehuollon kehitystä eteenpäin 1970-luvulta alkaen. Jätteiden mieltäminen resurssina on vaihdellut eri aikoina länsimaissa, ja nykyään se on jälleen yksi tärkeä kehitystekijä. Julkisen tietoisuuden kasvu on lisännyt kiinnostusta jätteiden kierrätykseen ja uudelleenkäyttöön. Vastuun antamista yhdyskuntajätehuollosta kunnalle ja jäteverotuksen käyttöönottoa on pidetty institutionaalisina kehitystekijöinä. Yksi uusimmista jätehuollon kehitystä eteenpäin vievänä tekijänä on professionalismi, koska jätehuollosta on tullut paitsi vahva ammatillistuva ala myös tieteellinen oppiaine ja tutkimusala. (Wilson 2007, 204.) Pichtelin (2005) hahmottama tulevaisuuden jätehuoltojärjestelmä on sellainen, jossa jokainen kotitalous itse erottelisi tuottamastaan jätemateriaalivirrasta eri komponentit omiin keräysastioihinsa kuljetettavaksi jatkotoimenpiteitä varten. Nämä kevyesti prosessoidut mutta puhtaat materiaalit voitaisiin sen jälkeen myydä uudelleenkäytettäviksi. Näin koko jätehuoltoprosessi voisi toimia kustannustehokkaasti ilman kalliita käsittelylaitteita. Tällä tavalla visioitua jätehuoltojärjestelmää ei kuitenkaan pidetä mahdollisena yksistään sen vuoksi, ettei kotitalouksilla ole riittävästi informaatiota, osaamista ja toimintakykyä. 3.3 Jätepolitiikan perusteet Jätehierarkia EU:n jätepolitiikan ytimenä Jätepolitiikalla tarkoitetaan julkisen vallan tavoitteita, normeja, ohjauskeinoja ja toimintatapoja jäteongelmien hoitamiseksi. Jätepolitiikkaa voidaan pitää suhteellisen nuorena politiikkalohkona ainakin jos sitä verrataan esimerkiksi ulko-, koulutus- ja sisäpolitiikkaan. Ennen jätepolitiikan itsenäistymistä jätekysymykset ymmärrettiin erittäin suppeasti, ja niitä pidettiin lähinnä vain terveyspolitiikan osa-alueena. Julkista valtaa käyttävät yhteiskunnan poliittiset päätöksentekijät. Valtiollisten päätöksentekijöiden keskeisin tahdonilmaisun väline on lainsäädäntö, jonka avulla voidaan määrätä jätteiden käsittelyn pelisääntöjä ja määrittää jätehuollon oikeuksia ja velvollisuuksia kaikille yhteiskunnan jäsenille. Toinen keskeinen jätepoliittinen välinen on talousarvio, jonka avulla voidaan kohdentaa määrärahoja erilaisten tehtävien hoitoon ja kerätä jäteperusteisia tuloja. Kuntien päättäjien mahdollisuudet vaikuttaa jätepolitiikkaan riippuu keskeisesti siitä, miten paljon jätelainsäädäntö jättää harkintavaltaa paikallisille päättäjille. Kun yleinen tietoisuus ympäristökysymyksistä kasvoi 1970-luvulla, sen myötä yhteiskuntapoliittiset päätöksentekijät alkoivat tiedostaa yhä laajemmin, millä tavalla jätteiden käsittely ja sijoittelu on yhteydessä sekä luonnon- että rakennetun ympäristön tilaan. Kasvavat luonnon saastumisongelmat saivat päätöksentekijät ymmärtämään, miten vält- 39

40 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen tämätöntä julkisen vallan on eriyttää jätekysymykset terveyspolitiikasta ja ryhtyä kehittämään erityistä jätepolitiikkaa kasvavien jätemäärien hallitsemiseksi. Vähitellen jätepolitiikan kantavaksi ajatukseksi vakiintui pyrkimys kestävään kehitykseen, joka sisältää idean luonnonvarojen rationaalisesta käytöstä. Vuoden 1978 jätelaissa jätepolitiikka nähtiin yhdeksi keinoksi vähentää uusiutumattomien luonnonvarojen käyttöä, vaikka päähuomio suunnattiinkin jätteistä aiheutuvien ympäristö- ja terveysriskien ennaltaehkäisyyn. (HE 199/2010, 6.) Jätepolitiikan tavoitteet nivoutuvat melko luontevasti osaksi kunnan toiminnan tarkoitusta, sillä kuntien tehtävänä on edistää alueensa asukkaiden hyvinvointia ja kestävää kehitystä. (Kaila ym. 2006, 25.) Euroopan unionin päätöksentekijät laativat jätepolitiikan keskeisemmäksi kehittämisvälineeksi ns. jätehierarkian. Sen periaatteet esiteltiin Euroopan jätepolitiikassa ensimmäisen kerran jo vuonna 1975, jolloin tuli voimaan ensimmäinen jätedirektiivi (Council Directive 75/442/EEC). Vaikka hierarkia sanana ei esiinny EU-tason säädöksissä ennen vuoden 2008 jätehuollon puitedirektiiviä, siitä huolimatta unioni antoi hierarkia-ajatteluun perustuvia suosituksia erilaisista jätteenkäsittelyvaihtoehdoista jo aikaisemmin (Hill 2010). Hierarkiamallin avulla EU:ssa on onnistuttu sopimaan suhteelliseen tarkkuuteen pyrkivä jätepolitiikan prioriteettijärjestys. Ensimmäisen jätepoliittisen tavoitteen mukaan jätteiden syntymistä pitää ehkäistä ja jätteiden määrää ja haittavaikutuksia täytyy vähentää. Syntyvän jätteen määrää yritetään vähentää niin paljon kuin mahdollista. Toisen tavoitteen mukaan syntyneet jätteet pitää pyrkiä hyödyntämään esimerkiksi kierrättämisen avulla. (Oulasvirta 1998, 14.) Kirjallisuudesta (vrt. Williams 2005, 8 9) löytyy hieman erilaisia versioita jätehierarkiaa kuvaavista pyramideista. Alkuperäinen ja EU:n määrittelemä virallinen jätehierarkia on koostunut viidestä portaasta: 1) jätteen synnyn välttäminen, 2) valmistelu uudelleenkäyttöön, 3) kierrätys, 4) muulla tavalla hyödyntäminen ja 5) hävittäminen tai loppukäsittely. Myös kotimainen jätepolitiikka perustuu nykyään jätehierarkian mukaiseen prioriteettijärjestykseen (HE 199/2010, 28), ja jätepolitiikan primääritavoitteena on jätteen synnyn ehkäisy. Mikäli se ei ole mahdollista, jätehuollosta vastaavien tahojen tulee selvittää mahdollisuudet jätteiden uudelleenkäyttöön ja kierrättämiseen. Kuviossa 5 on esitetty jonkin verran laajennettu versio jätehierarkiasta. Kestävän kehityksen periaatteen ja jätehierarkian prioriteettien lisäksi sekä EU:n että Suomen jätepolitiikassa sovelletaan myös eräitä muitakin periaatteita. Omavaraisuusperiaatteen mukaan tavoitteena pitää olla tarvetta vastaavan yhdyskuntajätteen hyödyntämis- ja loppukäsittelykapasiteetin ylläpito. Läheisyysperiaatteen mukaan yhdyskuntajätteet pitää toimittaa käsiteltäväksi johonkin lähimmistä jätteenkäsittelylaitoksista. (HE 2010, 76.) EU:n tavoitteena on tulla kokonaan omavaraiseksi jätteiden käsittelyssä, ja jäsenmaiden tulisi edetä mahdollisimman lähelle tätä tavoitetta. Läheisyys- ja omavaraisuusperiaatteiden uskotaan rohkaisevan vastuulliseen jätteiden tuottamiseen ja jätekuljetusten vähentämiseen. (Williams 2005, 8 9; Commission of the 1989.) Lisäksi jätepolitiikan linjauksiin kuuluu se, ettei syntyvä jäte saa haitata tai vaikeuttaa jätehuollon järjestämistä. (HE 199/2010, 6 7.) 40

41 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus VÄLTTÄMINEN UUSIO- KÄYTTÖ KIERRÄTYS KOMPOSTOINTI JÄTTEENPOLTTO ENERGIAN TALTEENOTOLLA KAATOPAIKKA ENERGIAN TALTEENOTOLLA JÄTTEENPOLTTO ILMAN ENERGIAN TALTEENOTTOA KAATOPAIKKA ILMAN ENERGIAN TALTEENOTTOA Kuvio 5. Jätehierarkia. 3 Eurooppalainen jätehierarkia toimii politiikkaohjeena kansallisille päätöksentekijöille, mutta käytännössä jätehierarkian toteuttaminen vaihtelee kansallisista tulkinnoista ja erityispiirteistä johtuen. Lisäksi Suomen Kuntaliitto (Kaila ym. 2006, 24 25) on suositellut, että jokaisen kunnan pitäisi laatia vielä oma jätepoliittinen ohjelma, jossa tehtäisiin linjavetoja mm. jätelaitosten omistajuuskysymyksiin, yhteistyösuhteisiin, jätehuollon laatumäärityksiin ja palvelumaksujen määräytymisperusteisiin. Joka tapauksessa jätehierarkian yleisohjeena on valtiollisille päättäjille, kunnanvaltuutetuille, jätteen tuottajille, kuntalaisille ja jäteyrittäjille yhtä aikaa se, että jätemateriaalin hyödyntäminen on suositeltavampi vaihtoehto kuin jätteen hävittäminen. 4 3 Suomalainen jätepolitiikka perustuu vain viisitasoiseen jätehierarkiaan: ehkäiseminen, valmistelu uudelleenkäyttöön, kierrätys, muu hyödyntäminen ja loppukäsittely (HE 199/2010, 28). Lisäksi jätehierarkiaan liittyvät termit hakevat vielä tarkempia tulkintojaan. Esimerkiksi sellaisia käsitteitä kuin uusiokäyttö, hyötykäyttö, romu, kierrätys ja materiaalina hyödyntäminen käytetään vielä tulkinnanvaraisesti ja joissain yhteyksissä jopa harhaanjohtavasti. Samoin voidaan todeta, ettei ole aivan yksiselitteistä, missä vaiheessa jätestatuksen saanut materiaali muuttuu jälleen raaka-aineeksi tai tuotteeksi. 4 Jätteenpolttoon ja kaatopaikkoihin liittyy runsaasti hyvin selvästi tunnistettavia ympäristöhaittoja, vaikka kierrätyskään ei ole täysin haitatonta, sillä siihen liittyy kuljetus- ja muita energiankäyttötarpeita. Toisaalta kaatopaikat, jätteenpoltto samoin kuin kierrätys merkitsevät myös joitakin positiivisia ympäristövaikutuksia. Esimerkiksi jätteenpoltossa hyötykäyttöön tuotetulla energialla voidaan korvata esimerkiksi hiilellä tuotetun energian määrää. Samoin kierrätetyllä materiaalilla voidaan korvata neitseellisiä luonnonresursseja. 41

42 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen Porterin hypoteesi Ympäristönsuojeluun liittyvän sääntelyn lisääminen herättää ristiriitaisia mielipiteitä. Yhtäältä kansalaiset haluavat elää puhtaalla ja hyvinvoivalla planeetalla, mutta toisaalta ihmiset kokevat sääntelyn rajoittavan heidän elinkeinomahdollisuuksiaan, asumistaan ja liikkumistaan. Tässä tilanteessa poliittiset päätöksentekijät joutuvat rakentamaan ekologian ja ekonomian välisiä kompromisseja. Yhdessä vaakakupissa painaa tiukan ympäristösääntelyn tuomat hyödyt luontoarvoissa ja toisessa vaakakupissa sääntelystä aiheutuvat lisäkustannukset ja siten myös yritysten kilpailukyvyn menetykset. Porterin mukaan sääntelyn edelläkävijyys ja muita tiukempi ympäristösuojelua koskeva sääntely tuottavat nopeammin uusia teknisiä innovaatioita, kun esimerkiksi jätehuollossa toimijoiden pitää vastata säännösten sisältämään haasteeseen. Porterin ajattelussa tarkoituksenmukainen ympäristösääntely tuottaa win-win-tilanteen, jossa sekä ympäristö että taloudellinen kehittyminen ovat voittajia. Hänen ajattelunsa mukaan oikein suunnitellut ympäristöstandardit toimivat alkusykäyksinä innovaatioille, jotka saavat aikaan koko arvoketjun läpi kulkevan kehitysaallon. Sääntelyn pitää olla ennakoivaa, mutta ennen kaikkea sen pitää keskittyä tavoitteenasetteluun. Kun yritykset saavat itse päättää keinoista, julkinen politiikka rajoittaa mahdollisimman vähän teknologisten innovaatioiden kehittelyä. (Porter & van der Linden 1995; Porter 1991.) Porterin mukaan sääntelyn tulee tukea taloudellisten toimijoiden valinnanvapauksia, jotta ne voivat tehdä itsenäisiä päätöksiä käyttöönotettavien teknologioiden suhteen. Sääntelyyn tulisi olla myös ennustettavaa ja selkeätä, jotta investointeja haittaavaa epävarmuutta voitaisiin pienentää. (Porter & van der Linden 1995.) Hypoteesiin liittyy myös toimijoihin kohdistuvia reunaehtoja. Yritysten ei tulisi tyytyä ylittämään niille asetettuja tavoitteita, vaan niiden tulisi olla kunnianhimoisempia. Tavoitetaso tulee pitää korkealla, jotta esimerkiksi sekundäärisiin käsittelymenetelmiin keskittymisen sijaan tavoiteltaisiin radikaaleja innovaatioita. Jätehuoltoon siirrettynä ajattelu merkitsisi sitä, että sääntelyn tulisi johdattaa toimijat jätteiden syntymistä ja ympäristön saastuttamista vähentäviin ratkaisuihin jo prosessien ja tuotantoketjujen varhaisissa vaiheissa. Innovaatioiden omaksuminen tuotantoprosessin alkuvaiheisssa edistäisi myös raaka-aineiden tehokasta hyödyntämistä. Lopulta ympäristötavoitteiden saavuttamisesta voi muodostua myös todellinen kilpailuväline. Pitämällä kansalliset ympäristönsuojeluvaatimukset muiden maiden sääntelyä edellä, valtio voi luoda institutionaalisen viitekehyksen, joka johdattaa yritykset innovoimaan ja parantamaan kilpailukykyään. Porterin hypoteesi on saanut osakseen myös kritiikkiä. Jotkut tutkijat pitävät ympäristönsuojelusääntelyn ja taloudellisen kilpailukyvyn välistä suhdetta monimutkaisempana, kuin mitä Porter on olettanut. Lisäksi keskustelua on käyty siitä, miten ja missä olosuhteissa ympäristönsuojelualan toimenpiteet ja innovaatiot jalostuvat kasvuyritysten liiketoiminnan perustaksi. (Ks. esim. Bauman 2004). 42

43 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Utopia jätteettömästä yhteiskuntataloudesta Jätehierarkian mukaisesti jätteen synnyn ehkäiseminen on ensisijainen toimenpide ja siten pyramidin korkein tasanne kohti kestävämpää ihmisen ja luonnon suhdetta. Jätehuoltosysteemin operatiiviset toiminnot käynnistyvät jätteen syntymisen myötä, mutta jätteen synnyn estämistavoitteen nojalla jätehuoltotoimien pitäisi ulottua jo paljon aikaisemmaksi. Jätehuollon pitäisi harjoittaa sellaisia toimia ja tarjota sellaisia palveluja, jotka ohjaisivat jo hyödykkeiden suunnittelu- ja tuotantovaihetta siten, että jätemäärät kääntyisivät laskuun. Samoilla toimilla ja palveluilla voitaisiin vähentää myös syntyvän jätteen haitallisuusastetta (Salmenperä 2004). Yhdyskuntajätteen minimointiin voidaan vaikuttaa esimerkiksi toimenpiteillä, jotka antavat paremmat mahdollisuudet hyödykkeiden uudelleenkäytölle, vähentävät pakkausmateriaalien käyttöä ja korvaavat materiaalisia hyödykkeitä immateriaalisilla palveluilla. 5 Pyrittäessä jätteiden synnyn ehkäisyyn painopiste joudutaan kiinnittämään teollisuuteen ja tuottajiin, sillä heillä on parhaimmat mahdollisuudet hyödykkeiden elinkaaren pidentämiseen. Tuotantoprosesseja tehostamalla voidaan vähentää myös resurssien ja energian käyttöä, jolloin on oletettavaa, että myös syntyvän jätteen määrä vähenee. Esimerkiksi tieto-taito-ohjauksella voidaan käynnistää tuottajien käyttäytymisen muutoksia. Tämä voi tuottaa tuotantosäästöjä ja uusia tuotantotapakeksintöjä. Jätteiden synnyn estämisen haaste on joka tapauksessa valtava, ja siihen vastaaminen edellyttää ponnisteluja kaikilta yhteiskuntatalouden sektoreilta. Toisaalta julkinen valta voi käyttää myös jätehuoltomaksujen ja -verojen korotuksia kannusteina jätemäärien vähentämiseen. Jätteen vähentämisessä onnistuminen liittyy myös ihmisten kulutustottumuksiin, taloudellisiin suhdanteisiin ja markkinoiden kehitysasteeseen. Mitä vilkkaampaa on kansantaloudellinen aktiivisuus, sitä enemmän jätettä näyttää syntyvän (Uriarte 2008). Cheremisinoffin (2003) väitteen mukaan jätteen synnyn ehkäisemisen hyödyt ymmärretään paremmin tuotantotoiminnassa kuin kuntatasolla ja kansalaisten kulutustoiminnoissa. Tuotantoresurssien tehokkaampi käyttö parantaa yritystoiminnan kannattavuutta, mutta kotitalouksien on vaikeampi hahmottaa materiaalien tehokkaammasta käytöstä koituvia taloushyötyjä. Zero waste -ajattelu kuvaa utopiaa, jonka mukaan jätteetön yhteiskunta on mahdollinen. Ensimmäisen kerran zero waste -termiä käytti Paul Palmer vuonna 1973 kemi- 5 Esimerkiksi Kanadassa jätteiden synnyn ehkäisyyn on tartuttu vakavasti mm. seuraavilla keinoilla: kaatopaikkoihin, materiaalituotantoon ym. kohdistettavat kiellot, rajoitukset ja verot, kierrätyksen sääntely, eko -merkintöjen ja ympäristöstandardien käyttöönotto, käyttäjä maksaa -periaatteen voimistaminen, jossa jätteen tuottajan kustannukset sidotaan synnytetyn jätteen määrään, erilaiset taloudelliset instrumentit, kuten kierrätyskannustimet ja vero neitseellisten luonnonvarojen kuluttamisesta, laajennettu tuottajan vastuu ja julkisen tietoisuuden lisääminen. (Federation of Canadian Municipalities 2000.) 43

44 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen kaaleihin liittyvän kierrätyksen yhteydessä (Zaman & Lehmann 2011). Jätteettömään yhteiskuntaan saatettaisiin päästä, kun yhdyskuntien ja teollisuuden muodostamat materiaalivirtasilmukat suljetaan. Ajattelumalli haastaa perinteisen jätehuoltoon keskittyvän ajattelumaailman siten, että zero wastessa jätteiden hallinta jätetään taka-alalle ja keskitytään materiaalien jatkuvan käytön ideointiin ja toimeenpanoon. Siinä missä jätehuolto kiinnittää huomionsa materiaalien elinkaaren loppupäähän, zero waste on kiinnostunut enemmän materiaalien elinkaaren ja toimitusketjun alkupäästä. Zero waste -filosofia on ikään kuin vastakohta kertakäyttö- ja poisheittokulttuurille. Zero waste -ajattelun mukaan hyödykkeet tulisi suunnitella niin, että hyödykkeen käytettyään kuluttajalla olisi entistä matalampi kynnys nähdä se uudelleenkäytettävänä, korjattavana tai kierrätettävänä esineenä tai materiaaleina. Jätteeksi päätyvä materiaali nähdään ennen kaikkea tuottajan huonon suunnittelun tuloksena ennemmin kuin kuluttajan lyhytkantoisena hylkäämispäätöksenä. Ajattelun mukaan tuottajille voidaan osoittaa uusia vastuita tuotteen elinkaarikustannuksista huomauttamalla, että nykyiset hyödykkeiden hinnat eivät vastaa niitä todellisia kustannuksia, jotka aiheutuvat luonnonvarojen niukkenemisesta ja jätteiden ympäristöhaitoista. Kun tuotteiden markkinahinnat saadaan vastaamaan todellisia kustannuksia, tulee ympäristöystävällisempien ja elinkaareltaan pidempien tuotteiden valmistaminen kiinnostavammaksi, kannattavammaksi ja siten suositummaksi. (Vrt. Johnson 2012). EROTTELU KÄSITTELY KERÄYS ZERO WASTE MARKKINOINTI SYNTYPAIKKA- LAJITTELU SUUNNITTELU RAAKA- AINEET VALMISTUS KULUTUS KAATO- PAIKKA Kuvio 6. Zero waste -ajattelu ohjaa lineaarisen kulutusprosessin syklisille raiteille. 6 (Vrt. esim. Zero Waste New Zealand 2013.) 6 Tuotantolaitosten zero waste -ajattelumalli on yksinkertainen: osaakaan tehtaalle tulevasta materiaalista ei päädy kaatopaikalle tai muulla tavoin hävitettäväksi. Romut käytetään uudelleen, sivutuotteille löydetään uudet markkinat ja loput materiaalit viedään kierrätysyritykselle. (Bigham 2012.) 44

45 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Toisaalta kuluttajien käyttäytymistä ja kulutusmalleja ei saa jättää huomiotta. Siksi jätteettömään filosofiaan liittyy vahvasti myös pyrkimys kohti eettisesti ja ympäristöllisesti kestävämpiä ihanteita ja elämäntapoja. Bartl (2011) toteaakin, että zero waste on mitä suurimmassa määrin kiinni kuluttajista itsestään. Jätteetöntä yhteiskuntaa ei saavuteta ilman elintason alentamista. Kehityksessä päästään liikkeelle, kun perheet oppivat jättämään turhat ostokset tekemättä ja pidentävät kodin hyödykkeiden käyttöikää. Erilaisia Zero waste -ohjelmia tai kampanjoita on käynnistetty useissa maissa. Erityisesti Australiassa, Uudessa-Seelannissa ja joissain Yhdysvaltojen osavaltioissa jätteen minimointiin tähtäävän ohjelmat ovat herättäneet kiinnostusta. Paikkakuntien lisäksi monet yritykset ovat ottaneet erityisen zero waste -teeman toimintaansa kehittyäkseen kestävän kehityksen periaatteiden suuntaan ja toisaalta luodakseen esimerkillisellä toiminnalla kilpailuetua asiakkaiden silmissä. Myös arkkitehdit ja kaupunkisuunnittelijat ovat alaansa liittyen osoittaneet kasvavaa kiinnostusta zero waste -konseptia kohtaan (Lehmann 2010). Zero wasten toteuttaminen edellyttäisi ankaria lisätiukennuksia jätepolitiikan tavoitteissa ja keinoissa. Toisaalta tuottava teollisuus tarvitsisi sellaisia korkean tason asiantuntijapalveluja, joiden avulla se voisi uudistaa tuotantoprosesseja. Oppia voitaisiin ottaa myös taloushistoriasta, sillä esimerkiksi Suomi oli sota-aikana monen muun länsimaisen valtion ohella huomattavasti lähempänä zero waste -yhteiskuntaa kuin nykyään. Monien tuotteiden elinkaaret ovat jatkuvasti lyhenemässä, mikä ennustaa vain kasvavia jätemääriä tulevaisuudessa (Bartl 2011). Ne tekniikat ja menetelmät, joilla materiaalivirroista saadaan erotettua ja puhdistettua jatkokäyttökelpoisia materiaaleja, ovat vielä verrattain kalliita. Sridhar ja Shibu (2011; ks. Zaman & Lehmann 2011) nostavat zero waste -konseptin kehittymisen keskeisimmiksi esteiksi tuottajien ja kuluttajien lyhytjänteisen ajattelun, sääntelyyn liittyvät epäjohdonmukaisuudet, fyysisten tuotteiden hankkimisesta aiheutuvat myönteiset kuluttajakokemukset suhteessa kestävän kehityksen mukaiseen elämäntapaan, halpojen tuotteiden vetovoiman ja ihmisten maksuhaluttomuuden. Zero waste -ideologia on kuitenkin poikinut jo joitakin uusia liiketoimintamahdollisuuksia. Yhtenä esimerkkinä mainittakoon Skotlannissa Zero Waste Scotland -konsulttiyritys, joka järjestää liikeyrityksille ja yksityisille ihmisille kursseja, joissa käsitellään mm. jätteiden synnyn kartoittamista, kierrätysmahdollisuuksia ja sitä, millä tavoin organisaatio voi pieniä muutoksia tekemällä edistää jätehierarkian tavoitteiden toteutumista. Lisäksi yritys tarjoaa mahdollisuuksia ansaita sertifikaatteja, jotka voidaan nähdä etuna yritysten referensseissä, sillä ne ovat osoituksia kyvystä käyttää resursseja tehokkaasti ja toimia ympäristöystävällisesti. 45

46 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen 3.4 Jätehuoltojärjestelmän pääpiirteet Suomessa jätehuollon vastuut jaetaan kolmeen ryhmään. Pääsäännön mukaan jätteen koonnasta, siirtämisestä, käsittelystä ja loppusijoituksesta vastaa jätteen tuottaja tai taho, jonka hallussa jäte on. Käytännössä tämä vastuu lankeaa teollisuudelle ja muulle elinkeinotoiminnalle. Tuottajien järjestämisvastuun piiriin kuuluvat alkutuotannon, kaivostoiminnan, teollisuuden, energiantuotannon ja rakentamisen jätteet sekä ongelmajätteet. Yritykset voivat kantaa tämän järjestämisvastuunsa omana työnä tai ostaa jätehuoltopalvelut toisilta yrityksiltä. Tällä tavalla yritysten on ollut mahdollista tehdä make or buy -päätöksiä eli järjestää jätehuolto hyödyntäen sisäisiä tai ulkoisia markkinoita. Yritykset ovat voineet ostaa joitakin palveluja myös julkiselta sektorilta, sillä kuntien on ollut mahdollista tarjota jätehuoltopalvelujaan yrityksille ja kolmannelle sektorille silloin, kun kyseessä on ollut asumisessa syntyvään jätteeseen verrattavan jätteen käsittelytarve. (HE 199/2010, ) Toisena jätehuollon vastuualueena on ns. tuottajavastuu. Se tarkoittaa, että tuotteen valmistaja, maahantuoja tai pakkaaja on velvollinen järjestämään tuotteidensa keräys ja käsittely omalla kustannuksellaan. Suomessa tuottajavastuu on kattanut henkilöautot, pakettiautot ja niihin rinnastettavat muut ajaoneuvot, sähkö- ja elektroniikkalaitteet, sanomalehdet, aikakauslehdet, toimistopaperit, jäteöljyt, autonrenkaat, eräät pakkausjätteet, akut ja paristot. Näiden tuotteiden keräys on järjestetty aluekeräyksenä ja kiinteistökohtaisesti riippuen siitä, millaisesta jäteaineesta on kyse, ja miten paljon sitä syntyy. (HE 199/2010, 20.) Kolmantena jätehuollon vastuualueena ovat kuntien velvollisuudet. Kunnan järjestämisvastuun piiriin ovat kuuluneet asumisessa syntyneet jätteet ja niihin ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään rinnastettavat julkisen toiminnan jätteet. (HE 199/2010, 19.) Yhdyskuntajätehuollon normatiivinen toimintakehys on lainsäätäjän määrittämä, mutta jätehuollon palvelut suunnitellaan ja järjestetään paikallisesti kuntien toimesta. Kesäkuun 2007 alussa voimaan tulleen jätelain muutoksen mukaan teollisuuden, kaupan, yksityisen palvelutoiminnan ja muun elinkeinotoiminnan piirissä syntyvän asumisjätteeseen rinnastettavan jätteen jätehuollon järjestäminen rajautui pääosin pois kunnan vastuun piiristä ja siirtyi mainitun ajankohdan jälkeen jätteen tuottajan järjestämisvastuun piiriin. Kuntien markkinaosuus yhdyskuntajätteestä on ollut kaikkiaan noin prosenttia. Kunnan järjestämässä jätehuollossa jätteen tuottajalta tai haltijalta veloitetaan täysimääräisinä ne kustannukset, jotka jätehuollosta ovat aiheutuneet. Jätehuollon tehtäväkenttää voitaisiin tarkastella myös jätelähteiden näkökulmasta käsin. Tehtaat tuottavat teollisuusjätettä, ja kaivokset tuottavat kaivosjätettä. Kaupallinen jäte on peräisin kaupoista, toimistoista, liikuntapaikoilta ja viihdepaikoista, ja se sisältää pakkausaineita, paperia, varusteita, jäteöljyjä, kemikaaleja jne. Kansainvälinen kirjallisuus tunnistaa myös kunnallisen jätteen, vaikka käsitteenä se onkin harhaanjohtava. Kunnallisena jätteenä ei pidetä yksin kuntaorganisaatioiden eli kunnanvirastojen ja muiden kunnallisten toimistojen ja laitosten jätteitä, vaan se on suurimmalta osin kuntalaisten eli asukkaiden tuottamaa kotitalousjätettä. (Worth 2010, 4.) 46

47 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Jätehuoltoalan ylin viranomainen on ympäristöministeriö, joka johtaa ja ohjaa lainsäädännöllä määriteltyjä jätehuoltotehtäviä. Valtioneuvoston tehtäviin kuuluu hyväksyä valtakunnallinen jätesuunnitelma. Valvontaviranomaisen tehtävistä vastaavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset. Suomen ympäristökeskus on puolestaan vastuussa jätteiden kansainvälisen kaupan valvonnasta. (HE 199/2010, 8.) Operatiiviseen jätehuoltoon kuuluvat lähinnä jätteiden keräys, käsittely ja sijoittelu. Yhdyskuntajätehuollon osalta nämä tehtävät kuuluvat kunnille. Kaila ym. (2006, 10) ovat jakaneet kuntien jätehuollon tehtävät kolmeen ryhmään: viranomaistehtäviin, palvelutehtäviin ja ympäristöviranomaisen valvontatehtäviin. 7 Viranomaistehtävien puitteissa kunta käyttää julkista valtaa. Tällöin kunta päättää mm. jätteiden keräyspaikoista, jätemaksuista ja jätehuoltomääräyksistä. Kukin kunta ratkaisee omilla johtosäännöillään, mikä kunnan toimielimistä ratkaisee yksittäiset jätehuollon viranomaispäätökset. Usein näitä tehtäviä hoitavat tekniset lautakunnat. Kunnalliset tehtävät jätehuollossa VIRANOMAISTEHTÄVÄT PALVELUTEHTÄVÄT VALVONTATEHTÄVÄT Viranomaisvallan käyttö mm. määrittämällä jätteenkuljetuksen ja -käsittelyn järjestäminen ja jätetaksan ja -maksun vahvistaminen keskitettyjen jätekuljetuspalvelujen hankinta, jätteen hyödyntämisen ja käsittelyn järjestäminen, roskaantuneen alueen puhdistamisen järjestäminen Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen valvoo jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista Kunta voi hoitaa palvelutehtävät itse, yhteistyössä muiden kuntien kanssa, siirtää tehtävät tytäryhtiölle tai hankkia palvelut ostopalvelusopimuksella Kuvio 7. Kunnallisten jätehuoltotehtävien karkea kolmijako. (Kaila ym. 2006, ) Jätehuollon palvelutehtävällä viitataan käytännön huoltotoimintoihin. Kunnalla on lakisääteisiä jätehuollon palvelutehtäviä, joiden lisäksi ne voivat toteuttaa myös vapaaehtoi- 7 Tätä tehtäväjäkoa voidaan kuitenkin kritisoida päällekkäisyydestä, sillä viranomaistehtävät mainitaan kahteen kertaan. 47

48 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen sia, itsehallintonsa nojalla itselleen ottamia palvelutehtäviä. Lakisääteisiä palvelutehtäviä ovat: 1) kunnan vastuulla olevien jätteiden kuljetuksen käytännön hoitaminen, 2) yhdyskuntajätteen ja sopimuksella otetun muunkin eli niin sanotun teollisuusjätteen hyödyntämisen ja käsittelyn käytännön hoitaminen 3) jätteen hyödyntäminen ja käsittely silloin, kun se on annettu muun yhteisön tai yrittäjän hoidettavaksi ja 4) roskaantuneen alueen pudistaminen alueellisen ympäristökeskuksen määräyksestä. Jätteiden kuljetuspalvelujen järjestämisessä hyödynnetään markkinoita kilpailuttamismenetelmien avulla. Kunnat voivat valita kahden erilaisen toteutustavan välillä. Kunnanvaltuusto valitsee joko kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen tai kunnan keskitetysti hankkiman jätteenkuljetuksen. Kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa joka aikaisemmin tunnettiin sopimusperusteisena järjestelmänä jokaisen kiinteistönhaltijan tulee itse hankkia asianmukainen jätteenkuljetus. Keskitetysti hoidetussa kuljetusjärjestelmässä kunta järjestää alueittain kilpailutuksen jätteenkuljetusta tarjoaville yrityksille. Järjestelmän valintavalta on kunnalla. (Kaila ym. 2006, 11.) Jätteenkuljetus voisi olla myös kunnan itsensä hoitamaa, mutta tästä vaihtoehdosta ei koskaan kehittynyt Suomessa varteenotettavaa haastajaa yksityiselle tuotannolle. Ympäristöviranomaisena kunta valvoo jätelain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista, vaikka alueelliset ympäristöviranomaiset tekevät osittain samaa valvontatyötä. Muita viranomaistehtäviä ovat jätelain mukaisten lupien ja päätösten valvonta ja jätehuollon toiminnan valvonta. (Kaila ym. 2006, 12.) Jätehuollon valvonnassa on ollut ongelmia, jotka on tunnistettu jopa lainsäätäjän toimesta. Viranomaiset eivät ole pystyneet riittävän laajaan valvontaan, eikä jätehuollon vastuutahoja ole pystytty tarkkailemaan yhdenvertaisella tavalla. Hallituksen eduskunnalle antaman esityksen mukaan käytössä olleet valvontakeinot ovat olleet liian suppeat, vaikka kuntien ja alueellisten viranomaisten valvontavastuut ovat olleet osittain päällekkäiset. Jotkut elinkeinonharjoittajat ovat saaneet laittomilla keinoilla ansiotonta kilpailuetua, kun riski jäädä kiinni jätesäädösten vastaisesta toiminnasta on ollut vaihteleva maan eri osissa. (HE 199/2010, 32; Kettunen 2010, 28). 3.5 Jätehuollon sääntelyn kehitys Koska jätekysymyksiin ryhdyttiin kiinnittämään poliittista huomiota alunperin terveysriskien torjumisen näkökulmasta käsin, jätehuollon sääntely lähti kehittymään osana terveydenhoitolainsäädäntöä, joka koski muun ohella kaupunkien ja maaseudun puhtaanapitoa. Tämä saattaa osaltaan selittää sitä, miksi jätealaa koskevia säädöksiä on nykyään hajallaan eri laeissa. Terveydensuojelua koskevat säädökset toimivat pitkään eräänlaisina ympäristönsuojelun ja jätehuoltotoiminnan yleissäädöksinä. (Ks. esim. Suomen ympäristö 16 / 2007.) 48

49 Jätehuollon, -politiikan ja -lainsäädännön institutionaalinen kuvaus Vasta vuonna 1969 valtioneuvosto asetti komitean selvittämään jätehuollon lainsäädännöllisiä puitteita ja tekemään ehdotuksia jätehuollon kehittämiseksi. Valmistelutyön jälkeen vuonna 1978 säädettiin jätehuoltolaki ( /673), joka tuli voimaan huhtikuussa vuonna Lakiin sisältyivät säännökset jätehuollon hallinnosta, järjestämisestä, valvonnasta ja rahoituksesta sekä roskaantumisen ehkäisemisestä. Jätehuoltolainsäädännön myötä jätehuollon perusfilosofia muuttui terveydensuojelukysymyksestä materiaalien hallinnan ja ympäristönsuojelun kysymyksiksi. Kunnalle osoitettiin selkeästi velvoite järjestää yhdyskuntajätteen kuljetus taajama-alueilla, velvoite jätteiden vastaanottoon ja varastointiin sekä koko jätehuoltoa koskeva valvontavelvoite. Samalla kunnalle annettiin aikaisemmasta poiketen oikeus periä jätehuoltomaksua kuljetuksen ja käsittelyn kustannusten kattamiseksi. (Siitonen & Martikainen 2002, 46.) Lain myötä kaatopaikat määrättiin valvonnan alaisiksi koko maassa, ja kaatopaikoille tuotuja jätekuormia ryhdyttiin kontrolloimaan. Kaatopaikkatoiminta jatkui kuitenkin entiseen malliin kuntakohtaisesti 1990-luvulle asti, joskin ongelmajätteitä koskevia säädöksiä kiristettiin jo vuonna Kuntien ympäristönsuojelun hallinnon järjestämiseen liittyvä jätehuoltolain muutos tuli voimaan Vuonna 1987 voimaan tullut muutos sisälsi ongelmajätteisiin ja jätehuollon hallintomenettelyihin liittyviä täsmennyksiä ja lisäyksiä. Vuonna 1989 lakiin sisällytettiin säännökset valtion jätehuoltotöistä ja niiden nojalla annettiin samana vuonna asetus valtion jätehuoltotöistä (901/89). Ympäristölupamenettelylakiin (735/91) liittyvät jätehuoltolain ja -asetuksen muutokset tulivat voimaan Vuonna 1989 allekirjoitettiin kansainvälisiä jätesiirtoja koskeva Baselin yleissopimus, joka saatettiin voimaan jätehuoltolain muutoksella vuonna Uusi jätelaki säädettiin vuonna 1994 ( /1072). Uutta lakia tarvittiin EU:n jätedirektiivien toimeenpanoa varten. Lain lähtökohtana oli kestävän kehityksen tukeminen edistämällä luonnonvarojen järkevää käyttöä sekä ehkäisemällä jätteistä terveydelle ja ympäristölle aiheutuvaa vaaraa ja haittaa. Tavoitteeksi myös asetettiin jätteen synnyn minimointi. Kunnan velvoitteet jätelainsäädännössä pysyivät pääpiirteissään ennallaan, mutta kuljetuksen järjestämisvelvoite laajeni koskemaan koko kunnan aluetta. Kaikkien kiinteistöjen oli liityttävä järjestettyyn jätteenkuljetukseen, ellei kunta erikseen myöntänyt vapautusta. Laki korosti kunnan mahdollisuuksia organisoida jätehuollon tehtävät monella tapaa, vaikka se lisäsi vaatimuksia kuntien väliselle yhteistyölle. Laissa korostui entistä selkeämmin aiheuttaja, omistaja tai haltija maksaa -argumentaatio sekä kustannusten täysimääräinen periminen. Ympäristöministeriö asetti elokuussa vuonna 2003 työryhmän selvittämään yhdyskuntajätehuollon vastuu- ja kilpailukysymyksiä. (Ympäristöministeriö 2005, 3.) Kunnat ja jätehuoltoalan yritykset olivat jo pitkään esittäneet erilaisia tulkintoja vastuiden jaosta yhdyskuntajätehuollossa. Valmistelutyön tuloksena jätelakia muutettiin vuonna 2007 siten, että kunnan vastuualueeksi määriteltiin asumisessa syntyvän ja siihen rinnastettavassa julkisessa hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvän jätteen kuljetustoiminnot, keräilypalvelut, käsittelytoimet ja hyödyntäminen. Vastuu elinkeinotoiminnassa syntyneistä yhdyskuntajätteistä säädettiin kuulumaan jätteen haltijalle. (HE 199/2010, 32.) 49

50 Ossi Heino, Olavi Kallio, Pekka Valkama ja Pentti Siitonen Uuden jätelain valmistelu aloitettiin vuonna 2007, ja valmistelutyössä huomion kohteiksi tulivat jätelainsäädännön täytäntöönpanon ongelmat, kansainväliset kehityssuunnat, jätteiden synnyn ehkäisy, kierrätyskysymykset, tuottajavastuun selkeyttäminen ja jätteiden energiakäytön tukeminen. Valmistelun yhteydessä todettiin, ettei jätteiden määrä ollut vähentynyt odotetulla tavalla. Myös jätteiden kierrätys- ja hyödyntämisasteet olivat jääneet toiveita alemmille tasoille. Lisäksi EU:n jätedirektiiviä oli uudistettu. Uusi jätelaki (646/2011) astui voimaan toukokuussa Lailla vahvistettiin viisiportainen jätehierarkia: 1) jätteen määrän ja haitallisuuden vähentäminen, 2) uudelleenkäytön valmistelu, 3) kierrätys, 4) hyödyntäminen energiana tai muu hyödyntäminen ja 5) loppukäsittely. Kuntien vastuu yhdyskuntajätehuollosta säilytettiin pääosin entisellään, eli kuntien vastuulle kuuluu edelleenkin asumisessa syntyvä jäte ja julkisessa toiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte. Kuntien vastuulle annettiin myös yksityisten sosiaali- ja terveyspalvelujen ja koulutustoiminnan tuottama yhdyskuntajäte. Toisaalta lakiin tuli mukaan ns. perälautasäännös, jonka mukaan kunta on velvollinen tuottamaan jätehuoltopalveluja, jos niitä ei ole muutoin saatavilla. Yhdyskuntajätteen kuljetusjärjestelmä voi olla edelleenkin joko kunnan järjestämä eli kilpailuttama tai kiinteistönhaltijan tilaama eli sama kuin vanhan jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetus. Uusi laki asetti kuitenkin erityiset, aiempaa tiukemmat ehdot kuntien päätöksenteolle, jos kunta haluaa ylläpitää kiinteistönhaltijan tilaamaa jätteidenkuljetusjärjestelmää. Kunta voi pysyä kiinteistönhaltijan järjestämässä jätteenkuljetuksessa, mikäli sen katsotaan täyttävän tiettyjä ehtoja, kuten (HE 2010, 89): palveluntarjontaa on tarjolla luotettavasti ja kohtuullisen syrjimättömin ehdoin, kunnan jätehuoltomääräyksiä noudatetaan, jäte toimitetaan kunnan määräämään paikkaan, jätteenkuljetus edistää kunnan alueella jätehuollon yleistä kehittymistä eikä aiheuta terveydellistä tai ympäristöllistä vaaraa ja että kotitalouksien, viranomaisten ja yritysten näkökulmasta päätöksen vaikutukset arvioi daan kokonaisuudessaan myönteisiksi. Länsineva (2010) on tarkastellut uuden jätelain valmistelua ja todennut, ettei uusi laki sisällä kovin suuria periaatteellisia muutoksia aikaisempiaan lakiin verrattuna. Hänen mukaansa kyse oli enemmän lain ajanmukaistamisesta ja ja sopeuttamisesta eurooppalaisen sääntelyn kehitykseen. Länsinevan mukaan merkillepantavaa on se, että uusi laki perustuu edelleen sille näkemykselle, että kuntien tulee kantaa yhdyskuntajätehuollon vastuu, koska jätteeseen liittyy paljon julkisen palvelujen intressejä. Hänen mukaansa vastakkainen vaihtoehto olisi ollut jätemarkkinoiden avaamisen näkökulma, joka olisi perustunut yhtenäismarkkinoiden luomisen periaatteille. Tämän takia esimerkiksi elinkeinovapauden näkökulmaa ei ole voitu painottaa uuden lain säännöksissä. Hän kuitenkin arvosteli jätelakiesitystä siitä, että paikoin sen sisältöjä vaivasi normatiivinen epämääräisyys, koska ohje- ja tavoitetyyppisiä säännöksiä oli haastavaa erottaa velvoittavista säännöksistä. 50

