Julkisen hallinnon oikeudellinen sääntely

Transkriptio

1 Julkisen hallinnon oikeudellinen sääntely Seppo Laakso Lähtökohdat Oikeusjärjestyksen systematiikassa perusjaottelun muodostaa jako yksityisoikeuteen (ius privatum) ja julkisoikeuteen (ius publicum). Yksityisoikeudessa on kysymys yksityisten (fyysisten ja juridisten) henkilöiden välisten suhteiden sääntelystä. Julkisoikeudessa on puolestaan esillä julkisen vallankäytön järjestäminen ja julkisten tehtävien hoitaminen. Julkisoikeuden ala on laaja. Se käsittää kansainvälisen oikeuden, eurooppaoikeuden (EUoikeus ja Euroopan ihmisoikeussopimus), valtiosääntöoikeuden, hallinto-oikeuden, finanssioikeuden, kunnallisoikeuden ja henkilöstöoikeuden. Hallinto-oikeuden alalla on vielä erotettavissa yleishallinto-oikeus ja erityishallinto-oikeus. Yleishallinto-oikeus käsittää ne oikeudelliset sääntelykokonaisuudet, yleiset oikeusperiaatteet ja yleiset opit, mitkä liittyvät julkisen hallinnon organisointiin, hallinnon ja yksityisten välisiin suhteisiin, hallinnolliseen päätöksentekoon ja toimintaan sekä hallinnollisia päätöksiä koskevaan toimeenpano-, valvonta-, oikaisu- ja muutoksenhakujärjestelmään. Organisatorisesti yleishallinto-oikeus kattaa valtionhallinnon, kunnallishallinnon ja välillisen julkisen hallinnon kentän. Asiallisesti yleishallinto-oikeuden alaan kuuluu viranomaisten toiminta eri muodoissaan, kun kysymys on julkisen vallan käyttämisestä ja julkisten tehtävien hoitamisesta. Erityishallinto-oikeus kiinnittyy kullekin hallinnonalalle tyypillisiin oikeudellisiin kysymyksiin (esim. puolustushallinto, opetushallinto ja valtiovarainhallinto). Julkisoikeudellisista lähtökohdista katsottuna käsitteellä hyvä hallinto on useampia merkityssisältöjä. Lähtökohtaisesti se kattaa kolme eri ulottuvuutta: good management, good governance ja good administration. Nämä käsitteet edustavat erilaisia näkökulmia julkisen hallinnon toimintaan. Ne eivät ole toisiaan poissulkevia ja ne täydentävät toisiaan. Julkisessa hallinnossa good management -näkökulma liittyy hallintoviranomaisten sisäisen toiminnan tehokkuuteen ja tuloksellisuuteen. Siinä ovat keskeisellä sijalla henkilöstö- ja taloushallintoon liittyvät tekijät, kuten johtamisjärjestelmät ja toiminnan kustannusvaikutukset. Ideaalina on tehokas ja tuloksellinen toiminta. Oikeudelliselta kannalta katsottuna keskiössä ovat budjettioikeudelliset ja henkilöstöoikeudelliset sääntelyt. Tähän nähden käsite good governance on laajempi. Se sisältää julkista vallankäyttöä koskevat yleiset kriteerit. Tästä näkökulmasta hyvä hallinto tuo esille kysymyksen hallinnon luotettavuudesta, puolueettomuudesta, avoimuudesta ja korruptoitumattomuudesta. Tämä ulottuvuus tulee esille muun muassa niissä Euroopan unionin asettamissa vaati-