51 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot 4 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot Ossi Heino 4.1 Jätevirtojen logistiikka Jätteiden perinteinen keräys, nouto ja kuljetus Jätteiden keräys- ja kuljetuspalvelut ovat keskeisessä asemassa koko jätehuollon toimintaketjun toimivuuden kannalta. Keräys- ja kuljetuspalvelujen tarkoituksena on poistaa jätteet niiden syntypaikoilta ja viedä ne järkevän kokoisissa erissä seuraaviin jätehuollon vaiheisiin. Jätteen keräyksen, noudon ja kuljetuksen imperatiivit johtuvat siitä, että nykytekniikalla jätteiden hävittäminen jätteiden syntypaikoilla ei ole mahdollista. Yhdyskuntajätteet sijoitetaan ja kootaan säilytysastioihin, joista ne noudetaan ja kuljetetaan kuorma-autoilla käsiteltäväksi ja hävitettäväksi. Keräystä, noutoa ja kuljetusta käsiteltäessä liikutaan jätehuollon vastuualueiden rajapinnoilla. Kotitaloudessa jäte on jätteenhaltijan omistuksessa ja vastuulla, mutta kun se viedään esimerkiksi taloyhtiön roska-astiaan, jäte siirtyy julkishallinnon eli kiinteistön sijaintikunnan vastuulle. Roska-astiasta jäte kuljetetaan seuraavalle jätteen haltijalle, joka ottaa vastuun jätteen jatkoprosessoinnista. Jätteen kuljettaja hoitaa vain kuljetuksen, eikä sillä ole varsinaista jätehuoltovastuuta. Jätelogistiikan kysymykset ovat tärkeitä myös taloudellisessa mielessä, sillä vuonna 1991 tehtyjen arvioiden mukaan astia-, keräys- ja kuljetuskustannukset muodostavat noin 80 % yhdyskuntajätehuollon kokonaiskustannuksista (Isoaho 2004, 54). Nykyisin niiden osuus kokonaiskustannuksista lienee kuitenkin pienempi usean muun jätehuollon input-tekijän, kuten jätteiden hyötykäyttöön liittyvien kustannusten kasvun myötä. Logistiikkakustannusten osuus on merkittävä, mutta logistiikkakustannukset vaihtelevat jonkin verran tapaus- ja paikkakuntakohtaisesti. Esimerkiksi Filemon ja Uriarte Jr. (2008, 9) arvioivat keräys- ja kuljetuskustannusten olevan noin prosenttia jätehuollon kokonaiskustannuksista. Jätteiden keräys ja kuljetus ovat liiketoimintaa, jossa alan toimijat pyrkivät parantamaan kannattavuutta keräilyjärjestelmien suunnittelun ja kuljetusreittien optimoinnin avulla. Yksi tällainen toimenpide on ollut jäteastioiden koon suurentaminen, joka on vähentänyt kuljetuskustannuksia. Alan kustannukset ovat kasvaneet kuitenkin sääntelyn kiristymisen myötä. Kun valtiovalta on kiristänyt kaatopaikkojen toimintaehtoja, kaatopaikkojen määrä on vähentynyt, ja jätteiden kuljetusmatkat ovat pidentyneet. Jätteiden keräykseen, noutoon ja kuljetukseen liittyvät toimintavaiheet ovat tapauskohtaisia, mutta ne voivat sisältää esimerkiksi syntypaikkalajittelun eri jätelajeihin, talon 51

52 Ossi Heino sisäisen jätteenkeräyksen, talokohtaisen jätekeräyksen, jätteen noudon ja kuljetuksen seuraaviin jätehuollon vaiheisiin. Kierrätysasemien sijoittelulla voidaan vaikuttaa sekä kuljetusten kustannuksiin että kansalaisten kierrätyshalukkuuteen. Monissa maissa kunnat ovat ulkoistaneet jätteen keräys- ja kuljetuspalvelut kilpailuttamisen avulla. Tutkimukset ulkoistamisen vaikutuksista sisältävät epävarmuustekijöitä, mutta pääsääntöisesti kilpailuperusteisten markkinamallien on havaittu tuottaneen kustannussäästöjä. Esimerkiksi Kanadassa (Kitchen 1976), Isossa-Britanniassa (Domberger et al. 1986), Hollannissa (Dijkgraaf & Gradus 2003) ja Yhdysvalloissa (Stevens 1978) tehdyt kattavat vertailut osoittivat jätteiden keräys- ja kuljetuspalvelun ulkoistamisen johtaneen kustannussäästöihin. Ulkoistamisen taloudellisia vaikutuksia koskevien tutkimustulosten yleistäminen on kuitenkin vaikeaa kansainvälisellä tasolla, koska eri maiden lainsäädännössä, instituutioissa ja teknologisissa ratkaisuissa on eroavaisuuksia. 1 Bel ja Warner (2008) ovat käyneet läpi kattavan empiirisen tutkimusaineiston jätehuollon keräyksen ja kuljetuksen yksityistämisen vaikutuksista ja todenneet, ettei yksityistämisen voida sanoa järjestelmällisesti johtavan kustannussäästöihin. He toteavat, että julkisen ja yksityisen sektorin toimintaa koskevassa keskustelussa kiinnitetään huomiota aivan liikaa omistajuuteen itsessään, kun esimerkiksi jätehuollon kohdalla tärkeämpää olisi kohdistaa huomio markkinoiden rakenteisiin, sääntelyyn, insentiiveihin, kilpailuttamiskriteereihin ja toimeksiantosopimusten sisältöihin. Jätehuollossa kilpailun vähäisyys on yksi keskeisimmistä esteistä yksityisen sektorin osallistumisen avulla hankittaville kustannussäästöille. (Bel & Warner 2008.) Jätteiden putkikeräysjärjestelmä Yleistä järjestelmästä Jätteiden keräys-, nouto- ja kuljetusjärjestelmän rinnalle ovat joihinkin kaupunkeihin yleistymässä jätteiden putkikeräysjärjestelmät. Putkikeräysjärjestelmä muuttaa vakiintunutta palveluasetelmaa, sillä jäteautojen ei tarvitse noutaa jätteitä taloyhtiöiden keräyspisteistä, vaan jätteet kuljetetaan ilmanpaineen avulla maanalaista putkijärjestelmää pitkin yhteen paikkaan jatkokuljetusta varten. Ensimmäinen jätteiden kuljettamiseen tarkoitettu putkikeräysinnovaatio otettiin käyttöön Solleftean sairaalassa Ruotsissa vuonna Kymmenen vuotta myöhemmin vastaavanlainen järjestelmä asennettiin Yhdysvaltojen Floridan Disney Worldiin. Näiden jälkeen putkikeräysjärjestelmiä on yhä enemmän asennettu huolehtimaan asuinalueiden, lentokenttien, suurten toimistorakennusten, ostoskeskusten, hotellien, sairaaloiden ja olympiakylien jätteenkeräyksestä. (Al-Ghamdi & Abu-Rizaiza 2003; Carillo-Hermosilla et al ) Järjestelmät ovat viime vuosina saaneet osakseen kasvavaa huomiota eräissä 1 Esimerkiksi Hollannissa ulkoistamisella saavutetut kustannussäästöt eivät välttämättä kohdistu loppukäyttäjän hintoihin maan verotusjärjestelmän vuoksi. (Dijkgraaf & Gradus 2003.) 52

53 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot kehittyvissä kaupungeissa. Esimerkiksi Tukholman kiinteistöistä noin 20 prosenttia on jo putkikeräysjärjestelmien piirissä (Helsingin kaupunkikonserni 2010). Suomalaisista jätteiden putkikeräysjärjestelmistä voidaan mainita Tampereen Vuoreksen järjestelmä sekä Espoon Suurpellon järjestelmä. Vuonna 2013 otetaan käyttöön Helsingin Jätkäsaaressa vastaavanlainen menetelmä, ja lisäksi jätteiden putkikeräystä suunnitellaan ainakin Marja-Vantaan keskustaan (Metro-lehti 2012). Putkikeräysjärjestelmissä toteutettu tekniikka vaihtelee hieman tapauskohtaisesti, mutta perusperiaatteena järjestelmät sisältävät maanalaisen putkiverkoston, alueelle sijoitetut pudotuslaatikostot (drop boxes), pudotuslaatikostojen alla olevat väliaikaiset varastotilat ja koonta-aseman. Lisäksi järjestelmä vaatii putkiston ilmanpainetta säätelevän laitteiston ja koko prosessia säätelevän automatiikan. Jätemateriaali kulkee putkistossa koneellisesti synnytettävän ilmainpaine-eron avulla. Se voidaan toteuttaa joko negatiivisella tai positiivisella paine-erolla (Al-Ghamdi & Abu-Rizaiza 2003). Jätteet liikkuvat putkiverkostossa noin m/s nopeudella riippuen materiaalin tiheydestä (Carillo- Hermosilla et al. 2009, 140; Levlin 2004). Jos verkosto on suunniteltu silmukan muotoiseksi, voidaan järjestelmää operoida sekä ylipaineeseen että alipaineeseen perustuen, jolloin tukkeutumia voidaan vaivattomammin poistaa mm. ilmavirtauksen suuntia vaihtelemalla (Honkio 2009). Yhdyskuntajätehuoltoon tarkoitettujen järjestelmien eräänä keskeisenä etuna on se, että muutamille eri jätelajeille, kuten orgaaniselle jätteelle, paperille ja sekajätteelle, on olemassa eri pudotuslaatikot. Jätteet voidaan vaihtoehtoisesti kuljettaa myös lajittelukeskukseen, jolloin jokaisessa keräyspisteessä jätteet laitetaan ainoastaan yhteen pudotuslaatikkoon (Honkio 2009). Pudotuslaatikoita voidaan asentaa joko kiinteistöjen sisätiloihin tai perinteisten jätteenkeräysastioiden tapaan ulos siten, että ne sopivasti kattavat halutun operointialueen. Pudotuslaatikoista jäte sananmukaisesti putoaa alla olevaan väliaikaiseen varastotilaan. Kun varastotilat tulevat riittävän täyteen, ne tyhjennetään varsinaiseen putkistoon järjestelmään ohjelmoitujen tyhjennysaikataulujen mukaisesti. Tyhjennysjaksot voivat vaihdella tapauskohtaisesti muutamista tunneista useisiin päiviin. Automaatio pitää huolen siitä, että samoille jätelajeille tarkoitetut välivarastot tyhjennetään samanaikaisesti, jolloin jätelajit eivät pääse sekoittumaan keskenään. Näin ei menetetä pudotuslaatikoilla tapahtuneen käyttöpaikkalajittelun hyötyjä, vaan aikataulutuksen avulla saman jätelajin materiaalit kuljetetaan yhdessä erässä keräyskontteihin koonta-asemalle. 2 Jätemateriaalit kulkevat putkiverkostossa koonta-asemalle syklonin kautta, jossa jätettä kuljettanut ilma läpäisee pöly- ja hajusuodattimet ennen ilmaan vapauttamista (Carillo-Hermosilla et al. 2009, 140). Syklonin jälkeen jokainen erilliskerätty jätelaji ohjataan ja tiivistetään omaan, suureen ja suljettuun säilytysastiaan. Suurten säilytysastioiden 2 Honkio (2009) toteaa, että pudotuslaatikot on syytä varustaa lukolla asiattoman käytön estämiseksi. Lisäksi pudotuslaatikoihin voidaan kytkeä tunnistusjärjestelmä, jolloin alueen jätehuollosta syntyneet kustannukset voidaan kohdentaa todelliseen käytön perusteella. 53

54 Ossi Heino täytyttyä ne kuljetetaan koonta-asemalta jatkokäsittelyyn kuorma-autoilla tai mahdollisesti muita kuljetusvaihtoehtoja kuten maanalaisia junayhteyksiä hyödyntäen. Järjestelmän toimintaa ohjataan pääosin automatiikan avulla. Kotitalouksien ja koonta-aseman väliseen kuljetukseen ei enää tarvita henkilökuntaa eikä ajoneuvoja. Sen sijaan järjestelmiin tulee tilannekohtaisesti kunnossapitotarvetta. Kokonaisuudessaan jätehuoltoliikenne vähenee kuitenkin oleellisesti. Esimerkiksi talous- ja suunnittelukeskuksen teettämän selvityksen mukaan Helsingin Jätkäsaaren ja Kalasataman uusille asuinalueille toteutetut järjestelmät vähentävät huoltoliikenteen määrää yli 70 prosentilla verrattuna perinteiseen jätteiden keräysjärjestelmään (Helsingin kaupunkikonserni 2010). Taloudellisia säästöjä syntyy paitsi henkilötyömäärän vähenemisestä myös jäteautojen ja polttoaineen kulutuksen vähenemisestä. (Honkio 2009.) Äänekkäiden keräilyautojen käyttötarpeen poistuminen tuottaa kustannussäästöjen lisäksi myös positiivisia ympäristövaikutuksia sekä melu- että pakokaasupäästöjen poistumisen seurauksena. Lisäksi jäteautojen katoaminen asuinalueiden katukuvasta voidaan nähdä viihtyisyyttä, hygieenisyyttä ja turvallisuutta lisäävänä tekijänä. Kaupunkikuvan viihtyisyyttä lisäävät myös pudotuslaatikot, jotka ovat yleensä verrattain hyvin urbaaniin ympäristöön sulautuvia teknisiä rakennelmia. Jätteet putoavat väliaikaiseen varastotilaan, joka tyhjentyy automaattisesti tietyn rajatilavuuden ylittyessä. Jäteastioiden ylitäyttöongelmat poistuvat, mikä puolestaan vähentää hajuhaittoja sekä ongelmia jätteiden leviämisestä keräyspisteiden lähiympäristöön. Tällä tavalla katujen ja puistojen kunnossapitokin helpottuu. Honkion (2009) mukaan putkikeräyssysteemin on huomattu edistävän ihmisten halukkuutta jätteiden kierrättämiseen. Vaikka kuljetus muuttuukin maan alla tapahtuvaksi näkymättömäksi operaatioksi, uusi jätehuoltoinnovaatio voi lisätä asukkaiden uteliaisuutta jätehuoltojärjestelmää kohtaan. Putkikeräysjärjestelmän hankinnan haittapuoliksi on nähty mm. korkeat investointikustannukset, järjestelmien asentamisesta asukkaille aiheutuvat häiriöt ja verkostojen ja pudotuslaatikoiden mahdolliset tukkeutumat. Putkikeräysjärjestelmien suunnittelu laajoille asuinalueille on hyvin monimutkainen prosessi, minkä vuoksi ongelmia voi syntyä mm. erittäin pitkien toteutusaikojen ja kaavoitusprosessien kanssa (Helsingin kaupunkikonserni 2010). Lisäksi isokokoisissa hankkeissa voi nousta ongelmalliseksi kysymys putkijärjestelmään eri aikaan liittyneiden kiinteistöjen tasavertaisesta kohtelusta. Carillo-Hermosilla ja kumppanit (2009, 142) ovat huomauttaneet lasin aiheuttavan joissain tapauksissa teknisiä ongelmia materiaalin hiovien ominaisuuksiensa vuoksi. Lasimateriaalit tarvitsevat ehkä oman kuljetusjärjestelmän. Jätteiden kuljettamisen aiheuttama kulutus putkien seinämiin saattaa ajan kuluessa aiheuttaa putkijärjestelmään vuotoja. Erityisesti ne kohdat, joissa putki taipuu, ovat alttiita kovemmalle kulutuksen aiheuttamalle rasitukselle. Vuodot heikentävät verkoston kykyä johtaa jätemateriaalia. Mikäli vuotomäärät nousevat liian suuriksi, järjestelmä ei pysty kuljettamaan jätettä vuotokohdan jälkeistä matkaa. Lisäksi uusien putkikeräysjärjestelmien käyttöönotto jo valmiiksi rakennetuilla asuinalueilla on erittäin haastavaa (Punkkinen et al. 2012). 54

55 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot Carillo-Hermosilla ja kumppanit (2009) luokittelevat eko-innovaatioita käsittelevässä teoksessaan jätteiden putkikeräysjärjestelmän radikaaliksi osasysteemi-innovaatioksi, koska se tarjoaa uuden osittaisen uutuusratkaisun jätehuollon toteuttamiseen. Vaikka se ei poistakaan jätteen syntyyn liittyviä ongelmia, se tarjoaa kuitenkin ympäristöystävällisen tavan jätteiden kuljetukseen edistäen samalla jätteiden lajittelua ja uudelleenkäyttöä. Samalla tämänkaltainen radikaali innovaatio luo aivan uudenlaisia teknologisia ratkaisuja ja osaamistarpeita jätehuollon arvoketjuun verrattuna perinteiseen ajoneuvoperusteiseen jätteiden keräykseen ja kuljetukseen. Se voi uudistaa palvelun käyttäjän tapoja käsitellä jätettä. Lisäksi se voi parantaa jätehuoltotoimijan organisaatiokuvaa. (Carillo-Hermosilla et al ) 4.2 Jätekomponenttien erottelu Tehokkaaseen, nykyaikaiseen yhdyskuntajätehuoltoon kuuluu olennaisena osana tiettyjä teknisiä ratkaisuja, jotka osaltaan edesauttavat jätehuollolle asetettujen tavoitteiden toteutumista. Tällä hetkellä tekniikoiden ja teknologioiden skaala vaihtelee kotitalouksien yksinkertaisista jäteastioista aina massiivisiin ja monimutkaisiin jätteenpolttolaitoksiin. 3 Jätteenkäsittelytekniikoiden kuvaus voidaan aloittaa jäsentämällä yhdyskuntajätteen käsittelyyn käytettävien yksikköprosessien perusperiaate. Tämä on esitetty kuviossa 8. LÄMPÖ HIUKKASET KAASUT ENERGIA JÄTE APUAINEET MUUNTAMINEN SIIRTO EROTTELU MUOKKAUS MITTAUS, OHJAUS TUOTTEET JÄTEVEDET HYLKY Kuvio 8. Jätteenkäsittelyn yksikköprosessien perusperiaate. (Mukaillen: Isoaho 2005) 3 Suositun sanonnan mukaan me näemme vain sen, minkä haluamme nähdä ja samalla ummistamme silmämme siltä, mikä ei tunnu kiinnostavalta. Kun viemme kotitalouden roskapussin keräilyastiaan, siirrämme kotitaloudessa syntyneet jätteet tällä tavalla pois näköpiiristämme. Kotitalouden näkökulmasta tämä on ns. lopullinen ratkaisu jäteongelmaan. 55

56 Ossi Heino Isoahon (2005) mukaan kulloinkin valittavaa tekniikkaa harkittaessa tulee huomioida useita erilaisia tekijöitä riippuen mm. toimintaympäristöstä, jätelajin laadusta ja määrästä sekä halutusta lopputuloksesta. Lisäksi valinnassa tulee huomioida toimintavarmuuteen, työturvallisuuteen, kustannuksiin ja menetelmän toimintakapasiteettiin liittyviä muuttujia. (Isoaho 2005.) Tarkoitustenmukaisten käsittelymenetelmien valinnassa on pyrittävä löytämään ratkaisu, joka parhaiten soveltuu toimintaympäristöön ja toteuttaa kokonaisjärjestelmälle asetettuja toimintatavoitteita unohtamatta sen sosio-teknisiä vaikutuksia. Erottelu on keskeinen jätehuollon yksikköoperaatio. Se on olennainen osa materiaalien uudelleenkäyttöön ja kierrätykseen tähtäävissä toimenpiteissä. Päämääränä on erotella kierrätettävää ja uudelleenkäytettävää materiaalia niin tehokkaasti, kuin se on tarkoituksenmukaista ottaen huomioon jätehierarkian tavoitteet ja kestävän kehityksen reunaehdot. 4 Kun erottelu tehdään jätteenkäsittelyprosessin alkupäässä, se tehostaa koko käsittelyprosessia. Jätekomponenttien erottelua voidaan tehdä jo jätteen syntypaikalla lajittelun yhteydessä, minkä tulisikin olla erottelussa ensisijaisena painopisteenä, mutta tässä esityksessä huomio kiinnitetään jätteenkäsittelylaitosten erottelutekniikoihin. Seuraavassa kuviossa on hahmoteltu jätekomponenttien erotteluprosessin periaate. Tavallisesti erotteluprosessissa on yksi syötemateriaalivirta ja useampia tuotosvirtoja (Bilitewski et al. 1997, 340). Prosessin voidaan sanoa olevan sitä tehokkaampi, mitä puhtaampia käsittelyn jälkeiset tuotosvirrat eli rejektit ovat: jos syötemateriaali X saadaan erotettua yhdeksi erilliseksi ulostulokseen ja materiaali Y omakseen jne., on erottelun tehokkuus täydellinen. SYÖTEMATERIAALIT LOPPUTUOTTEET X 0 + Y 0 + Z 0 KÄSITTELY- PROSESSI X 1 + Y 1 + Z 1 X 2 + Y 2 + Z 2 X n + Y n + Z n RESURSSI JÄTE RESURSSI /JÄTE? Kuvio 9. Jätteen erotteluprosessin kuvaus (vrt. Tchobanoglous et al. 1993). 4 Jätteenkäsittelylaitoksissa erottelutekniikoilla pyritään muuttamaan materiaalivirran fysikaalisia ominaisuuksia siten, että halutut jätekomponentit pystyttäisiin jatkokäsittelemään helpommin, poistetaan materiaalivirrasta haluttuja komponentteja tai epäpuhtauksia ja prosessoidaan ja valmistellaan erotellut materiaalit seuraavia käyttötarkoituksia varten. (Tchobanoglous et al ) 56

57 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot Erotteluun käytettävät tekniikat voidaan jakaa kolmeen kategoriaan: seulontaan, ilmaerotteluun ja magneettierotteluun. Seulonnassa erikokoisia materiaaleja erotetaan haluttuihin partikkelikokoluokkiin. Seulassa käytetään halutunkokoisia aukkoja, jolloin aukkokokoa pienemmät partikkelit läpäisevät ne päätyen hienoainekseksi (Bilitewski et al. 1997, 349). Seulontaa voidaan tehostaa tai jakaa hienoainesta eri kokoluokkiin asentamalla useampia seuloja sarjaan. Käytännössä erottelu ei koskaan onnistu täydellisen tehokkaasti, jolloin hienoainesta jää myös seulan läpäisemättömän materiaalin joukkoon. Erilaisia seulatyyppejä ovat mm. tärysiivilä, rumpuseula, heiluriseula ja levyseula. Ilmaerottimet erottelevat partikkelit niiden putoamisnopeuden perusteella. Putoamisnopeus puolestaan riippuu partikkelin muodosta ja ominaispainosta. Menetelmä soveltuu lähinnä kevyiden materiaalien erotteluun, kuten paperin ja muovin erotteluun metalleista. Näin voidaan tehostaa seuraavien erotusprosessien toimintaa, kun esimerkiksi magneettierottimeen syötettävästä materiaalivirrasta saadaan muovipartikkelit poistettua (Hänninen 2010, 37). Ilmaerottelussa eroteltava materiaali ohjataan ilmavirtaa vastaan, jolloin osa materiaalivirrasta (yleensä kevyet partikkelit) tempautuu ilmavirran suuntaan loppujen (yleensä raskaat partikkelit) päihittäessä ilmavirtauksen voimat päätyen toiseen tuotosvirtaan. Yhdyskuntajätehuollossa käytettäviä ilmaerottimia ovat mm. zig-zag-erotin, poikkivirtauserotin ja ilmapatjaerotin (Bilitewski et al. 1997, ). Magneettierottelu perustuu teknologiaan, jossa magnetisoituvia metallipartikkeleita poistetaan materiaalivirrasta niiden magneettisia ominaisuuksiaan hyödyntäen. Menetelmän tehokas käyttö edellyttää, että erottimen syöte on esikäsitelty siten, että rautapitoiset partikkelit on saatu eroteltua siihen kiinnittyneistä partikkeleista (Bilitewski et al. 1997, 358). Syntypaikkalajittelulla on siten keskeinen vaikutus erottelun onnistumiseen, ja metallien erilliskeräyksellä voidaan jo aikaisessa vaiheessa parantaa käsittelyprosessin tehokkuutta. Magneettierottimet ovat suunnittelultaan, toiminnaltaan ja rakenteeltaan joustavia, joten niiden käyttöä on verrattain helppoa räätälöidä tapauskohtaisesti (Bilitewski, 1997, 213). Tyypillisiä magneettierotinratkaisuja ovat rumpu- ja hihnamagneetit. Tässä asiayhteydessä on syytä mainita lisäksi pyörrevirtaerottimet (eddy current separators), joilla muita metalleja kuin rautametalleja, kuten alumiinia, kuparia ja messinkiä erotellaan materiaalivirrasta sähkömagneettikentän avulla. Sähkönjohtavuudeltaan Taulukko 2. Yksikköoperaatiot jätekomponenttien erotteluun jätteenkäsittelylaitoksen osavaiheissa. (Muokattu Isoahon 2005 pohjalta.) OPERAATIO MAGNEETTI- EROTTIMET MUUT METALLIEN EROTUSTEKNIIKAT SEULAT VAIHE MUUT EROTTIMET VASTAANOTTO & ESIKÄSITTELY PUHDISTUS & FRAKTIOINTI MUOKKAUS- KÄSITTELYT JÄLKIKÄSITTELY & VÄLIVARASTOINTI X X X X X X X X X X X X 57

58 Ossi Heino ja ominaispainoltaan otolliset partikkelit erottuvat siten muusta materiaalista. Edellä mainittujen lisäksi jätepartikkeleita voidaan erotella myös muihin fysikaalisiin ominaisuuksiin, kuten kimmoisuuteen, optisiin ominaisuuksiin tai adheesioon perustuen. Taulukossa kaksi on Isoahoa (2005) mukaillen kuvattu erottelumenetelmien tyypillisimpiä käyttötarkoituksia laitosmaisessa jätteenkäsittelyprosessissa. 4.3 Jätekomponenttien koon pienentäminen Joissain tapauksissa jätelajien erottelu edeltää jätekomponenttien koon pienentämistä, mutta myös sellaisia jätehuoltoprosesseja on olemassa, joissa työvaiheiden järjestys on päinvastainen. Aikaisemmin jätepartikkeleiden koon pienentämistä tehtiin käsin, koska pyrkimyksenä oli tuottaa poltto- ja kompostointikelpoisia materiaalivirtoja. Jätemäärien merkittävä kasvu ja työvoimakustannusten nousu ovat kuitenkin muuttaneet jätepolitiikasta vastaavien päätöksentekijöiden käsityksiä. Sinä missä aikaisemmin kunnallispolitiikassa saatettiin ottaa huomioon myös paikallisen työvoiman työllistämisnäkökohtia, painotus on siirtynyt kustannuksia säästäviin ja koneellistettuihin käsittelymenetelmiin. (Drobny et al. 1971, 7.) Nykyään kyse on yhä enemmän siitä, että koneellistumisen ja tietotekniikan avulla prosessit siirtyvät automatisoinnin piiriin. (Ks. esim. Hänninen 2010, 36). Jätepartikkeleiden koon mekaanisella pienentämisellä on olemassa muutamia hyvin käytännönläheisiä tarkoituksia. Ensinnäkin suurikokoiset esineet tulee saada pienemmäksi, jotta ne pystyvät paremmin liikkumaan jätteenkäsittelyprosesseissa. Toiseksi erilaiset pakkaukset, kuten suljetut muovipussit, tulee saada auki. Kolmanneksi jätekoon pienentämisellä voidaan vaikuttaa tulevien käsittelyprosessien onnistumiseen. (Banks et al. 2010, 19.) Yhdyskuntajätteen varsin kirjavan luonteensa vuoksi partikkelikoko on melko vaikeasti määriteltävissä, ja eri käsittelytekniikat suhtautuvat partikkelikokoon hieman eri tavoin (Worrell & Vesilind 2012, ). Esimerkiksi seulat tavallisesti käsittelevät jätekomponenttia sen kaksiulotteisten mittojen perusteella, joten vaikkapa rautalanganpätkä saattaa läpäistä seulan, mutta se aiheuttaa ongelmia kuljetuksessa ja muissa jatkoprosesseissa. Jätepartikkelien kokojakauma on eräs keskeinen fysikaalinen ominaisuus materiaalien kierrätystä silmällä pitäen. Mekaanisella koon pienentämisellä pyritään sananmukaisesti pienentämään jätepartikkeleiden kokoa ja tuottamaan tasakokoisempaa materiaalivirtaa. Mitä paremmin jätepartikkelien koko ja kokojakauma soveltuu kulloisenkin yksikköoperaation vaatimuksiin, sen tehokkaammin yksikköoperaatio pystyy toimimaan. Mekaanisista erottelumenetelmistä erityisesti rumpuseulat ja magneettierottimet ovat herkkiä käsiteltävän materiaalivirtasyötteen kokojakaumalle (Diaz et al. 1993, 73 74). Esimerkiksi suuret rautapitoiset kappaleet voivat olla liian raskaita magneettierottimen suorituskyvylle. Partikkelikoon pienentämisellä saadaan kasvatettua niiden ominaispinta-alaa ja siten muutettua fysikaalisia ominaisuuksia haluttuun suuntaan. Huomionarvoista koon pienentämisessä kuitenkin on se, että se ei välttämättä johda tilavuuden pienenemiseen. 58

59 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot Esimerkiksi silputtu paperi vie tavallisesti enemmän tilaa kuin paperi sen alkuperäisessä muodossaan. Jätepartikkelikoon pienentämistä ja pienentämismenetelmää harkittaessa tulisi huomioida ainakin käsiteltävän materiaalivirran fysikaaliset ominaisuudet, kuten partikkelien koko, rakenne, kovuus ja hauraus; materiaalin suunniteltu jatkokäyttö, kuten tulevat fysikaaliset ja kemialliset prosessit ja lopputuotteelta vaadittavat ominaisuudet, kuten partikkeleiden koko, kokojakauma ja keskimääräinen koko. Partikkeleiden pienentämisessä hyväksikäytetään veto-, puristus- ja leikkausvoimia, jotka kasvaessaan käsiteltävien kappaleiden vastaavia lujuuksia suuremmiksi murtavat rakenteen ja aikaansaavat koon pienenemisen. Yhdyskuntajäte on hyvin heterogeenistä. Suurin osa jätteestä on kuitenkin sellaista, että jätteenkäsittelyn vaatima teoreettinen energiamäärä on hyvin vähäinen, minkä vuoksi laitteistoja ei useinkaan voida käyttää ideaalisella hyötysuhteella. (Drobny et al. 1971, 7 18.) Tämä jättää paljon tilaa energiatehokkuuteen tähtäävälle laitekehitykselle ja prosessi-innovaatioille. Kirjallisuudessa partikkelikoon mekaaniseen koon pienentämiseen tarkoitettujen laitteiden termistö on jokseenkin kirjavaa. Englanninkielisten termien suomennoksista muodostuu usein kömpelöitä, ja toisaalta englannin termistössäkin menetelmiä kuten shredding, grinding ja milling ym. käytetään melko sekavasti ja limittäin. Isoaho (2005) on jakanut käsittelylaitteet repijöihin, murskaimiin ja jauhimiin. Seuraavassa taulukossa on kuvattu näiden kolmen yksikköoperaation tavallisimpia käyttötarkoituksia jätteenkäsittelylaitoksen eri osavaiheissa. Taulukko 3. Yksikköoperaatiot jätekomponentin koon pienentämiseen jätteenkäsittelylaitoksen osavaiheissa. (Muokattu Isoahon 2005 pohjalta.) VAIHE OPERAATIO REPIJÄT MURSKAIMET JAUHIMET VASTAANOTTO & ESIKÄSITTELY PUHDISTUS & FRAKTIOINTI MUOKKAUS- KÄSITTELYT JÄLKIKÄSITTELY & VÄLIVARASTOINTI X X X X X X Koon pienentäminen on hyvin yleinen, mutta energia- ja kunnossapitointensiivinen jätteenkäsittelyoperaatio. Energiankulutus vaihtelee riippuen käytettävästä laitteesta, jonka valintaa puolestaan ohjailevat mm. sen käyttötarkoitus, käsiteltävän materiaalin määrä ja ominaisuudet sekä halutun lopputuotteen ominaisuudet. 59

60 Ossi Heino 4.4 Jätelajin tilavuuden pienentäminen Jätemäärillä on taipumus lisääntyä elintason nousun myötä. Tuotteiden pakkaaminen ja ennen kaikkea ylipakkaaminen yhdessä lisääntyneen tuotannon kanssa ovat pahentaneet jätemääräongelmia. Eräs yhdyskuntajätehuollon ominaispiirre on jätelajin verrattain pieni tiheys, mikä lisää keräilyyn, käsittelyyn ja hävittämiseen tarvittavaa tilaa (Worrell & Vesilind 2012, 169). Suuri tilantarve eli materiaalin pieni tiheys luo mahdollisuuksia tiivistämisellä saavutettaviin kustannussäästöihin. Tiivistämisessä jätelajissa yksittäiset kappaleet murskautuvat, muuttavat muotoaan ja siirtyvät toiseen olomuotoon. Erilaisilla jätepuristimilla voidaan osaltaan helpottaa tätä ongelmaa. Tiivistämiselle on tilannekohtaisesti nähtävissä tulevaisuudessa lisääntyvää tarvetta. Tämä on huomattu mm. Yhdysvalloissa, missä valtaosa yhdyskuntajätteestä päätyy kaatopaikoille. Kaatopaikoille päätyvä jätemäärä on lisäksi jatkuvassa kasvussa siitäkin huolimatta, että kierrätykseen ja minimointiin tähtääviä toimenpiteitä on otettu käyttöön. Uusille kaatopaikoille olisi kova tarve, mutta potentiaalisten maa-alueiden niukkuus ja julkinen vastustus vaikeuttavat tilannetta huomattavasti. (Hanson et al ) Jätepuristimet ovat yleisessä käytössä suurissa taloissa, sairaaloissa ja teollisuuslaitoksissa, mutta niitä tavataan maailmanlaajuisesti myös isohkoissa taloyhtiöissä ja kerrostalokomplekseissa. Pienempiä jätepuristimia käytetään suurkeittiöissä ja ravintoloissa. Suomessa henkilöturvallisuuteen liittyvät säädökset tekevät puristinten laajamittaisemman kotitalous- ja taloyhtiökäytön miltei mahdottomaksi. 5 Puristimien avulla voidaan vähentää jäteastioiden tyhjennyskertoja, karsia kuljetus- ja jätteenkäsittelymaksuja sekä parantaa siisteyttä ja hygieenisyyttä. (Isoaho 2005.) Kunnallisen jätehuollon näkökulmasta jätehuoltomaksujen väheneminen voisi merkitä sitä, että kunnan pitäisi etsiä vastaavan suuruinen säästökohde kunnallisen jätehuoltoprosessin muista osista, jos taloyhtiöt ryhtyisivät puristamaan jätettä. Toisaalta säästökohde saattaisi löytyä helposti kunnan kaatopaikalta, sillä tiiviimpi jäte vähentää kaatopaikkojen tilaongelmia. Isoahon (2005) mukaan puristimien avulla tilantarvetta voidaan pienentää parhaimmillaan jopa kymmenkertaiseksi. 4.5 Kompostointi Kompostointi on biologinen prosessi, jossa hyödynnetään mikrobien kykyä hajottaa orgaanista ainesta aerobisissa olosuhteissa eli silloin, kun happea on läsnä. Prosessissa jätteen orgaaninen aines hajoaa ja muuttuu humukseksi ja erilaisiksi mineraaliyhdisteiksi. 5 Tchobanoglous ja kumppanit (1993, ) ovat nostaneet esiin jätteen syntypaikoilla käytettävien jätepuristinten haittapuolia. Ensinnäkin kotitalouksille suunnattujen jätepuristinten markkinointi voi olla harhaanjohtavaa, sillä ilmoitettuihin tiivistystuloksiin päästään vain marginaalisten jätelajien osalta. Toiseksi jätteensyntypaikalla tehtävä tiivistäminen voi joskus vaikeuttaa jätteen jatkokäsittelyä. Jos esimerkiksi jätteet on tarkoitus mekaanisesti erotella eri komponentteihinsa, on tiivistetyt jätteet ennen erottelua hajotettava osiin. 60

61 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot Lisäksi prosessissa vapautuu hiilidioksidia, vettä ja hajukaasuja (Hänninen 2010, 135). Kompostoitumisilmiö on esiintynyt luonnossa kautta aikojen, mutta ensimmäiset ihmisen organisoimat kompostointijärjestelmät otettiin käyttöön Intiassa 1930-luvun alussa (Tchobanoglous et al. 1993, 303). Jätehierarkian mukaisesti jätteen materiaalina hyödyntäminen on tärkeysjärjestyksessä ennen energiana hyödyntämistä. Kompostointi tarkoittaa jätteenkäsittelymenetelmänä ennen kaikkea materiaalina hyödyntämistä. Kotitalouksien ja pienyhteisöjen mittakaavassa kompostointi tarjoaa ympäristöystävällisiä ja kustannussäästöjä tuottavia mahdollisuuksia harrastemaisen toiminnan ohessa. Biojätteen lajittelun avulla voidaan vähentää keskitettyyn jätteenkäsittelyyn menevän jätteen määrää, ja samalla tuotetaan hyötykäyttökelpoista kompostia. Tässä esityksessä keskitytään kuitenkin pääasiassa keskitetysti järjestettävään kompostointiin, jolla viitataan laitosmaiseen jätteenkäsittelyyn. 6 Tchobanoglous ja kumppanit (1993, 303) jakavat modernin kompostointiprosessin kolmeen vaiheeseen: 1) yhdyskuntajätteen esikäsittely, 2) yhdyskuntajätteen sisältämän kompostoituvan orgaanisen aineksen hajoaminen ja 3) lopputuotteen eli kompostin loppukäsittely ja markkinointi. Kompostoinnin lopputuotteena saatavaa ja ravinteita sisältävää kompostia voidaan käyttää lannoitteena ja muihin yhdyskuntien käyttötarkoituksiin, kuten kasvualustoihin ja pengerryksiin. Tämä palvelee lähtökohtaisesti luonnonvarojen kestävän käytön periaatteita, joiden mukaan ravinteiden kiertokulku turvataan palauttamalla yhdyskunnissa syntyvä orgaaninen aines alkutuotantoon tai ns. ekologiseen infrastruktuuriin. Hännisen (2010, ) mukaan kompostin laatu vaihtelee runsaasti riippuen mm. lähtöaineista, niiden suhteista ja prosessin etenemisestä, joten kompostille eli kompostoinnin lopputuotteelle on vaikeaa määrittää yleispätevää käyttökohdetta. Kompostoinnin epäonnistumiseen liitetään usein keskeisinä ongelmina mm. korkeat operointi- ja kuljetuskustannukset, heikosta esikäsittelystä johtuva lopputuotteen heikko laatu ja kompostointiprosessin epätäydellinen ymmärtäminen. Lisäksi komposti joutuu kilpailemaan markkinoilla kemikaalituotteiden kanssa. Ongelmana erityisesti latinalaisessa Amerikassa ja Afrikassa on ollut se, että kompostointia ei ole riittävän hyvin käsitetty osaksi jätehuoltosysteemiä, jolloin kompostoitavissa oleva jäte päätyy edelleen kaatopaikoille. (UNEP.) Euroopassa sen sijaan hallinnolliset järjestelmät ovat muokanneet institutionaalisia, ympäristöllisiä ja taloudellisia toimintaolosuhteita sellaisiksi, että kompostoinnista on tullut jonkin verran houkuttelevampi jätteenkäsittelyn operointivaihtoehto. Lisäksi mm. biojätteen syntypaikkalajittelulla on selviä myönteisiä vaikutuksia kompostoinnin onnistumiseen ja suosioon. Biologisten prosessien onnistuminen on riippuvainen vallitsevista olosuhteista. Bakteerit, mikro-organismit ja muut eliöt vaativat riittävän hyvät olosuhteet toimiakseen. 6 Kirjallisuudesta löytyy laajahko kirjo erilaisia käytössä olevia kompostointitekniikoita. Hänninen (2010, ) jakaa menetelmät aumakompostointeihin, reaktorikompostointiin sekä tunneli- ja hallikompostointiin. Nämä lienevät laitosmaisen jätehuollon osana yleisimmin käytetyt kompostointimenetelmät. Muita menetelmiä ovat mm. intialainen Indore-menetelmä ja matokompostointi (Ramachandra & Bachamanda, 2006.) Näiden lisäksi nykyisin on saatavilla satoja erilaisia kaupallisia kompostointiratkaisuja. 61

62 Ossi Heino Kompostoituminen on mikrobiologisesti vielä varsin tuntematonta aluetta (Hänninen 2010, 136). Optimiolosuhteita on vaikea määrittää, mutta tietynlaisia perusedellytyksiä voidaan kuitenkin löytää mm. hapen, lämpötilan, kosteuden ja kompostoitavan materiaalin laadun suhteen. Olosuhteisiin voidaan itse vaikuttaa; esimerkiksi happipitoisuuden ja tuuletuksen takaamiseksi voidaan lisätä tukiaineita, kuten haketta tai ilmastaa kompostia muilla tavoin. Kompostointiprosessin onnistuminen on lisäksi riippuvainen esikäsittelytoimenpiteistä. Kompostoitavasta materiaalista tulisi kompostoitumattomat ainekset pyrkiä erottelemaan mahdollisimman hyvin. Kompostin hyötykäyttöön liittyy samankaltaisia haasteita kuin jätevedenkäsittelyssä muodostuvan lietteen käyttöön. Keskeisimpiä haasteita ovat kompostin raskasmetallit ja patogeeniset eli ihmisen terveydelle vaaralliset mikrobit. Näiden vuoksi kompostia ei voida laajamittaisesti hyödyntää kasvualustana, vaan käyttökohteiksi määräytyvät ennen muuta julkiset viherrakentamis- ja maisemointikohteet. Lisäksi kompostointiprosessin tuottamat hajukaasut voivat muodostua ongelmallisiksi, varsinkin jos kompostointilaitosta ei ole tarkoituksenmukaisesti mitoitettu. Kompostoinnissa on sanottu olevan huomattavasti enemmän potentiaalia kuin mitä olemme osanneet hyödyntää. Kirjassaan Cradle to Cradle William McDonough korostaa, että kaikki orgaaninen jäte on joko ruokaa, polttoainetta tai lannoitetta. 7 Sharp (2006) toteaa, että muutos tehokkaampaan resurssienhallintaan, kuten kompostoinnin lisääntymiseen, vaatii ennen kaikkea vaikuttamista asenteisiin ja arvojen uudelleenpriorisointia. Voidaan myös sanoa, että orgaanisessa jätteessä piilevää arvoa on vaikea nähdä resurssina, ennen kuin jätteitä opitaan tehokkaasti lajittelemaan kotitalouksissa. 4.6 Mädätys Jätteiden anaerobisessa käsittelyssä mikrobit hajottavat orgaanista ainesta hapettomissa olosuhteissa. Mätäneminen on tavanomainen ja luonnossa esiintyvä biologinen prosessi, jonka toimintaperiaatteita voidaan hyödyntää jätehuollossa. Siinä missä kompostoinnissa hajotukseen osallistuvat aerobiset mikro-organismit, mädätyksessä joukko erilaisia an- 7 Esimerkiksi Bangladeshin pääkaupungissa Dhakassa voimakkaan väestönkasvun ja taloudellisen kehityksen mukanaan tuomaan jätemäärän kasvuun on reagoitu lisäämällä tutkimuslaitosten, paikallisten yhteisöjen, paikallishallinnon ja yksityisen sektorin välistä yhteistyötä. Yhteistoimin on käynnistetty kompostointiohjelmia, jotka ovat johtaneet positiivisten ympäristövaikutusten lisäksi myös taloudellisiin ja sosiaalisiin hyötyihin. Kompostoitavaa kotitalousjätettä kerätään ovelta ovelle -periaatteella, ja sitten sitä myydään yksityisille kompostointiyrityksille, jotka kompostoivat jätteet ja myyvät lopputuotteen eteenpäin. (United Nations 2010, ) Markkinainnovaatioiden näkökulmasta mielenkiintoisia esimerkkejä löytyy muitakin. Mm. San Franciscossa kotitalouksiin on jaettu kolme astiaa: yksi kierrätettäville muoveille, metalleille, lasille ja paperille, toinen orgaaniselle jätteelle ja kolmas näiden ulkopuolelle jääville roskille. Näin ihmisiä kannustetaan lajitteluun ja kierrättämiseen. Kannustamisen ohella siellä on luotu myös sanktiomarkkinat, sillä kansalaisia voidaan jopa sakottaa, mikäli he toimivat järjestelmän sääntöjen vastaisesti. (SF Environment.) Esimerkiksi Seattlessa on käytössä orgaanisen jätteen keräilyyn ja kompostointiin perustuvia liiketoimintaohjelmia. 62

63 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot aerobisia mikro-organismeja suorittavat hajotuksen. Mädätyksen lopputuotteena syntyy humusainesta, vettä ja biokaasua. Se sisältää metaania noin %. Sitä voidaan hyödyntää energiantuotannossa muuttamalla se sähköenergiaksi tai lämmöksi (Hänninen 2010, 153). Lisäksi jätteiden mädätys vähentää bakteerien määrää, stabiloi biologista aktiivisuutta ja lopulta pienentää tilavuutta. Kestävän kehityksen periaatteita ja jätehierarkian toteutumista ajatellen orgaanisen jätteen mädätysprosessilla edistetään jätteen energiana hyödyntämistä, säilytetään orgaanisen jätteen sisältämiä arvokkaita ravinteita ja vähennetään jätteen lopullista määrää. Mädätysprosessin adaptoiminen jätehuollon teknisenä innovaationa ei kuitenkaan vaikuta jätteen etusijajärjestykseen perustuvaan kolmen R:n strategiaan (reduce, reuse ja recycle, tai suomeksi käännettynä karsi, käytä, kierrätä) (kts. esim. Kuntalaisen ympäristöopas 2010), sillä ensisijaisina huomion kohteina ovat silti välttäminen, uudelleenkäyttö ja kierrättäminen. Haju on yksi jätteen mädätykseen liitetty ongelma. Jo orgaaninen jäte itsessään saattaa aiheuttaa hajuhaittoja erityisesti lämpiminä aikoina. Myös mädätysprosessissa syntyvä rikkivety on erityisen inhottava, mädäntyneelle kananmunalle haiseva myrkyllinen yhdiste. Näiden lisäksi hajuhaittoja saattaa ilmetä prosessien toimintahäiriöiden yhteydessä. Juuri hajuhaittojen vuoksi mädättämöhankkeet kohtaavat julkista vastustusta. Vaikka nykytekniikoilla hajuhaitat saadaan vähäisiksi ihmisten ennakkoasenteet ja nimbyismi (Not In My Back Yard, NIMBY; kts. esim. Dear 1992) ovat usein voimakkaasti laitoshankkeita vastaan (Ostrem et al. 2004). Joitakin laitoksia on joskus jouduttu jopa sulkemaan hajuongelmien ratkaisemattomuuden vuoksi (Christensen 2011). Alun perin mädätyslaitoksia suunniteltiin erityisesti jätevesilietteiden käsittelyyn, mutta menetelmää on alettu viimeisten vuosikymmenten aikana käyttää enenevässä määrin myös yhdyskuntajätteiden käsittelyyn. Nykyisin mädätysjärjestelmiä käytetään yhdyskuntajätehuollon osana laajasti ympäri maailman. Euroopassa erityisesti Tanska ja Saksa ovat ottaneet aktiivisesti käyttöön yhdyskuntajätteestä biokaasua tuottavia tekniikoita. Euroopassa energian hinta ja kiristyvät ympäristövaatimukset, jotka koskevat erityisesti orgaanisen aineksen sijoittamista kaatopaikoille, ovat lisänneet paineita mädätykseen liittyvien markkinoiden kehittämiselle (Verma 2002, 13). Euroopassa jätehuoltopolitiikka on keskittynyt ehkäisemään kaatopaikkatoimintaan liittyviä pitkän tähtäimen terveys- ja ympäristövaikutuksia asettamalla korkeampia kaatopaikkamaksuja verrattuna esimerkiksi Yhdysvaltoihin. Tämän vuoksi mielenkiinto jätteen mädätystä kohtaan on ollut Euroopassa Yhdysvaltoja voimakkaampaa. (Rapport et al ) Mädätyksen kokonaisprosessi voidaan jaotella karkeasti neljään eri vaiheeseen: esikäsittelyyn, jätteen mädätykseen, kaasun talteenottoon ja prosessista syntyneen ylijäämän käsittelyyn (Verma 2002, 4). Tekniikoiden kehitys vaihtelee Intiassa ja Kiinassa käytettävistä yksinkertaisista mädättämöistä aina huomattavasti tehokkaampiin, automatisoituihin ja hyvin monimutkaisiin järjestelmiin, jotka pystyvät muuttamaan toimintaansa olosuhteiden, kuten yhdyskuntajätteen laadun muutosten mukaisesti (Ostrem et. al. 2004). Yhdyskuntien biojätteen anaerobinen käsittelyaika on tavallisesti noin 2 3 viikkoa (Hänninen 2010, 157). 63

64 Ossi Heino Tarvittavia yhdyskuntajätteen esikäsittelytoimenpiteitä voivat olla esimerkiksi magneettinen erottelu, murskaus ja seulonta. Jälkikäsittelymenetelminä voidaan käyttää mm. mekaanista vedenerotusta, aerobista kypsyttämistä tai vesikäsittelyä. (Vandevivere et al ) Seuraavassa kuviossa on esitetty yksi mahdollinen yhdyskuntajätteen mädätyksen prosessi. Kierrätettävä JÄTE MEKAANINEN EROTTELU Hylkyjäte Enimmäkseen biohajoava Humusaines Jätepolttoaine BIOLOGINEN MÄDÄTYS- PROSESSI Kaasut Neste Kuvio 10. Mädätyksen mahdollinen prosessikaavio (Mukaillen: GHD 2009,45). 8 Erilaiset toimintaympäristön muutokset, kuten energian hinnan vaihtelut ja fossiilisten polttoaineiden käytön vähentäminen sekä uusiutuvien energiamuotojen suosiminen saattavat kääntää huomiota entistä enemmän biokaasun tuotannon ja siten jätteen mädätyksen suuntaan. Jätteen mädätyksen voidaan nähdä taloudellisesti houkuttelevana ratkaisuna. Hygienisoiva vaikutus ja verrattain joustava operointi ovat sen muita etuja. Vandevivere ja kumppanit (2003) toteavat kuitenkin, että mädätyksen yleistymisen esteenä on voimakas kilpailu kompostoinnin kanssa. Mädätyksen suosion kannalta tilanne ei ole helppo, sillä kompostointitekniikat ovat erittäin vakiintuneita ja vaativat mädätykseen verrattuna yleensä selvästi pienemmän alkuinvestoinnin. 8 Tämä tarkastelu ei sisällä tarkempaa kuvausta mädätyksen eri vaiheista ja luonnontieteellistä taustasta. Niiden osalta todetaan vain, että viimeisten vuosikymmenten aikana tekniikat ovat ottaneet suuria edistysaskelia sekä tehokkuuden että toimintavarmuuden suhteen. 64

65 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot 4.7 Jätteenpoltto Historiallisesti tarkasteltuna jätteenpoltto on nähty ainoastaan keinona hävittää jätteitä, mutta nykyisin jätteenpoltolla pyritään myös jätteen energiapotentiaalin hyödyntämiseen. Yleensä energiana hyödyntäminen tarkoittaa jätteiden energiasisällön muuttamista sähköenergiaksi höyryturbiinien avulla. (Williams 2005, 246.) Ensimmäiset teknologiat, joilla jätettä muutettiin höyryksi ja sähköksi, otettiin käyttöön Saksassa ja Isossa-Britanniassa. Vuonna 1878 Nottinghamissa otettiin testikäyttöön ensimmäinen kunnallinen ja systemaattinen jätteenpolttojärjestelmä. Vuonna 1912 Isossa-Britanniassa oli jo yhteensä 76 jätteenpolttolaitosta. Vuosien aikana jätteenpolton suosio lähti kuitenkin laskuun, sillä kilpailu edullisimmista jätteenhävitystavoista kiihtyi, kun kaatopaikat pystyivät tarjoamaan paljon edullisimman vaihtoehdon jätteiden käsittelylle. Taloudellisten heikkouksiensa ohella jätteenpoltto alkoi saada osakseen kriitiikkiä ja 1970-luvuilla, sillä sen todettiin saastuttavan ilmastoa. Erityisesti oltiin huolestuneita dioksiineista ja furaaneista. Myöhemmin huomiota kohdistettiin myös poltosta syntyvien tuhkien kaatopaikkasijoittamiseen tuhkan sisältämien raskasmetallien vuoksi. 9 (Gandy 1994.) Jätteenpoltto voidaan jakaa kierrätyspolttoaineen ja sekajätteen polttoon. Jätteen syntypaikkalajittelulla on tässäkin keskeinen asema, sillä materiaalien kierrätyksen lisäksi lajittelulla voidaan parantaa jätejakeen laatua (Wilén et al. 2004, 9). Sekajätteen massapoltosta puhutaan silloin, kun hyvin suurten esineiden poistamisen lisäksi sekajätteelle ei tehdä muuta käsittelyä ennen polttoa (Brereton 1996, 227). Kierrätyspolttoaine eli REF (recovered/recycled fuel) on mekaanisella käsittelyllä kiinteistä ja polttokelpoisista jätteistä valmistettua polttoainetta. Yleisimmät jätteenpolttotekniikat ovat arinapoltto ja leijupetipoltto. Arinapoltossa kattilan pohjalle sijoitetaan arina, jonka päälle poltettava aines syötetään kahmarin ja työntimien avulla arinan yhdeltä reunalta tuhkan poistuessa toiselta reunalta. Arinapoltto ei ole herkkä kosteuden, lämpöarvon tai tuhkapitoisuuden vaihtelulle ja soveltuu siksi hyvin monenlaisen jätteen polttoon (Koivunen 2007, 15). Arinan mekaaninen rakenne vaatii kuitenkin paljon huoltotoimenpiteitä, mikä lienee sen keskeisin haittapuoli (Makkonen 2006). Leijupetipoltossa tulipesän alaosasta syötettävällä ilmavirralla leijutetaan hiekasta ja tuhkasta muodostuvaa petiä, jossa tapahtuu jätteen palaminen. Leijupetipolton edellytyksenä on, että poltettava jäte on esikäsitelty sopivaan partikkelikokoon, jotta 9 Jätteidenpoltosta syntyvä tuhka voidaan jakaa kahteen luokkaan: pohjatuhkaan ja lentotuhkaan. Pohjatuhkaksi sanotaan arinalle päätyvää palamisjäännöstä. Poltettavan jätteen laatu ja palamisreaktioiden onnistuminen vaikuttavat pohjatuhkan tai pohjakuonan koostumukseen, mutta tyypillisesti metallit, keramiikka, lasi ja muut palamattomat aineet ovat sen tyypillisiä aineita (Wiles 1996, 327). Arinapoltossa pohjatuhka tai -kuona vaatii käsittelytoimenpiteitä, mikäli sitä halutaan hyödyntää (Kaartinen et al. 2007), mutta leijupolton tuhkia voidaan hyödyntää ilman esikäsittelyäkin jos polttoaineen esikäsittely on ollut tehokas (Laine-Ylijoki et al. 2005). Lentotuhka on hiukkasmaista ainesta, joka kulkeutuu savukaasujen mukana tulipesästä ja joka erotellaan ennen savukaasujen puhdistusprosessia syklonien tai sähkö- ja kuitusuotimien avulla (Laine-Ylijoki et al. 2005, 23) tai yhdessä muiden puhdistusjätteiden kanssa (Koivunen 2007, 23). Jätteenpoltosta syntyviksi kiinteiksi jätteiksi luetaan edellä mainittujen tuhkien lisäksi savukaasujen käsittelyn yhteydessä muodostuva APC-jäte (Koivunen 2007, 19). 65

66 Ossi Heino leijuttaminen onnistuu ja jotta suuret kappaleet ja metalliesineet eivät jumiuta syöttö- ja tuhkanpoistolaitteita (Vesanto 2006, 31 32). Palamisprosessi pysyy tehokkaana, koska pedissä oleva polttoaine pääsee sekoittumaan jatkuvasti tehostaen kaasujen ja lämmön siirtoa. Yhtenä leijupetitekniikan etuna on sen soveltuminen myös lietteiden polttoon. Kolmas jätteenpoltossa käytetty tekniikka on rumpu-uuni, jota sovelletaan lähinnä ongelmajätteiden polttoon. Jätteenpolttoon valittavien tekniikoiden kelpoisuutta tulee arvioida paikallisista lähtökohdista, sillä ympäristö- ja energiankäyttöseikat sekä yhteydet alueen muihin toimintoihin ovat keskeisiä valintaprosessissa arvioitavia kriteerejä (Vesanto 2006, 92). Jätteenpolttolaitokseen liittyvät teknologiset vaiheet voidaan jakaa neljään pääkategoriaan: esikäsittely, polttojärjestelmä, energian talteenotto ja savukaasujen puhdistus (World Bank 1999). Yhdyskuntajätevirrat sisältävät normaalisti runsaasti materiaaleja, joiden suuri energiasisältö olisi mahdollista hyödyntää polttotekniikoilla (Menell 1992). Jätteenpoltto tarjoaa myös helpotusta kaatopaikkatilan niukkuusongelmaan, sillä poltossa jätteen paino voi pienentyä alle neljännekseen ja tilavuus alle kymmenykseen alkuperäisestä. Jätteenpolttolaitoksen tilantarve on pienempi kuin kaatopaikan, ja se voidaan sijoittaa lähemmäksi jätteiden syntypaikkaa kuin kaatopaikka. Poltossa syntyvä energia on mahdollista muuttaa taloudelliseksi hyödyksi siten, että jätteenpolton kokonaiskustannukset pienenevät, vaikka toisaalta samalla pitää muistaa, että tapauskohtaisesti on olemassa edullisempiakin tapoja muuttaa jäte energiaksi. Jätteenpolton keskeisenä etuna moneen muuhun käsittelymenetelmään voidaan pitää sen kykyä hajottaa useita haitallisia aineita sekä kykyä tuhota viruksia ja bakteereita. Lisäksi yhtenä etuna voidaan pitää sitä, että jätteenpoltossa ei synny metaania, joka kasvihuonekaasuna kiihdyttää kasvihuoneilmiötä. Jätteenpoltolla on historian saatossa ollut runsaasti puolestapuhujia, jotka ovat argumenteissaan nostaneet esille mm. yksityisen sektorin roolin jätteenpolttolaitosten rakentamisessa ja operoinnissa, joka mahdollistaa kilpailumekanismin hyödyntämisen julkisissa hankinnoissa ja jopa yksityisrahoitusmallien hyödyntämisen (Gandy 1994). Lisäksi on syytä huomioida, että energiamarkkinoita on kehitetty yhteiseurooppalaisin toimenpitein. Sen energiatuotteen markkinat voivat olla kehittyneemmät kuin monen jätemateriaalin markkinat. Jätteenpoltto toimii yhtenä yhdyskuntajätteen käsittelyvaihtoehtona, mutta sen suuret investointi- ja operointikustannukset, tekniset haasteet ja ympäristövaikutukset tekevät jätepolitiikan päätöksentekijät varovaisiksi. Korkeiden kustannusten vuoksi polttolaitosten takaisinmaksuajat voivat olla todella pitkiä. Tämän vuoksi jätteenpolttolaitosten omistajat haluavat solmia hyvin pitkäaikaisia jätteiden hankintasopimuksia, mikä puolestaan on omiaan vähentämään joustavuutta reagoida muuttuviin jätteen markkinahintoihin, ottaa käyttöön uutta tekniikkaa ja uudistaa paikallista jätepolitiikkaa vaalikausien pohjalta. (Williams 2005, 248.) Pitkät sopimukset jätteiden toimituksesta jätteenpolttolaitoksiin aiheuttavat jätehierarkian toteutumisen näkökulmasta vaaran jätehuollon jumiutumisesta hierarkian toiseksi alimmalle pykälälle. Lisäksi Williams korostaa, että jätteenpolttolaitokset suunnitellaan perustuen jätteiden energiapitoisuuksiin, joten esimerkiksi kierrätyksen yhteydessä poistettava paperi ja muovi vähentävät jätevirtojen 66

67 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot energia-arvoja ja siten heikentävät jätteenpolton tehokkuutta. Tämä lähtökohta ja jätteenpolton vaatima erittäin pitkän aikavälin suunnittelu synnyttävät kriittisiä kysymyksiä, kuinka hyvin jätteenpoltto lopulta palvelee jätehierarkian tavoitteita ja edistää kestävän kehityksen periaatteiden toteuttamista. Cheremisinoff (2003, 41) nostaa esille toisen periaatteellisen seikan: polttoteknologioiden haitat piilevät erityisesti ympäristöllisissä kompromisseissa, sillä jätteenpoltossa jätettä muutetaan myös ilmansaasteiksi. 10 Samansuuntaisesti ajattelee myös Menell (1992), jonka mukaan jätteenpoltto kylläkin vähentää jätteen määrää, mutta samalla se saastuttaa ilmaa ja aiheuttaa ongelmia tuhkan kanssa. Itse perusongelma ei siten varsinaisesti ratkea se vain muuttaa muotoaan, sijaintiaan ja kulkeutumisreittejään. Edellä mainitut haasteet sekä NIMBY-ilmiö (Not In My Back Yard) takaavat sen, että jätteiden poltto kuumentaa yhdyskuntajätteiden lisäksi myös poliittisten ryhmien ja kansalaisjärjestöjen tunteita. Williams (2005, 248) on nimittäin havainnut, että jätteenpolttolaitosten suunnittelun yhteydessä törmätään usein tilanteeseen, jossa nykyaikaisilla menetelmillä pystytään alittamaan lainsäädännön asettamat raja-arvot, mutta se ei monessakaan tapauksessa riitä saamaan paikallisia asukkaita vakuuttuneiksi siitä, etteikö päästöistä silti olisi terveyshaittaa. Myös Wilson (2007) korostaa, että hankkeissa suuren yleisön tietoisuuden ja luottamuksen saavuttaminen ovat avainasemassa. Muutamat negatiiviset kokemukset huonosti hoidetuista hankkeista voivat johtaa kansalaisaktivismiin, joka kohdistuu uusien jätteenpolttolaitosten vastustamiseen. Nykyaikaisella tekniikalla voidaan ilmaan päätyvien saasteiden määrää rajoittaa merkittävästi, ja useiden aineiden kohdalla ilmansaasteet voivat jäädä lähes olemattomiin. Päästöjen minimoimiseksi käytetään erityisesti erilaisia hiilisuodattimia, mutta tärkeää on myös varmistua siitä, että itse polttoprosessi tapahtuu olosuhteissa, joissa haitallisten aineiden päästöt pysyvät matalina. Jätteenpolttolaitoshankkeiden onnistuminen ja epäonnistuminen riippuu myös monien eri sidosryhmien asenteista sekä kulloisistakin institutionaalisista ja lainsäädännöllisistä puitteista (World Bank 1999). Koska jätteenpolttolaitosten kaltaisten suurten hankkeiden sidosryhmillä on usein ristiriitaisia intressejä, voi hankkeiden suunnittelu kehittyä mittaviksi ympäristöllisiä, taloudellisia, oikeudellisia ja monia muita näkökulmia sisältäväksi valmisteluprosessiksi. 10 Ilmansaasteet ovat kenties keskeisin jätteenpolttoon yhdistettävä ongelma. Minkä tahansa aineen polttaminen voi vapauttaa ilmaan päästöjä, ja jätehuollossa polton raaka-aine on varsin sekalaista, minkä vuoksi huolta kannetaan erityisesti metallien, kuten lyijyn ja elohopean, orgaanisten yhdisteiden, kuten dioksiinien ja furaanien, sekä kaasujen, kuten rikkidioksidin ja kloorivedyn, mahdollisista haittavaikutuksista. Näiden haitallisten aineiden poistaminen jätteenpoltossa syntyvistä materiaalivirroista käsittää useita kalliita ja kompleksisia puhdistustoimenpiteitä (Williams 2005, 246). Elohopea on erityisen vaikeasti kontrolloitava aine. Se on helposti haihtuvaa, minkä vuoksi se pääsee helposti poistumaan palamiskaasujen mukana ilmakehään. Lisäksi elohopean eri muotojen fysikaaliset ja kemialliset ominaisuudet vaihtelevat erittäin paljon, minkä vuoksi ne käyttäytyvät hyvin eri tavoin ilmakehässä ja erilaisissa hallintamenetelmissä. (Pichtel 2005, 261.) Suurimmassa osassa teollistuneita maita ympäristöhaittojen lainsäädännöllinen kontrollointi on tiukkaa, mikä lisää entisestään menetelmän elinkaarikustannuksia (Cheremisinoff 2003, 41). 67

68 Ossi Heino 4.8 Jätteiden kaatopaikkahävittäminen Kaatopaikka osana yhdyskuntajätehuoltoa Jätteiden sijoittaminen kaatopaikalle on ihmiskunnan historian vanhin jätteenkäsittelymenetelmä. Jätteiden hävitys on kehittynyt kontrolloimattomasta dumppauksesta kohti hallittuja ja ympäristö- ja terveyshaittoja minimoivia kaatopaikkaratkaisuja. Tästä huolimatta kaatopaikkasijoittaminen on jätehierarkian viimesijaisin eli huonoin vaihtoehto. Kaatopaikoilta on vuotanut likavesiä pohjavesiin, ja kaatopaikat saastuttavat ilmastoa. Kaatopaikoille ohjatut jätemäärät ovat kasvaneet niin suuriksi, että eräistä maista ja monilta kaupunkiseuduilta kaatopaikkatila on loppunut kokonaan. Huolimatta kaatopaikkateknologian ja -osaamisen merkittävistä edistysaskelista, kaatopaikat tarkoittavat silti sellaista toimintamallia, joka kerryttää jätteitä ympäristöön (Christensen 2011). Jätehierarkian mukaisesti jäte tulisi mahdollisimman tehokkaasti pystyä näkemään resurssina ennemmin kuin hävitettävänä materiaalina. Jätteiden sijoittaminen kaatopaikoille estää nykyisiä ja tulevia sukupolvia hyödyntämästä sellaisia materiaaleja ja luonnonvaroja, joille olisi tarvetta ja joiden niukkuus voi lisääntyä tulevaisuudessa. Isossa osassa maailmaa kaatopaikat ovat ainoa tai ensisijainen jätehuollon ratkaisuvaihtoehto, vaikka jätteiden kaatopaikkasijoittaminen ei olekaan soveliasta jätehierarkian näkökulmasta (Staub et al. 2010). Osa kaatopaikoista on ns. maakaatopaikkoja, mutta suosittua on myös jätteiden kippaaminen meriin. Yhteiskunnissa syntyneitä jätteitä on kipattu luontoon ja meriin sillä ajatuksella, että jäte saadaan pois mielestä, kun se peittyy metsään tai katoaa merenpohjaan. Vaikka meriin dumppaaminen mm. lainsäädäntömuutosten vuoksi on vähentynyt, käydään silti jonkin verran keskustelua siitä, olisiko se merien ravinnepitoisuuksien ja siten tuottoisuuksien kannalta kuitenkin jossain määrin jopa perusteltu vaihtoehto. Kaatopaikkasijoittamisen keskeisenä etuna ovat edulliset operointikustannukset. Kaatopaikat ovat olleet halpoja perustaa; aiemmin se edellytti vain jonkin syrjäisen tontin hankkimista. Kaatopaikoilla ei tarvittu kiinteitä laitteistoja eikä korkeasti koulutettua työvoimaa. Kaatopaikkojen eduksi voidaan lukea myös se, että kaatopaikkakäsittely ei välttämättä vaadi esikäsittelyvaiheita, kuten materiaalien erottelutoimenpiteitä. Metropolin ongelmana on riittävän suuren kaatopaikkatontin löytäminen kohtuullisen läheltä kaupunkia. Uusien kaatopaikkojen perustaminen herättää toisinaan paikallista vastustusta. Osaksi vastustusta aiheuttaa jo aiemminkin mainittu NIMBY-ilmiö ja mahdolliset tai ajoittaiset haju-, melu- ym. haitat, joita kaatopaikkatoiminnasta tavanomaisesti aiheutuu. Kaatopaikkojen ongelmia voidaan kuitenkin pienentää johtamalla kaatopaikkojen valumavedet jätevedenpuhdistamoihin. Ilmastovaikutuksia voidaan pienentää, jos kaatopaikkakaasuja hyödynnetään energiantuotannossa. Kunnallisen jätehuoltopolitiikan ankkuroiminen kaatopaikkojen varaan olisi edullinen toimintakonsepti, mutta se eliminoisi imperatiivit ja kannusteet markkinoiden kehittämiseen jätehierarkian muille tasoille. Kaatopaikkoihin perustuvaa jätehuoltoa voidaan kritisoida myös Porterin hypoteesin perusteella. Porterin hypoteesin mukaisesti tiukempi 68

69 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot mutta hyvin suunniteltu ympäristösäätely johtaa sekä innovoinnin lisääntymiseen että laajempaan tietoisuuteen kestävään kehitykseen liittyvistä reunaehdoista. Vielä muutamia vuosikymmeniä sitten oli tavallista sijoittaa kaatopaikat hyvin vettä läpäisevälle maaperälle, kuten soille. Hyvin vettä läpäisevä maaperä oli omiaan kuljettamaan kaatopaikalta syntyviä suotovesiä kauemmaksi ja saastuttamaan ympäristöä laajemmalti. Kaatopaikkarakenteiden ja maaperän merkitys alettiin ymmärtää paremmin vasta 1980-luvulla. (Hänninen 2010, 185.) Nykyinen kaatopaikkojen suunnittelu ja operointi on sillä tavalla vaativaa toimintaa, että siinä pitää osata yhdistää luonnontieteitä, kehittyvää tekniikkaa, taloussuunnittelua ja monia muita osaamisalueita toisiinsa. Hyvin suunniteltuna nykyaikainen kaatopaikka voi entistä paremmin sulautua paikallisen infrastruktuurin yhteyteen ja tarjota edelleen kustannustehokkaan ratkaisun jätteiden hävittämiseen. Kaatopaikkaosaamisen kehittymisestä huolimatta on muistettava, että niiden jatkuva ylikuormittaminen haittaa suunnitellun prosessin onnistumista. Kirjassaan The Waste Crisis (1999, 8) Hans Tammemagi huomauttaa, että vaikka monilla kaatopaikoilla käytetäänkin nykyisin huipputeknologiaa, ne ovat silti ongelmallisia. Kaatopaikat voivat tuottaa yllättäviä ongelmia vielä vuosikymmeniäkin sen jälkeen, kun ne on suljettu Kaatopaikkavedet Kaatopaikkavesien hallinta on suunnittelun ja operoinnin keskeisiä toimenpiteitä. Sadeja sulamisvedet liuottavat jätteestä erilaisia aineita. Haitalliset aineet suotautuvat kaatopaikkarakenteissa alempiin kerroksiin ja edelleen pohjaveteen. Suotovesien koostumus on riippuvainen mm. jätteen koostumuksesta ja heterogeenisyydestä, jätteen biohajoavuudesta, ilman kosteudesta ja kaatopaikan toimintatavoista (Kjeldsen et al. 2002). Myös jätemateriaalin kemialliset ominaisuudet vaikuttavat suotovesien laatuun. Esimerkiksi inertti eli kemiallisesti reaktiokyvytön jäte aiheuttaa yleensä hyvin laimeita vesiä, mutta haitallisten jätteiden suotovedet sisältävät yleensä erittäin laajan kirjon erilaisia aineosia ja erivahvuisia liuoksia (Williams 2005, 220). Nämä asiat huomioiden on selvää, että kaatopaikkateknisillä ratkaisuilla voidaan huomattavan paljon vaikuttaa haitallisten aineiden kulkeutumiseen ja parhaimmillaan hallita suotovesiä niin, etteivät ne pääse pohjavesiin tai aiheuta muunlaista haittaa ympäristölle. Puhtaat pintavedet ja ulkopuoliset valumavedet olisi pidettävä erillään kaatopaikkavesistä (Hänninen 2010, 201). Kaatopaikkavedet tulee kerätä yhteen, ja käsittelytoimenpiteillä pitää varmistaa, että haitallisten aineiden pitoisuudet saadaan pysymään hyväksyttävillä tasoilla. Tavallisesti järjestelmään kuuluu vesienkeräys putkien avulla, johtaminen jätevesijärjestelmään ja käsittely jätevedenpuhdistamossa. Euroopassa tavallisen yhdyskuntajätteen kohdalla yleisimmin käytetty menettelytapa on kerätä kaatopaikkavedet ja johtaa ne mahdollisten esikäsittelytoimenpiteiden jälkeen viemäriin (Hjelmar et al. 1995). Kaatopaikkavesien orgaanisen aineksen pitoisuudet ja muut asianmukaiset ainepitoisuudet olisi saatava ennen jätevedenkäsittelylaitokselle johtamista sellaiselle ta- 69

70 Ossi Heino solle, ettei siitä aiheudu haittaa puhdistusprosessille tai jätevesilietteen laadulle (Tchobanoglous et al. 1993,446; Hänninen 2010, 201). Muita mahdollisia toimenpiteitä ovat mm. veden kierrätys tai haihduttaminen. Veden kierrättäminen on joissain tapauksissa tehokas käsittelytapa. Jos kaatopaikkavedet sisältävät runsaasti orgaanista ainesta, ravinteita ja raskasmetalleja, voidaan suotovesi johtaa uudelleen jätekerrosten läpi, jolloin biologinen toiminta sekä fysikaaliset ja kemialliset reaktiot käsittelevät vettä puhtaammaksi. Kaatopaikkavesiä voidaan myös haihduttaa laajoissa altaissa. (Tchobanoglous et al. 1993, ) Syntyvien kaatopaikkavesien määrä ja laatu vaihtelee mm. kaatopaikan iän, jätteiden laadun ja määrän suhteen, joten niiden hallintaan tarkoitettujen järjestelmienkin tulee pystyä vastaamaan tarvittaviin muutoksiin (Williams 2005, 225) Kaatopaikkakaasut Kaatopaikkakaasuja syntyy mikro-organismien hajottaessa orgaanista ainesta. Suurin osa hajoamisesta tapahtuu anaerobisten bakteerien toimesta; kaatopaikkaoperoinnissa päivittäisen täytön jälkeen pyritään hapettomien olosuhteiden muodostumista edesauttamaan entisestään. Nykyaikaisissa kaatopaikoissa valtaosa kaasuista syntyy 30 vuoden sisällä jätteen hävittämisestä, mutta myös sen jälkeistä kaasunmuodostumista tapahtuu (Christensen 2011). On siten mahdollista, että esimerkiksi 25 vuotta vanhan kaatopaikan yhdessä osassa kaasuntuotanto on hiipumassa olemattomiin samalla kun toisessa osassa se on vasta alkamaisillaan. Kaatopaikkakaasujen koostumus vaihtelee, mutta tyypillisesti kaasu sisältää noin puolet hiilidioksidia ja puolet metaania, jotka molemmat ovat kasvihuonekaasuja. Näiden lisäksi kaatopaikkakaasuissa on pieniä pitoisuuksia muita kaasuja, kuten typpeä, happea, ammoniakkia ja vetyä (Tchobanoglous et al. 1993, 382). Jos kaatopaikkakaasuja ei pystytä hallitsemaan tarkoituksenmukaisesti, niistä voi aiheutua hajuhaittoja ympäristöön tai ne voivat otollisissa olosuhteissa ja kaasukoostumuksissa aiheuttaa jopa räjähdyksiä (Worrel ja Vesilind 2012, 21). Maailmalta on kokemuksia hallitsemattomien kaasujen aiheuttamista vahinko- ja riskitilanteista kaatopaikkojen lähialueiden taloille, putkistoille ja muille järjestelmille (Williams & Aitkenhead 1991). Kaasujen hallinta on siten yksi kaatopaikkaoperointiin ja -suunnitteluun liittyvistä osa-alueista; ne tulee hallitusti kerätä ja päättää jatkotoimenpiteistä. Kaatopaikkakaasujen hallinnalla pyritään vähentämään ilman saastumista ja hajujen leviämistä, hallitsemaan kaasujen kulkeutumista rakennekerroksissa sekä mahdollistamaan kaasujen energiana hyödyntäminen. Kaasujen kulkeutumista kaatopaikan rakenteissa voidaan hallita kolmella erityyppisellä menetelmällä: passiivisella tuuletuksella, fyysisillä esteillä tai pumppausjärjestelyillä (Williams 2005, ). Worrellin ja Vesilindin (2012, 21) mukaan yleensä suurilla kaatopaikoilla on mahdollisuus tuottaa sähköä polttamalla kaasua, ja tarvittaessa myydä sitä paikallisille energialaitoksille. Pienillä kaatopaikoilla sen sijaan kaasut joko poltetaan ilman jatkohyödyntämis- 70

71 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot tä tai vapautetaan ilmaan. Kaatopaikkakaasujen polttamisella voidaan myös oleellisesti vaikuttaa kaatopaikkojen kasvihuonepäästöjen vähentämiseen samalla kaasun taloudellinen potentiaali hyödyntäen (Cora 2008). Kaatopaikat ovat jätehuollon merkittävimpiä kasvihuonekaasupäästöjen tuottajia (Pipatti 2000). Suomessa kaatopaikkakaasut on mahdollisuuksien mukaan hyödynnettävä tai, jos se ei ole mahdollista, ne on poltettava. Kaasujen muodostumista ja käyttäytymistä tulee joka tapauksessa seurata kaatopaikoilla, ja erityisesti jos jäte sisältää runsaasti orgaanista ainesta (Hänninen 2010, 193) Operointi Vaikka Suomenkin historiassa ja suurimmassa osassa maailmaa vielä tänäkin päivänä kaatopaikkojen tehtävänä on saattaa jätteet eroon ihmisten silmistä ja murheista, tapahtuu jätekasojen pinnan alla silti kaiken aikaa. Siellä eletään omaa, hiljalleen määrätietoisesti tikittävää elämää, jossa mikro-organismit käyttävät orgaanista ainesta ravintonaan ja eri osaset ovat fysikaalisten ja kemiallisten prosessien ja reaktioiden armoilla. Jäte painuu alaspäin, ja alemmat kerrokset puristuvat tiiviimmäksi paineen vaikutuksesta. Jätetäyttöjen läpi kulkeutuva vesi liuottaa raskasmetalleja ja muita haitallisia aineita, ja jatkaa matkaansa painovoiman sekä muiden kulkeutumista ja pidättymistä edistävien voimien vaikutuksesta alempien rakennekerrosten suuntaan, kohti pohjavettä. Jäte stabiloituu. Kaikkia jätekasojen uumenissa tapahtuvia prosesseja ei tarkkaan tunneta, mutta kaatopaikkojen suunnittelulla ja päivittäisellä operoinnilla voidaan edesauttaa tarkoitusten toteutumista. Jätteen tiivistäminen, päivittäispeittäminen sekä kaatopaikkakaasujen ja -vesien hallinta ovat keskeisiä osia kaatopaikkojen operoinnissa Kaatopaikkarakenteet Nykyaikaiset kaatopaikat ovat geoteknisiä taidonnäytteitä, joilla pyritään halutulla tavalla ohjaamaan ja hallitsemaan jätetäyttöjen ja niissä tapahtuvien ilmiöiden seurauksia. Erilaisten, tarkkaan suunniteltujen maakerrosten lisäksi kaatopaikkarakenteisiin tehdään mm. suotovesien sekä kaatopaikkakaasujen keräysjärjestelmät. Kun haluttu täyttökorkeus on saavutettu, rakennetaan kaatopaikan pintarakenteet, joiden tarkoituksena on yhtäältä estää sade- ja sulamisvesien pääsy jätetäyttöön ja toisaalta välttää pieneläin-, haju- ja roskaantumishaittoja (Hänninen 2010, 186). Kaatopaikan pohjarakenteet suunnitellaan tapauskohtaisesti riippuen mm. jätteiden laadusta ja määristä sekä alueen olosuhteista. Rakenteet käsittävät siten eri tehtäviin tarkoitettuja suodatinkankaita ja muita geotekstiilejä sekä eri maalajeja ja niiden eri raekokoja noudattelevia kerroksia. 71