2 28 muksissa, joissa good governance -kriteereillä pyritään lisäämään yleisön luottamusta unionin instituutioihin ja kehittämään niiden toiminnan legitimiteettiä. Tämä ilmenee muun muassa eurooppalaista hallintotapaa (European Governance) koskevasta unionin valkoisesta kirjasta (2001). Siinä hyvän hallintotavan keskeisiksi periaatteiksi asetetaan avoimuus, osallistuminen, vastuun selkeys, tehokkuus ja johdonmukaisuus. Valkoisessa kirjassa näkökulman hyvään hallintoon muodostaa organisatoristen rakenteiden kehittäminen. Kolmas hyvän hallinnon ulottuvuus ilmaistaan käsitteellä good administration. Se on sisällöltään korostetusti oikeudellinen. Tästä näkökulmasta hyvä hallinto kiinnittyy julkisen hallintokoneiston ja yksityisen (yksilön tai yrityksen) välisiin suhteisiin. Näkökulma on toiminnallinen. Viranomaisten samoin kuin muiden hallinto-orgaanien ja niiden henkilöstön tulee good administration -kriteerien mukaan noudattaa hyvän hallinnon periaatteita ja käytäntöjä. Suomessa hyvän hallinnon vähimmäiskriteerit on määritelty perustuslaissa (PL 21 ). Perusoikeudeksi määritelty hyvä hallinto sisältää useita sellaisia ominaispiirteitä, jotka erottavat sen management- ja governance-pohjaisista hyvän hallinnon yleisen tason määritelmistä. Perusoikeus-sidonnaisiin periaatteisiin kuuluu keskeisesti hyvän hallinnon yksilökohtaisuus ja periaatteiden oikeudellinen velvoittavuus viranomaisten toiminnassa. Seuraava esitys jäsentyy good administration -kriteerien pohjalta ja yleishallintooikeudellisista lähtökohdista. Esityksessä tehdään selkoa sellaisista keskeisistä sääntelykokonaisuuksista, yleisistä opeista ja oikeusperiaatteista, mitkä liittyvät julkisen hallinnon organisointiin, hallinnolliseen päätöksentekoon ja hallintomenettelyyn sekä hallinnon oikeussuojajärjestelmään. Näitä lähtökohtia täydentävät valtiosääntöoikeudelliset ja henkilöstöoikeudelliset sääntelyt samoin kuin eurooppaoikeudelliset velvoitteet. Yleishallinto-oikeuden keskeiset kansalliset oikeuslähteet koostuvat Suomen perustuslaista sekä alan lainsäädännöstä. Yleishallinto-oikeudellisen lainsäädännön keskiöön kuuluvat seuraavat säädökset: hallintolaki, kuntalaki, julkisuuslaki, laki sähköisestä asioinnista, kielilaki, tasa-arvolaki, yhdenvertaisuuslaki ja hallintolainkäyttölaki. Säädöstason ohella yleishallinto-oikeus käsittää oikeudenalan peruskäsitteet (esim. hallintopäätös) ja yleiset opit (esim. hallintopäätöksen täytäntöönpanokelpoisuus ja lainvoima) sekä oikeusperiaatteet (esim. yhdenvertaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate). Yleishallinto-oikeus ei siis pelkisty säädöstason pykälätietoon eli sääntelyinformaatioon. Euroopan unionin oikeus Hallinto-oikeudessa on tärkeä merkitys EU-oikeudella. Euroopan unionin oikeus muodostaa ylikansallisen oikeusjärjestyksen. Unionin (yhteisöjen) tuomioistuimen klassisessa ratkaisussa Van Gend et Loos (1963) EU-oikeuden erityispiirteistä todetaan, että unionin oikeus muodostaa kansainvälisestä oikeudesta erillisen uuden oikeusjärjestyksen, jonka hyväksi jäsenvaltiot ovat rajoittaneet suvereeneja oikeuksiaan tietyillä aloilla. Ratkaisussa Costa v. ENEL (1964) lausutaan seuraavaa: Toisin kuin tavalliset kansainväliset sopimukset Rooman sopimus on luonut oman oikeusjärjestyksensä, joka sopimuksen voimaantultua on tullut kiinteäksi osaksi jäsenvaltioiden oikeusjärjestystä ja jota näiden tuomioistuimet ovat velvollisia noudattamaan. ( ) Näin ollen jäsenvaltiot ovat, luomalla tämän yhteisön, rajoittaneet omia suvereeneja oikeuksiaan, vaikkakin vain rajoitetuilla aloilla, ja ne ovat näin luoneet oikeusjärjestyksen, joka velvoittaa sekä niiden kansalaisia että niitä itseään. EU-oikeus koostuu primäärioikeudesta ja sekundäärioikeudesta. Primäärioikeuteen kuuluvat Euroopan yhteisön perustamissopimus (Rooman sopimus 1957) ja Euroopan unionin perustamissopimus (Maastrichtin sopimus 1992). Nyttemmin nämä sopimusasia-