72 Ossi Heino Kaatopaikan lopettaminen Kaatopaikan lopettamisen yhteydessä asennetaan katejärjestelmä estämään liiallisen veden pääsy ja maa-ainesten eroosio. Lopettamisen myötä jätteiden vastaanotto lakkaa ja kaatopaikan rakenteet saatetaan tarkoituksenmukaiseen kuntoon. Operaattorin työt eivät kuitenkaan lopu tähän. Lopettamisen jälkeen on vielä mm. tarkkailuvelvoitteiden täyttämistä, sillä tarkkailua tulee tehdä siihen asti, kunnes vastaava viranomainen on todennut kaatopaikan stabiloituneen asianmukaisesti ja ettei siitä tule aiheutumaan ympäristölle vaaraa (Williams 2005, 178). Esimerkiksi pohjaveden pinnankorkeutta on seurattava, jotta mahdollisilta saastumisuhilta voidaan välttyä. Näiden lisäksi tarkkailuun kuuluvat tavallisesti kaatopaikkavesien ja -kaasujen tarkkailu. On siis osoitettava, että kaatopaikka käyttäytyy vielä sulkemisenkin jälkeen niin kuin sen on oletettu käyttäytyvän Kaatopaikkojen kehittyminen Kaatopaikat ovat kehittyneet historian saatossa askel askeleelta kohti nykytilaa, ja niiden tekninen kehitys näyttää jatkuvan edelleen. Aluksi kontrolloimattomasta jätteiden hävittämisestä siirryttiin kaatopaikkatoimintaan, jossa jätteet kerättiin yhteen tiettyyn paikkaan, pois silmistä. Ympäristön ja ihmisten hyvinvoinnin noustessa yhä merkittävämmäksi painopistealueeksi, alettiin myös kaatopaikkojen toimintaan ja vaikutuksiin kiinnittää huomiota. Kaatopaikkojen toimintaan liittyviä ilmiöitä opittiin tuntemaan ja teknisten menetelmien myötä myös hallitsemaan. Lainsäädännön tiukentuessa kuntien oli panostettava kaatopaikkajärjestelmien laadun ja turvallisuuden parantamiseen. Syntyi kaatopaikkoja, joissa kaasujen syntyminen, talteenotto ja jatkokäsittely ovat hallittuja prosesseja, samoin kuin menetelmät kaatopaikkavesien hallinnoimiseksi. Kaatopaikkojen luonne on siten muuttunut hallitsemattomasta jäteongelmien hautaamispaikasta hallittaviksi teknisiksi järjestelmiksi. Muutoksen rinnalla koko jätehuoltoalan kehittyminen, lainsäädännön muutokset ja muut yhteiskunnalliset ilmiöt ovat osaltaan vaikuttaneet myös kaatopaikkatoiminnan parantumiseen. Kehitys näyttäisi jatkuvan edelleen: maailmalla on nousevana trendinä, että kaatopaikkojen toimintaa pyritään muuttamaan yhä enemmän reaktorimaiseen suuntaan kaatopaikka nähdään jätteiden pitkäaikaisen keräyspaikan lisäksi yhä voimakkaammin jätteiden käsittelyjärjestelmänä. Biologisia reaktioita pyritään kiihdyttämään lisäämällä kosteutta ja ilmastusta, jotta muodostuisi otollisemmat olosuhteet jätteiden aerobiselle hajoamiselle. Tällöin suotovesien käsittelytarve vähenee, samoin kuin anaerobisissa olosuhteissa syntyvän metaanikaasun määrä sekä hajuhaitat. Tällainen bioreaktorityyppinen kaatopaikkaratkaisu voidaan katsoa joissain tilanteissa olevan entistä kustannustehokkaampi ja kestävämpi tapa jätteiden kaatopaikkahävitykseen. Bioreaktorikaatopaikka poikkeaa lähtökohdiltaan merkittävästi tavanomaisesta kaatopaikasta, jossa keskeisenä tavoitteena on saada kaatopaikka eristettyä muusta ympäristöstä mahdollisimman tehokkaasti pinta- ja pohjavesiin sekä ilmaan pääsevien saas- 72

73 Jätehuollon tekniset vaihtoehdot teiden estämiseksi. Lisäksi kosteuden pääsy jätetäyttöön halutaan minimoida. Tämän vuoksi jätteen stabilointiprosessi tavanomaisessa kaatopaikassa on hyvin pitkäaikainen, minkä vuoksi kaatopaikka vaatii sulkemisen jälkeenkin pitkään tarkkailua. Lisäksi ympäristöongelmia aiheutuu, mikäli eristysperiaatteella toimivan kaatopaikan eristysratkaisut pettävät. Bioreaktorikaatopaikan ideologia perustuu jätteen stabiloinnin nopeuttamiseen. Onnistunut biologinen hajoaminen vaatii terveen mikro-organismien ekosysteemin, jolle pyritään luomaan jätetäyttöön mahdollisimman hyvät olosuhteet lisäämällä kosteutta, ilmaa ja tarvittaessa ravinteita sekä säätämällä lämpötilaa. Näin jätetäytön stabilointiaikaa saadaan leikattua merkittävästi, jolloin myös sulkemisen jälkeisen valvonnan tarve vähenee. Bioreaktorikaatopaikat voidaan jakaa kolmeen tyyppiin: aerobisiin, anaerobisiin ja hybrideihin. Aerobisessa bioreaktorikaatopaikassa jätteen stabiloitumista kiihdytetään ennen kaikkea syöttämällä jätetäyttöön ilmaa horisontaalisesti tai vertikaalisesti asennettujen kaivojen avulla. Anaerobisessa bioreaktorikaatopaikassa hajoaminen tapahtuu hapettomissa olosuhteissa, jolloin prosessia kiihdytetään erityisesti suotovesiä kierrättämällä. Tällöin kaatopaikkakaasujen muodostuminen kiihtyy. Hybridimallissa hyödynnetään molempia edellä mainittuja vaiheita; koska aerobista hajoamista tapahtuu yleensä vain jätetäytön tuoreimmissa pintakerroksissa, ilmaa syötetään vain niihin, jotta saadaan luotua suotuisat aerobiset hajoamisolosuhteet. Aerobisen hajoamisen jälkeen päälle tulee uusi jätekerros, jolloin aerobisen vaiheen läpikäynyt kerros alkaa hajota anaerobisissa olosuhteissa. Bioreaktorikaatopaikka kiihdyttää kaasuntuotantoa, lisää kaatopaikkakapasiteettia, vähentää sulkemisen jälkeisten toimien tarvetta ja vähentää kasvihuonekaasupäästöjä. On todettu, että näiden yhteisvaikutuksesta bioreaktorikaatopaikan kokonaiskustannukset olisivat pienemmät kuin tavanomaisen kaatopaikan (ks. esim. Reinhart et. al. 2002; Pacey et al. 1999). Lisäksi liiketoimintamahdollisuuksien voidaan nähdä parantuvan mm. kiihtyvän kaasuntuotannon vuoksi. Energiaperspektiivistä tarkasteltuna bioreaktorikaatopaikka voidaan nähdä myös waste-to-energy-järjestelmänä, jolloin fossiilisten poltto aineiden käyttöä voitaisiin korvata yhdyskuntajätteestä saatavalla energialla. Korkeampien rakennus- ja operointikustannusten lisäksi bioreaktorikaatopaikkojen haasteiksi on tunnistettu mm. lisääntyvän vesimäärän kohdistama paine kaatopaikan pohjarakenteisiin, mikä saattaa lisätä vuotojen mahdollisuutta. Lisäksi ilman käyttö saattaa lisätä tulipalojen mahdollisuutta (Warith et al. 2005). Toisaalta, vaikka kaatopaikkojen kehittyminen kohti bioreaktoriratkaisua kuulostaa viisaalta, se saattaa luoda kannustimia heikkoihin tulevaisuuden päätöksiin, kuten orgaanisen aineksen kaatopaikkarajoitusten kumoamiseen. Euroopan unionin kaatopaikkadirektiivi ohjeistaa jäsenmaita vähentämään biohajoavan jätteen pääsyä kaatopaikoille, sillä orgaaninen aines on verrattain helposti kierrätettävää materiaalia, jota olisi viisasta hyödyntää esimerkiksi kompostointia lisäämällä. Erilaiset innovaatiot ovat olleet keskeisessä asemassa muuttamassa kaatopaikkoja nykyisenkaltaisiksi, moderneiksi, hallituiksi jätehuoltoketjun ja ensisijaisjärjestyksen loppupään osiksi. Innovaatioiden sävyttämään kehityskokonaisuuteen kuuluvat mm. 73

74 Ossi Heino kaatopaikkojen hallintaan liittyvät innovaatiot, suotovesien hallintaan liittyvät tekniset ratkaisut, energian talteenoton innovaatiot sekä monisäikeiset institutionaaliset innovaatiot, joiden perimmäisenä tavoitteena on ollut kaatopaikkatoiminnan ympäristöllisten vaikutusten vähentäminen. Miltä kaatopaikkojen kehitys näyttää tulevaisuudessa? Jätehierarkian tavoitteiden saavuttamisella ja ensisijaisjärjestyksen toteutumisella on tässä kysymyksessä keskeinen asema. Kaatopaikkojen tarvetta voidaan vähentää ohjaamalla kuntalaisia materiaalisen kulutuksen vähentämiseen ja kierrätyskulttuurin luomiseen. Lisäksi merkittävät muutokset kaatopaikkalainsäädännössä erityisesti orgaanisen jätteen osalta vaikuttanevat myös kaatopaikkojen kehityssuuntiin. 74

75 Jätehuollon markkinat vertailumaissa 5 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos 5.1 Yhdyskuntajätehuollon markkinat Ruotsissa Ruotsin jätehuollon vastuut on jaettu kunnille, teollisuudelle ja tuottajille. Kunnilla on lakisääteinen vastuu yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavissa olevan muun yhdyskunnassa syntyvän jätteen keräämisestä ja prosessoinnista. (SFS 1998:808.) Ympäristökaaren mukaan kunnilla tulee olla puhtaanapitojärjestys (renhållningsordning), jonka vahvistaa kunnanvaltuusto. 1 Puhtaanapitojärjestys koostuu jätesuunnitelmasta ja kuntaa koskevasta jätteenkäsittelyohjeista. Vaarallisten jätteiden osalta kunnat ovat vastuussa kotitalouksissa syntyvien vaarallisten jätteiden keräyksestä, kuljetuksesta ja käsittelystä. Kuntien vastuulla on myös kotitalouksien paristojen jätehuolto. (Avfall Sverige 2010; Corvellec & Bramryd 2012, 1725.) Ruotsissa kunnilla on itsehallinto, jonka puitteissa kuntien on mahdollista päättää kunnallisen jätehuoltotoimen organisoinnista. Usein kunnat ovat organisoineet jätehuoltotehtävät kuntaomisteiselle jätehuoltoyhtiölle, joita kunnat omistavat yksin tai yhdessä muiden kuntien kanssa. Noin 40 prosenttia kunnista tekee jätehuollon kuntayhteistyötä. (Avfall Sverige 2011a, 4.) Noin 75 prosenttia kunnista käyttää ulkopuolista operaattoria jätekuljetusten järjestämisessä, ja neljännes kunnista hoitaa itse jätekuljetukset. Jätteenkäsittelylaitokset ovat yleensä kuntien omistamia, mutta jätteiden käsittely hoidetaan joko kuntien omana toimintana tai ulkopuolisen toimijan palveluna. (Avfall Sverige 2011b, 4; Johansson 2001, 199; Naturvårdsverket 2012a.) Pakollisen tuottajavastuun alaisia jätteitä ovat pakkaukset, autot, autojen renkaat, lehdet ja sähkö- ja elektroniikkalaitteet. Vapaaehtoiseen tuottajavastuun sopimuksia on neuvoteltu toimistopaperin, rakennusjätteen ja maatalouden muovikääreiden jätehuollosta. Tuottajavastuu tarkoittaa, että kyseisten tavaroiden ja pakkausten tuottajat, maahantuojat ja myyjät samoin kuin pakkaajat vastaavat näiden keräyksestä ja kierrätyksestä. (Naturvårdsverket 2012b.) Kuntien jätehuoltotehtävät ovat perustuneet lakisääteisiin vastuisiin eli monopolioikeuksiin ja perustuslaillisiin itsehallinto-oikeuksiin, mutta tämä institutionaalinen perusta ei ole ollut kaikilta osin kestävä. Vuonna 2000 kunnilta evättiin mahdollisuus ottaa vastuulleen vapaaehtoisesti muitakin jätteitä kuin vain kotitalousjätteitä. Seitsemän vuotta myöhemmin tehtiin päätös, jonka mukaan kunnat saavat huolehtia vain sellaisista 1 Kansallisella tasolla jätehuoltosuunnitelmista ja jätteen synnyn ehkäisyn ohjelmista vastaa Ruotsin luonnonhoitovirasto. (Naturvårdsverket 2012a.) 75

76 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos ongelmajätteistä, jotka ovat peräisin kotitalouksista. (Avfall Sverige 2010, 29 30; Corvellec & Bramryd 2012, 1725.) Ruotsin ensimmäinen jätteenpolttolaitos rakennettiin Tukholman kaupungin tuntumaan jo vuonna Jätteenpolttolaitosten määrä kasvoi ja 60-lukujen aikana, kun lisääntyvien pakkausten ja valmistuotteiden määrän myötä myös jätteiden määrä kasvoi. Jätteenpoltto tapahtui tähän aikaan ilman energian hyödyntämistä, joten polttolaitosten tarkoitus oli vain hävittää jätteet. Kierrätystä ei koettu merkityksellisenä vielä tuolloin, ja se rajoittuikin oikeastaan vain muutamien teollisuudenalojen, kuten paperiteollisuuden, kiinnostukseen. (Miliūtė & Plepys 2009, ) Jätevuoret alkoivat kasvaa 1970-luvulla, mutta samaan aikaan jätteestä alettiin puhua myös resurssina. Energiakriisit vuosina 1973 ja 1974 siivittivät uusien jätteenpolttolaitosten rakentamista. Uudet laitokset varustettiin energian talteenoton tekniikalla, ja ne kytkettiin kaukolämpöverkkoon. Ruotsissa on suhteellisen kattava kaukolämpöverkko. (Miliūtė & Plepys 2009, 52; Johansson 2001, 196; Himanen & Hänninen 2010, 171.) Jätteen kierrätystä on yritetty edistää määrätietoisemmin 1970-luvulta lähtien varsinkin sen jälkeen, kun kierrätysmateriaalien hinnat olivat nousseet. Valtion tuella kehitettiin mm. jätteiden keskitettyjä esikäsittelymahdollisuuksia, kuten jätteiden mekaanisbiologista käsittelyä. Lasipullojen palautusjärjestelmä otettiin käyttöön 1970-luvulla. Myös paperin kierrätys käynnistyi varhaisessa vaiheessa luvulla lasijäte ja vaarallinen jäte ryhdyttiin lajittelemaan erikseen kotitalousjätteistä. PET-pullojen palautusjärjestelmä astui voimaan vuonna (Miliūtė & Plepys 2009, ) Kaatopaikalle päätyvän jätteen määrän vähentämiseksi Ruotsissa otettiin käyttöön kaatopaikkavero vuonna (SFS 1999:673). Tämän jälkeen veroa on korotettu kolme kertaa. Vuonna 2002 asetettiin kaatopaikkakielto palavalle jätteelle, ja vuonna 2005 tuli voimaan kaatopaikkakielto orgaaniselle jätteelle. (Persson 2006, 227.) Ruotsissa kokeiltiin myös jätteenpolttoveroa, mutta se kumottiin vuonna (Miliūtėn ja Plepys 2009, 53; Avfall Sverige 2011b, 30.) Jätemaksua kerätään kaikilta kiinteistöiltä, ja sen suuruudesta päättää kunnanvaltuusto. Jätemaksulla katetaan suunnittelun, asiakaspalvelun, viestinnän, keräyksen ja käsittelyn kulut. Omakotitalossa asuvalle jätteenkeräysmaksu oli keskimäärin 2000 kruunua vuonna 2011 ja rivi- ja kerrostalohuoneistossa asuville 1260 kruunua. (Avfall Sverige 2011a, 5; Avfall Sverige 2012b, 30). Hagen ja kumppaneiden tutkimusten mukaan monissa kunnissa on käytössä volyymiin perustuva jätemaksu omakotitalojen omistajille. Kiinteistönomistaja voi valita maksuperusteeksi jäteastian tyhjennystiheyden ja/ tai jäteastian koon. Noin 10 prosenttia kunnista (29 kuntaa) käyttää painoon perustuvaa jätemaksua. Painoon perustuva jätemaksu vaatii erikoisvarusteisen keräysauton, jossa on laitteisto jäteastioiden tunnistamista ja punnitusta varten. (Hage et al. 2009, 155). Useimmissa kunnissa on käytössä biojätteen, useimmiten ruokajätteen, vapaaehtoinen erilliskeräys. (Avfall Sverige 2012b, 30.) Ruotsissa kaatopaikalle menevän yhdyskuntajätteen määrää on jatkuvasti vähentynyt. Vuonna 2005 kaatopaikoille vietiin 4,8 prosenttia yhdyskuntajätteestä, ja vuonna 2010 yhdyskuntajätettä päätyi kaatopaikoille vain vajaa prosentti. Ruotsi on muihin Eu- 76

77 Jätehuollon markkinat vertailumaissa roopan maihin verrattuna jätteenpolton kärkimaita. Vuonna 2011 jätteenpolton osuus käsitellyistä yhdyskuntajätteistä oli 51,4 prosenttia. (Avfall Sverige 2012a.) Vuonna 2012 Ruotsissa oli 32 yhdyskuntajätettä ja muuta jätettä polttavaa jätteenpolttolaitosta. Jätteenpolttolaitoksista 81 prosenttia oli yhden tai useamman kunnan omistuksessa. Muutaman jätteenpolttolaitoksen omisti kaupunki ja yksityinen energiayhtiö yhdessä. Puhtaasti yksityisen energiayhtiön omistuksessa oli neljä jätteenpolttolaitosta. (Axsäter 2004, 27, 29.) Taulukko 4. Käsitellyn yhdyskuntajätteen määrä (%) (Lähde: Avfall Sverige 2012a) Materiaalin kierrätys 35,1 33,4 36,0 33,7 32,8 Biologinen käsittely 12,4 13,1 13,9 14,8 14,9 Jätteen energiahyödyntäminen 48,4 50,4 48,7 50,5 51,4 Loppusijoitus kaatopaikalle 4,1 3,1 1,4 1,0 0,9 Yhteensä Siirtyminen kaatopaikkasijoittamisesta jätteen energiahyödyntämiseen on tapahtunut melko nopeasti ja jonkin verran suunnittelemattomasti, sillä nykyään Ruotsissa on jätteenpolton ylikapasiteettia. Ylimääräinen polttolaitoskapasiteetti on kiristänyt jätteistä käytävää kilpailua ja johtanut jätteiden maahantuotiin. (Avfall Sverige 2012b.) Joidenkin arvioiden mukaan jätteenpolttoon päätyy myös kierrätettäviä materiaaleja. Lisäksi voidaan pohtia, miten paljon enemmän jätettä kierrätettäisiin ja jätteen syntymistä ehkäistäisiin, jos maassa ei olisi niin paljon polttokapasiteettia. Vuoden 2010 Eurostatin tietojen mukaan Ruotsissa materiaalien kierrätys asukasta kohden laskettuna oli 166 kg. Suomessa materiaalin kierrätys samana vuonna asukasta kohden oli vain 92 kg asukasta kohti. Ruotsissa on noin 600 miehitettyä kunnallista kierrätyskeskusta ja noin miehittämätöntä kierrätysasemaa tuottajavastuun alaisille pakkaus- ja paperijätteelle. Kunnalliset kierrätyskeskukset vastaavat Suomessa olevia jäteasemia ja ruotsalaiset miehittämättömät kierrätysasemat vastaavat suomalaisia ekopisteitä. Miliūtėn ja Plepys n (2009, 55) mukaan lähes kaikki ruotsalaiset kaatopaikat ovat tänä päivänä enemmänkin jätteiden esilajittelulaitoksia, joista jäte siirretään materiaalitai energiahyödyntämiseen. Useimmissa suuremmissa kunnan omistamissa käsittelylaitoksissa toimii yksityinen yrittäjä. (Avfall Sverige 2011a, 4). Kierrätyskeskusten käyttöaste on kasvanut viime vuosina, ja pienempiä keskuksia on korvattu suuremmilla (Avfall Sverige 2010). Osa kunnista tekee kierrätyksen toteutuksessa yhteistyötä isojen ympäristöpalveluja tuottavien yritysten kanssa. 77

78 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos Anaerobisen käsittelyn tai kompostoinnin osuus jätteiden käsittelytapana on pikkuhiljaa kasvanut. Ruotsalaisista kunnista lähes 60 prosentilla on syntypaikkalajitellun ruokajätteen erilliskeräys. Jätteiden lajittelu tapahtuu useimmiten omakotitaloissa kahteen erilliseen astiaan, joista ensimmäinen on ruokajätteelle ja toinen poltettavalle jätteelle. Käytössä voi olla myös monilokerojärjestelmä. Yhä useampi kunta on ottanut käyttöön järjestelmän, jossa eriväriset pussit laitetaan samaan astiaan. Sen jälkeen itse lajittelu tapahtuu jätelaitoksessa optisesti pussin värin mukaan. (Avfall Sverige 2010.) Perssonin (2006) mukaan Ruotsin jätepolitiikan ohjauskeinot ovat olleet pitkälti normiohjaukseen perustuvia ja samalla pakottavia. Esimerkkeinä hän mainitsee sellaiset seikat kuin jätteenkäsittelylaitosten luvanvaraisuus (1995), kaatopaikkojen (2001) ja jätteenpolttolaitosten päästörajoitukset(2002), poltettavan jätteen kaatopaikkakielto (2002) ja orgaanisen jätteen kaatopaikkakielto (2005). Samaan aikaan kun pakottava normeeraus on lisääntynyt, on jätteenpolttolaitosten määrä kasvanut, ja kaatopaikalle menevän jätteen määrä on vähentynyt. Jossain määrin on käytetty myös taloudellisia ohjauskeinoja, kuten veroja ja maksuja. Esimerkiksi kaatopaikkaverolla on tehty kaatopaikkasijoittamisesta kallista. Persson (2006, 221) on arvioinut, että taloudellisia ohjauskeinoja on käytetty ennemmin sanktioina kuin kannustimina toivotun muutoksen aikaansaamiseksi. Ruotsi on ollut eräänlainen edelläkävijä tuottajavastuujärjestelmän käyttöönotossa (Persson 2006, 221), mutta järjestelmän käytännön toteutuksessa on edelleen ongelmia. Jonkin verran tuottajavastuun alaisia jätteitä päätyy muiden jätteiden joukkoon, eli sitä siirtyy kuntien vastuulle. Tältä osin kuluttajat voivat joutua kustantamaan päällekkäisiä rahoitusvastuita. Järjestelmä on kirvoittanut myös kriittisiä kysymyksiä: Kuka omistaa kerätyn materiaalin (tuottajayhteisö FTI vai kerääjä)? Kenen vastuulle kuuluu kierrätysasemien siisteys? Kuka on vastuussa keräysasemien sijainnista? (Miliūtė ja Plepys 2009, ) Perssonin (2006, ) mukaan Ruotsin jätepolitiikan ohjauskeinot ovat olleet pitkälti pakottavia. Normiohjauksella on saavutettu kaatopaikkojen alasajo ja jätteiden käsittelyn siirtyminen jätteenpolttolaitoksiin. Toisaalta hän sanoo, että Ruotsin pakottavien ohjauskeinojen kirjo ei kuitenkaan ole onnistunut vähentämään jätteen määrää. Persson (2006, 224) väittää myös, ettei sovelletulla normiohjauksella ole onnistuttu kovin hyvin stimuloimaan kierrätystä ja biologista käsittelyä. Suomen jätehuoltoon verrattuna Ruotsin jätehuollossa on onnistuttu EU:n komission laatimien 18 kriteerin mukaan kehittämään paremmin yhdyskuntajätteen kierrätystä, vähentämään tehokkaammin kaatopaikalle päätyvän jätteen määrää, toimeenpanemaan kaatopaikkakielto ja asettamaan korkeammat maksut kaatopaikalle menevälle jätteelle. Toisaalta Suomessa on onnistuttu ottamaan käyttöön saastuttaja maksaa -periaatteen mukainen jätemaksu maanlaajuisesti, jolloin jätemaksu määräytyy jäteastian koon, jätepussien määrän, tyhjennystiheyden tai painon mukaan. Ruotsissa PAYT-järjestelmät (Pay-as-you-throw) ovat käytössä alueellisesti. Lisäksi tulevaisuuden arviot jätteen synnystä ja tarvittavista jätteenkäsittelykapasiteeteista oli esitetty selkeämmin suomalaisessa jätesuunnitelmassa. (European Commission 2012.) 78

79 Jätehuollon markkinat vertailumaissa 5.2 Yhdyskuntajätehuolto Tanskassa Tanskassa kunnilla on ollut laaja vastuu jätehuollosta, mikä käytännössä on tarkoittanut vastuuta koko maan jätehuollosta. Ympäristönsuojelulaki asettaa kunnalle vastuun kaiken jätehuollon järjestämisestä sisältäen keräilyn, kuljettamisen, käsittelyn ja loppusijoittamisen. (Karjalainen 2008, 37.) Jäteasetuksessa määritellään jäte käsitteenä, joka on Euroopan unionin jätedirektiivin mukainen. Mielenkiintoista asetuksessa kuitenkin on se, että kunnalla on oikeus päättää, onko jokin aine lain tarkoittamaa jätettä. Tästä seuraa, että jätteen määritelmä voi vaihdella kunnissa ja täten myös vaikuttaa jätteen hyödyntämis- tai polttovelvollisuuteen tai kustannuksiin. Asetuksessa säädetään myös, että jätehuollon suunnittelun päävastuu on kunnilla. Kunnat tekevät lyhyemmän aikajänteen jätesuunnitelman neljäksi vuodeksi ja pidemmän aikajänteen jätesuunnitelman 12 vuodeksi. Kunnan on myös annettava jätehuoltomääräyksiä alueellaan. Myös teollisuuden on noudatettava kuntien jätemääräyksiä. (Karjalainen 2008, 38.) Kunnat voivat hoitaa jätehuollon tehtävät itse tai useiden kuntien yhteisen jätehuoltoyhtiön kautta. Vuonna 2007 Tanskassa kunnallisia jätehuoltoyhtiöitä oli 28 kappaletta (Wejdling 2010). Kuntien laajaa jätehuoltovastuuta ja jätehuoltopalvelujen organisointia on myös kritisoitu. Moitteiden kohteena ovat olleet mm. kilpailun ja avoimuuden puute alalla sekä paikalliset erot käsittelymaksuissa. Tyytymättömyyden seurauksena jäteasetusta muutettiin vuonna 2010 siten, että tavoitteena oli jätemarkkinoiden avaaminen, läpinäkyvyyden lisääminen ja jätealan liberalisointi. Uudistus johti kuntien vastuiden supistamiseen. Kunnat eivät ole enää vastuussa liike-elämän (erhvervsaffald) syntypaikkalajitelluista kierrätettävistä jätteistä, vaan yritykset voivat itse valita ja täten myös kilpailuttaa kierrätettävien jätteiden käsittelylaitoksen ja jätteiden kerääjän. Sekä jätteenkäsittelylaitos ja jätteenkerääjä valitaan ns. jäterekisteristä. Jäterekisteri on tullut käyttöön , ja se on Roskilden ympäristökeskuksen ylläpitämä. (Miljøministeriet 2012.) Kuntien sopimusperusteisella jätteenkeräyksellä on pitkä traditio Tanskassa. Ennen 1980-lukua kuljetusmarkkinat olivat hyvin suljetut, ja kuljetussopimuksia tehtiin neuvotteluteitse. Vasta EU-direktiivit julkisista hankinnoista kykenivät uudistamaan kuljetusalan markkinaperiaatteet, kun kilpailuttaminen ohitti neuvotteluperusteiset sopimuskäytännöt ja teki markkinoista kansainvälisimmät. (Busck 2006.) Tanskan jätetilaston mukaan (2011) kotitaloudet tuottivat jätettä vuonna 2009 noin 3,4 miljoonaa tonnia. Asukasta kohden laskettuna tämä on 624 kiloa jätettä. Kotitalouksien tuottaman jätteen osuus kaikesta jätteestä oli 25 prosenttia vuonna Viime vuosina kotitalouksien tuottaman jätteen määrä on kasvanut noin kymmenen prosentin vuosivauhtia. (Miljøministeriet 2011, 16.) Vuonna 2009 kotitalouksien yhdyskuntajätteestä kierrätettiin 12 prosenttia, poltettiin 88 prosenttia ja alle yksi prosentti sijoitettiin kaatopaikalle. Tanskan asettamat tavoitteet kotitalousjätteelle saavutettiin kaatopaikkasijoittamisen osalta, mutta kierrätystavoitteita ei ole saavutettu. Kierrättämisen edistä- 79

80 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos mismahdollisuuksia nähdään mm. kotitalouksien pakkausjätteissä. 2 (Miljøministeriet 2011, 17.) Palveluiden tuottaman jätteen määrän osuus oli vuonna 2009 koko jätemäärästä 15 prosenttia. Siitä 46 prosenttia kierrätettiin, 46 prosenttia poltettiin ja 6 prosenttia meni kaatopaikalle. Kierrätyksen ja kaatopaikkasijoittamisen osalta vuoden 2012 tavoitteita ei saavutettu. Myöskään teollisuusjätteille asetettuja kierrätystavoitteita ja kaatopaikkasijoittamisen vähentämistavoitteita ei ole saavutettu. (Miljøministeriet 2011, ) Tanskalla ei ole omia kaikelle jätteelle sopivia käsittely- ja hyödyntämislaitoksia. Siksi Tanska vie kierrätysjätettä ulkomaille Eurooppaan ja Aasiaan. (Karjalainen 2008, 41.) Vuonna 2009 Tanskasta vietiin ulkomaille 11 prosenttia kaikesta syntyneestä jätteestä. Tanskasta viedään ulkomaille lasia, paperia ja kartonkia, muovia, rautaa ja metallin ja lentotuhkan yhdistelmää sekä hiilivoimaloiden kuonaa. (Miljøministeriet 2011, 19.) Tanskan jätehuolto on jo pitkään perustunut jätteiden polttamiseen. Tanska oli myös ensimmäinen maa maailmassa, joka teki jätteenpoltosta pakollista. Lisäksi mm. biojäte ohjataan jätteenpolttolaitoksiin hyödynnettäväksi. Vuonna 2003 tehdyn tutkimuksen mukaan biojätteen käsittely polttamalla oli kustannus-hyötyanalyysiin perustuen kokonaistaloudellisesti yhteiskunnalle edullisempaa kuin sen käsittely anaerobisesti tai kompostoimalla. (Karjalainen 2008, 41 ja 47.) Jätteenpolttolaitokset ovat suurimmaksi osaksi kuntien ja kunnallisten yhtiöiden omistuksessa. Tanskassa on 31 jätteenpolttolaitosta, joista 80 prosenttia on kuntien tai kunnallisten yhtiöiden omistuksessa. (Wejdling 2010.) Kaikki Tanskan kaatopaikat ovat julkisessa omistuksessa. Vuoden 1992 jälkeen yksityiset eivät ole voineet omistaa kaatopaikkoja. Tämän tarkoituksena on taata ristiriidattomuus yksityisten taloudellisten intressien ja ympäristönäkökulman välillä. Tanskassa oli vuonna 2008 noin 135 kaatopaikkaa, ja niiden odotetaan täyttyvän 6 22 vuodessa. (Karjalainen 2008, 41.) Tanskassa astui voimaan sekä kaatopaikka- että jätteenpolttovero samanaikaisesti vuonna Aluksi kaatopaikkavero koski ainoastaan kunnallisesta jätteenkeräyksestä tullutta jätettä, mutta jo vuonna 1989 vero koski kaikkea kaatopaikalle päätyvää jätettä ongelmajätettä lukuun ottamatta. Vuonna 2010 kaatopaikkavero oli noin 63 euroa jätetonnilta. (ETC/SCP 2012, 29.) Samana vuonna jätteenpolttovero muuttui energia- ja hiilidioksidiveroksi (Wejdling 2011). Osa veron tuotosta on ohjattu jätehuollon kehittämiseen. (ETC/SCP 2012, 32.) Vuonna 1997 Tanskassa asetettiin kaatopaikkakielto koskien kaikkea jätteenpolttoon sopivaa jätettä. Kiellon tarkoituksena on ohjata jätettä pois kaatopaikkasijoittamisesta jätteenpolttoon ja samalla helpottaa kaatopaikkojen kapasiteettivaatimuksia. 2 Jätteiden määrän oletetaan kasvavan vuoteen 2030 asti, jonka jälkeen kasvun oletetaan hidastuvan. Paperin ja biohajoavan jätteen kierrätyksen lisääntymisen vuoksi kotitalouksien sekajätteen (domestic waste) kierrätyksen odotetaan kasvavan 17 prosentista 35 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä. Odotukset perustuvat tulevaan EU-sääntelyyn ja kotitalousjätettä koskeviin kierrätystavoitteisiin. (Miljøministeriet 2011, 19.) 80

81 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Taulukko 5. Kotitalousjätteen käsittelytapojen osuudet (%) aikavälillä (Lähde: ETC/SCP 2012, 31) Kierrätys Kaatopaikkasijoittaminen Jätteenpoltto Syntynyt jäte milj. tonnia Tuottajavastuulla ei ole ollut kovin merkittävää roolia Tanskassa. Erään näkemyksen mukaan tuottajavastuujärjestelmän vaatimaton asema johtuu osaksi siitä, ettei kaikkia jätteitä synny Tanskan sisällä niin paljon, että erillistä järjestelmää kannattaisi perustaa. Toisaalta Tanskasta viedään esimerkiksi muovijätettä ulkomaille hyödynnettäväksi. (Karjalainen 2008, ) Tanskan tuottajavastuujärjestelmään kuuluvat tällä hetkellä sähkö- ja elektroniikkalaitteet ja paristot ( ). Tulevaisuudessa tuottajavastuun piiriin tulevat myös romuajoneuvot (ELV end-of-life-vehicle). (DPA-system 2012.) Tanskalaista jätehuoltoa pidetään eurooppalaisesti korkeatasoisena. Tästä huolimatta jätehuollon perusproblematiikka eli sellaisen talouskasvun aikaansaaminen, joka ei lisäisi jätemääriä, ei ole näköpiirissä Tanskassakaan. Tanskalta puuttuu myös kansallinen ohjelma jätteiden synnyn ehkäisemiseksi. 5.3 Yhdyskuntajätehuolto Isossa-Britanniassa Kunnallisten jätehuoltopalvelujen pakkokilpailuttamisjärjestelmä vuosina Ison-Britannian kuntien jätehuoltovelvoitteista säädettiin ensimmäisen kerran vuoden 1875 terveysasetuksessa. Siinä velvoitteet on jaettu kolmeen osatehtävään: 1) jätteiden keräilytehtävä, 2) jätteiden hävittämistehtävä ja 3) jätehuollon suunnittelutehtävä. Jos alueella sovelletaan yhtenäistä kuntajärjestelmää, yksi kunta kantaa vastuun näistä kaikista tehtävistä. Mikäli käytössä on kaksitasoinen kuntajärjestelmä, vastuu jätteiden keräilystä on aluehallinnolla. Siinä tapauksessa jätteiden hävittämis- ja suunnittelutehtävät on keskitetty piirikunnalle. (Watson & Bulkeley 2005, 415.) Yhdyskuntien jätehuollon kokonaisvastuu säilyi kunnilla aina 1980-luvulle asti. Jätehuollon toimintakonsepti oli myös suhteellisen suoraviivainen. Kunnallisen jätepolitiikan tavoitteena oli kerätä kotitalousjäte ja siihen rinnastettavissa oleva jäte luotettavalla 3 Ks. eräiltä osin tarkemmin Valkama

82 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos tavalla ja toimittaa jätteet jätteenkäsittelylaitoksiin. Jätteenkäsittelylaitokset olivat yleensä pelkkiä kaatopaikkoja. (Watson & Bulkeley 2005, 415.) Konservatiivinen puolue ryhtyi uudistamaan Britannian kunnallista jätehuoltoa ja monia muita paikallisia julkispalveluja heti sen jälkeen, kun puolue oli voittanut parlamenttivaalit vuonna Jo vuotta myöhemmin säädettiin uusi kuntalaki pääministeri Thatcherin johtaman hallituksen esityksestä. Uudesta kuntalaista tuli käänteentekevä taitekohta brittiläisessä kunnallishallinnossa, koska se käynnisti asteittaisen siirtymisen kohti kilpailuperusteisia palvelutuotantojärjestelmiä. Siihen asti kunnat olivat organisoineet palvelunsa omana työnä siten, että palvelujen tuotanto tapahtui kuntien virastoissa ja laitoksissa, joita yleensä kutsuttiin ns. suoran työn yksiköiksi (direct labour organisations, DLOs). Uuden kuntalain määräysten mukaisesti kuntien piti ryhtyä kilpailuttamaan eri palvelutuottajia oikeudesta tuottaa kuntapalveluja. Uutta organisointitapaa kutsuttiin kuntapalvelujen pakkokilpailutusjärjestelmäksi (Compulsory Competitive Tendering, CCT), koska kunnat olivat velvollisia käynnistämään kilpailutukset riippumatta siitä, mikä oli kunnan päättäjien oma kanta kilpailun hyödyllisyyteen tai hyväksyttävyyteen. 4 Siinäkin tapauksessa, että kunta halusi tuottaa palvelun omana työnä, sen oli järjestettävä ensin kilpailutus ja osoitettava kilpailutuksen voittamalla oma paremmuutensa suhteessa muihin vaihtoehtoisiin palveluntuottajiin. Vertailevan hallinnon tutkimuksen näkökulmasta pakkokilpailuttamispolitiikan käynnistämistä voidaan pitää merkittävänä linjaratkaisuna, koska Iso-Britannia on toistaiseksi ainoa OECD-maa, joka on soveltanut laaja-alaista pakkokilpailutuspolitiikkaa. (Choi 1999, 22; Bailey 1995, ; Davies 2007, 44; ks. esim. Gómez-Lobo & Szymanski 2001, ) Palvelujen pakkokilpailuttamista ei aloitettu jätehuollosta, vaan ensimmäiset kilpailutusvelvoitteet koskivat ainoastaan kuntien rakentamistoimintaan liittyviä palveluja, kuten uudisrakennushankkeita, kiinteistösaneerauksia, kiinteistöjen ylläpitoa sekä teiden rakentamista ja kunnossapitoa. Kuntien pakkokilpailuttamisen velvoitteita laajennettiin uudella kuntalakireformilla vuonna 1988, jolloin kilpailutusmääräykset ulotettiin myös jätehuoltoon. Samaan aikaan kilpailuttamisen piiriin siirrettiin myös siivoustoimi, katujen ja alueiden puhtaanapito, ateriahuolto, ajoneuvokaluston huoltotoiminta sekä urheilu- ja vapaa-ajanpalvelujen hallinto. (Bailey 1995, 369; Department of the Environment 1996, 1; Davies 2007, 44.) 5 Vuoden 1988 uusilla lakimääräyksillä nimenomaan jätteiden 4 Jo ennen pakkokilpailutusvelvoitteiden laajentamista maan hallitus oli uudistanut myös palkkapoliittista sääntelyä. Vuonna 1983 palkkasäännöksiä muutettiin siten, ettei ostopalveluja kunnille tuottavien urakoitsijoiden ollut enää pakollista noudattaa julkissektorin palkkasäännöksiä. (Davies 2007, 44.) 5 Pakkokilpailuttamissääntöjen tultua voimaan kuntien suoran työn yksiköistä tuli ns. suoran palvelun yksiköitä (direct service organisations, DSOs). Pakkokilpailuttamisen alarajaksi määriteltiin puntaa. Suhteellisen korkeata alarajaa perusteltiin sillä, että raja-arvoa pienemmissä hankinnoissa kilpailuttamisen transaktiokustannukset voisivat ylittää saavutettavissa olevat kilpailuttamissäästöt. Hankintalainsäädäntöä uudistettiin vuonna 1992 siten, että myös asuntotoimi päätettiin siirtää pakkokilpailuttamisen piiriin. Nämä muutokset tulivat voimaan asteittain vuodesta 1996 alkaen. Asuntotoimen osalta kilpailuttamisen alaraja määrättiin puntaan. (Bailey 1995, 369 ja Department of the Environment 1996, 1.) 82

83 Jätehuollon markkinat vertailumaissa kuljetus ja kaatopaikkojen hoito siirrettiin pakkokilpailutusvelvoitteiden piiriin (Davies 2007, 44). Daviesin (2007, 42) mukaan brittiläisen jätehuollon kehityspiirteet voidaan tiivistää kahteen pääulottuvuuteen. Brittiläisten omien poliittisten valintojen tuloksena kunnallisesta jätehuollosta on transformoitu markkinaperusteisuutta hyödyntävä julkisen palvelun toimiala. Pakkokilpailuttamissääntöjen ja konservatiivien harjoittaman yksityistämispolitiikan myötä yritykset ovat päässeet mukaan tuottamaan jätehuollon palveluja. Mm. Fairbrother ja Poynter (2001 viitattu: Davies 2007, 43) ovat todenneet, että julkisten palvelujen uudistamisen nimenomaisena tavoitteena oli uudenlaisten markkinasuhteiden synnyttäminen. Vaikka pakkokilpailuttamissäännöksistä luovuttiin 1990-luvun jälkipuoliskolla, kilpailulliset toimintatavat ovat vakiinnuttaneet asemansa kuntien toimintapoliittisissa käytännöissä. Toinen merkittävä muutos on ollut ympäristötietoisuuden kasvu. Jätehuollon ympäristövaikutukset ovat poliittisia kysymyksiä palveluiden järjestämistapoja koskevien valintojen kaltaisesti, mutta ympäristönsuojelulliset tavoitteet on kuitenkin muotoiltu EU:n tasolla. EU:n jätehuoltostrategia on tuottanut lukuisan määrän uusia direktiivejä, joilla on ollut iso vaikutus brittiläisten jätehuoltomääräysten kehittymiseen. Näistä tärkeimpänä Davies pitää EU:n kaatopaikkadirektiiviä, joka tuli voimaan vuonna Toinen tärkeä ympäristöpoliittinen reformi oli ympäristönsuojelulaki, joka säädettiin vuonna Lailla pakotettiin kunnat organisoimaan uudelleen jätteiden käsittelyja loppusijoituspalvelut. Kunnat yhtiöittivät nämä palvelut, ja uusista yhtiöistä tuli kuntien jätehuoltoyhtiöitä. Ne asetettiin kilpailuun jätehuoltosopimuksista yksityisen sektorin toimijoiden kanssa. (Davies 2007, 45.) Konservatiivihallitus tuli valtaan Uusi kuntalaki sisälsi ensimmäiset säännökset kuntapalvelujen pakkokilpailutuksista Pakkokilpailuttamisvelvoitteet ulotettiin kunnalliseen jätehuoltoon Uusi ympäristönsuojelulaki astui voimaan Yksityisrahoitusmallit otettiin käyttöön Työväenpuolue voitti vaalit EU:n kaatopaikkadirektiivi astui voimaan, ja työväenpuolueen Best Value ohjelma otettiin käyttöön jätehuollossa Kuntien ns. harkitsevan lainapolitiikan kehys Kunnat vastasivat yhdyskuntajätteen jätehuollon palvelujen tuotannosta Yhdyskuntajätteen jätehuollon palvelujen pakkokilpailuttamisen aikakausi Yhdyskuntajätteen jätehuollon palvelujen vapaaehtoisen kilpailuttamisen aikakausi Kuvio 11. Jätehuollon keskeisimmät muutokset ja toimintalinjat Isossa-Britanniassa

84 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos Jätehuollon ja edellä mainittujen muiden kuntapalvelujen kilpailuttamisen säätäminen pakolliseksi oli tärkeä talouspoliittinen osittaisuudistus Thatcherin johtamalle konservatiivihallitukselle. Jätehuollon uudistaminen sinänsä ei kuitenkaan kuulunut konservatiivien uuden poliittisen ohjelman ydinkohtiin, vaan kilpailutusreformi pitää nähdä ennen kaikkea osana konservatiivisten voimien muotoilemaa talouspolitiikan kokonaisuudistusta. Konservatiivihallituksen yleisinä talouspoliittisina tavoitteina olivat julkisten alojen ammattiliittojen vallan vähentäminen, keskitettyjen työehtosopimusten korvaaminen markkinaperusteisemmilla palkanmääräytymisperusteilla ja työmarkkinoiden joustavuuden lisääminen. (Bailey 1995, 392.) Näiden tavoitteena oli brittiläisen hallintokulttuurin uudistaminen siten, että julkisia menoja voidaan supistaa ja että julkisten palvelujen laatua ja vaikuttavuutta kyetään parantamaan. (Choi 1999, 1.) Kuntapalvelujen pakkokilpailuttamista perusteltiin myös sillä, että valtionosuuksien merkitys kunnallistalouden rahoituksessa on poikkeuksellisen suuri. Koska valtio maksaa merkittävän osan kuntien menoista, sillä on välitön intressi puuttua kuntien menojen määräytymiseen ja siihen, mitkä tekijät vaikuttavat palvelutuotannon kustannustasoon. (Bailey 1995, 371.) Pakkokilpailuttamista myös vastustettiin ankarasti. Ensinnäkin, sitä pidettiin paikallisdemokratiaa vastaan suunnattuna valtiointerventiona. Toiseksi, ammattiyhdistysliike vastusti pakkokilpailuttamisvelvoitteita erityisesti sillä perusteella, että keskimääräinen kuntakoko Isossa-Britanniassa on paljon suurempi kuin muualla Euroopassa. Argumentaation mukaan suurilla kunnilla on luontaista skaalaetua toiminnassaan, minkä vuoksi niiden ei tarvitsisi samalla tavalla ulkoistaa palvelujaan kuin pienten kuntien. Tähän kritiikkiin vastattiin, että suuri koko on välttämätön, mutta ei riittävä ehto skaalaeduille. Samalla tuotiin esiin, että skaalaeduista huolimatta kunnalla voi olla mahdollisuus saavuttaa kilpailuttamissäästöjä. Koska kunnat rahoittavat toimintansa veroilla ja koska kunnallinen palvelutuotanto on monopolistista toimintaa, kunnilla ei ollut erityisen voimakkaita kannusteita kustannussäästöihin. Kilpailuttamisen kannattajat toisaalta sanoivat, että maksimaaliset skaalaedut on saavutettavissa vain kilpailuttamiseen perustuvilla taloudellisilla insentiiveillä. (Bailey 1995, 371.) 6 6 Kaiken kaikkiaan pakkokilpailuttamisen käyttöönottoon suhtauduttiin Britanniassa hyvin tunteenomaisesti, ideologisesti ja latautuneesti. Pitkälle karrikoiden voitiin sanoa, että julkista sektoria vieroksuvat oikeistolaiset korostivat pakkokilpailuttamisjärjestelmän etuja samaan aikaan, kun vasemmistolaiset ja julkisen palvelutuotannon kannattajat toivat esiin siihen liittyviä haittoja. (Bailey 1995, 374.) 84

85 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Taulukko 6. Kooste pakkokilpailuttamista kohtaan esitetyistä eduista ja haitoista (Bailey 1995, ). Edut Haitat CCT tukee kilpailueetosta ja edistää yksityisen sektorin integroitumista kunnalliseen palvelutuotantoon. Palvelutuotannon kustannukset pienenevät, koska kunnat joutuvat ottamaan käyttöön tehokkaampia palvelutuotantotapoja. Kilpailuttaminen edistää palvelujen laadun parantumista, koska tarvittavat palvelut määritellään tarkemmin ja useiden tuottajien osallistuminen palvelutuotantoon tekee objektiivisemmat palveluarvioinnit mahdollisiksi. Alhaisemmat kustannukset ja parantunut laatu tekevät palvelutuotannosta kustannustehokkaampaa. Palvelutuotannon menojen kontrollointi paranee, koska palvelutuottajille maksettavat korvaukset määritellään molempia osapuolia sitovissa sopimuksissa. Sopimustuotannon avulla kuntien rahoitusriskit ja -rajoitteet pienenevät, koska kuntien investointitarpeet vähenevät. Kuntien edellytykset strategiseen johtamiseen paranevat, koska vastuiden siirtäminen sopimuksilla palvelutuottajille vähentää kuntien oman hallinnon kuormitusta. Koska sopimustuotanto vähentää kuntien hallinnollisia velvoitteita niissä palveluissa, jotka siirretään sopimustuotannon piiriin, kunnat voivat kohdistaa enemmän huomiota niihin palveluihin, jotka jäävät pakkokilpailuttamisen ulkopuolelle. Yksityiset monopolit tai oligopolit korvaavat julkiset monopolit, mistä syystä systeemin toimivuus heikkenee. Pakkokilpailuttamisen avulla palvelutuotantoa voidaan kilpailuttaa vain tiettyinä ajankohtina, eli silloin kun sopimukset ovat katkolla. Työntekijöiden työolosuhteet ja palkkaus heikkenevät, koska pakkokilpailuttaminen vähentää ammattiliittojen valtaa ja valtakunnallisten työehtosopimusten toimivuutta. Sopimustuotannossa työskentelevien työntekijöiden ammatillinen järjestäytyminen vaikeutuu. Palvelujen laatu heikkenee, koska kilpailuihin osallistuvilla on insentiivi karsia tuotantokustannuksia. Laadun tarkka arviointi on käytännössä mahdotonta, ja sopimusten solmimisen jälkeen palvelujen käyttäjät eivät voi vaikuttaa palveluihin sopimusten tultua hyväksytyiksi. Palvelutoimituksissa voi ilmetä häiriöitä, koska palvelutuottaja voi joutua vaikeuksiin pitkien ja monimutkaisten sopimusriitojen seurauksena. Yksityiset palvelutuottajat käyttävät hyödyksi sopimusten tulkinnanvaraisia kohtia. Sopimukset jäävät tulkinnanvaraisiksi, koska kuntien kokemukset sopimusten käytöstä ovat vähäiset ja kunnilla on vaikeuksia laatia riittäviä sopimusspesifikaatioita. Pakkokilpailuttaminen rajoittaa kunnallista itsehallintoa. Hallinnollinen monimutkaisuus lisääntyy, koska kilpailuttamisen myötä huomiota joudutaan kiinnittämään enem män sopimusten teknisiin ja juridisiin yksityiskohtiin. Kehitys johtaa vallan siirtymiseen kunnallispoliitikoilta johtaville viranhaltijoille. Sopimuksellisuus vähentää henkilöstöresurssien käytön joustavuutta ja rajoittaa palvelujen kehittämistä. 85

86 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos Bailey on käynyt läpi Isossa-Britanniassa tehtyjen tutkimusten tuloksia, joissa on selvitetty pakkokilpailuttamisen vaikutuksia erilaisten palvelujen kustannuksiin. Näiden tutkimusten tulokset osoittivat, että pakkokilpailuttamisella oli saatu aikaiseksi suhteellisen suuria kustannussäästöjä. Kuntapalvelujen kustannussäästöt olivat olleet vähintään 20 % luokkaa riippumatta siitä, millainen taho sopimuksen oli voittanut. 7 (Audit Commission, 1987 ja 1988; Carnaghan & Bracewell 1993; Chaundy & Uttely 1993; Cubbin et al 1987; Domberger et al ja 1988; Ganley & Grahl 1988; Kerley & Wynn 1991; Walsh 1991 viitattu: Bailey 1995, 387.) Baileyn päätelmän mukaan pakkokilpailuttaminen lisäsi palvelutuotannon taloudellista tehokkuutta ja tuotti pitkävaikutteisia säästöjä julkisiin menoihin. (Bailey 1995, 391.) Isossa-Britanniassa valittiin kilpailutuspoliittinen strategia, jonka mukaan kaikki kilpailutukset olivat avoimia; kilpailutuksiin saattoivat osallistua sekä yksityisen sektorin että julkisen sektorin palvelutuottajat. Kuntien omista palvelutuottajista tuli nopeasti aggres siivisia kilpailijoita. Ne menestyivät kilpailutuksissa hyvin, sillä ne voittivat keskimäärin noin % järjestetyistä kilpailutuksista. (Vrt. Bailey 1995, 391; Bryntse 1992, 5 12.) Boyne (1998a, 702) on laatinut koosteen jätehuoltopalveluiden kilpailutusvaikutuksia käsittelevien tutkimusten tuloksista. Koosteen mukaan kilpailutuksen kustannusvaikutukset ovat olleet yksiselitteisiä: kilpailuttamisen avulla on voitu alentaa kuntien vastuulla olevien jätehuoltopalvelujen kustannuksia. Toisaalta näyttää myös siltä, että kilpailuttamisen laatuvaikutukset eivät ole olleet kovinkaan merkittäviä. Kooste ei kerro kuitenkaan mitään tarkkaa tietoa siitä, millaisia transaktiokustannuksia kilpailuttamisesta on aiheutunut. 7 Bryntse (1992, 83) tutki kilpailuttamisen ensi vaiheen kokemuksia, ja hän raportoi niistä vuonna 1992 julkaistussa tutkimuksessa. Hänen tutkimustulostensa mukaan kilpailuttamisella saavutettiin keskimäärin noin kuuden tai seitsemän prosentin kokonaissäästöt. 86

87 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Taulukko 7. Boynen (1998a, 702) tekemä kooste brittiläisistä jätehuollon kilpailuttamis tutkimuksista Vapaaehtoinen kilpailuttaminen Tutkimus Palvelu & Analyysi - Merkittä- Muiden muuttu- Vaikutus Vaikutus Vaikutus esimerkki tyyppi vyystesti jien vakiointi menoihin laatuun tehokkuuteen Hartley & Huby kuntaa: Pitkittäis- Ei Ei Alentava Ei muutosta Kohottava Rakennusten ylläpito, tarkastelu siivous, jätteiden keruu Domberger et al kuntaa: Poikkileik kaus- Kyllä Kyllä Alentava Ei muutosta Kohottava jätteiden keruu tarkastelu Szymanski & Wilkins kuntaa: Poikkileik kaus- Kyllä Kyllä Alentava Ei muutosta Kohottava jätteiden keruu tarkastelu Pakkokilpailuttaminen Tutkimus Palvelu & Analyysi - Merkittä- Muiden muuttu- Vaikutus Vaikutus Vaikutus esimerkki tyyppi vyystesti jien vakiointi menoihin laatuun tehokkuuteen Chaundy & Uttley kuntaa: Pitkittäis- Ei Ei Alentava Parantava Kohottava jätteiden keruu tarkastelu Knox & Young kuntaa: jättei den keruu ja katujen Pitkittäis- Ei Ei Alentava Selvittä mätön Selvittämätön puhtaanapito tarkastelu Szymanski kuntaa: Pitkittäis- ja Kyllä Kyllä Alentava Ei vaiku tusta Kohottava jätteiden keruu poikkileikkaustarkastelu Walsh & David kuntaa: Pitkittäis- Ei Ei Alentava Ei vaiku tusta Kohottava kahdeksan erilaista tarkastelu palvelua McMaster kuntaa: Pitkittäis- ja Kyllä Kyllä Alentava Heiken tävä Epäselvä kuusi erilaista palvelua poikkileik kaustarkastelu 87

88 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos Ennen pakkokilpailuttamisen käyttöönottamista monet kunnat olivat olleet tietämättömiä oman palvelutuotantonsa laadusta ja standardeista. Useimmat kunnat eivät olleet edes millään tavalla mitanneet palvelujensa laatua. Tutkimuksessa havaittiin, että pakkokilpailuttamisvelvoitteiden voimaantulo oli johtanut kilpailuttamista edeltäviin valmistelutoimenpiteisiin. Tällöin monet kunnat olivat ensimmäistä kertaa kartoittaneet palvelutuotantonsa laatua, tehneet asiakaskyselyjä ja laatineet palvelustandardeja. Kun kunnat alkoivat osoittaa kiinnostusta laatukysymyksiin, eräät palvelutuottajat ryhtyivät hankkimaan erilaisia laatuauditointeja (esim. BS ja ISO). Tapaustutkimuksissa monet vastaajat tosin kritisoivat laatuauditointeja ja -sertifikaatteja siksi, että ne eivät välttämättä korreloi hyvän suoriutumisen kanssa. Tapaustutkimuksissa havaittiin, että pääosin palvelujen laatu oli säilynyt ennallaan tai parantunut. Kolmessa tapauksessa havaittiin, että palvelujen laatu oli heikentynyt. Yhdessä näistä kolmesta tapauksesta saavutettiin kuitenkin muut tavoitteet, ja laatuheikennyskin jäi väliaikaiseksi. Kahdessa muussa tapauksessa palvelutuottajat olivat syyllistyneet alihinnoitteluun, minkä vuoksi ne yrittivät paikata virheensä heikentämällä palvelujensa tasoa. (CIPFA 1996, 7 8.) Pakkokilpailuttamisen myötä jätehuoltopalvelujen kustannukset laskivat siinä missä muidenkin kilpailutettujen palvelujen kustannukset. Pakkokilpailuttamisten avulla jätehuollon kustannussäästöt olivat noin prosenttia. Gòmez-Lobo ja Szymanski (2001, 105) tekivät tutkimuksen siitä, mikä vaikutus saatujen tarjousten lukumäärällä oli ollut kuntien jätehuollon kustannuksiin. Heidän tutkimuksensa mukaan niissä kunnissa, jotka olivat saaneet paljon tarjouksia, oli myös alhaisemmat jätehuollon kustannukset. Tutkijat havaitsivat myös, että kustannussäästöt olivat ensimmäisellä kilpailutuskierroksella suuremmat kuin toisella kierroksella. Pakkokilpailuttamista koskevissa seurantatutkimuksissa havaittiin, että vain pieni osa niistä yrityksistä, jotka olisivat olleet sopivia ja oikeutettuja osallistumaan kilpailutuksiin, lopulta osallistui tarjouskilpailuihin. Myös monet sellaiset yhtiöt, jotka toimivat rinnakkaisilla toimialoilla ja joilla olisi ollut riittävää kompetenssia kilpailla myös kuntapalvelujen tuottamisesta, jättivät osallistumatta tarjouskilpailuihin. Ison-Britannian ympäristöministeriön teettämässä tutkimuksessa tutkittiin niitä yrityksiä, jotka olivat jättäneet osallistumatta kilpailuihin. Tarjousten jättämisen esteiksi yritysten edustajat mainitsivat seuraavia syitä: 1. pakkokilpailuttamisen markkinoilla voittomarginaalit ovat suhteellisen vaatimattomat 2. tarjouskilpailuihin osallistuminen edellyttää liian suurta työmäärää 3. kunnat vaativat liiallisia takuuvastuita ja takuusitoumuksia 4. kunnalliset yksiköt ovat todennäköisiä kilpailutusten voittajia ja 5. erityisesti ajoneuvojen kunnossapito- ja ateriapalveluissa tiedon saatavuus rajoitti kilpailuosallistumista. 8 (Department of the Environment 1996, 7.) 8 CIPFA:n tutkimuksen mukaan monet yksityiset palvelutuottajat ovat joutuneet olemaan selektiivisiä vastatessaan kuntien tarjouspyyntöihin. Tämä on johtunut siitä, että samaan aikaan heille on lähetetty tarjouspyyntöjä monesta paikasta yhtä aikaa. (CIPFA 1996, 11.) 88

89 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Kilpailuihin osallistumattomien yritysten edustajia pyydettiin arvioimaan myös pakkokilpailuttamisen etuja. Vastaajien mukaan kilpailutettujen kuntapalvelujen etuja olivat toiminnan jatkuvuus, niiden tarjoamat uudet liiketoimintamahdollisuudet ja kuntaasiak kaiden hyvä maksukyky. Kun vastaajia pyydettiin vertamaan pakkokilpailutettuja palveluhankintoja muihin liiketoiminta-alueisiin, vastauksissa kritisoitiin kilpailutusprosessien monimutkaisuutta, hankintojen edellyttämää dokumentointia, hinnan korostumista tarjousten vertailutekijänä ja hankintasopimusten tiukkoja spesifikaatioita. Osa yrittäjistä katsoi, etteivät yksityiset tuottajat ole yhdenvertaisessa kilpailuasemassa suhteessa julkisiin palvelutuottajiin. Enemmistö kaikista vastaajista arvioi kuitenkin, että jos heidän edustamansa firma olisi osallistunut kilpailutuksiin, kaikkia tarjouksia olisi kohdeltu kohtalaisen tasapuolisesti. Toisaalta enemmistö katsoi myös, että yksityisten yritysten on vaikeampaa voittaa kilpailutuksia samassa määrin kuin kunnalliset tuottajat niitä voittavat. Kuntapalvelujen kilpailutusten houkuttelevuuden lisäämiseksi vastaajat ehdottivat kilpailutuksia koskevan informoinnin lisäämistä, tulevia kilpailutuksia koskevien tietojen tekemistä julkisiksi sekä kilpailutusprosessien ja dokumentoinnin yksinkertaistamista. (Department of the Environment 1996, 7 8.) Ennen pakkokilpailuttamisen aikakautta jätehuoltopalvelujen kilpailuttaminen oli erittäin harvinaista. Esimerkiksi vuonna 1981 vain kaksi englantilaista kuntaa käytti jätehuollon ostopalveluja. Kuntien jätehuoltopalvelujen monopolin rikkominen ja markkinoiden avaaminen houkutteli alalle uusia yrityksiä käynnistyi yritysten markkinaosuuskamppailu. Sillä on ollut kolmenlaisia vaikutuksia: Ennen pakkokilpailuttamista jätealan yhtiöt olivat pieniä paikallisyhtiöitä, joista osa pääsi voimakkaan kasvun imuun. Markkinoiden avautuminen johti myös keskittymiskehitykseen, koska yritykset hankkivat markkinaosuuksia myös siten, että ne ostivat toisia yhtiöitä. Kolmas vaikutus oli se, että monikansalliset yhtiöt tulivat Britannian markkinoille. Esimerkiksi kaksi suurta ranskalaista yhtiötä Sita ja Onyx tulivat mukaan toimialan kilpailuun. (Davies 2007, 48.) Konservatiivien poliittiset uudistusaloitteet johtivat myös yksityistämistoimenpiteisiin. Kunnat ryhtyivät myymään perustamiaan jätehuoltoyhtiöitä yksityiseen omistukseen. Ostajia olivat yleensä alan isot operointiyhtiöt, kuten esimerkiksi Biffa, Cory, Sita, Onyx, Viridor ja WRG. Eräs kehityspiirre oli myös jätehuoltoyhtiöiden fuusiot vesiyhtiöiden kanssa. Nykyään Britanniassa on useampia yhtiöitä, jotka toimivat yhtä aikaa molemmilla toimialoilla. (Davies 2007, ) Bailey (1995, ) on tiivistänyt pakkokilpailuttamista koskevat yhteenvetopäätelmät kolmeentoista teesiin: 1. Pakkokilpailuttaminen on vain yksi keino uudistaa hallintoa, mutta se tukee hyvin ajatusta mahdollistavasta kunnasta. 2. Pakkokilpailuttaminen ei näyttäisi edistävän toimintojen yksityistämistä. Suurin osa kilpailutetuista hankinnoista on päätynyt kunnallisille palvelutuottajille. 3. Kilpailu on omistussuhteita tärkeämpi tekijä tavoiteltaessa taloudellista tehokkuutta. 4. Yksityisen sektorin kiinnostus kuntapalvelujen tuottamista kohtaan on kasvusuunnassa. Yksityisellä sektorilla opiskellaan julkisen hallinnon uusia toimintatapoja. 89

90 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos 5. Kunnat oppivat kilpailuttamisen ja sopimusjohtamisen vaatimat asiat harjaantumisen myötä. 6. Yhteistyötaitojen oppiminen vaatii aikaa sekä julkisella että yksityisellä sektorilla. 7. Yksityiset ja julkiset toimijat tarvitsevat selkeämpiä pelisääntöjä ja hyvän hallinnon malleja. 8. Kun hallinto uudistuu, myös muidenkin kuin vain kuntien täytyy oppia kilpailuttamiseen ja sopimusjohtamiseen. 9. Pakkokilpailuttamisesta saatujen tutkimustulosten tulkinnassa pitää ottaa huomioon, että 1990-luvun alussa talouslama tuntui myös kunnallistaloudessa. 10. Pakkokilpailuttamista ei pidä nähdä ainoastaan taloudellisen liberalisoinnin instrumenttina, jonka tarkoituksena on parantaa palvelutuotannon taloudellista tehokkuutta. 11. Pakkokilpailuttamisen harjoittaminen voi vaikuttaa substanssipolitiikan muotoiluihin, toimeenpanoon ja arviointeihin. Pakkokilpailuttamismallit tuottavat uusia ajatuksia johtamisjärjestelmien insentiiveistä, palvelutuotannon institutionaalisesta viitekehyksestä ja vallanjaosta. 12. Kilpailuttajien ja kilpailevien tahojen pitäisi ottaa huomioon palvelujen laatu- ja kehittämiskysymykset entistä paremmin. 13. Laatu- ja kehittämiskysymykset edellyttävät yhteistyötä ja keskinäisen luottamuksen korostamista Jätehuoltopalvelujen yksityisrahoitus Pakkokilpailuttamispolitiikka koski nimenomaan jatkuvaa palvelutuotantoa, joka rahoitettiin kunnan käyttötalouden budjetista. Konservatiivit halusivat muutoksia myös kuntien pääomatalouden hankkeiden ja julkisten investointien rahoitukseen luvun alussa voimaan astuivat säännökset, jotka koskivat yksityisrahoitusjärjestelmien (Private Finance Initiative, PFI) käyttöönottoa. Säännökset mahdollistivat yksityisten osallistumisen julkisten investointien suunnitteluun, rakentamiseen, rahoitukseen ja operointiin. PFI-säännösten tultua voimaan ne otettiin heti käyttöön kunnissa. Yksi otollisimmaksi yksityisrahoituksen kohteeksi osoittautui jätehuolto, koska kuntien piti ryhtyä tekemään suuria investointeja kyetäkseen pienentämään kaatopaikkojen osuutta jätehuollossa, keskushallinto oli valmis osallistumaan hankkeiden rahoituskustannuksiin nimenomaan yksityisrahoitusjärjestelmien kautta, EU:n direktiivien vuoksi jätehuoltoinvestoinneilla oli kiire, alan yritykset näkivät yksityisrahoitusjärjestelmät kiinnostavina vaihtoehtoina suurten teollisuusprojektien, kuten esimerkiksi jätteenpolttolaitosten toteuttamiseen, koska tällaiset projektit takasivat tasaisen liikevaihdon useiksi vuoksiksi ja monilla yhtiöillä oli aiempaa kokemusta jätteenpolttolaitosten operoinnista muissa maissa. (CIPFA 2003; Davies 2007, 49.) 90

91 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Yksityisrahoitusmallien avulla Isoon-Britanniaan alettiin rakentaa erityisesti jätteenpolttolaitoksia mutta myös jätteiden kierrätysjärjestelmiä (Materials Recycling Facilities, MRF). Yksityisrahoitushankkeet lisäsivät entisestään alan yritysten keskittymiskehitystä, koska vain isoilla yhtiöillä oli riittävästi resursseja ja osaamista suurten hankkeiden toteuttamiseen. Yksityisrahoitusmallien vastustajat kritisoivat järjestelyjä sillä perusteella, että kunnat sitoutuivat hankkeissa liian pitkiin sopimusaikoihin. Sopimuksia solmittiin kahden- ja kolmenkymmenen vuoden voimassaoloehdoilla. Vastustajien mukaan tällainen toimintapolitiikka lukitsee kunnat toimittamaan jätettä tietyn määrän jätteenpolttoon sopimuskauden ajan; kunta sitoutuu vain yhteen tapaan käsitellä jätettä, ja esimerkiksi parempien kierrätysjärjestelmien kehittäminen laiminlyödään. (Davies 2007, ) Vaikka konservatiivit hävisivät vaalit 1990-luvun jälkipuoliskolla, valtaan tullut työväenpuolue ei lakkauttanut yksityisrahoitusjärjestelmiä. PFI jäi työväenpuolueen esittämän kilpailuttamiskritiikin ulkopuolelle, eikä puolue ollut halukas tekemään radikaaleja muutoksia PFI-järjestelmään. Säännöksiä uudistettiin jonkin verran vasta vuonna 2004, jolloin astui voimaan ns. harkitsevan lainapolitiikan viitekehys (The Prudential Code for Capital Finance). Uusi säännöstö mahdollistaa edelleen yksityisten yritysten osallistumisen hankkeiden suunnitteluun, rakentamiseen ja operointiin, mutta se paransi kuntien mahdollisuuksia itsenäiseen velkarahoituksen hankintaan. (The Prudential Code for Capital Finance, 10 ja CIPFA 2003.) Pakkokilpailuttamisesta vapaaehtoiseen kilpailuttamiseen Ison-Britannian keskushallinnossa alettiin arvioida uudelleen harjoitettavaa kilpailutuspolitiikkaa kohta sen jälkeen, kun pakkokilpailuttamiskäytännöt oli vakiinnutettu suorittavissa palveluissa ja pakkokilpailutusvelvoitteita oli laajennettu eräisiin hallintopalveluihin. Jo vuonna 1996 julkaistiin raportti nimeltään Competing for Quality, jonka nimi jo hieman enteili tulossa olevia muutoksia. Huolimatta siitä, että raportissa keskityttiin keskus hallinnon omien palvelujen kilpailuttamiseen, raportin päätelmät kuvasivat monelta osin myös kuntapalveluissa vallitsevaa problematiikkaa. Kustannussäästöjen tärkeimpänä lähteenä pidetään työkäytäntöjen uudistumista siitä riippumatta, tuottavatko palvelua yksityiset vai julkiset palvelutuottajat. Raportissa kyseenalaistettiin pakkokilpailuttamispolitiikan taustalla ollut uskomus, jonka mukaan yksityisellä sektorilla on sellainen kyky tehokkuusparannuksiin, joihin julkiset palvelutuottajat eivät voisi pysyä. Näillä perusteilla päädyttiin suosittelemaan kilpailuttamispolitiikan valikoivampaa käyttöä silloin, kun tavoitteena on parantaa palvelutuotannon taloudellista tehokkuutta. Kustannussäästöjä saataisiin aikaan myös skaalaeduilla, palveluketjuja uudelleen organisoimalla ja palvelutiimien toiminnan joustavuutta lisäämällä. Lisäksi raportissa todettiin, että kilpailuttamisen hyödyllisyyttä tulee arvioida vertaamalla sitä muihin käytettävissä oleviin keinoihin ja että kilpailuttamispäätösten yhteydessä tulee ottaa huomioon toiminnan ominaispiirteet ja markkinakapasiteetti. (Cabinet Office 1996 viitattu: Bailey 1999, ) 91

92 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos Työväenpuolueen tultua valtaan vuonna 1997 se ryhtyi toteuttamaan ns. Best Value -politiikkaa. Uusi vasemmistohallitus halusi siirtää huomiota taloudellista tehokkuutta koskevista kysymyksistä toiminnan vaikuttavuutta ja palvelujen laatua koskeviin kysymyksiin. Työväenpuolueen esittämien näkemysten mukaan pakkokilpailuttaminen oli synnyttänyt tilaajien ja tuottajien vastakkainasetteluja. Työväenpuolueen johdossa katsottiin, että kunnissa oli otettava uusi suunta kohti luottamuksellisempia tilaaja-tuottajasuhteita ja parempia sidosryhmäsuhteita. Harjoitettua CCT-politiikkaa pidettiin myös liian teknokraattisena ja kilpailuttamista liikaa painottavana politiikkana. Yhtäältä uusissa linjanvedoissa korostettiin myös alueyhteisön ja kunnan hallinto-organisaation välisten suhteiden tiivistämisen tarvetta. Toisaalta kunnallisjohdon käyttöön haluttiin antaa kilpailuttamisen rinnalle useita muitakin johtamisen välineitä. Best Value -ohjelman eräänlaiseksi avainperiaatteeksi määriteltiin velvoite, jonka mukaan kuntien tulee pyrkiä toiminnassaan ja kaikissa kuntapalveluissa jatkuvien parannusten aikaansaamiseen. ( Jönsson 2000, 24; Higgins et al. 2004, 251; Higgins & Roper 2002, ; Bailey 1999, 311.) Best Value edellyttää, että jokainen kunta selostaa omissa vuotuisissa suunnitelmissaan, miten sen palvelut tuottavat parasta arvoa. 9 Velvoitteiden mukaan kuntien tulee suunnitella palvelujen kehittämistä ja palveluhankintoja yhteistyössä sidosryhmien kanssa. Kuntien yksityiskohtaisempaa suoriutumista seurataan viidellä mittarilla, joita ovat kustannukset, tehokkuus, vaikuttavuus, laatu ja oikeudenmukaiset käyttöoikeudet. Ohjelma edellyttää, että huonosti suoriutuvat kunnat asettavat itselleen sellaisia tavoitteita, että niiden suoriutumistaso nousee hyvin suoriutuvien kuntien tasolle. 10 (Boyne 1999, 2 6; Jönsson 2001, 25.) Myös kilpailu ja kilpailuttaminen ovat edelleen mukana Best Value -ohjelmassa, mutta kilpailuperiaatetta on täydennetty kolmella uudella ja rinnakkaisella periaatteella. Kilpailun (competition) ohella ns. neljän C:n paketti sisältää vaatimukset haastamisesta (challenge), vertailusta (compare) ja konsultoinnista (consult). (National Consumer Council 2004, 18; Boyne 1999, 6.) Konsultointivaatimus tarkoittaa sitä, että kuntien pitää hankkia kansalaispalautetta ja tehdä asiakaskyselyjä. Vertailuvaatimus toteutetaan suoriutumissuunnitelmien avulla, jolloin kunnat vertailevat omaa suoriutumistaan muiden palveluorganisaatioiden suoriutumistasoon. Haastamisvaatimus edellyttää, että kunnat pohtivat syitä erilaisille palveluille, palvelukokonaisuuksille ja arvioivat niiden tuottamistapoja. (Boyne 1999, 6) 9 Suoriutumissuunnitelmien tulee sisältää yksityiskohtaiset tiedot viimeisistä suorituksista, suoriutumistietojen vertailun muiden palveluorganisaatioiden kanssa, tulevien vuosien suoriutumis- ja tulostavoitteet ja toimintasuunnitelmat. (Boyne 1999, 5.) 10 Myös tilintarkastuksella ja ulkoisilla arvioinneilla on tärkeä rooli ohjelmassa. Kuntien suoriutumistulokset ja niihin vaikuttaneet tekijät selvitetään perusteellisilla ja määrävuosittain tehtävillä tarkastuksilla. Tarkastuksista vastaa valtiollinen tilintarkastuselin eli Audit Commission. Mikäli kunta lyö laimin ohjelman asettamat vaatimukset eikä läpäise tehtävää tarkastusta, kunta voidaan asettaa kuntaministeriön holhoukseen. (Boyne 1999, 2 6 ja Jönsson 2001, 25.) 92

93 Jätehuollon markkinat vertailumaissa Merkittävää Best Value -ohjelmassa on myös se, että siinä kilpailun idea käsitteellistettiin uudella tavalla. Kilpailulla ei viitata enää suoraan kilpailuttamiseen, vaan sillä tarkoitetaan kilpailukykyä. Ohjelman vaatimusten mukaan kuntien pitää osoittaa ja testata oma kilpailukykynsä. Testaukseen kunnat voivat käyttää kuutta erilaista menetelmää. Kunnat voivat: teettää vertailuraportin, myydä palvelutuotantoyksikön yksityiselle, pitää ydinpalvelun itsellään ja ostaa tukipalvelut yksityiseltä sektorilta, kilpailuttaa ulkopuolisia palvelutuottajia ja antaa palvelutuotanto-oikeuden sen jälkeen kilpailun voittaneelle taholle, ulkoisten palvelutuottajien kilpailutuksen jälkeen perustaa yhteisyrityksen kilpailun voittaneen tahon kanssa ja kilpailuttaa osan palvelutuotannosta siten, että kilpailuun saavat osallistua sekä sisäiset että ulkoiset palvelutuottajat. (Ks. esim. Boyne 1999, 7) Käytännössä Best Value -politiikan toimeenpano merkitsi sitä, että pakkokilpailuttaminen korvattiin vapaaehtoisella kilpailuttamisella (voluntary competitive tendering, VCT). Jos jokin kunta haluaa tuottaa palvelun omana työnään, Best Value antaa siihen mahdollisuuden sillä edellytyksellä, että kunta osoittaa kuntatyön kilpailukyvyn ja tekee mahdollisesti kilpailukykyvaatimusten edellyttämiä muutoksia omaan organisaatioonsa. (Bailey 1999, ; Higgins & Roper 2002, 272.) Best Value -politiikan kokonaisvaikutuksia on arvioitu suhteellisen vähän. Vaikutusten arviointi on myös erityisen vaikeaa, koska kyse on niin kokonaisvaltaisesta toiminnasta, että sen puitteissa tehtyjä päätöksiä on vaikea erottaa kaikesta muusta kehittämispolitiikasta. Kuntatasolla kyse on myös epäyhtenäisestä toimintapolitiikasta. Eri kuntien strategiat ja kilpailukyvyn testaamiseen liittyvät toimet ovat muovautuneet erilaisiksi, koska Best Value -politiikka jättää paljon liikkumavaraa paikallisille valinnoille. Audit Commission on julkaissut kokoavan arvion Best Value -politiikan tuloksista ja vaikutuksista vuonna Arvion mukaan kuntien suoriutumistaso oli parantunut, useimmat kunnat olivat aidosti kiinnostuneita omista suoriutumistuloksistaan ja kuntien sidosryhmäkontaktit olivat lisääntyneet. Näistä positiivisista havainnoista huolimatta arviointiraportissa muistutettiin, että kuntapalvelujen tuotannossa oli edelleen monia ongelmia ja että eri kuntien suoriutuminen oli ollut hyvin epätasaista. Raportissa myös kritisoitiin Best Value -ohjelman raskasta hallinnointia ja kunnallisten suunnittelujärjestelmien byrokraattisuutta. (Audit Commission, 2 3.) Vaikka kilpailuttamisen käyttäminen on vakiinnuttanut asemansa palvelupolitiikan instrumenttina, kunnallinen palvelutuotanto on säilyttänyt asemansa suurimpana tuottaja tahona. Arvioiden mukaan vain noin 40 prosenttia englantilaisista kunnista on ulkoistanut jätteiden keräily- ja kuljetuspalvelut. Skotlannissa ja Walesissa ostopalvelujen suhteellinen osuus on pienempi, sillä näillä alueilla yksityistä tuotantoa on vähemmän. Skotlannissa ja Walesissa useimman kunnat ovat työväenpuolueen hallussa, ja näissä kun- 93

94 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos nissa päättäjät suhtautuvat kilpailuttamiseen varauksellisemmin kuin konservatiiviset kuntapäättäjät Englannin puolella. (Davies 2007, 52.) Jätehuollon isoimmat yhtiöt ovat muuntautumassa jätehuoltopalveluja tuottavista yhtiöistä ympäristöalan palveluyhtiöiksi. Brittien ympäristötietoisuuden kasvu on luomassa kysyntää alan uusille palveluille. Jätteiden kuljetus ja loppusijoituspalvelut ovat alan yritysten perusliiketoimintaa, mutta yrityksillä on tarve kehittää niiden oheen uusia palveluja sillä tavalla, että yritykset pääsevä hyötymään skaalaeduista. (Davies 2007, 52.) Taulukko 8. Jätehuollon muutokset vuosien 1988 ja 2005 välillä. (Davies 2007, 54.) Kunnallinen jätehuolto 1988 Yhdyskuntajätehuolto oli lähes kokonaan julkisesti omistettu järjestelmä. Yhdyskuntajätehuollon yksityisellä sektorilla oli iso joukko pieniä yhtiöitä Monikansallisten yhtiöiden toimet olivat vähäiset. Jätteiden keräily ja loppukäsittely olivat integroituja palveluja. Kunnallinen jätehuolto vuonna 2005 Osa yhdyskuntajätehuollosta on yksityisessä omistuksessa. Yksityinen sektori koostuu pienestä joukosta suuryhtiöitä Monikansalliset yhtiöt ovat aktiivisia. Jätteiden keräily ja loppukäsittely ovat integroitumassa uudelleen yksityisen sektorin toimesta. Pakkokilpailutuspolitiikka johti siihen, että jätteiden kuljetuspalvelut jossain määrin eriytyivät jätteen loppukäsittelypalveluista. Työväenpuolueen hallitus näki mielellään, että nämä toiminnot integroituisivat jälleen uudestaan. Hallitus suunnittelee myös englantilaisten kuntien jätehuoltovelvoitteiden siirtämistä kunnilta maakunnille, jotta toimenpiteet jätteiden määrän vähentämiseksi ja kierrätyksen lisäämiseksi saisivat enemmän tukea em. toimintojen integroitumisen seurauksena. (Davies 2007, 53.) Jäteverotus Kaatopaikkavero otettiin käyttöön vuonna 1996 saastuttaja maksaa -periaatteella. Veron suuruus oli aluksi kaksi puntaa kiinteältä jätetonnilta. Veron avulla haluttiin saada jätehuollon palvelujen kustannustaso vastaamaan jätteen negatiivisia ulkoisvaikutuksia. Maan hallituksen mukaan kaatopaikkaveron käyttöönotto merkitsi pientä painopisteen siirtämistä klassisesta yritysverotuksesta resurssien käytön verotukseen. (Bailey 2011, ) Vuonna 1999 vero nousi kymmeneen puntaan. Tämän jälkeen veroa on nostettu usein, sillä hallituksen tavoitteena on nostaa vero asteittain 35 puntaan tonnilta. Tämän 94

95 Jätehuollon markkinat vertailumaissa verotason uskotaan jo kannustavan alan toimijoita kehittämään kierrätysjärjestelmiä ja välttämään jätemateriaalien tuottamista. (Bailey 2011, 32.) 5.4 Yhdyskuntajätehuolto Irlannissa Irlantilaisen jätehuollon sääntely perustui aina vuoteen 1996 asti vuoden 1878 lakiin julkisesta terveydestä (Public Health Act). Alan sääntelyhistoria on ollut siis hyvin niukka, eikä julkinen jätepolitiikka ole ollut yhtä pakottavaa ja yhtä paljon kuntien roolia korostavaa kuin Pohjoismaissa. (Geldermann et al. 1996, 142.) Vuonna 1996 tuli voimaan ensimmäinen varsinainen laki jätehuollosta. Lailla haluttiin toimeenpanna EU:n jätehierarkia ja jätedirektiivit sekä edistää jätehuollon uudenaikaistumista. (Rudden 2007, ) Vielä 1990-luvun alussa 95 prosenttia Irlannissa syntyneestä yhdyskuntajätteestä sijoitettiin kaatopaikoille, joita oli noin 300 kappaletta ja joiden toiminta oli suhteellisen kehittymätöntä (Rudden 2007, 271). Jätehuoltopalveluja tarjoavia yrityksiä oli useita, ja ne yleensä hävittivät jätteet omiin kaatopaikkoihinsa. Vuonna 1995 virallisia toiminnassa olevia kaatopaikkoja oli 110 kappaletta, mutta vain viiden kaatopaikan pohjarakenteet olivat sillä tavalla kunnolliset, että ne estivät pohjaveden saastumisen. (Geldermann et al. 1996, ) Jätehuoltolaki uudistettin vuonna Pari vuotta myöhemmin säädettiin ympäristönsuojelulaki. (DECLG 2012a.) Uusien lakien tiukempien määräysten johdosta kaatopaikkoja jouduttiin sulkemaan ja jätteen kaatopaikkasijoittaminen kallistui 11. Nämä muutokset johtivat puolestaan joihinkin jätteiden laittomiin hävitystoimiin. Tosin muutokset lisäsivät kiinnostusta myös jätteiden kierrätystä kohtaan, ja alan yrityksille ryhdyttiin myöntämään investointitukia jätteen synnyn vähentämistä palveleviin tarkoituksiin. Kotitalousjätteen painoon tai volyymiin perustuva jätemaksu otettiin käyttöön koko Irlannin alueella (Rudden 2007, 273, 275.) Vaikka Irlannin jätehuolto on edennyt tiedostavampaan suuntaan kansallisten ohjelmien avulla viimeisen parin vuosikymmenen aikana, on havaittujen ongelmien ratkaisuun ja uudistusten toimeenpanoon tartuttu hitaasti. Forfásin (2007) vertailun mukaan varsinkin alueellisten jätesuunnitelmien toimeenpano paikallistasolla on ollut hidasta. Toisaalta myös yhtenäinen ja valtiollinen tavoitteiden asettelu, ohjaus ja suunnittelu ovat olleet vähäistä. Irlantilainen jätteenkeräys on järjestetty hyvin eri tavalla verrattuna muihin EU-maihin. DECLG:n vuoden 2012 raportissa todetaan, että yksityiset jätehuoltoyritykset hoitavat jätteenkeräyksen nykyään miltei yksinomaan. Keräysmarkkinoille tuloa säädellään toimilupajärjestelmällä. Jätteenkeräyspalveluja tarjoavilta yrityksiltä vaaditaan mm. että jätteenkeräyksessä huomioidaan jätehierarkia, esitetään vaadittava palvelutaso (standar- 11 Esimerkiksi Dublinissa, jossa ei ennen vuotta 1999 ole ollut jätemaksuja, kaatopaikkamaksut nousivat dramaattisesti. (Rudden 2007, 273, 275.) 95

96 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos di) ja että hinnoittelu on suunniteltu siten, että se kannustaa kotitalouksia jätteen vähentämiseen ja lajitteluun. Tämän lisäksi yksityiset yritykset ovat jätteenkäsittelylaitosten pääasiallisia omistajia ja operaattoreita. (DECLG:n 2012b, 24.) Jätteenkuljetuksen markkinat ovat yksityisten yritysten hallussa lukuun ottamatta kolmea kuntaa, joissa kunnat kilpailevat yksityisten kanssa (National Waste Report 2011, 2). Puhtaasti yksityisen sektorin hoitama jätteenkeräys toimii jätehuoltoalalla ilman julkisen sektorin väliintuloa, minkä johdosta julkinen sektori ei osallistu jätteenkuljetussopimusten laadintaan. Kotitaloudet maksavat keräysmaksut suoraan näille yrityksille. Paikallisviranomaisten vastuulla on taata tai järjestää kotitalousjätteen keräys silloin, jos vaihtoehtoista keräyspalvelua ei ole saatavilla tai jos tarjolla oleva keräyspalvelun kustannukset ovat kohtuuttoman korkeat (Desmond 2006, 29). Maassa on toiminut myös luvattomia kotitalousjätteen kerääjiä (EPA 2005). Koska kunnat eivät saa tuloja jätteiden keräyksestä, sen on arveltu vaikeuttaneen jätteenkäsittelylaitosten ja kaatopaikkojen vaatimien investointien rahoittamista (National Waste Report 2011, 2). Suurin syy paikallisviranomaisten jätemarkkinoilta vetäytymiselle on ollut kustannusten nousu ja asiakkuuksien väheneminen. Irlannin jätemarkkinoilla on ollut havaittavissa myös ns. kerman kuorintaa, kun yksityiset jätehuoltoyhtiöt ovat haalineet asiakkaita tiheästi asutuilta varakkailta kaupunkialueilta. Paikallisviranomaisille on näiltä alueilta jäänyt hoidettavaksi pienituloiset kotitaloudet, joiden kohdalla noudatetaan ns. poikkeuslupaa (waivers for low income households). (DECLG:n 2012c, 6.) 2000-luvulla Irlanti on kehittänyt jätehuoltoaan kohti modernimpaa mallia. Edelleen kuitenkin jätteiden käsittely tukeutuu kaatopaikkasijoittamiseen, vaikka kierrätyksen osuus on toki lisääntynyt. Vuosien aikana yhdyskuntajätteen kierrätyksen osuus kasvoi 13 prosentista 35 prosenttiin. Tavoite saavutettiin kahdeksan vuotta aikaisemmin kuin mihin se oli asetettu. (Forfás 2007, 9.) Loput 65 prosenttia yhdyskuntajätteestä sijoitettiin kaatopaikoille. (Rudden 2007, 271.) Kotitalousjätteen painoon tai volyymiin perustuva jätemaksu otettiin käyttöön koko Irlannin alueella vuonna (Rudden 2007, 273, 275.) Kaatopaikkavero otettiin käyttöön vuonna Sen jälkeen veroa on korotettu, ja vuoden 2013 heinäkuusta alkaen vero on 75 euroa/tonni. (DECLG 2012b, 21.) Merkittävä osa Irlannin jätteistä menee ulkomaanvientiin. Irlanti vie 30 prosenttia yhdyskuntajätteestä ja 70 prosenttia vaarallisesta jätteestä ulkomaille (Forfás 2006). Irlannista tuodaan jonkin verran ongelmajätettä myös Suomeen (National Waste Report 2011, 78). Syynä jätteiden merkittävään ulkomaanvientiin on kierrätys- ja käsittelylaitosten puute. Jätteiden viennin ulkomaille on todettu olevan käytännöllisin ja kustannustehokkain tapa käsitellä tiettyjä jätefraktioita. (Forfás 2006, 27). Tosin kasvavat jätekilometrit eivät tue EU:n jätepolitiikan periaatteita. Läheisyysperiaatteen mukaan jätteet tulisi käsitellä mahdollisimman lähellä niiden syntypaikkaa, ja omavaraisuusperiaatteen mukaan kunkin jäsenmaan tulisi olla omavarainen jätteiden käsittelyssä. Lisäksi Irlannin ollessa riippuvainen kierrätettävien jätefraktioiden maailmanmarkkinoista ja siellä vallitsevasta 96

97 Jätehuollon markkinat vertailumaissa kilpailusta on olemassa riski, että kierrätystarkoitukseen kerättyä materiaalia päätyykin kaatopaikalle markkinatilanteesta johtuen (DECLG 2012b, 39). Pakkausjätteiden kierrätys on edennyt Irlannissa kohtuullisesti. Irlanti saavutti 25 prosentin hyödyntämistavoitteensa vuonna 2001, ja vuonna 2006 Irlanti ylitti 50 prosentin tavoitteensa hyödyntämisasteen ollessa 60 prosenttia (Rudden 2007, 271). Repaktuottajayhteisön perustaminen on auttanut Irlantia teollisuudelle ja tuottajille asetettujen pakkausjätteiden kierrätystavoitteiden saavuttamisessa. Muita tuottajavastuun alaisia jätteitä ovat sähkö- ja elektroniikkalaitteet, paristot, romuajoneuvot, renkaat ja maatalousmuovit. Vuonna 2010 tuli voimaan kaupanalan ja julkisten palvelujen ruokajätettä koskeva sääntely. Sen mukaan näiden alojen tulee kerätä orgaaninen ruokajäte erikseen ja huolehtia sen hyödyntämisestä. Sääntely on vähentänyt kaatopaikalle päätyvän ruokajätteen määrää, ja samanlaista lähestymistapaa aiotaan toteuttaa myös kotitalouksissa syntyvälle ruokajätteelle. (DECLG 2012b, 21.) Vuonna 2011 Euroopan unionissa tuotettiin kotitalousjätettä 438 kiloa asukasta kohden. Vaikka Irlanti tuottaa paljon vähemmän kotitalousjätettä (367 kiloa per asukas), irlantilaisesta kotitalousjätteestä paljon suurempi osuus päätyy kaatopaikoille kuin muualla Euroopassa. Kun Euroopassa kaatopaikoille vietiin 37 prosenttia, Irlannissa kaatopaikkasijoittamisen osuus oli 53 prosenttia. Kierrätyksen osuus oli Irlannissa 40 prosenttia, joka vastaa myös EU:n keskiarvoa. (National Waste Report 2011, 19, 25.) Irlannissa on käyty keskusteluja jätemarkkinoiden rakenteesta ja sääntelystä, ja erityisenä huolenaiheena on ollut muun muassa Irlannin paikallisviranomaisten rooli sekä infrastruktuuripalvelujen tarjoajana että jätesektorin sääntelijänä. Koska julkisen ja yksityisen jätehuoltoalan rahoitusmahdollisuudet ovat erilaiset ja lupaehdoissa on eroja sektoreiden välillä, keskusteluissa on vaadittu, että yksityisellä ja julkisella sektorilla tulisi olla tasapuoliset toimintamahdollisuudet. (Forfás 2007, 16.) Vuoden 2012 DECLG:n raportissa todetaan, että jätteenkuljetusmarkkinoiden kriittisyydestä huolimatta maan hallituksessa ei ole suunnitelmia markkinarakenteen muuttamiseksi. Kotitaloudet velvoitetaan osoittamaan, että kotitalouden jätehuolto on asianmukaisesti järjestetty joko lupajärjestelmään kuuluvan jätteenkeräyspalvelun kautta tai muutoin ympäristöllisesti hyväksyttävällä tavalla lain ja jätesuunnitelmien mukaisesti. Tutkimusten mukaan kotitalousjätteiden laiton hävittäminen on ollut ongelma Irlannissa. (DECLG 2012b, 30 32; DECLG 2012c, 44.) Irlannin jätehuoltomarkkinoilla toimivat yritykset ovat pääosin irlantilaisia yrityksiä. Suuret globaalit jäteyritykset eivät ole jakamassa markkinoita. Yksityisten yritysten markkinaosuus koko kansallisesta jätteenkeräyksestä arvioidaan olevan noin 98 prosenttia. Mikään jätteenkeräyspalveluja tarjoava yritys ei toimi kansallisella tasolla, vaan ne operoivat korkeintaan alueellisella tasolla. (DECLG 2012c, 8, 11.) Ensimmäinen jätteenpolttolaitos avattiin vasta vuonna Laitoksen suunnitteluja rakentamisprojekti oli ongelmallinen monine vaiheineen, sillä monet tahot vastustivat laitoksen rakentamista. (National Waste Report 2011, 1.) Yksi selitys polttolaitosten 97

98 Pekka Valkama ja Satu Routa-Lindroos vähäisyyteen saattaa olla se, että kaukolämpö on kovin harvinainen lämmitysmuoto Irlannissa. Irlannissa on jätteiden syntymistä ehkäisevä ohjelma, kaatopaikalle sijoitettavalle jätteelle on korkeat maksut, ja maassa on tehty ennusteita tulevista jätemääristä ja suunniteltu jätteenkäsittelykapasiteettia ennusteiden mukaisesti. Ongelmia puolestaan aiheutuu siitä, etteivät kaikki kotitaloudet ole jätteenkeräyspalvelujen piirissä, jätteenkäsittelykapasiteettia on liian vähän, eikä regulaatio edistä kovin tehokkaasti jätehierarkian toteutumista. (European Commission 2012, 2.) Geldermannin ym. (1996, ) mukaan kierrätyksen lisäämisen esteet liittyvät Irlannissa teknisiin, institutionaalisiin, asenteellisiin, demograafisiin ja markkinoiden esteisiin. Tämä on näkynyt esimerkiksi epäselvyyksinä toimijoiden välisessä vastuunjaossa ja alueellisten sääntelyviranomaisten tehottomuutena. 98

99 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta 6 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino 6.1 Jätehuollon osamarkkinat Jätteet voidaan jakaa tuotannossa syntyviin jätteisiin ja kulutuksen tuottamiin jätteisiin. Kotitaloudet tuottavat kulutusjätettä ja teollisuus ja alkutuotanto tuotantojätettä. Palvelu toimialoilla syntyy sekä tuotanto- että kulutusjätettä, vaikka painopiste niissä on kulutusjätteissä. Yleensä tuotantojäte on kullakin toimialalla omanlaatuistansa ja jätemäärät hyvin vaihtelevia. Erityisesti teollisuusjätteen on määritelty olevan teollisuuden toimialoilla syntyvää tuotantojätettä. Teollisuusjätteeksi luetaan joskus myös energiantuotannon jätteet sekä mineraalien kaivuun jätteet. Edellisten kohdalla on kuitenkin huomioitava uuteen jätelakiin (646/2011) kirjattu jätteen määritelmää koskeva kohta, jonka mukaan aine tai esine ei ole jäte vaan sivutuote, jos se syntyy sellaisessa tuotantoprosessissa, jonka ensisijaisena tarkoituksena ei ole tämä aineen tai esineen valmistaminen. Tätä lainkohtaa sovelletaan tietyin edellytyksin (ks. jätelaki 646/2011). Yhdyskuntajätettä ovat vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvät jätteet, mukaan lukien sako- ja umpikaivolietteet sekä laadultaan siihen rinnastettavat hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvät jätteet. Yhdys kuntajätteiden yleinen yhteinen piirre on, että ne ovat yhdyskunnissa lopputuotteiden kulutuksessa syntyneitä jätteitä. Seuraavassa taulukossa jätehuollon markkinoita on tarkasteltu jätteen tuottajatahojen kautta. Esitystapa paljastaa eri tuotantohaarojen ja jätteen tuottajien jätemäärien volyymisuhteita ja antaa samalla peruskuvan jätteenkäsittelymarkkinoiden potentiaalista. 99

100 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino Taulukko 9. Jätteiden kertymät sektoreittain ja jätelajeittain vuonna 2010 (Muokattu lähteestä: Suomen virallinen tilasto (SVT)a: Jätetilasto 2010). Toimiala Jätelaji Syntyvä jäte (1000 t) Maa- ja metsätalous, kalastus, vesiviljely¹ Puujätteet Kaivostoiminta ja louhinta Mineraalijätteet Teollisuus Mineraalit, kemikaalit, puu, jne Energiatuotanto Mineraalijätteet jne Rakentaminen Mineraalijätteet jne Palvelut ja kotitaloudet Sekalaiset ml. kotitalousjätteet jne Yhteensä Lietteet ilmoitetaan kuiva-aineena. Lanta märkäpainona ilman maatalouden hyödyntämiä biojätteitä. Hakkuutähde tuorepainona ilman metsään jätettyjä hakkutähteitä. Valtaosa koko jätekertymästä muodostuu tuotannon jätemääristä. Mineraalien kaivuu muodostaa selvästi suurimman osan eli 49,7 miljoonaa tonnia, ja rakentamisen jätteiden määrän on tästä noin puolet. Teollisuuden vuotuiset jätemäärät ovat noin 12,9 miljoonaa tonnia. Tarkempi erittely nostaisi esiin vielä muita jätteen tuottajatahoja ja jätelajeja, kuten ongelmajätteet, sairaalajätteet jne. Vuonna 2010 jätteestä hyödynnettiin materiaalina tai energiana noin 35 prosenttia, aineskäytössä 26,1 prosenttia ja energiana 8,9 prosenttia. Mineraalisten maamassojen käytön lisäksi määrätietoista on ollut metalli- ja puujätteiden hyödyntäminen. Puujätteitä käytettiin energiantuotannossa ja metsäteollisuudessa suhteellisesti erittäin paljon. Kotitalouksien ja muista sekalaisista jätteistä valtaosa vietiin kaatopaikoille. Jätteiden määristä on vaikea saada tilastotiedoista selkeää yleiskuvaa. Jätemääritelmät ja niiden ryhmittely eri jätelajeihin on tapauksittain ja tarkastelutavoista riippuen varsin kirjavaa, ja tilastoinnissa on tapahtunut muutoksia 2000-luvun alkuvuosista. Kun lakisääteiset jätehuollon vastuut jaetaan järjestämisvastuuseen, tuottajavastuuseen ja kunnan järjestämisvastuuseen, voidaan väittää, että jätehuollon markkinat on lainsäätäjän toimesta institutionalisoitu kolmeen erilliseen osamarkkinaan. Näillä markkinoilla, joita selostaa kuvio 12, toimijoilla on erilaisia oikeuksia ja velvollisuuksia. Markkinoiden väliset määrittelyt ovat olleet sikäli ongelmallisia, että vastuualueiden rajoista on säädelty hieman väljästi, mikä on jättänyt sijaa erilaisille tulkinnoille. Myös lainsäätäjä on vaihtanut linjauksiaan näissä vastuualueiden rajapintakysymyksissä, sillä esimerkiksi 2007 alussa voimaan tulleen jätelain muutoksen mukaan teollisuuden, kaupan, yksityisen palvelutoiminnan ja muun elinkeinotoiminnan piirissä syntyvän asumisjätteeseen rinnastettavan jätteen jätehuollon järjestäminen rajautui pääosin pois kunnan vastuun piiristä ja siirtyi mainitun ajankohdan jälkeen jätteen tuottajan järjestämisvastuun piiriin. 100

101 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta Taulukko 10. Jätteiden käsittely vuonna 2010, tonnia vuodessa. (Lähde: Suomen virallinen tilasto (SVT)b: Jätetilasto 2010.) Käsittelytapa Käsittely Aines- Energia- Muu Kaatoyhteensä käyttö käyttö poltto paikka Kemialliset jätteet Metallijätteet Lasijätteet Paperi ja pahvijätteet Muovi ja kumijätteet Puujätteet Romuajoneuvot Sähkö- ja elektroniikkaromu Eläin- ja kasvijätteet Kotitalous ja muut sekalaiset jätteet Lietteet Mineraalijätteet Muut jätteet Yhteensä Yhteensä, jakautuminen % 100,0 % 26,1 % 8,9 % 0,4 % 64,6 % Jätteiden tuottajat & haltijat Alkutuotanto Kaivostoiminta Teollisuus Kotitaloudet Rakentaminen Asumisessa syntynyt & ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään siihen rinnastettava julkisen palvelutoiminnan jäte Järjestäminen kunnan vastuulla Energian tuotanto Palvelut Ominaisuudeltaan, koostumukseltaan ja määrältään asumisjätteeseen rinnastettava elinkeinotoiminnan jäte Järjestäminen tuottajan vastuulla Tuottajan (tai haltijan) vastuulla SER, jäteöljy, autonrenkaat, pakkaukset ja muut tuottajavastuun piiriin kuuluvat jätteet Valmistajan, maahantuojan tai pakkaajan vastuulla Kuvio 12. Jätteen tuottajalle/haltijalle kuuluvan järjestämisvastuun luomat osamarkkinat. 101

102 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino Järjestämisvastuussa jätteen tuottaja on velvollinen maksamaan jätehuollon kustannukset (esimerkiksi rakennustoiminta eli rakennustoimintaa harjoittavat yritykset järjestävät rakennustoiminnan jätehuollon omalla kustannuksellaan). Vastaavasti ns. tuottajavastuun alaisten jätteiden jätehuollon järjestää ja järjestämisen kustannuksista vastaa tavaran tuottaja (esimerkiksi autonrengasvalmistajan toimesta ja kustannuksella järjestetään asianmukainen jätteeksi päätyvien autonrenkaiden jatkokäsittely ja hyödyntäminen). Käytännössä luonnollisesti yritystoiminta siirtää jätehuollon kustannukset tuotteiden hintoihin, jolloin maksajana viime kädessä on tuotteen käyttäjä. Kunnan järjestämässä jätehuollossa vastaavasti periaatteena on, että jätteen tuottajalta tai haltijalta veloitetaan täysimääräisesti jätehuollosta aiheutuvat kustannukset (kuljetus, käsittely ja myös esimerkiksi kaatopaikan hoito). Jätealan markkinoiden osa-alueita voidaan eritellä myös jätehuoltoprosessin eri vaiheiden näkökulmasta. Yhdyskuntajätehuolto on useista vaiheista muodostuva julkisen palvelun prosessi, joka alkaa jätteen syntypisteestä ja päättyy jätteen loppusijoitukseen tai tapauksesta riippuen siihen, kun jäte on prosessoitu hyödynnettäväksi raaka-aineeksi, valmiiksi tuotteeksi tai energiaksi. Tällä tavalla jätehuoltoprosessin ydinosat voidaan luokitella prosessuaalisesti seuraaviin osamarkkinoihin: jätteen syntypaikkalajittelun markkinat, jätteen keräilymarkkinat, jätteen kuljetuksen ja siirron markkinat, jätteen käsittelyn markkinat, jätemateriaalien varastoinnin markkinat, jätteen energiakäytön markkinat, jätteen kierrätyksen markkinat, jätteen kaatopaikkasäilytyksen markkinat, kaatopaikkojen jälkihoitomarkkinat ja kaatopaikkojen uusiokäytön markkinat. Nämä prosessin vaiheet voidaan nähdä erillisinä palveluina, joista jokaisella niistä voitaisiin soveltaa erilaisia neuvottelu- ja kilpailutusperusteisia näennäismarkkinamalleja. Suomessa kuntien yhdyskuntajätehuollon vastuu merkitsee sitä, että kunta on tilaaja- ja järjestäjäosapuolena jätehuoltoprosessin eri vaiheissa. Sen lisäksi kunnilla on mahdollisuus tarjota palvelujaan jossain määrin myös elinkeinoelämälle. Kuviossa 13 on yksinkertaistettu malli, joka havainnollistaa yhdyskuntajätehuollon eri osa-alueiden keskinäistä riippuvuutta ja vaikutuksia toisiinsa. Käytännön jätehuollon järjestelmäkokonaisuudet ovat usein monimutkaisempia, tai niistä voi puuttua joku tai joitakin kaavion komponenteista. Lisäksi jätehuoltoketjussa on eri toimijoiden (kunnat, jätehuoltoyhtiöt, tekniikan valmistajat ja toimittajat, operointiyritykset, jne.) osin päällekkäisiä keräys-, kuljetus- ja käsittelyjärjestelmiä. (Kaila et al. 2006, 51) 102

103 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta Jätteiden syntypaikkalajit- telu- ja keräysjärjestelyt huoneistossa/kiinteistöllä Aluekeräyspiste Jätteen hyödyntämis- ja käsittelyjärjestelmät 2 1 Keräys ja kuljetus Raaka- aineet ja tuotteet 2a Energia 2b Kiinteistökohtainen keräys Jätteen loppusijoitus 3 Kuvio 13. Yhdyskuntajätehuollon järjestelmäkokonaisuus. (Kaila ym. 2006, 51.) Vaikka yksistään jätteen käsitteen määritteleminen on ollut haasteellista yhdyskuntajätehuollolle, ongelmia on ollut myös siinä, mitä tarkoitetaan asumisessa syntyvään jätteeseen ominaisuuksiltaan, koostumukseltaan ja määrältään rinnastettavalla teollisuus-, palvelu- tai muussa toiminnassa syntyvällä jätteellä. Määrältään tämä jäte vastaa noin puolta yleisille kaatopaikoille sijoittavan yhdyskuntajätteen määrästä. Myös erilaisten käsittelyja hyödyntämistoimintojen määritteleminen on osoittautunut vaikeaksi, sillä tekninen kehitys on tuottanut joitakin uusia käsittely- ja hyödyntämistoimintojen yhdistelmiä. (Ympäristöministeriö 2005, 16.) Vastuut ja velvollisuudet vaihtelevat yhtäältä sen mukaan, syntyykö jäte kunnan järjestämän vai tuottajan vastuulla olevan jätehuollon alueella ja toisaalta sen mukaan, miten jätteiden kuljetus järjestetään. Kunnan on järjestettävä jätteen keräily ja kuljetus joko omana toimintanaan, muuta yhteisöä tai yksityistä yrittäjää käyttäen. Käytännössä kunnat tekevät valinnan kahden vaihtoehdon väliltä: 1) kilpailuttamalla keskitetysti yksityisiä jätealan yrityksiä tai 2) kunnan tai jätelautakunnan päätöksen mukaisesti siten, että jätteen haltija tekee sopimuksen suoraan jätealan yrityksen kanssa. Vuoden 2008 jätehuoltokyselyllä kartoitettiin tietoa mm. yhdyskuntajätteen kaatopaikoista, jätemaksuista ja niiden kehityksestä sekä kuljetusten järjestämisestä. Kunnan vastuulla olevien jätteiden kuljetukset oli kyselyyn saatujen vastausten mukaan järjestetty seuraavassa taulukossa esitetyllä tavalla. (Suomen Kuntaliitto 2008, 17.) 103

104 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino Taulukko 11. Kunnan vastuulla olevien jätteiden kuljetusten järjestäminen vuonna Jätteiden kuljetusten järjestäminen kuntien % koko maan Asukkaita % koko maan lukumäärä kunnista yhteensä asukkaista Kokonaan sopimusperusteisina % % Kokonaan kunnan järjestäminä % % Osittain sopimusperusteisina, osittain kunnan järjestäminä 36 9 % % Ei vastausta kysymykseen % % Kaikki yhteensä % % Kyselyyn vastanneista kunnista 140 kunnassa oli kokonaan kunnan järjestämä jätehuolto. Nämä olivat suhteellisen suuria kuntia, sillä niissä asui 51 % maan väestöstä. Kokonaan sopimusperusteisen järjestelmän oli valinnut yhtä monta kuntaa, mutta niissä asui vain 27 prosenttia koko maan asukkaista. Järjestäminen kunnan vastuulla 1a) Keskitetty kunnan järjestämä Jätteen haltija (esim. asunto-osakeyhtiö) Kunta tai kunnallinen jäteyhtiö (osakeyhtiö, kuntayhtymä) 1b) Kunnan keskitetty kilpailutus Järjestäminen tuottajan vastuulla Jätteen tuottaja (esim. kauppa, palveluyritys) 3) Sopimus (tuottaja - jäteyhtiö) 2) Sopimusperusteinen kuljetus (haltija - yhtiö) 1, 2, 3 (jos sopimus kunnan kanssa) Kunnan oma/ kilpailuttama käsittelylaitos Yksityiset kuljetus- ja/tai jätehuoltoyhtiöt Jätteen haltijan määräämä käsittelylaitos 3 (jos ei ole sopimusta kunnan kanssa) Kuvio 14. Yhdyskuntajätteen keräilyn, kuljetuksen, käsittelyn ja hyödyntämisen vaihtoehdot. 104

105 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta Jätehuollon palvelutehtävien käytännön toteuttamisen kunta voi ulkoistaa erilliselle jätehuoltoyhtiölle, mutta viranomaistehtävät kunnan on pääsäännön mukaan hoidettava itse. Kuntien jätehuoltoyhtiöt hoitavat jätehuoltopalvelujen hankintatointa, johtavat paikallista jätehuoltojärjestelmää ja harjoittavat jäteneuvontaa. Useamman kunnan yhteisesti omistaman jätehuoltoyhtiön alueella kunnan vastuulla olevat viranomaistehtävät on hoidettava jokaisessa kunnassa erikseen tai kuntien välisenä yhteistyönä, jolloin käytännössä viranomaistehtävää hoitavana elimenä toimii joko jätelautakunta tai yhteistoiminta-alueen kuntien perustama kuntayhtymä. Yksityiset yrittäjät tuottavat joko omana toimintanaan tai kuntien urakoitsijoina yhdyskuntajätteen kuljetuksen sekä usein myös käsittelylaitosten ja kaatopaikkojen hoitoon liittyviä toimintoja. Yksityisillä yrityksillä on myös kierrätys- ja hyödyntämispalveluiden kehittämisessä merkittävä rooli. Jätealalla toimivat yksityiset yritykset ja järjestöt antavat myös jäteneuvontaa. (Yhdyskuntajätehuollon pelisäännöt 2007, 16.) Valtion taloudellinen tutkimuskeskus on julkaissut empiirisen tutkimuksen, jossa on vertailtu kunnan keskitetysti kilpailuttamaa jätteen kuljetusta kiinteistöhaltijan kilpailuttamaan jätteenkuljetukseen. Tutkimuksessa havaittiin, että siirtyminen kiinteistönhaltijan kilpailuttamasta järjestelmästä kunnan kilpailuttamaan järjestelmään johtaa noin 40 prosentin hinnanalennukseen. Tukiaisen ja Mälkösen (2010, 19) arvion mukaan kunta pystyy luomaan kovemman kilpailupaineen. Keskitetyn mallin negatiivisena vaikutuksena on kuitenkin se, että pienet kuljetusyritykset voivat jäädä ilman urakoita ja joutuvat lopettamaan toimintansa. 1 Keskitetyt hankinnat voivat kuitenkin lisätä yritysten taloudellisesti kannattavia sopimussuhteita. Osa yksityisistä yrityksistä ostaa kunnan tai kuntien jätehuoltoyhtiön tarjoamia jätehuoltopalveluja. Nykyisin monissa tapauksissa yrityksillä ei ole esimerkiksi kaatopaikkojen osalta muuta vaihtoehtoa kuin kunnan tarjoama palveluratkaisu. Kunnat ja kuntayhtiöt voivat yleisen toimialansa puitteissa tarjota jätehuoltopalveluja elinkeinotoiminnan jätteitä tuottaville yrityksille ja tuottajayhteisöille. Kunnan yhtiö voi menettää hankintalain mukaisen sidosyksikköstatuksensa, mutta yhtiön voi olla vaikea kieltäytyä käsittelemästä yritysten jätteitä, jos kunnassa ei ole muuta käsittelylaitosta. (Yhdyskuntajätehuollon pelisäännöt 2007, ) Osa yhdyskuntajätteestä on siinä mielessä arvokasta, että sitä voidaan hyödyntää joko raaka-aineena ja energiana. Yksityiset jätealan yritykset ovat kiinnostuneita erityisesti näistä materiaalivirtojen osista. Jätepolitiikan yleisten linjausten mukaisesti kuntien ja kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden haasteena on vähentää kaatopaikoille menevän jätteen määrää. Ensisijaisesti ne yrittävät ohjata biohajoavan jätteen ja polttokelpoisen sekajätteen muualle kuin kaatopaikoille. Ilmastonmuutosta kiihdyttävän ja kasvihuonekaasupäästöjä aiheuttavan bioha- 1 Jos kunnat haluavat edistää pienten ja paikallisten yritysten säilymistä kuljetusmarkkinoilla, kuntien tulisi tarjota monia kohteita kilpailuun. Sopimusaikojen tulisi olla riittävän pitkiä, että pienetkin yritykset voisivat laskea investointien takaisinmaksukykynsä. Toisaalta tiheä kilpailuttaminen lisää yrittämisen mahdollisuuksia. (Tukiainen ja Mälkönen 2010, 20.) 105

106 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino joavan jätteen sijoittaminen kaatopaikoille joudutaan lopettamaan lähes kokonaan aivan lähivuosina. Biohajoavan jätteen hyödyntämiselle asetetut tavoitteet voidaan käytännössä saavuttaa vain lisäämällä yhdyskuntajätteiden energiahyödyntämistä. ( Jätelaitosyhdistys. Suomen yhdyskuntajätehuolto 2006, 8.) Tätä varten maahan suunnitellaan useiden uusien jätteenpolttolaitosten ja jätevoimalaitosten rakentamista. Tämänkaltaisen suuren investoinnin eräänä edellytyksenä on varmuus riittävän suurista ja tasaisista jätemääristä laitoksen lasketun käyttöiän ajaksi. Tämän vuoksi yksityisten ympäristöalan yritysten ja kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden intressit joutuvat törmäyskurssille. Yritykset haluavat hyödyntää parhaan osan asumisessa syntyvästä jätteestä omissa tuotantoprosesseissaan joko raaka-aineena, kierrätyspolttoaineena tai rinnakkaispoltossa. Uhkana on, että kunnalliset toimijat veisivät myös tämän parhaan hyödynnettävissä olevan osan asumisjätteestä sekajätteen seassa jätevoimalaitosten raaka-aineeksi. Jos yksityiset yritykset vievät osan asumisessa syntyvästä jätteestä omiin tarkoituksiinsa, jätemäärät rakennetuille jätevoimaloille jäävät liian pieniksi ja toisaalta tavoitteiden toteutuminen orgaanisen aineksen vähentämiseksi kaatopaikoilta vaarantuu. 6.2 Yhdyskuntajätteen hyödyntämisen markkinat Hyötykäytön näkökulmasta jäte on oikeastaan vain väärässä paikassa olevaa raaka-ainetta. Jätteen hyödyntämisellä aineena tai energiana säästetään luonnonvaroja, joista osa on uusiutumattomia. Jätteiden hyödyntämisasteet vaihtelevat eri toimialoilla. Tehokkaimmin hyödynnetään maaseutuelinkeinojen ja teollisuuden jätteitä. Toistaiseksi melko vähän hyödynnetään esimerkiksi talonrakennusjätteitä ja yhdyskuntajätteitä. Jätteet, joita ei hyödynnetä, pääosin läjitetään tai sijoitetaan kaatopaikoille. (Tilastokeskus: Jätetilasto 2007.) EU:n jätedirektiivin tavoitteiden mukaan kaatopaikalle sijoitetun jätteen määrää ja osuutta tulee vähentää voimakkaasti tulevina vuosina. Oheisessa taulukossa on esitetty yhdyskuntajätteiden hyödyntämisjakaumat vuodelta Sekajätteestä lähes 73 % meni kaatopaikalle, noin 25 % energiakäyttöön ja alle 3 % kierrätettiin materiaalina. Erilliskeräys muuttaa tilannetta oleellisesti, sillä kaikesta erilliskerätystä jätteestä kaatopaikalle meni alle 4 %, energiakäyttöön noin 18 % ja materiaalikierrätykseen noin 78 %. Jätetilastojen mukaan yhdyskuntajätettä kertyi vuonna 2003 noin 2,4 miljoonaa tonnia, vuonna 2007 noin 2,7 miljoonaa tonnia ja vuonna 2010 noin 2,5 miljoonaa tonnia. Selityksenä jätemäärän vähentymiselle voi olla vuonna 2007 alkanut rahoituskriisi ja talouden taantuma. Yhdyskuntajätteestä sijoitettiin kaatopaikalle noin 45 % vuonna Kaatopaikoille sijoitettavan jätteen määrä on ollut tasaisessa laskussa. Orgaanisen aineksen kaatopaikkakiellon myötä tämä osuus tullee tulevaisuudessa laskemaan radikaalisti. 106

107 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta Taulukko 12. Yhdyskuntajätteet ja niiden hyödyntäminen vuonna (Lähde: tilasto (SVT)c: Jätetilasto 2010, Tilastokeskus) Käsittely Jätemäärä, Kierrätys Energia- Sijoitus tonnia materiaalina käyttö kaatopaikalle Sekajäte yhteensä Erilliskerätyt yhteensä, josta Paperi- ja kartonkijäte Biojäte Lasijäte Metallijäte Puujäte Muovijäte Sähkö- ja elektroniikkaromu Muut ja erittelemättömät Kaikki yhteensä Jätehuolto yritystoimintana Jätealan yritystoiminta on osittain luvanvaraista ja viranomaisten valvomaa toimintaa. Koko maassa jätealan yrityksiä on noin 500 kappaletta, ja yritysten määrä on ollut selvässä kasvussa. Kuljetusyrityksiä on paljon, mutta eniten uusia yrityksiä perustetaan jätteiden hyödyntämiseen ja uuden ympäristöteknologian varaan. (Kettunen 2010, ) Yksityiset ympäristöhuoltoalan yritykset toteuttavat kaatopaikkojen ylläpitoa lukuun ottamatta valtaosan asumisessa syntyvän jätteen ja siihen rinnastettavien jätteiden jätehuollosta. Yksityisten ympäristöhuoltoyritysten palvelukokonaisuus kattaa laajimmillaan jätteiden keräys-, kuljetus-, käsittely- ja hyötykäyttöpalvelujen lisäksi myös asiakas- ja neuvontapalvelut sekä raportointi-, laskutus- ja seurantapalvelut. Yksityisten ympäristöhuoltoyritysten palvelutarjonnan alueet voidaan tyypitellä seuraavasti: ympäristölogistiikka: jätteiden keräys, kuljetus, siirtokuormaus ja varastointi, jätteiden hyötykäyttö: jätteiden lajittelu, esikäsittely sekä jalostus uusioraaka-aineeksi tai hyödyntäminen energiana, märät jätteet ja tekninen puhtaanapito: loka- ja viemärihuolto, teollisuus- ja kiinteistöpesut sekä korkeapainepesut ja ongelmajätehuolto: vastaanotto, lajittelu, toimitus hyötykäyttöön tai käsittelyyn sekä käsittely. 107

108 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino Yksityiset ympäristöhuoltoyritykset vastaavat joissakin tapauksissa myös kuntien omistaman kaatopaikan ylläpitämisestä. Muutama kunta on antanut jätehuoltonsa yksityisen ympäristöhuoltoyrityksen hoidettavaksi joko kokonaan tai osittain. Jos yksityisten jätehuoltoyritysten rooli kasvaa jätehuollossa, on ennakoitavissa, että tarve yksityisten kaatopaikkojen ja muiden käsittely- ja hyödyntämislaitosten perustamiseen lisääntyy. Kuntien yhdyskuntajätehuollon palvelujen tuottaminen tapahtuu pääosin ostopalveluna yksityisiltä palvelujen tuottajalta (yli 90-prosenttisesti). Kunnat ja kuntien yhtiöt toimivat tilaajina ja kilpailuttajina sekä sopimuskumppaneina. Lähinnä kilpailuttamiseen ja toiminnan johtamiseen (suunnitteluun, sopimusseurantaan, rahoitukseen ja maksuihin) sekä jäteneuvontaan liittyvät palvelutehtävät hoidetaan kunnan tai kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden omalla henkilöstöllä. (Ympäristöministeriö 2005, 32.) Lainsäädännön sisältämä vaatimustason nousu edellyttää lähitulevaisuudessa investointeja jätteiden hyödyntämiseen ja käsittelyyn. Käytännössä jätehuollon lisäkapasiteetin tuottamisesta vastaavat yksityiset yritykset, joilta kunnat ja kuntien yhtiöt tulevat jatkamaan palvelujen hankkimista. Suomessa otettiin käyttöön jätevero vuonna Vero koski yleisille kaatopaikoille ja niihin rinnastettaville, valtaosin toisten tuottamien jätteiden vastaanottamista varten perustetuille kaatopaikoille kuljetettavia jätteitä. Yksityiset kaatopaikat jätettiin veron ulkopuolelle. Kuntasektori ei ollut tyytyväinen tästä veropoliittisesta linjauksesta. Uusi jäteverolaki astui voimaan vuonna 2011, ja se siirsi myös yksityiset kaatopaikat jäteveron piiriin. (HE 159/2010.) Jätealan yritysten liikevaihtopotentiaalin on ennustettu kasvavan, koska ihmisten elinikä pitenee ja maan väkiluku jatkaa kasvuaan. Alan kilpailullisuuden säilyminen olisi kuntien ja kuluttajien edun mukaista, mutta kilpailuolosuhteiden uhkana ovat yrityskaupat. Uutta kasvua alalla voidaan etsiä mm. jätehuoltoprosessien rationalisoinnista ja materiaalien käytön tehostamisesta. (Worth 2010, ) 6.4 Kuntien yhdyskuntajätehuollon organisoinnin markkinamuotoistuminen Valtakunnallinen kehitys Kunnat ovat käyttäneet erityisen paljon neuvotteluperusteisia näennäismarkkinamalleja jätehuollon palvelutehtävien uudelleenorganisoimiseksi. Aikaisemmin kukin kunta pyrki hoitamaan jätehuoltotehtävät omana työnä itsenäisesti luvun alusta lähtien kunnat ovat kuitenkin vahvistaneet jätehuoltoalan markkinoistumisen edellytyksiä sillä tavalla, että kunnat ovat yhtiöittäneet jätehuoltotoimintojaan. Kunnat voivat toteuttaa kuntayhteistyötä esimerkiksi sopimusyhteistyönä tai perustamalla yhteislautakunnan tai kuntayhtymän, mutta kaikkein suosituimmaksi yhteistyön organisaatioksi on tullut osakeyhtiömuotoinen yhteisyritys. Kuviossa 15 oleva Siitosen ja Martikaisen (2005) analyysi kuvaa kunnallisen jätehuollon organisoinnin muutokset vuosien 1996 ja 2004 välisenä aikana. 108

109 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta Kuvio 15. Organisoinnin muutos jätteiden käsittelyssä KuntaSuomikunnissa (N=47). (Siitonen & Martikainen 2005, 221.) Jätehuoltokentällä tapahtunutta muutosta voidaan kuvata myös karttaesityksenä, jossa näkyy alueellisen yhteistyön voimakas laajentuminen vuodesta 1996 lähtien. Keskeisimpinä organisointimuutoksia ajavina tekijöinä ovat olleet EU-direktiivit erityisesti kaatopaikkavaatimusten kohdalla sekä Suomen jätehuoltolainsäädännössä tapahtuneet uudistukset. Kuvio 16. Jätehuollon alueelliset organisaatiot, ts. kuntien yhtiöt, liikelaitokset, kuntayhtymät (Jätelaitosyhdistys 2008). 109

110 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino Kunnallisen jätehuoltoalan yhteisyrityksen organisoitumisen perusteet case Päijät-Häme Päijät-Hämeessä aloitteen kuntien yhteisen jätehuolto-organisaation perustamiseksi teki Päijät-Hämeen maakunta- ja seutukaavaliitto. Organisaatiomuodoksi liitto esitti osakeyhtiömuotoa. Ennen liiton tekemää esitystä kuntien jätehuoltoyhteistyön tiivistämistä valmisteltiin Lahden, Heinolan, Orimattilan, Asikkalan, Heinolan maalaiskunnan, Hollolan ja Nastolan kuntien yhdessä toteuttamassa jätteenkäsittelyprojektissa vuosina Samanaikaisesti kun kuntien yhteisen jätehuolto-organisaation perustamista selvitettiin, Päijät-Hämeen maakunta- ja seutukaavaliiton johdolla jätehuollon pitkän tähtäyksen toimintapoliittisiksi linjauksiksi hyväksyttiin seuraavat tavoitteet: 1. Jätehuollossa maksupolitiikassa toteutetaan täysimääräinen aiheuttamisperiaate. Sen mukaan maksuilla katetaan käsittelypaikkojen perustamis-, toiminta- ja jälkihoitokustannukset, jätteiden hyötykäytön kustannukset ja ongelmajätehuollon kustannukset. 2. Laaditaan alueelle yhteneväiset jätehuoltomääräykset, jotka sisältävät lajittelu- ja hyötykäyttövelvoitteet. 3. Mistään kaatopaikoista ei luovuta, ja kaatopaikoista tehdään käsittelykeskuksia. Kaatopaikkakaasut otetaan talteen pääkaatopaikoilla. 4. Jätehuollon tavoitteena on syntypaikkalajittelu. 5. Eloperäiselle jätteelle järjestetään erilliskeräys, ja se kompostoidaan. 6. Hyötyjätejakeet, kuten pahvi, paperi, metalli, vaatteet ja muovi, kerätään erikseen joko aluesäiliöihin tai kiinteistökohtaisesti, ja ne ohjataan hyötykäyttöön. 7. Jos puu, pahvi ja paperi ovat polttokelpoisia, ne lajitellaan syntypaikoilla, murskataan ja viedään sellaisiin polttolaitoksiin, joissa on kiinteän polttoaineen kattilat. 8. Ongelmajätehuoltoa kehitetään järjestämällä öljyisten jätteiden asianmukainen käsittely. Valmisteluasiakirjoissa todettiin, että kunnat siirtäisivät vain jätehuollon palvelutehtävät yhteiselle jätehuoltoyhtiölle. Kuntien lakisääteiset valvontavelvoitteet jäisivät kuntien ympäristönsuojeluviranomaisille. Lahden kaupunki katsoi, että kuntien yhteistä jätehuolto-organisaatiota voitiin perustella seuraavilla näkökohdilla: 2 Tämän koko luvun lähteenä on ollut Lahden rahatoimiston julkaisu 7/

111 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta jätehuoltoyhtiö pystyy tehokkaampaan ja taloudellisempaan tehtävien hoitoon jätehuoltoyhtiön avulla jätehuollossa tarvittavat investoinnit voidaan hoitaa kaupungin talousarvion ulkopuolella jätehuoltoyhtiö pystyy hankkimaan suurtuotannon etuja jätehuoltoyhtiöstä voidaan tulouttaa tulovirtaa kaupungille perimällä kaatopaikkaalueesta vuokratuloa jätehuoltoyhtiö pystyy lisäämään asiantuntevaa henkilöstöä, koska se voi harjoittaa erilaista henkilöstöpolitiikkaa kuin kaupunki jätehuoltoyhtiö pystyy keskittymään erityisosaamisen kehittämiseen jätehuoltoyhtiö palvelee valtakunnallista tavoitetta, joka pyrkii lisäämään jätehuollon alueellista yhteistyötä ja jätehuoltoyhtiö seudullisen yhteistyön muotona pystyy saamaan valtion investointiavustuksia ja -korkotukilainoja, joihin paikalliset jätehuolto-organisaatiot eivät olisi oikeutettuja. Perustettava jätehuoltoyhtiö vuokraisi Lahden kaupungin kaatopaikan, jossa se ottaisi vastuulleen jätteiden vastaanoton, laskutuksen ja käsittelypaikan hoitotoimenpiteet. Yhtiö joutuisi vastaamaan myös ympäristölupien velvoitteista. Yhtiö ei voisi kuitenkaan päättää jätteenkäsittelymaksun suuruudesta, sillä se oikeus säilyisi edelleen kunnanvaltuustolla. Yhtiö saisi kuitenkin tehdä esityksen, jonka perusteella valtuusto vahvistaisi maksun. Käsittelymaksut tulisivat olemaan kuitenkin samalla tasolla koko Päijät-Hämeessä. Lahdessa kaupungin jätehuoltoyksikkö oli osa kaupungin organisaatiota yhtiöittämiseen asti. Yksikkö oli vastannut kaupungin omien kiinteistöjen jätekuljetuksista tilausten perusteella. Organisaatiomuutoksen jälkeen jätehuolto-organisaatiolla ei olisi tällaista velvoitetta, minkä vuoksi kaupungin tilakeskuksen pitäisi itse ryhtyä huolehtimaan jätteiden kuljetuksesta tai ostaa kyseinen palvelu uudelta jätehuolto-organisaatiolta. Yhtiöittämisselvityksissä todettiin, että Lahden kaupungin jätehuoltoyksikön henkilökunta siirtyisi uuden organisaation palvelukseen vanhoina työntekijöinä kuljetuspalveluja lukuun ottamatta. Henkilökunnan kunnalliset eläke-etuudet oli mahdollista säilyttää ennallaan, sillä jos yhtiön omistajat ovat vain kuntia tai vastaavia julkisoikeudellisia yhteisöjä, tällainen yhtiö pystyi liittymään Kuntien Eläkevakuutuksen eli nykyisen Kevan jäseneksi. Henkilöstön ohella jätehuollon menot ja tulot poistuisivat Lahden kaupungin talousarviosta luvun alussa jätehuollon menoista 90 prosenttia oli jätekuljetuksista aiheutuneita kuluja. Päijät-Hämeen kuntien yhteisen jätehuolto-orgaanisaation valmisteluasiakirjoissa viitataan Euroopan talousaluetta koskevan sopimuksen valmisteluun ja huhtikuussa 1992 mietintönsä jättäneen jätelakikomitean esityksiin. Jo silloin oli nähtävissä, että kaato- 111

112 Olavi Kallio, Pekka Valkama, Pentti Siitonen ja Ossi Heino paikkakonsepteja ryhdytään kehittämään vuodesta 1996 alkaen. Kun kunnilla oli velvollisuus järjestää jätteenkeräys vain taajama-alueilla, velvollisuus tultaisiin ulottamaan myös haja-asutusalueille. Lisäksi jätteiden lajittelua koskevat velvoitteet kiristyivät. Lisäksi jätehuoltoyhtiön valmisteluaineistossa viitattiin valtioneuvoston asettamiin tavoitteisiin ja kansallisiin säädöksiin, joiden mukaan kaatopaikkojen määrää on vähennettävä ja hoidon tasoa kehitettävä. Osana Päijät-Hämeen kuntien yhteisen jätehuolto-orgaanisaation valmistelua tehtiin vertailu osakeyhtiö- ja kuntayhtymämuotojen eroista. Tämä vertailu on esitetty taulukossa 13. Kuntayhtymävaihtoehto oli siis esillä valmistelussa, mutta sen poliittinen kannatus jäi vaatimattomaksi. Taulukko 13. Päijät-Hämeessä tehdyn organisaatiovertailun tuottamia keskeisiä eroja osakeyhtiön ja kuntayhtymän välillä. Osakeyhtiö Kuntayhtymä Yhtiökokous on ylin päätöksentekoelin, jonka tehtävät ja päätöksentekojärjestys on osakeyhtiölaissa säännelty Hallitus edustaa yhtiötä ja kirjoittaa sen toiminimen Yhtiön hallitus nimittää toimitusjohtajan Toimitusjohtaja vastaa yhtiön juoksevasta hallinnosta hallituksen antamien ohjeiden ja määräysten mukaisesti. Toimitusjohtaja vastaa myös kirjanpidonlainmukaisuudesta ja varainhoidon järjestämisestä luotettavalla tavalla Henkilökunta voidaan palkata vain työsopimussuhteeseen Verotus määräytyy tulo- ja arvonlisäverolakien mukaan Sopimuksen mukaan ylin päätöksentekoelin on joko yhtymäkokous tai yhtymävaltuusto Kuntayhtymän perussopimuksessa määritellään, mikä toimielin valvoo kuntayhtymän etua, edustaa yhtymää ja tekee sen puolesta sopimukset Mahdollisen toimitusjohtajan nimittävä toimielin sovittavissa Toimitusjohtajan tehtävät ovat sovittavissa Henkilökuntaa voidaan palkata sekä virka- että työsopimussuhteeseen Rinnastuu verovelvollisena kuntaan Päijät-Hämeen kuntien yhteisen jätehuolto-organisaation valmisteluvastuu oli Päijät- Hämeen maakunta- ja seutukaavaliitolla. Osana valmistelua liitto pyysi myös lausuntoja valtion viranomaisilta. Lahden työvoimatoimisto piti organisaatiouudistusta hyvin perusteltuna. Työvoimatoimiston arvion mukaan uusi jätehuoltoyhtiö kykenisi luomaan 112

113 Jätehuollon jakautuminen osamarkkinoihin ja yritystoiminta 200 vakinaista ja tilapäistä työpaikkaa viiden vuoden kuluessa. Hämeen lääninhallitus kannatti kuntien yhteisen jätehuolto-organisaation luomista sillä perusteella, että sen avulla voitaisiin vähentää kaatopaikkojen määrää, laajentaa jätteen laitosmaista käsittelyä ja lisätä kierrätystä. Uuden jätehuoltoyhtiön omistajien väliset suhteet järjestettiin osakassopimuksen avulla. Osakassopimuksessa linjattiin, että tavoitteena on hoitaa mahdollisimman laajaalaisesti Päijät-Hämeen kuntien alueiden jätehuolto ja että toiminnassa pyritään noudattamaan liikeperiaatteita mahdollisimman paljon. Osakassopimuksessa kunnan sopivat, että yhteinen jätehuolto-organisaatio harjoittaa jätteenkäsittelyä, ongelmajätehuoltoa ja jätteiden hyötykäyttöä. Yhtiöjärjestyksen toimialapykälässä mainittiin, että jätehuoltoyhtiön toimialana on harjoittaa jätteenkäsittely- ja muuta jätehuoltotoimintaa. Osakassopimuksessa sovittiin, etteivät jätteiden keräily ja kuljetus pääsääntöisesti kuulu yhtiölle. Yhtiön taloudenpidosta ja liikesuhteista sovittiin, että yhtiö hoitaa talouttaan omakustannusperiaatteella. Lisäksi yhtiö velvoitettiin käyttämään palveluhankinnoissaan omistajakuntien ja Päijät-Hämeen alueen yrittäjien palveluja. Omistajakuntien ja Päijät-Hämeen Jätehuolto Oy:n väliset yksityiskohtaisimmat suhteet järjesteltiin kuntien ja yhtiön välisillä toimintasopimuksilla. Niissä sovittiin kaato- ja käsittelypaikkojen sekä hyötyjätteiden keräyspisteiden vuokraamisesta yhtiölle. Yhtiö velvoitettiin pitämään kierrätyskeskuksia alueen kunnissa, joissa voidaan työllistää kuntien velvoitetyöllistettyjä. Päijät-Hämeen Jätehuolto Oy perustettiin vuonna Yhtiön toiminta alkoi vuotta myöhemmin. Kuntien palveluksessa ollut jätehuollon henkilökunta siirrettiin uuden yhtiön palvelukseen. Yhtiön tehtäväksi tuli omistajakuntien toimeksiannosta jätteiden käsittelyn hoitaminen, ongelmajätehuolto, jätteiden hyötykäyttö ja jätehuollon kehittämistyö. 113

114 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero 7 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero 7.1 Aineisto, menetelmä ja analysointikäsitteet Tässä luvussa paneudutaan kaupunkikuntien yhdyskuntajätehuollon markkinoistumiseen. Tutkimuksen kohdekaupungeiksi valittiin Helsinki, Jyväskylä, Tampere ja Turku, koska ne ovat suuria ja sijaitsevat etäällä toisistaan. Valinnan taustalla oli käsitys siitä, että suuremmilla kaupungeilla on enemmän rahoituksellista liikkumavaraa ja hallinnollista osaamista omaehtoisten kunnallispoliittisten valintojen tekemiseen. Analyysi keskittyy erityisesti siihen, miten kaupunkien jätehuollossa suhtaudutaan vaihtoehtoisten palveluntuotantomuotojen käyttöönottoon. Tutkimuskaupungit eivät ylläpidä omia jätehuollon palveluja, sillä yhdyskuntajätehuollon palvelutehtävät on yhtiöitetty kaupunkien ja muiden kuntien yhteisesti omistamiin yhtiöihin tai annettu kuntayhtymälle. Poikkeus tässä suhteessa on Jyväskylä, jossa kaupungin omalla organisaatiolla on ollut jätehuollon palvelutehtävien järjestäminen yhdyskuntajätteen käsittelytehtävää lukuun ottamatta. Taulukko 14. Jätehuollon organisointi tutkimuskaupungeissa. Kaupunki Vastuuorganisaatio /-viranomainen Helsinki Jyväskylä* Tampere Turku HSY (entinen YTV Jätehuolto) Jyväskylän kaupunki, katu- ja puisto-osasto Pirkanmaan Jätehuolto Oy Turun Seudun Jätehuolto Oy * Bio- ja kuivajätteiden käsittely tapahtuu Mustankorkea Oy:n toimesta, joka on alueellinen jätteenkäsittely-yhtiö. Yhtiön omistajina ovat Jyväskylän kaupunki, Jyväskylän maalaiskunta, Laukaa, Muurame ja Vapo Oy. Omistajakuntien lisäksi asiakkaina on 13 keskisuomalaista kuntaa. ( Tutkimuksen aineistona olivat kaupunkien jätehuolto-organisaatioista saadut asiakirjat ja tutkijoiden tekemät haastattelut. Ensimmäiset haastattelut tehtiin vuoden 2008 lopussa ja vuoden 2009 alussa. Näkökulmien päivittämiseksi erityisesti lainsäädännön 114

115 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa muutosten ja alan yleisen kehityksen vuoksi katsottiin aiheelliseksi tehdä täydentävät haastattelut syksyllä Taulukko 15. Jätehuollon toimija- ja vastuutahojen haastattelut vuosina 2008, 2009 ja Kunta tai yhteisö Henkilö Ajankohta Pirkanmaan Jätehuolto Oy toimitusjohtaja Pentti Rantala kehityspäällikkö Simo Isoaho Jyväskylän kaupunki tiedottaja (jäteneuvonta) Terttu Nyberg jätehuoltosihteeri Hanna Saarikivi Mustankorkea Oy toimitusjohtaja Veikko Tissari toimitusjohtaja Esko Martikainen Turun Seudun Jätehuolto Oy toimitusjohtaja Markku Lehtokari HSY/YTV Jätehuolto talous- ja hallintopäällikkö Olli Rautkari talous- ja hallintopäällikkö Markus Turunen Lähes kaikki haastattelut tehtiin kasvokkain asianomaisten henkilöiden työpaikalla. Ainoastaan talous- ja hallintopäällikkö Markus Turusta haastateltiin sähköpostitse. Tutkimuskaupunkien jätehuoltopalvelujen markkinasovelluksia tarkastellaan käyttämällä hyväksi käsitteellistä jatkumoa, jonka ääripäinä ovat monopoliperusteinen viranomaistoiminta ja sääntelemättömät markkinat. Ääripäiden väliin jää joukko erilaisia markkinatiloja, ja näistä tutkimuksen kohteeksi valitaan kilpailu- ja yhteistyöperusteiset markkinasovellukset. Kilpailuperusteisilla markkinasovelluksilla viitataan sellaisiin järjestelmiin tai konsepteihin, jotka hyödyntävät julkishallinnon formaalia kilpailutus prosessia tai mahdollistavat kuluttajien omat valinnat markkinoilla. Yhteistyöperustei silla markkinasovelluksilla tarkoitetaan sellaista julkisen sektorin yksityisen tai kolmannen sektorin kanssa harjoittamaa yhteistyötä, joka voidaan luoda keskinäisten neuvottelujen avulla ilman kilpailutusprosessia. 115

116 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero Kuntien pyrkimykset tehdä neuvotteluperusteista yhteistyötä Kuntien velvollisuudet tai pyrkimykset formaaliin kilpailuttamiseen tai kuluttajanvalinnan mahdollistamiseen Virastomonopoli Yhteistyöperusteiset näennäismarkkinat Yhteishankinnat, yhteiskäyttö, yhteistuotanto, yhteisyritykset, kumppanuus Kilpailuperusteiset näennäismarkkinat Tilaaja-tuottajamalli, vuokrayrittäjät, palveluseteli, yksityisrahoitus, toimilupamalli Vapaat markkinat Tutkimuksen kohdealue Kuvio 17. Empiiristen tarkastelujen kohde tutkimuskaupungeissa. Haastattelujen keskusteluteemat etenivät kaupunkien jätehuoltopalvelujen ominaispiirteistä kunnallisten jätehuolto-organisaatioiden markkinayhteyksiin yksityisten yritysten kanssa. Haastattelujen ja keskustelujen lähtökohdaksi oli strukturoitu teemoitetut kysymykset: 1) Miten markkinainnovaatioita on tuotettu ja sovellettu yhdyskuntien jätehuollossa? 2) Miten markkinainnovaatiot ovat uudistaneet tai voisivat uudistaa jätehuollon toimintaperiaatteita ja -käytäntöjä? 3) Miten jätehuollon markkinainnovaatioiden merkitystä voidaan ennustaa ja arvioida paikallistason näkökulmasta käsin? 4) Miten markkinainnovaatiot muuttavat julkisten ja yksityisten toimijoiden rooleja ja vuorovaikutuksen muotoja? 5) Miten jätehuollon innovatiivisuutta voitaisiin ja tulisi tukea? 116

117 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa 7.2 Jätehuollon markkinainnovaatiot Jyväskylässä Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Jyväskylä on kuntaliitoksin uudistunut kaupunki, sillä Jyväskylän maalaiskunta ja Korpilahti liittyivät yhteen Jyväskylän kaupungin kanssa vuoden 2009 alusta lukien. Jyväskylän jätehuolto on organisoitu poikkeuksellisella tavalla, sillä kaupunki hoitaa itse jätehuollon järjestämistehtävät. Suomessa yleisenä kehityssuuntana on ollut pyrkimys järjestää jätehuolto kuntien yhteisen jätehuoltoyhtiön tai kuntayhtymän kautta. Jyväskylässä vastuu jätehuollon järjestämisestä kuuluu kaupungin katu- ja puisto-osastolle. Asumisessa syntyvien sekä niihin rinnastettavien jätteiden huoltopalvelut järjestetään kaupungin virastoorganisaation puitteissa siten, että katu- ja puisto-osasto kilpailuttaa jätteenkuljetukset, laatii sopimukset jätteiden käsittelystä ja vastaanotosta, järjestää hyötyjätepalvelut, järjestää kotitalouksien ongelmajätepalvelut, harjoittaa jäteneuvontaa ja -tiedotusta ja hoitaa viranomaistehtävät. Jyväskylässä jätteiden käsittelyä ja kaatopaikkatoimintaa varten on toiminut Mustankorkea Oy, jonka omistajina ovat olleet Jyväskylän kaupunki sekä Laukaan ja Muuramen kuntien lisäksi Vapo Oy. Mustankorkea on siis yhteisyritys kuntien ja valtion omistaman yhtiön kesken. Yhtiön historia juontaa juurensa vuonna 1996 aloitetusta biojätteen erilliskeräyksestä. Samoihin aikoihin Vapo laajensi omaa toimintaansa turve- ja sahatavaratoiminnasta ympäristöliiketoiminnan suuntaan, ja sen yhtenä mielenkiinnon kohteena oli biojätteiden ja lietteiden käsittely, jota varten Vapo alkoi kehitellä kompostointijärjestelmiä. Koska Vapon pääkonttori sijaitsi Jyväskylässä, oli yhteistyölle Jyväskylän kaupungin ja sen ympäristökuntien kanssa luontaiset edellytykset. Vapo Oy päätti rakentaa kompostointilaitoksen yhdessä kuntien kanssa, ja tätä tehtävää varten perustettiin Mustankorkea Oy. (Martikainen 2012.) Yhtiö palvelee kaikkia yhteiskuntatalouden sektoreita, sillä sen omistama jätteenkäsittelykeskus ottaa vastaan bio- ja kuivajätettä kotitalouksilta ja elinkeinoelämältä. Vuonna 2011 Mustankorkea Oy vastaanotti jätteitä yhteensä yli tonnia. Tarkempi jätelajien erittely on esitetty seuraavassa taulukossa 16. Vuonna 2007 Mustankorkea Oy teki mittavan investoinnin, kun uusi, noin 3,3 hehtaarin suuruinen, EU-normit täyttävä loppusijoitusalue otettiin käyttöön. Sen rakentamiskustannukset tarvittavine sähkö-, vesihuolto- ja tietöineen olivat noin 2,2 miljoonaa euroa. Mustankorkea Oy:n talous on kehittynyt vuosina taulukossa 17 esitetyn mukaisesti. 117

118 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero Taulukko 16. Mustankorkea Oy:n jätemäärät vuonna 2011 (Mustankorkea Oy: Vuosikertomus 2011, 7 8). Tunnusluku Kokonaisjätemäärä Yhdyskuntajätteen määrä Maa- ja kiviainesten määrä Rakennusjätteiden määrät Tuotantotoiminnan kiinteiden jätteiden määrät tonnia tonnia tonnia tonnia tonnia Taulukko 17. Mustankorkea Oy:n talous (Mustankorkea Oy: Vuosikertomus 2011, 7) Liikevaihto, 1000 EUR Muutos % 16,4 14,5 5,2 13,5 10,1 Bruttoinvestoinnit, 1000 EUR % liikevaihdosta 20,9 5,7 6,3 4,9 29,1 Ympäristövelvoitteet Henkilöstö keskimäärin Liiketulos, 1000 EUR % liikevaihdosta 25,5 28,2 21,5 20,3 18,6 Tilikauden voitto, 1000 EUR Taseen loppusumma, 1000 EUR Vuonna 2012 Jyväskylän kaupunki ja Vapo sopivat osakekaupasta, jossa Vapon omistamat Mustankorkea Oy:n osakkeet siirtyvät Jyväskylän kaupungin omistukseen. Tämän myötä jätehuollon organisointi muuttuu, ja Mustankorkeasta tulee kunnallinen jätehuoltoyhtiö. Kaupunginvaltuuston tekemästä osakekauppapäätöksestä on kuitenkin valitettu hallinto-oikeuteen, joten täyttä varmuutta asiasta ei raportin kirjoittamishetkellä vielä ole. Yhteisyrityksenä Mustankorkea on ollut voittoa tavoitteleva yhtiö, mutta yhtiön toimitusjohtajan mukaan voittojen tavoittelusta joudutaan luopumaan. Kun Mustankorkea Oy:stä tulee kunnallinen yhtiö, se joutuu toimimaan myös julkisten hankintasäännösten edellyttämällä tavalla. (Martikainen 2012.) 118

119 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa Kaupungin virasto-organisaatio on pitänyt Jyväskylän jätehuollon toteuttamisjärjestelmää pirstaleisena. Kaupugin edustaja Nyberg (2008) on katsonut sen aiheuttaneen jopa ylimääräisiä kustannuksia kaupunkilaisille. Hänen mukaansa [ ] olisi paljon selkeämpää, jos täällä olisi kuntien omistama jätehuoltoyhtiö, jolle kunnat voisivat delegoida jätehuollon järjestämistehtävät niin kuin esimerkiksi Pirkanmaalla. Silloin jätevirrat ja materiaalivirrat olisivat alusta asti saman toimijan hallussa. Silloin jätevirtojen valvonta, loppusijoitus, hyötykäyttö ja muu toiminta olisi yksinkertaisempaa. (Nyberg 2008.) Mustankorkea Oy:n toimitusjohtaja Tissarin (2008) mukaan Jyväskylässä jätehuollon alalla toimii valtakunnallisia toimijoita kuten SITA Finland Oy, Lassila & Tikanoja ja ISS Palvelut Oy. Kierrätettävää paperia kerää Paperinkeräys Oy. Vaikka jätehuollon markkinat ovatkin merkittävät, liittyy työnjakoihin vastuisiin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin paljon epäselvyyksiä. Kunnat ovat katkeria siitä, että niiden pitää rakentaa ja järjestää jätteidenkäsittelylaitokset ja -alueet sekä pitää käsitellä sellaista jätettä, josta ei saa taloudellista tuottoa. Yksityiset jäteyritykset kuorivat kerman eli haluavat käsitellä sellaista jätettä, josta voi saada tuloja. Kuntien vastuulle uhkaa jäädä kaikista huonoin jäte ja siitä aiheutuvat kulut. Yritykset pesevät kätensä muista taloudellisesti kannattamattomista vastuista. Nyt syntyy epäselvyyksiä ja tulkintaeroja siitä, mikä on yhdyskuntajätettä ja mikä tuottajavastuun piiriin kuuluvaa jätettä. (Tissari 2008.) Myös Nyberg (2008) kaupungin edustajana nosti saman asian esille: Epäselvyyttä on muun muassa tuottajavastuun alaisen jätteen tulkinnasta saako kunta kerätä tuottajavastuun alaista jätettä, joka on syntynyt asumisen seurauksena. Tällaisiin jätteisiin voidaan lukea esimerkiksi pakkausjäte ja pahvi. Martikainen (2012) löytää julkisen ja yksityisen sektorin väliselle kitkalle syitä suomalaisen jätehuollon historiasta: Ennen kuin jätelaki kehittyi nykyisenlaiseksi, siinä ei kovinkaan tarkasti määritelty eri toimijoiden rooleista. Vastuurajat ovat tulleet vasta viime vuosien aikana, ja se on aiheuttanut ongelmia, koska aikaisemmin jokaisessa kunnassa toimintakulttuuri toimijoiden suhteen on ollut yksilöllistä. Lisäksi erilaiset jätehuoltoa koskevat vaatimukset ovat kasvaneet, mikä on kannustanut yksityisiä yrittäjiä hankkimaan erilaisia laitteistoja ja käsittelymenetelmiä. Koska vastuurajat ovat aikaisemmin olleet nykyistä huomattavasti epäselvempiä, on yksityisillä yrityksillä ollut käsitys vahvasta osallistumisesta jätehuoltoon ja sen myötä investointien pitkän aikavälin kannattavuudesta. Jätelaissa ja hankintalaissa tapahtuneiden muutosten vuoksi jätehuoltotoiminnan viitekehys on muuttunut, mikä on vaikuttanut myös yksityisten toimijoiden liiketoimintamahdollisuuksiin. Jätehuollossa on nähtävissä kasvava aktiivisuus lajittelua kohtaan sekä syntypaikalla tapahtuvan että jätteenkäsittelykeskuksissa tapahtuvan lajittelun osalta. Kuitenkin painopiste on siirtymässä yhä enenevässä määrin laitosmaiseen jätteiden lajittelutoimintaan. Esimerkiksi lajittelutekniikat kehittyvät jatkuvasti, mikä osaltaan mahdollistaa lajittelun 119

120 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero kokonaisvaltaisen kehittymisen. Biojätteen kohdalla suuntaus on kompostoinnista biokaasun tuotantoon eli mädätykseen; on mahdollista, että tulevaisuudessa rakennetaan kompostoinnin ja mädätyksen yhdistelmälaitoksia Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Julkisen ja yksityisen sektorin neuvotteluperusteinen yhteistyö on ollut Jyväskylässä pieni muotoista. Jyväskylä on tehnyt yhteistyötä yksityisten yritysten kanssa yksittäisissä kokeiluhankkeissa, kuten ns. BioPartners-yhteistyötä vuosina , jolloin kokeiltiin biohajoavia maissitärkkelyspohjaisia biojätepusseja tietyillä asuinalueilla. Samassa yhteydessä selvitettiin asukkaiden käyttökokemuksia ja testattiin pussien kompostointia. Kaupunki tekee yhteistyötä lisäksi sähkö- ja elektroniikkaromujen keräyshankkeissa. Niissä kaupunki toimii eräänlaisena koordinaattorina, minkä vuoksi sitä voidaan pitää sellaisena kumppanuutena, joka ei ole julkista hankintaa. Samalla periaatteella on järjestetty saaristomökkien jätteenkeräyksiä, jota tehtiin viimeksi yhteistyössä Kuusakosken kanssa. (Saarikivi 2012.) Kierrätys ja jätteiden hyötykäyttö ovat niitä asioita, joihin kaupunki tulee kiinnittämään huomiota tulevaisuudessa. Nybergin (2008) mukaan juuri niissä toiminnoissa myös yhteistyöperusteiset järjestelyt voivat tulla kysymykseen: Mielestäni se, että saadaan kehitettyä innovatiivista uutta asiakaslähtöistä palvelua, vaatii yhteistyötä. Tätä meidänkin pitää pystyä edistämään ja olla avoimin mielin. Ihan hulluistakin ideoista voi joskus poikia jotain käyttökelpoista, mutta jos ei mietitä, niin mitään ei myöskään tapahdu. Kaupunki on toteuttanut rajattuja yhteistyöhankkeita myös kolmannen sektorin kanssa, ja niistä kaupungin kokemukset ovat hyvin positiivisia. Kaupunki on kerännyt tekstiilejä Katulähetyksen kanssa. Kerättyjä tekstiilejä on myyty yhdistyksen ylläpitämän kierrätyskeskuksen EkoCenterin kautta. Jyväskylän asukkaiden paikallisagenda JAPA Ry järjestää jäteneuvontapalveluita ja pitää kirpputoria. Lisäksi kaupunki on ollut hyvin tyytyväinen tällaiseen pienimuotoisempaan yhteistyöhön järjestökentän kanssa. (Nyberg 2008.) Mustankorkea Oy:llä on omia yhteistyökumppaneita, joiden kanssa yhtiö on tehnyt löyhiä yhteistyösopimuksia mm. tiettyjen jätelajien vastaanottoon ja käsittelyyn liittyen. Tällainen sopimus on tehty esimerkiksi jätteistä, joita syntyy ISS Palvelut Oy:n yritysasiakkaiden siivous- ja kiinteistönhoitopalveluissa. Lisäksi sähkö- ja elektroniikkaromun vastaanotosta ja toimittamisesta on tehty sopimukset tuottajayhteisöjen kanssa. Mustankorkea Oy:llä on lisäksi tuotekehitysyhteistyötä laitteita ja koneita valmistavien yritysten kanssa. Esimerkiksi TANA tekee kaatopaikkajyriä, ja Mustankorkea ollut laitteiden koepaikkana. Niska & Nyyssönen, jonka pääpaikka on Espoossa, on yhteistyökumppani pilaantuneiden maiden käsittelytekniikan kehittämistyössä. Myös Jyväskylän yliopiston kanssa on ollut yhteistyötä. Esimerkiksi opiskelijat ovat tehneet alan opinnäytetöitä. 120

121 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa Mustankorkea Oy:ltä löytyy myös kilpailijoita. Kilpailua jätteistä tapahtuu erityisesti yritysjätteiden osalta. Esimerkiksi L&T, Kuusakoski ja Stena keräilevät ja käsittelevät jätettä. On kuitenkin huomattava, että kilpailun ohella osa kilpailijoista on myös yhteistyökumppaneita, joista esimerkkinä yhteistyösopimukset romumetallien käsittelyn suhteen. Romumetalli ilmentää hyvin jätteeseen liittyvän arvon historiallista muutosta. Martikainen (2102) huomauttaa, että vielä kymmenen vuotta sitten metalliromualan yrittäjille piti maksaa metalliromun noutamisesta, mutta nyt tilanne on päinvastoin. Vastaanottajat ovat valmiita maksamaan siitä, että saavat järjestää romunkeräyksen. Myös kompostoinnin osalta Mustankorkea Oy:llä on kilpailua, sillä alueella on useampia multaa myyviä yrityksiä. Tässä yhteydessä on syytä huomata, että Mustankorkea Oy on ollut yritys, jossa kunnat ovat olleet vähemmistöosakkaita. Tästä syystä yhtiö on voinut tehdä vapaammin yhteistyösopimuksia kuin kunnalliset laitokset. Hankintoihin ja kilpailutuksiin liittyvä byrokratia on vähäisempää kuin kunnallisen hankintalain mukaisessa menettelyssä. Mustankorkea Oy:n kaatopaikkapenkasta kerättävää kaatopaikkakaasua toimitetaan Jyväskylän Energian voimalaitokseen Keltinmäelle, jossa se hyödynnetään kaukolämmön tuotantoon. Koska Mustankorkea aikoo sulkea muutamia jätepenkkoja lähiaikoina, lisääntyy sen myötä myös kaasuntuotanto. Keltinmäen voimala ei kuitenkaan pysty vastaanottamaan kaasua nykyistä suurempia määriä, joten ylijäävälle kaatopaikkakaasulle olisi löydettävä uusia käyttökohteita. Tässä piilee innovaatiopotentiaalia, minkä vuoksi yhtiö selvittää kaatopaikkakaasun hyödyntämismahdollisuuksia liikennepolttoaineena sekä sähkön ja lämmön yhteistuotannossa yhteistyössä Jyväskylän Energian kanssa. Kaatopaikkakaasuilla olisi potentiaalia liikennepolttoaineeksi, mutta hidasteita uusille sovelluksille aiheuttavat mm. kaatopaikkakaasun sisältämät typpiyhdisteet, joiden poistamiseksi kaasun hyödyntäminen vaatisi runsaasti käsittelyä. Liikennepolttoaineena hyödyntämisen toisena esteenä on se, että tällä hetkellä Jyvässeudulta löytyy ainoastaan yksi biokaasun tankkauspiste. (Martikainen 2012.) Vuonna 2016 voimaan astuva orgaanisen aineksen kaatopaikkakielto tulee vaikuttamaan myös Mustankorkea Oy:n toimintaan. Kaatopaikalle sijoitettavan yhdyskuntajätteen määrä tulee vähenemään oleellisesti. Tämän vuoksi on suunniteltu, että Mustankorkeaan rakennetaan yksi, pienehkö loppusijoituspaikka jätteelle, mikä ei sisällä orgaanista ainesta. Orgaanisen aineksen vähyyden vuoksi esimerkiksi kaasunkeräyksen rakentamiselle ei ole tarvetta. Kun jätteen loppusijoitus kaatopaikoille vähenee radikaalisti, on yhtiön etsittävä muita ratkaisuja. Energiana hyödyntämisen suhteen on tehty alustavia mietintöjä yhteistyöstä mm. Tampereen seutukunnan kanssa. (Martikainen 2012.) Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Ennen jätekuljetusten kilpailuttamisen aloittamista Jyväskylän jätteenkuljetusten operointi oli jakautunut kahdelle urakoitsijalle. Tällöin hankintalaki ei ollut vielä käytössä, ja kuljetusyritykset sopivat operoitavien alueiden rajat keskenään. Se on ollut vaan joku 121

122 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero tuon ajan ratkaisu, että urakoitsijat sopivat keskenään, että toinen hoitaa toisen ja toinen toisen [...] ja kilpailu oli herrasmiesmäisempää kuin nykyään. Kun raja meni tässä niin toinen pysyi toisella puolella ja toinen toisella. Ei ehkä nykyään enää onnistuisi. (Saarikivi 2012.) Nykyään Jyväskylässä sovelletaan kunnan järjestämää ja kilpailuttamaa jätteenkuljetusjärjestelmää, mikä kattaa asumisesta syntyvän seka- ja biojätteen sekä tähän rinnastettavan elinkeinoelämän tuottaman jätteen kuljetukset. Jätteenkuljetuspalvelujen hankinnat on pilkottu osakokonaisuuksiksi siten, että hankintaerien avulla voidaan tukea markkinoiden säilymistä ja kehittymistä. Kuljetushankintoja varten kaupunki on jaettu yhdeksään eri urakka-alueeseen. Hankintamallin ideana on tarjota sen kokoisia urakkaeriä, että myös pienillä yrittäjillä on realistiset mahdollisuudet menestyä kilpailutuksissa. Vuonna 2012 yhdeksällä urakka-alueella operoi kolme eri toimijaa; L&T, Sihvari ja HFT Network Oy. Toimijat ovat suuria yrityksiä alallaan, mutta edelliseen urakkakilpailuun osallistui myös pienempiä yrityksiä (Saarikivi 2012.) Kaupunki hankkii myös joitakin muitakin jätehuollon palveluja kilpailuttamalla. Katu- ja puisto-osasto ostaa kaupungin toiselta yksiköltä eli Total-kiinteistöpalvelulta hyötykeräyspisteiden ja ongelmajätteiden vastaanottopaikat. (Saarikivi 2012.) Nyberg (2008) pitää jätehuollon markkinoita Jyväskylän seudulla kehittymättöminä, sillä kilpailutuksiin osallistuvien palveluntarjoajien määrä on ollut vähäinen. Tarjousten tekijöinä ovat olleet pääasiassa suuret valtakunnalliset yritykset, ja paikallisten, pienempien yritysten osallistuminen on ollut vähäistä. Tästä johtuen Jyväskylässä on ollut halua panostaa jätehuoltomarkkinoiden aktiiviseen kehittämiseen. Nyberg (2008) antaa kaupungin ja yksityisten yritysten välisen markkina-aktiivisuuden elvyttämisestä esimerkin: Syksyllä 2008 kaupunki järjesti keskustelutilaisuuden, johon osallistui toistakymmentä paikallista kuljetusurakoitsijaa ympäri Keski-Suomea. He tulivat mielellään kuuntelemaan, mitä kaupungilla oli kerrottavaa. Myös Mustankorkean edustajat olivat tilaisuudessa mukana. Keskusteluissa tuli mm. esiin toive, että olisi erikokoisia ja myös pieniä urakka-alueita ja että pienillä yhden jäteauton firmoillakin olisi mahdollisuus osallistua kilpailutuksiin. Omalla toiminnallaan Jyväskylä voi edistää kilpailua. Nyberg (2008) lisäksi toteaa, että kaupungin rooli voisi olla nykyistä aktiivisempi omien linjausten suhteen ja että kaupunki voisi omalla toiminnallaan kannustaa jätehuollon markkinoiden kehittymistä. On huomattava, että jätehuoltopolitiikan tahtotila ja tavoitteet lähtevät kaupungin johdosta ja päättäjistä, joten heidän kiinnostuksellaan jätehuollon markkinoiden kehittämisessä on keskeinen rooli. Tällainen kiinnostus on kuitenkin ollut melko vähäistä. (Nyberg 2008). Lainsäädäntö ei millään tavoin estä sitä, etteikö kunta voisi järjestämisen lisäksi myös tuottaa jätteenkuljetuksen. Tällaistakin vaihtoehtoa voisi olla viisasta pohtia yhtenä kehittämismahdollisuutena (Nyberg 2008): Euroopassa jätteenkuljetukset järjestetään kaupunkien ja kuntien omana toimintana. Mennäänkö Jyväskylän seudulla joskus siihen, että kaupunki ja kunnat omistavat 122

123 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa jäteautot? Miksi kunnat eivät voisi palkata henkilökuntaa, joka tekisi saman työn nykyistä halvemmalla ilman välikäsiä? Näin jätehuolto olisi asukkaille nykyistä edullisempaa. Jyväskylässä on käytössä keskitetty kaupungin järjestämä yhdyskuntajätteiden keräily- ja kuljetusjärjestelmä. Tilaaja-tuottajamallin mukaisesti kaupunki toimii tilaajana, ja yksityiset sekä kaupungin omat liikelaitokset ovat palveluiden tuottajia. Esimerkiksi kaupungin Total-kiinteistöpalvelu järjestää hyötykeräyspisteitä ja ongelmajätteen vastaanottopaikkoja. Muita kilpailuttamiseen perustuvia toimintamalleja ei ole käytössä. Nyberg (2008) on havainnut, että kilpailutuksen onnistumisen edellytyksenä on, että organisaatiosta löytyy riittävästi hankinta- ja sopimusosaamista. Onnistuminen edellyttää myös sitä, että kilpailutettavat palvelut on tuotteistettu tarkasti. Myös sopimusten valvonta on järjestettävä huolellisesti. Meillä on kuukausittain urakoitsijoiden kanssa palaverit ei se ilman valvontaa toimi. Jos valvontaa ei ole, sopijaosapuoli etsii mahdollisia säästökohteita ja palvelun laatu kärsii. Silloin aletaan vielä enemmän luistaa sovituista tekemisistä ja palveluista, kun sitä tapahtuu jo nytkin, vaikka sopimuksia valvotaan aktiivisesti. (Nyberg 2008.) Kilpailuttamisiin on liittynyt myös joitakin ongelmia. Eräs keskeinen haaste liittyy yksityisten toimijoiden ja kaupungin tavoitteiden epäsymmetrisyyteen: yritykset tavoittelevat voittoa, ja kaupunki priorisoi kaupunkilaisten palvelua. Se on johtanut ei-toivottuihin seurauksiin. Esimerkiksi joissain tapauksissa yritykset ovat ottaneet kaupungin kuljetussopimuksen piiriin kuuluvia kiinteistöjä suoraan omiksi asiakkaikseen ilmoittamatta siitä kaupungille. Toimintatapa on ristiriidassa yritysten ja kaupungin välisten sopimusten kanssa. Ilmiöön liittyy olennaisesti jätelain määräysten tulkintaristiriidat ja nykyisten pelisääntöjen kyseenalaistaminen. Myös hankintalain säännökset ovat joiltain osin nähty hidasteina; koska markkinaoikeuden päätöksenteko on hidasta, urakat joudutaan kilpailuttamaan hyvissä ajoin, jotta valitulle urakoitsijalle jää aikaa kalustohankintojen tekemiseen. (Nyberg 2008.) Kilpailuttamiseen pohjautuva toimintamalli on lisännyt suosiotaan kunnallishallinnossa. Jyväskylän kaupungin järjestämä jätteiden keräily ja kuljetus on ollut käytössä vuodesta 1996 lähtien. Jyväskylässä kilpailuttamisen uskotaan lisääntyvän, jos markkinoille tulee lisää tarjontaa, mikä olisi toivottavaa. Nyberg (2008) huomauttaa lisäksi, että kaupunki voisi myös paikata joitain palveluissa olevia puutteita alueilla ja aloilla, joihin nykyisin ei saada urakoitsijoita. Esimerkiksi Forssassa toimiva Loimi-Hämeen jätehuolto on ostanut oman pakettiauton, jota käytetään mm. hyötyjätteen keräyksessä. Ennen pitkää tämänsuuntainen kehitys saattaa johtaa omaan palvelutoimintaan ja omavaraisuuteen, jolloin tiettyjä palveluita ei enää tarvitse ostaa muilta toimijoilta. Tulevaisuudessa yleisenä uhkakuvana nähdään palvelutarjonnan yksipuolistuminen, sillä jätealalla on tapahtunut keskittymistä. Suuret ja valtakunnalliset ympäristö- ja jätealan yhtiöt ostavat pieniä paikallisia yrityksiä, mikä johtaa myös kilpailuasetelmien hiipumiseen. 123

124 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero Myös Mustankorkea Oy tekee palveluhankintoja kilpailutusten perusteella. Yhtiö ostaa palveluja yksityisiltä urakoitsijoilta esimerkiksi jätejyräyksessä, rakennusjätteiden vastaanotossa, lajittelussa ja varastoinnissa. Sysäykset kilpailuperusteisten toimintamallien ja uusien kumppanuusinnovaatioiden syntymiselle saattavat saada alkunsa kysynnän kasvusta tai tarjontamuutoksista. Martikainen (2012) nostaa esille ajankohtaisen tapauksen jäteveron vaikutuksista tuhkien hyötykäyttöön: Jäteverohan on noussut hirveästi viime vuosina [...] hyvä esimerkki meillä tästä on tuhka. Kun Keljonlahden voimala käynnistettiin, tiedettiin, että sieltä tulee kymmeniätuhansia tonneja vuodessa tuhkaa, jolle ei ole hyötykäyttömahdollisuuksia. Mutta kun tuhka viime vuoden alusta muuttui verolliseksi, sille yllättäen alkoikin löytyä hyötykäyttöä. Että se Keljonlahden tuhka nyt rakeistetaan ja käytetään metsien lannoitteena. Ja vaikka tuhkan tuottaja maksaisikin siitä vastaanottajalle, se luultavasti on pienempi summa kuin tänne kaatopaikalle tuonti. Meille tuli viime vuonna vielä 18 tuhatta tonnia sitä ja tänä vuonna on tullut alle tuhat tonnia. 7.3 Jätehuollon markkinainnovaatiot Helsingissä Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Helsingin kaupungin alueen yhdyskuntajätehuollosta vastasi Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (YTV) aina vuoteen 2009 asti. YTV hoiti myös Espoon, Vantaan ja Kauniaisten kaupunkien jätehuollon. Jätehuollon ohella tämä lakisääteinen pääkaupunkiseudun kuntien yhteistyöelin vastasi myös ilmanlaadun seurannasta. Se tuotti palveluja myös sopimuksenvaraisesti joillekin muille maakunnan kunnille. Kun YTV:n toiminta lakkautettiin lainsäädäntöä muuttamalla, sen tilalle perustettiin vuonna 2010 Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (HSY) jatkamaan jätehuoltopalvelujen organisointia. Samalla uuden kuntayhtymän tehtäväksi annettiin pääkaupunkiseudun kuntien yhdistämän vesihuollon ylläpitotehtävät. Pääkaupunkiseudun kunnilla ei ole itsellään omaa erityistä roolia jätehuollon kehittämisessä. Kuntien valitsemat edustajat, jotka yleensä ovat jäsenkaupunkien kunnallispoliitikkoja, vaikuttavat seudun yhteistyöelimen hallinnossa ja määrittävät yhdessä koko alueen jätehuollon linjaukset. Seuraavassa taulukossa on esitetty HSY:n jätehuollon suoritteet vuosien 2007 ja 2011 välisenä aikana. Taulukosta voidaan huomata mm jätteen erilliskeräyksen oleellinen lisääntyminen tarkasteluvuosien aikana. 124

125 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa Taulukko 18. Jätehuollon suoritteet (Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä tilinpäätös 2011, s.35; YTV Vuosikertomus 2008, 12) HSY:n/YTV:n asiakaskiinteistöiltä kuljetettu jäte, tonnia sekajäte biojäte muut Erilliskerätty jätemäärä, tonnia YTV:llä eikä HSY:llä ei ole ollut itsellään lainkaan jätteenkuljetuskalustoa, joten kuljetuspalvelut hoidetaan yksityisten yritysten toimesta. Jätteiden käsittelyn osalta markkinat ovat käytännössä olemattomat, sillä kaikki asumisjätteet viedään yhteistyöelimen omistamalle Ämmässuon kaatopaikalle (Rautkari 2009). Vuonna 2007 tapahtunut jätelain osittaisuudistus, joka kavensi kuntien vastuualuetta palvelutoiminnan jätteiden osalta, ei ole sanottavasti vaikuttanut pääkaupunkiseudun yhteisorganisaation toimintaan. Organisaation käyttömenoista noin 60 % on ollut palvelujen ostoja yksityisiltä urakoitsijoilta ja yrityksiltä. Alla olevassa taulukossa on esitetty YTV:tä ja HSY:tä koskeva jätehuollon talous vuosien 2007 ja 2011 välisenä aikana. Taulukko 19. Jätehuollon talous, 1000 euroa (HSY tilinpäätös ja toimintakertomus 2011, 13, 36 37) Toimintatuotot Myyntituotot Kuntaosuudet Muut tuotot Toimintakulut Henkilöstökulut Palvelujen ostot Jälkihoitovaraus Jätevero Muut kulut Toimintakate Investoinnit netto Henkilöstön määrä Vuoden 2009 sarake on tyhjä, sillä taulukon täyttämiseksi tarvittavaa vuosikertomusta ei Internet-lähteistä löydetty. 2 Vuoden 2009 sarake on tyhjä, sillä taulukon täyttämiseksi tarvittavaa vuosikertomusta ei Internet-lähteistä löydetty. 125

126 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymällä ei ole omaa tuotantotoimintaa. Sen toiminta-alueella noudatettiin aikaisemmin kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen järjestelmää, joka tunnettiin aiemmin sopimusperusteisena järjestelmänä. Nykyisin HSY kilpailuttaa jätteenkuljetuspalvelut eli kiinteistönhaltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta on siirrytty kuntayhtymän kilpailuttamaan jätteenkuljetusjärjestelmään. Jätteenkuljetusjärjestelmää on kehitetty satelliittipaikannukseen perustuvalla ajoopastusjärjestelmällä, joka on parantanut palvelujen laatua ja sitä kautta lisännyt asiakastyytyväisyyttä. Jätehuollon yhteistyöelin antaa pääkaupunkiseudun yleiset jätehuoltomääräykset, jotka koskevat kaikkia alueen asuinkiinteistöjä, yrityksiä ja yhteisöjä. Niissä kerrotaan mm. jätteenkeräysvälineille, jätepisteille sekä jätteenkuljetukselle ja keräykselle asetetut vaatimukset. Rautkarin (2009) mukaan toimialalle pyritään saamaan uusia yrittäjiä huolehtimaan jätteiden keräilystä ja kuljetuksesta pääkaupunkiseudulla. Alalla on kuitenkin ollut havaittavissa selvää keskittymistä isojen yritysten ostaessa pienempiä. Alueen lähitulevaisuuden merkittävin hanke on jätevoimalan rakentaminen. Vantaan Energia Oy voitti YTV:n jätevoimalahankkeesta käydyn tarjouskilpailun vuoden 2008 lopussa, ja sille myönnettiin ympäristölupa vuonna Jätevoimalaratkaisussa yhdistetään jätettä polttoaineenaan käyttävä arinakattila sekä maakaasuturbiini. Tällaisella nk. kombiprosessilla voimala saavuttaa korkean rakennusasteen eli sähkön tuotannon osuuden suhteessa tuotettuun kaukolämpöön. Jätevoimalan on arvioitu olevan käyttöönottovalmis vuonna Kun jätevoimala valmistuu, sen jälkeen sekajätettä ei enää loppusijoiteta Ämmässuon jätteenkäsittelykeskukseen (Turunen 2012) Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Pääkaupunkiseudulla yhteistyöhön perustuvia toimintamalleja ei ole liiemmälti ollut käytössä. Yhtenä syynä tähän Rautkari (2009) pitää julkisia hankintoja koskevaa lainsäädäntöä, joka hankaloittaa yhteistyöperusteisten toimintamallien käyttöönottoa. Mikäli halukkaita toimijoita on useampia, hankinnat ja hankkeet on kilpailutettava hankintalain mukaista menettelyä noudattaen. Poikkeuksena tästä päätulkinnasta ovat jotkut kertaluontoiset ja alkuvaiheen tutkimus- ja tuotekehittelyhankkeet. Esimerkkinä hän mainitsee YTV:n omistamalla kaatopaikka-alueella tehdyt kokeet, joissa jätteistä valmistettiin etanolia. Tällaista toimintaa on voitu tehdä puhtaana yritysyhteistyönä, koska se ei ole luonteeltaan säännöllistä ja jatkuvaa Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Pääkaupunkiseudulla kuntien vastuulla olevan yhdyskuntajätteen kuljetukset perustuvat keskitettyyn kilpailuttamiseen, jossa tilaajana toimii jätehuollon yhteistyöelin. Kuljetus- 126

127 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa ten kilpailutukset tehdään viiden vuoden välein. Samoin yhdyskuntajätteen käsittely eli koneurakointi Ämmässuon kaatopaikalla perustuu kilpailutettuihin urakkasopimuksiin. Rautkari (2009) toteaa jätteenkuljetuksen kilpailuttamisen toimivan sujuvasti ja hankintahinnat ovat pysyneet alhaisina: [ ]ilman kilpailuttamista ne olisivat kohonneet pilviin. Markkinat toimivat niin kauan kun on riittävästi tarjontaa ja todellista kilpailua. On kuitenkin huomattu, että palvelujen tasossa ja laadussa on vaihtelua. Tähän on reagoitu mm. lisäämällä kuljetussopimuksiin laatutekijän huomioiva bonusjärjestelmä, joka reagoi asiakkaiden reklamaatioihin. Kuljetusyrityksille maksettaviin bonuksiin vaikuttavat asiakasvalitukset ja ns. toimitusvarmuusmittari, jonka avulla kuvataan jäteastioiden tyhjennysaikataulun pitävyyttä (Turunen 2012.) Sen sijaan muut kilpailuperusteiset toimintamallit ovat yksittäistapauksia. Tällaisena voidaan mainita vuokrayrittäjämalli. Jätehuollon yhteistyöelin on vuokrannut esimerkiksi vanhoja, yhteistyöelimen omistuksessa olevia autohalleja jätteen kierrätystä harjoittavalle yritykselle. Sopimus ei ole tuottanut pelkästään vuokratuloja vaan myös toiminnallisia synergiaetuja. Yhtymä vuokraa myös eräitä kaatopaikka-alueita, sillä sen tavoitteena on sellainen yritysyhteistyö, jossa hyödynnettäisiin biojätteiden sisältämää energiaa. Rautkarin (2009) mukaan yksityisrahoitusmalleja ei ole käytetty pääkaupunkiseudun jätehuollossa, mutta toimintamallin soveltaminen voisi olla mahdollista esimerkiksi uuden kaatopaikan ja polttolaitoksen rakentamisen rahoittamisessa. Jätevoimalan kohdalla ei kuitenkaan päädytty tällaiseen ratkaisuun, ja uuden kaatopaikan perustaminen tulee ajankohtaiseksi vasta myöhemmin. Rautkarin (2009) mukaan yhtymällä on ollut riittävä asiantuntemus ja osaaminen kuljetusten ja käsittelyurakoiden kilpailuttamiseen. Yrittäjät ovat olleet tyytymättömiä ainoastaan siihen, että ne eivät voi vapaasti määrittää hintatasoa. On myös huomattu, että rakennusurakoista valitetaan selvästi herkemmin kuin kuljetusurakoista. Tulevaisuudessa kilpailuttamalla tehtyjen hankintojen taso tai määrä pysyy suunnilleen nykyisenä, sillä palvelutoiminnoista melkein kaikki on jo nyt kilpailutettu. Yhtymän organisaatiosta on vaikea löytää enää nykyisten lisäksi sellaisia tehtäviä, jotka voitaisiin kilpailuttaa ja ulkoistaa. (Rautkari 2009.) Case teknisestä innovaatiosta jätteiden lajittelussa ZenRobotics Helsingissä on kehitelty uutta jätteiden käsittelyrobottia, jonka nimi on ZenRobotics Recycler ja jonka toiminta perustuu tekoälyrobotiikkaan. Robottia kehittävä yritys Zen- Robotics Oy perustettiin vuonna Robotti on rakennettu teollisuudesta saatavista vakiokomponenteista, mutta erityisen mielenkiintoisen robotista tekee siihen integroitu tekoäly, jonka avulla robotti pystyy tunnistamaan materiaalivirran komponentteja ja ohjaamaan toimintaansa sen mukaisesti. Materiaalivirtana liikkuvien yksittäisten komponenttien tunnistus tapahtuu useiden sensoreiden yhteistoiminnalla. Tunnistavina sensoreina on mm. kameroita, infrapunasensoreita, 3D-laserskannereita, tuntosensoreita sekä röntgenlaitteita. Robotti ohjelmoi- 127

128 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero daan päättelemään, miten sensoreiden tuottamaa tietoa analysoimalla sen tulee toimia; mitkä komponentit tulee materiaalivirrasta poistaa, millä tavalla komponenttiin kannattaa tarttua ja mihin se tulee siirtää. Jätteidenlajittelurobotin voidaan osaltaan katsoa tukevan jätehierarkian päämääriä tehostamalla kierrätystä ja siten vähentämällä kaatopaikoille ja poltettavaksi vietävän jätteen määrää. Jätteiden liukuhihnalajittelu on yksi suosituista jätteenkäsittelymenetelmistä, joka toteutetaan joko koneellisesti tai kuten monin paikoin eri puolilla maailmaa on edelleen tapana käsinpoimintana. Lajitteluun tarvittavat laitteistot, tilat ja henkilöstö muodostavat kustannuksia, ja toisaalta jätteitä lajitteleva henkilöstö ovat altistuneina pölylle, vaarallisille aineille ja muille jätteisiin liittyville vaara- ja haittatilanteita aiheuttavilla ominaisuuksille. Tässä suhteessa lajittelurobotti voisi tarjota turvallisemman ja tehokkaamman ratkaisun sekä tuotekehittelyn myötä kustannustehokkuutta jätteiden lajitteluun. Robotin tuottamaan jätteidenlajittelun hankintaan on olemassa ainakin kaksi vaihtoehtoa. Jätteenkäsittelylaitos voi ostaa robotin itselleen, tai sitten se hankkii vain jätteenkäsittelypalvelua ja maksaa palvelusta materiaalitonnien mukaisesti (Malmberg 2012). Jätteenlajittelurobotin keskeinen ominaisuus on siihen rakennettu tekoäly, jota kehittämällä ja päivittämällä menetelmää voidaan soveltaa uudenlaisiin tehtäviin. Jätehuoltoalalla kierrätettävien materiaalien kysyntä voi vaihdella, mikä asettaa tiettyjä reunaehtoja myös lajittelutoiminnalle. Siksi uudelleenohjelmoitavuus ja jatkuvan kehittämisen mahdollisuus voidaan nähdä jätteenkäsittelyrobotin eduksi. Lisäksi on tärkeää, että koneellisesti toteutettu jätteidenlajittelu ei perustu pelkästään partikkeleiden koon, muodon tai muiden yksittäisten ominaisuuksien perusteella tehtäviin lajittelupäätöksiin, vaan valinta poimittavista komponenteista tehdään entistä useamman muuttujan perusteella. Alkuvaihessa robottia on käytetty puun, metallin ja kiviaineksen tunnistamiseen ja erotteluun. Uuden teknologian jalkauttamiseen osaksi jätehuoltotoimintaa liittyy aina myös haasteita. Malmberg (2012) toteaa suurimman haasteen innovaation leviämisessä liittyvän siihen, miten alan toimijat tulevat vakuuttuneiksi uudenlaisen teknologian tehokkuudesta ja toimivuudesta. Erilaiset säätiöt ja julkiset rahoitusohjelmat ovat olleet keskeisesti vaikuttamassa Zen- Roboticsin kehitystyön. Laitteiston kehittelyä ovat tukeneet mm. Tekniikan edistämissäätiö ja Tekes sekä Finnvera. (Malmberg 2012.) 7.4 Jätehuollon markkinainnovaatiot Tampereella Jätehuollon organisoituminen ja yleinen markkinatilanne Tampereen kaupungin alueella jätehuollosta vastaa Pirkanmaan Jätehuolto Oy, jonka suurin osakas on Tampereen kaupunki. Yhtiön omistaa kaikkiaan 17 kuntaa yhdessä. Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n tehtäviin kuuluvat jätehuollon kehittäminen, jäteneuvonta, jätteenkuljetuksen järjestäminen kunnan kilpailuttamalla järjestelmällä, vastaanotettavan jätteen käsittely ja loppusijoitus, ongelmajätteiden sekä eräiden hyötyjätteiden vas- 128

129 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa taanotto ja toimitus jatkokäsittelyyn. Yhtiön ensisijaisena toiminta-alueena ovat osakaskunnat. Organisaatio toimii oman ilmoituksensa mukaan omakustannusperiaatteella ja käyttää tuloksensa jätehuollon kehittämisen edellyttämiin investointeihin. (Pirkanmaan Jätehuolto Oy, Tilinpäätös ja toimintakertomus 2007.) Taulukko 20. Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n käsittelemät kokonaisjätemäärät vuosina (Pirkanmaan Jätehuolto Oy, Vuosikertomus 2011, 34) Seka- ja kaatopaikkajäte Energia- ja puujäte Biojäte Puhdistamoliete Siistausjäte Erityisjäte Tuhka ja muu muuntumaton jäte Maa-ainekset Yhteensä (tonnia) Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n käsittelemät kokonaisjätemäärät ovat nousseet lähes tonnia vuodesta 2007 vuoteen Joidenkin jätelajien, kuten maa-aineksien, kohdalla määrien kasvu on ollut erittäin voimakasta. 129

130 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero Taulukko 21. Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n tuloslaskelma vuosina 2010 ja 2011, (1000 euroa) (Pirkanmaan Jätehuolto Oy, Vuosikertomus 2011, 27) LIIKEVAIHTO Liiketoiminnan muut tuotot Materiaalit ja palvelut Henkilöstökulut Poistot ja arvonalentumiset Liiketoiminnan muut kulut LIIKEVOITTO Rahoitustuotot ja -kulut VOITTO ENNEN TILINPÄÄTÖS SIIRTOJA JA VEROJA Tilinpäätössiirrot Tuloverot TILIKAUDEN VOITTO Yhtiön talous näyttäisi olevan vakaalla pohjalla, sillä tarkasteltavilta tilikausilta on kertynyt hivenen voittoakin eli noin 1,6 miljoonaa euroa. Vuodesta 2010 vuoteen 2011 yhtiön liikevaihto nousi 8,8 %. Rantalan (2008) mukaan eniten jätehuollon markkinainnovaatioihin ovat vaikuttaneet EU-direktiivit ja kotimaan lainsäädäntöuudistukset. Mm. jätelaki ja -asetus, ympäristölainsäädännöstä johtuvat lupakäytännöt ja voimassa oleva jäteluettelo ovat osatekijöitä näissä institutionaalisissa muutoksissa. Sen sijaan jätteensiirtoasetuksella ei ole ollut suurta vaikutusta, sillä Pirkanmaalta ei ole kannattavaa kuljettaa jätteitä esimerkiksi Venäjälle. Pirkanmaan Jätehuolto Oy on vaikuttanut jätehuollon markkinoihin erityisesti palvelujen tilaajana, ja yhtiö ollut kiinnostunut yritysten kehittämistä käsittelylaitteista. Rantala (2008) on huomannut Pirkanmaan jätehuollon markkinoiden olevan kaksisuuntaiset. Pirkanmaan Jätehuolto Oy luo markkinoita ostamalla palveluja yksityisiltä yrityksiltä, ja toisaalta alueella toimivat kaupan ja teollisuuden yritykset ostavat jätehuollon palveluja joko Pirkanmaan Jätehuolto Oy:ltä tai muilta toimintaa harjoittavilta yrityksiltä. Isoaho (2012) korostaa, että julkisten palveluiden tuotannossa yksityisen sektorin hyödyntämisen edellytyksenä on todellinen kilpailutilanne. Tarkoituksenmukaisen kilpailutilanteen olemassaolo ei julkisten palveluiden kohdalla ole aina yksiselitteistä. Mut ei kaikkiin asioihin ole yksinkertaisesti kilpailua silloin kun me puhutaan julkisista palveluista, joiden syy on jossain yhteisöllisissä hyödyissä otetaan vaikka 130

131 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa sosiaalipalvelut, joissa yhteisöllinen hyöty on, että rikollisuus vähenee, väkivallattomampi yhteiskunta ja parempi mieli ym. et sehän on puhdasta humanismia. Et niitä on vaikea hinnoitella. Ja sit tiettyihin asioihin, joita halutaan tehdä, niin ei vaan ole markkinaa kilpailuttaa kunnolla. (Isoaho 2012.) Myös Isoaho (2012) on tunnistanut riittävien kannusteiden puutteen julkisen sektorin organisaatioissa. Henkilöstöllä ei ole innovoinnin insentiiviä samalla tavalla kuin yksityisellä sektorilla, jossa onnistuneet innovaatiot usein merkitsevät myös taloudellisia hyötyjä paitsi koko organisaatiolle niin myös innovaattoreille. Vuoreksen putkikeräysjärjestelmän yhteydessä keskeisin taloudellisen hyödyn saaja on laitetoimittaja. Voidaankin sanoa, että innovointi kunnallisessa organisaatiossa vaatii henkilöstöltä usein poikkeuksellista suhtautumista työtä kohtaan ja sisäistä motivaatiota edistää alan toimintaa. Että kun ihminen on pohjimmiltaan laiska, et tarvitaan ärsykettä. Että siinä pitää olla vähän tällänen kaheli. [ ]Että julkisen sektorin organisaatioissa helposti ajaudutaan sellaiseen hommaan, et tilataan konsultilta ja ollaan vähän siinä mukana ja siirretään se vastuu tavallaan kokonaan. Mut silloin ei synny sitä innovatiivisuutta. Että siinä on aika paljon niin kuin haasteita. (Isoaho 2012.) Rantalan (2008) mukaan jätehuollossa on kysymys markkinoista, joissa tuotteella on negatiivinen arvo, sillä siitä halutaan päästä eroon. Jätehuoltoyhtiö tuottaa jätehuoltopalveluja ja perii tästä määrätyn taksan mukaisen hinnan jätteen omistajalta tai haltijalta. Näin ollen voidaan sanoa, että jäte on haltijalle negatiivista katetta ja jätteen käsittelijälle positiivista katetta. Loppujen lopuksi jätteen haltija eli kuluttaja maksaa jätteen käsittelystä aiheutuvat kustannukset. Jätealan säännöstökokonaisuudesta on kehittynyt laaja ja monimutkainen kokonaisuus. Tämä on johtanut säädösten ristiriitaisiin tulkintavaihtoehtoihin. Toisaalta jotkut tulkintaongelmat voivat olla seurausta siitä, että nimenomaan kunnallisten jätehuoltoyhtiöiden sääntely on jäänyt vähäiseksi. (Isoaho 2012.) Et näähän eroaa kaupallisista yrityksistä siinä mielessä, että meillä on pakkoasiakkaat, minkä jätelaki määrää, mutta myös sen taksan johon laskutus perustuu, sen määrää viranomainen. Ja itse asiassa tää on se, minkä Kilpailuvirasto ja muutkin tosi huonosti tuntee. Et esimerkiksi silloin kun tehdään ylikunnallisia hankkeita, kuten nyt vaikka tää meidän jätehuolto, niin silloin kannattas perustaa tällänen yhtiö, joka on osinkoa jakamaton jne. mut sit taas verotus- ja markkinalainsäädäntö ei tunne näitä, ne tuntee vaan julkinen ja kaupallinen. Että pitäs tunnistaa tällänen toimija kuin Pirkanmaan jätehuolto ihan omana organisaatiomuotonaan [ ] että ei me olla Lassila & Tikanojaan verrattavissa oleva yhtiö ja sen takia se on aika virheellistä puhua, että ne niinkun kilpailis meidän kanssa. Kun me kilpailutetaan L&T:tä ja muita. (Isoaho 2012.) Yksi jätehuoltoalan mielenkiintoisista kysymyksistä liittyy jätehierarkian toteutumiseen ja siihen, kenen vastuulle kuuluu kannustaminen jätehierarkian yläosien jätteen määrän 131

132 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero vähentäminen jne. mukaiseen toimintaan. Yhtäältä tavoitteisiin pyrkimisen voidaan tulkita olevan kuntien vastuulla, mutta toisaalta kunnallisten toimijoiden on vaikea vaikuttaa asiaan. Siis kun nyt unohdetaan yks asia. Jätelakihan koskee kaikkia yhteiskunnan, niin ja EU:n jätehierarkia, kaikkia yhteiskunnan toimijoita. Se mitä me voidaan tehdä varsinaisena jätehuoltotoimijana, niin mehän hoidetaan sitä joka on jo housuissa. Eli se jäte on jo syntynyt. Meidän mahdollisuudet on monella tapaa rajalliset. Ensinnäkin se, että kuinka paljon kulutetaan, se on yhteiskunnasta kiinni ja kuluttajista ja tuottajista, kaupoista. Jos te kuuntelette näitä EU-kriisin ratkaisupuheita ja näitä talousviisaita, nehän sanoo että kulutusta pitäs saada lisää no voidaanko me vaikuttaa siihen mitään? Tuotteet valmistaa joku firma, se hankkii maailman markkinoilta raaka-aineet. Ne konstruoi tuotteen, ja meillä ei ole siihen sanomista. Ne pakkaa sen omalla tavallaan. Et se on sitten poliitikot jotka voi puuttua niihin asioihin, ihan niinkun sähköelektroniikkatuotteiden kohdalla on puututtu, on tää ROH-direktiivi, joka kieltää tiettyjen aineiden käytön. Mut eihän me voida tehdä sitä. Sit me ei voida vaikuttaa menneisyyteen et jos puhutaan vaikka rakennuspurkujätteestä niin ne ratkaisut on tehty jo kauan aikaa sitten. Ja tän päivän rakentajat, ei ne meiltä kysy että mitä ne saa käyttää. Ne tulee meille annettuina jossain vaiheessa ne jätteet. (Isoaho 2012.) Jätehuoltoyhtiöt toteuttavat kunnille säädettyä jätehuollon järjestämisvastuuta, joten esimerkiksi jätteiden määrän vähentämiseen on mahdollista vaikuttaa ainoastaan tiedotusja valistustyöllä. Et tähän toimintaan on alusta asti liitetty aika voimakkaasti neuvonta ja me ollaan tehty, meillä on nukketeatteria, on materiaaleja, kouluissa käydään... (Isoaho 2012.) Pirkanmaan jätehuollossa odotetaan jätteenpolttohankkeen käynnistymistä. Toteutuessaan se mullistaisi myös jätteenkäsittelyä paljon, sillä jätteen kaatopaikkasijoittamisesta siirryttäisiin jätteen energiahyödyntämiseen. Tällaisia isohkoja jätevoimalaitoksia voi tulla Suomeen vain rajallinen määrä, koska jätteen määrät ovat useilla alueilla liian pieniä. Lisäksi jätteenpolttolaitoshankkeiden edistymistä haittaa kansalaisten vastustus. (Rantala 2008.) Yhteistyöperusteiset markkinainnovaatiot Pirkanmaan Jätehuolto on selvitellyt yhteisyrityksen perustamismahdollisuuksia joissakin yhteyksissä. Jätehuoltoyhtiö on ollut aikoinaan osakkaana yhdessä yrityksessä, jossa oli kaksi kuntaomistajaa ja yksi yksityinen. Yritystoiminta koski sähköromun (SER) käsittelyä. Kun lainsäädäntö muuttui ja SER tuli tuottajavastuun piiriin, Pirkanmaan Jätehuolto Oy myi omistamansa yhteisyrityksen osakkeet yksityisille. Jätteenpolttoa varten on Pirkanmaalle suunniteltu suuruudeltaan noin miljoonaa euroa maksava Tammervoima-hanke, jonka on tarkoitus valmistua vuosien 132

133 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa aikana. Pirkanmaan Jätehuolto Oy omistaa 49 % Tammervoima Oy:stä, ja Tampereen Energiatuotanto Oy, joka on osa Tampereen kaupungin omistamaa sähkölaitosyhtiötä, omistaa siitä 51 %. Pirkanmaan Jätehuolto Oy perusti vuonna 2010 tytäryhtiön Pirkan Putkikeräys Oy:n, joka tuottaa jätteiden putkikeräys- ja noutopalveluiden rakennus- ja operointipalveluita. Emoyhtiö Pirkanmaan Jätehuolto Oy omistaa uuden yhtiön A-osakkeet. Sen sijaan B-osakkeen omistajia ovat tällä hetkellä Tampereen kaupungin lisäksi Vuoreksen alueen yhtiö- ja säätiömuotoiset asuin- ja liikekiinteistöt. Rantala (2008) näkee, että yhteistyö jätteen käsittelymenetelmien ja uusien tuotteiden kehittämisessä on mahdollista, mutta useamman halukkaan kumppanin ilmaantuessa kehittämistoiminta on kilpailutettava. Kehittämisprojekteissa aloitteet tulevat yleensä yrityksiltä, yliopistoista ja korkeakouluista. Viimeksi mainittujen tahojen yhteistyöaloitteet koskevat yleensä opinnäyteyhteistyötä. Jätekuljetusten logistiikkajärjestelmän kehittämishankkeessa, jossa kytkettiin satelliittiseurantaa kuljetuskalustoon ja kehiteltiin tätä tietoa hyödyntävää ohjelmistoa, markkinoilla oli vain yksi tämän kehitystyön pohjaksi käyvä sovellus. Kun muita vaihtoehtoja ei ollut tarjolla, tämä toimittajataho valittiin yhteistyökumppaniksi ilman kilpailutusta. Kaiken kaikkiaan tuotekehityshankkeet ovat sellaisia, joissa yhteistyötä voidaan aika usein tehdä ilman hankintatoimen kilpailutusmuodollisuuksia. (Rantala 2008.) Kokemukset yhteistyöperusteisista toimintamalleista ovat olleet yleisesti ottaen myönteisiä. Tosin kilpailulainsäädäntö asettaa tiukat reunaehdot yhteistyöperusteiselle toiminnalle. Lisäksi on pyrittävä ottamaan huomioon lain säännösten tulkinta ja osattava ennakoida siten, etteivät huolimattomat ratkaisut aiheuta ylimääräisiä viivytyksiä tai kustannuksia. Rantalan (2008) mukaan on todennäköistä, että kilpailuttaminen ja tilaaja-tuottajamalli ovat vahvistuvia toimintatapamalleja jätehuollossa. Jätehuolto yhtiön hallitsemalla alueella tulee toimimaan yksityisiä yritystoimijoita, jotka tekevät tiettyä käsittelytehtävää ja joille jätehuoltoyhtiö maksaa korvauksen käsittelystä jätteestä käsiteltyjen jätemäärien perusteella. Pirkanmaalle suunniteltu jätteenpolton Tammervoima-hanke nostaa esille kysymyksen tuhkan hyötykäytöstä. Isoaho (2012) toteaa, että tuhkaa tulisi pyrkiä nykyistä innovatiivisemmin hyödyntämään erilaisissa käyttökohteissa. Teknologian kehitys mahdollistaa myös erilaisten jakeiden erottelun tuhkasta: Me haetaan ratkaisuja, että miten voitas ottaa Eddy currentilla ja muilla menetelmillä muita metalleja pois, kuparia, lyijyä ja sinkkiä jne. Ja sillain me saadaan se fraktio mikä jää jäljelle, niin vähemmän raskasmetalleja sisältäväksi ja paremmin hyödynnettäväksi. Ja et niitä vois käyttää ei pelkästään maarakentamisessa vaan mennä näihin pihatiiliin ja harkkoihin. (Isoaho 2012.) Erottelun jälkeen jäljelle jäävien fraktioiden ongelmana on huonot markkinat ja käyttömahdollisuudet. Ja ois tärkeetä, et kehitettäis sellasia reseptejä, joissa erilaisiin maarakennuskohteisiin mahdollisesti joillain lisäaineilla saatais hyödynnettyä. Ja tässä haetaan aktii- 133

134 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero visesti ratkasuja. (Isoaho 2012.) Esimerkiksi Tanskassa, Hollannissa ja Saksassa tuhkaa hyödynnetään maanrakennustöissä huomattavasti Suomea laajemmin. Markkinakysyntä on siten ratkaisevan tärkeä muuttuja materiaalikierrätyksessä Kilpailuperusteiset markkinainnovaatiot Pirkanmaan Jätehuolto Oy ostaa palveluja ja työsuorituksia pääsääntöisesti kilpailuttamalla. Käytössä on keskitetty jäsenkuntien ja sopimuskuntien jätehuoltoyhtiölle delegoima jätteiden keräys- ja kuljetusjärjestelmä. Jätehuoltohtiön hallitsemilla kaatopaikoilla toimii vuokrayrittäjiä. Nämä yrittäjät vastaavat jätteenkäsittelytehtävistä, joista Pirkanmaan Jätehuolto Oy maksaa korvauksen jätemäärien perusteella. Kilpailutilanteeseen on oltu Pirkanmaan Jätehuolto Oy:ssä tyytyväisiä. Pääosa Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n tekemistä kilpailutuksista on sujunut ongelmitta. Jätehuoltoyhtiöllä on yhteensä noin sata sopimusta eri urakoista. Rantalan (2008) mukaan osasyy onnistuneeseen tilanteeseen piilee Pirkanmaan talousalueessa ja yhdyskuntarakenteessa, sillä palveluntarjoajia on Suomen mittakaavaan suhteutettuna ollut erittäin hyvin. Erityisesti tämä koskee kuljetusjärjestelmien kilpailutusta. Myös Rantala (2008) nostaa esille hankintalainsäädännön luomat haasteet kilpailuttamiselle. Tarjouspyynnön valmistelu on tehtävä erityisen huolella, minkä vuoksi erityisesti ensimmäiset kilpailutuskierrokset ovat työläitä. On kuitenkin huomattu, että seuraavilla kierroksilla hallinnolliset työt pienenevät merkittävästi. Jätehuoltotoiminnan painopisteen katsotaan Pirkanmaalla siirtyvän yhä enemmän kilpailuttamisen suuntaan. Pirkanmaan Jätehuolto Oy:ssä mietitään jatkuvasti arviointeja eri vaihtoehtojen kannattavuuden suhteen. Yhtiössä harkitaan tarkoin, mitkä toiminnot kannattaa tehdä itse ja mitkä toiminnot on syytä hankkia organisaation ulkopuolelta. Yhteistyöperusteisia malleja voidaan soveltaa rajoitetusti joissakin uusien tuotteiden ja käsittelymenetelmien kehittelyssä. (Rantala 2008.) Jätteenpolton toteutuminen muuttanee myös yksityisen sektorin roolia Pirkanmaan jätehuoltokentässä. Samaa voidaan sanoa myös yleisemmällä tasolla, sillä Suomeen suunniteltavien jätteenpolttolaitosten toteutuminen tulee vaikuttamaan koko jätehuollon luonteeseen. Jätteiden hyödyntäminen energiana nousee uudelle tasolle, mikä muuttaa jätemateriaalivirtojen ohjautumista ja käsittelyä. Jätteenpolttolaitokset ovat kuitenkin kalliita, minkä vuoksi niiden toteuttaminen puhtaasti yksityisinä hankkeina on varsin kyseenalaista, ja sen vuoksi jätehuoltoyhtiöt joutuvat maksamaan jätteen poltosta jätevoimalan ylläpitäjälle. Rantala (2008) näkee jätteenpoltossa kuitenkin pitkän tähtäimen taloudelliset edut. Poltossa energian talteenotto on huomattavasti edullisempaa kuin kaatopaikkavarastoinnissa, ja polttaminen on järkevämpää myös ympäristönäkökohdat huomioiden. 134

135 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa Teknisen innovaation ja markkinainnovaation yhdistelmä Case Vuores Tampereella sijaitsevaan Vuoreksen kaupunginosaan rakennettiin vuonna 2012 jätteiden putkikeräysjärjestelmä. Kaupunginosa oli myös Osuuskunta Suomen Asuntomessujen vuotuisten asuntomessujen kohteena samana vuonna. Asuntomessujen keskeisenä teemana oli moderni puutarhakaupunki, minkä vuoksi asumiseen liittyvissä ratkaisuissa painotettiin erityisesti luonnonläheisyyttä, ekologisuutta ja uuden teknologian hyödyntämistä. Näyttelytaloista rakennettiin energiatehokkaita, ja monista niissä hyödynnettiin uusiutuviin energiamuotoihin perustuvia järjestelmiä. Jätteiden putkikeräysjärjestelmä soveltui ekologisuuden, energiatehokkuuden ja uuden teknologian hyödyntämisen ansiosta messujen pirtaan siten luontevasti. Jätteiden putkikeräysjärjestelmää varten alueelle rakennettiin jätteiden koontaasema, noin 12 kilometriä maanalaista putkistoa ja noin 125 jätteidenkeräyspaikkaa, mikä tarkoittaa keskimäärin yhtä keräyspaikkaa noin asuntoa kohti (Tamperelainen 2011). Hanketta on perusteltu mm. energiatehokkuudella, sillä putkikeräysjärjestelmän on todettu kuluttavan vain noin viidesosan energiamäärästä verrattuna tavanomaisesti järjestettyyn keräykseen ja noutoon. Järjestelmän käyttöönoton myötä jätehuoltoon liittyvät liikennemäärät vähenevät oleellisesti, mikä vaikuttaa positiivisesti asuinympäristön viihtyvyyteen mm. melu- ja pakokaasupäästöjen vähenemisenä ja liikenneturvallisuuden paranemisena. Vuoreksessa käyttöönotettu järjestelmä muuttaa merkittävästi jätteiden keräilyyn käytettävää tekniikkaa, jossa vastaavankaltaisia radikaaleja innovaatioita ei viimeisten vuosikymmenten aikana ole paljoa esiintynyt. Keräilyastiat ja ajoneuvot ovat vuosien saatossa kehittyneet, mutta putkikeräysjärjestelmän myötä koko toiminnan luonne muuttuu. Yhdyskuntajätettä ei tarvitse noutaa ajoneuvoilla keräyspisteistä, vaan se kulkeutuu maanalaisesti noin 80 kilometrin tuntinopeudella koonta-asemalle jatkotoimenpiteitä varten. Vuoreksen putkikeräysjärjestelmässä käyttäjä lajittelee jätteet biojätteisiin, paperiin, kartonkiin ja sekajätteisiin. Keräyspaikalla jokaiselle edellä mainitulle jätelajille on oma syöttöputkensa, josta jäte tippuu väliaikaisvarastoon odottamaan automaattisen ohjelman mukaista siirtovuoroaan. Jokaiseen kiinteistöön on jaettu avainkortti, jonka avulla käyttäjä saa syöttöluukun avattua ja jonka tunnistusjärjestelmä mahdollistaa järjestelmän tarkoituksenmukaiseen käyttöön tähtäävän seurannan. Ennen putkeen menoa jäte kulkee vielä formaattorin läpi. Formaattori muotoilee jätteen putkeen sopivaksi. Sekä yliettä alipaineeseen perustuvalla järjestelmällä jätteet kulkeutuvat putkea pitkin koontaasemalle puristimeen, joka tiivistää jokaisen jätelajin omaan konttiin. 135

136 Olavi Kallio, Ossi Heino, Pekka Valkama ja Anniina Autero Valokuva 1. Keräysasemat Vuoreksen kaupunkikuvassa. Putki jätteidenkeräysmenetelmänä asettaa tiettyjä vaatimuksia jätteelle. Esimerkiksi lasiset esineet hankaavat ja kuluttavat putken pintaa. Siksi lasi kerätään pahvin ja metalliromun tavoin erilliskeräyksenä koonta-asemalla. Samoin monet suurikokoiset, kovat esineet kuten valurautaiset paistinpannut eivät sovellu putkikeräykseen. Asukkaita neuvotaan järjestelmän asianmukaiseen käyttöön, ja tarpeen vaatiessa lisäneuvontaa ja muistutuksia voidaan kohdentaa tunnistusjärjestelmän avulla. Isoaho (2012) näkee Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n eräänlaisena innovaatioalustana eli innovaatioita mahdollistavana tekijänä. Silloin kun puhutaan infrastruktuurihankkeissa, mitä tää jätehuolto edustaa, niin siinä voidaan puhua vielä, että tällaisen meidän kaltaisen toimijan rooli on aika iso rooli, myös siinä innovatiivisuudessa [ ] esimerkiksi Vuoreksen putkikeräys. Eihän me olla kehitetty sitä tekniikkaa, vaan meillä on siinä prosessissa tietty rooli. (Isoaho 2012.) Putkikeräysjärjestelmän hankintaprosessi oli erityisen haastava, koska oli pyrittävä luomaan jätteen keräily- ja kuljetuspalveluiden tarjouspyyntö sellaiseksi, että myös uusi putkikeräystekniikka pystyi siihen osallistumaan. Tarjousten saannin jälkeen seuraavan haasteen muodosti tarjousten vertailtavuus, sillä [ ] tärkein osa tätä prosessia oli myös se kuinka se kilpailutetaan, että miten tarjouspyyntö ja kilpailutus tehdään. Siellä oli itse asiassa innovaatiot yhtenä tarjous- tai kilpailumuuttujana, referenssit ja energiankulutus. (Isoaho 2012.) Kilpailuttamisosaaminen on tämänlaisten innovaatioiden kohdalla yksi oleellisimmista onnistumisen edellytyksistä. Yhtäältä, jotta palveluntarjoajien innova136

137 Yhdyskuntajätehuollon markkinainnovaatiot tutkimuskaupungeissa tiivisuus saataisiin hyödynnettyä, tulisi tarjouspyyntöihin jättää riittävästi liikkumavaraa luovuudelle. Toisaalta pitäisi varmistua siitä, että kilpailuun osallistuvia tarjouksia voidaan riittävällä luotettavuudella vertailla keskenään. Valokuva 2. Putkikeräysjärjestelmään kuuluva jätteiden koonta-asema Tampereen Vuoreksessa. Putkikeräysjärjestelmän omistajuutta ja operointia varten Pirkanmaan Jätehuolto perusti uuden yhteisyrityksen. Uusi yhtiö Pirkan Putkikeräys Oy toimi lisäksi Vuoreksen alueen jätteenkeräysjärjestelmän rakennuttajana. Pirkanmaan Jätehuolto Oy omistaa sen A-osakkeet, ja yhtiön B-osakkaita ovat Tampereen kaupungin lisäksi Vuoreksen alueen yhtiö- ja säätiömuotoiset asuin- ja liikekiinteistöt (Pirkanmaan Jätehuolto Oy 2012). Keskeinen syy Pirkan Putkikeräys Oy perustamiseen oli se, että muut Pirkanmaan Jätehuolto Oy:n omistajakunnat eivät halunneet olla mukana uudessa järjestelmässä, joka toimii vain Tampereen kaupungin alueella. Yhtiöittämisessä luotiin uusi itsenäinen organisaatio, jonka taloudenpito on erillään Pirkanmaan kuntien yhteisesti omistamasta yhtiöstä. Pirkanmaan Jätehuollossa ei ole yksityisiä omistajia. Uusi yhtiö ei ole vain tavallinen yhteisyritys, se on myös yhteistyöorganisaatio asukkaita edustavien asunto-osakeyhtiöiden kanssa. Tällä tavalla se avaa myös uusia vaikuttamisen ja osallistumisen väyliä alueen asukkaille. Alueen pienkiinteistöt eivät saa merkitä yhtiön B-osakkeita, vaan omakotita137