3 29 kirjat on yhdistetty Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen muotoon (Lissabonin sopimus 2007). Sekundäärioikeuden keskeisiä sääntelyinstrumentteja ovat asetus (regulation) ja direktiivi (directive). EU-oikeus ja kansallinen oikeusjärjestys eivät asiasisältönsä puolesta peitä toisiaan, sillä unionin oikeus ei kata perinteisen yksityisoikeuden alaa (esim. perhe- ja perintöoikeus) eikä myöskään rikosoikeutta. EU-asetukset ovat unionin jäsenvaltiossa suoraan sovellettavaa normistoa; niitä ei erikseen saateta jäsenvaltiossa voimaan. Ne pätevät sellaisinaan. Suoran sovellettavuuden ohella EU-asetuksille kuuluu välitön oikeusvaikutus. Tämä tarkoittaa sitä, että asianomainen henkilötaho voi ohi kansallisen oikeuden vedota suoraan ja välittömästi EUasetuksiin tuomioistuimissa ja hallintoviranomaisissa. Asetuksia käytetään niillä aloilla, joilla pyritään täysin yhdenmukaiseen sääntelyyn (esim. yhteinen maatalouspolitiikka ja tullitariffi) unionin jäsenvaltioissa. Direktiivit ovat harmonisointinormeja. Niissä asetetaan kansalliselle sääntelylle tavoitteet, mutta ne jättävät jäsenvaltion orgaaneille valittavaksi sääntelyn muodot ja keinot. Direktiivit on kansallisella tasolla saatettava voimaan (implementoitava) erillisin lainsäädäntötoimin. Direktiivien sääntelyllisenä tavoitteena on harmonisoida unionin jäsenvaltioiden lainsäädäntöä. Jäsenvaltion velvollisuutena on panna direktiivit toimeen niissä asetettujen määräaikojen puitteissa. Euroopan unionissa on tätä nykyä kaikkiaan 27 jäsenvaltioita, joiden kaikkien lainsäädäntötoimintaa direktiivit ohjaavat ja sisällöllisesti määrittävät. Kansalliseen oikeusjärjestykseen nähden EU-oikeudella on etusija. Etusijaperiaate sisältää jäsenvaltion tuomioistuimia ja viranomaisia koskevan vaatimuksen siitä, että EUoikeuden kanssa ristiriitainen kansallinen normi on jätettävä soveltamatta. Yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisussa Simmenthal (1978) lausutaan seuraavaa: Yhteisöoikeuden säännöksiä on sovellettava kokonaisuudessaan ja yhdenmukaisesti kaikissa jäsenvaltioissa siitä lähtien, kun ne tulevat voimaan ja niin kauan kuin ne pysyvät voimassa. ( ) Jokaisen kansallisen tuomioistuimen tulee ( ) soveltaa yhteisöoikeutta kokonaisuudessaan ja suojata sen yksilöille antamia oikeuksia ja vastaavasti syrjäyttää jokainen kansallisen oikeuden säännös, joka saattaisi olla sen kanssa ristiriidassa, olipa se yhteisön oikeuden säännökseen nähden vanhempi tai uudempi. Tarpeen mukaan kansallisen tuomioistuimen tulee omasta aloitteestaan kieltäytyä soveltamasta ristiriitaista kansallisen oikeuden säännöstä. Etusijaperiaate on kattava: jäsenvaltio ei voi poiketa EU-oikeudesta, ei edes kansallisen perustuslain tasoisilla normeilla. Välittömän oikeusvaikutuksen ja etusijan periaatteita täydentää EU-oikeudelle kuuluva tulkintavaikutus. Kansallisten orgaanien tulee niille kuuluvan harkintavallan rajoissa tulkita ja soveltaa valtionsisäisiä oikeussääntöjä niin, että ratkaisut ovat sopusoinnussa EUoikeuden vaatimusten kanssa (Mary Murphy 1988, kohta 11). EU-oikeuden toimeenpano kuuluu desentralisaation periaatteen pohjalta keskeisesti unionin jäsenvaltioille ja niiden orgaaneille. Periaatteena EU-oikeuden kansallisessa toimeenpanossa pätee yhdenmukaisen ja tehokkaan toimeenpanon vaatimus kaikissa jäsenvaltioissa. Tehokkuusperiaatteen ohella jäsenvaltion viranomaisilla on velvollisuus toimia yhteistyössä unionin toimielinten kanssa. Unionin perustamissopimuksessa ilmaistu lojaliteettiperiaate edellyttää, että jäsenvaltiot toteuttavat kaikki ne toimenpiteet, jotka ovat aiheellisia EU-oikeudesta johtuvien velvoitteiden täyttämiseksi (positiivinen elementti). Lisäksi jäsenvaltiot pidättyvät kaikista sellaisista toimista, jotka ovat omiaan vaarantamaan perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista (negatiivinen elementti). Lojaliteettiperiaatetta täydentää vilpittömän yhteistyön periaate unionin toimielinten ja jäsenvaltioiden kesken. Periaate on muotoutunut yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä (Komissio v. Belgia 2001, kohta 31). Yhteistyö- ja lojaliteettivaatimuksen taustalla on kansainvälisen oikeuden periaate pacta sunt servanda; sen mukaan valtioiden tulee noudattaa tekemiään kansainvälisiä sopimuksia. Lisäksi EU-oikeus edellyttää jäsenvaltioiden

4 30 keskinäistä horisontaalista yhteistyötä muun muassa pankki- ja vakuutustoiminnan valvonnassa. Unionin ja sen jäsenvaltioiden välistä suhdetta jäsentävät oikeusperiaatteet nojaavat keskeisesti yhteisöjen/unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntöön. Tuomioistuin antaa jäsenvaltioiden kansallisille tuomioistuimille ennakkoratkaisuja siitä, mikä tulkinnanvaraisissa tilanteissa on unionin oikeuden ns. oikea sisältö. Ennakkoratkaisussa kysymys on EU-oikeuden tulkinnasta abstraktilla tasolla; fakta-aineistoon nojaavat konkreettiset soveltamisratkaisut ovat kansallisten tuomioistuinten asiana. Ennakkoratkaisumenettelyn lähtökohtana on se, että unionin oikeutta tulkitaan kaikissa jäsenvaltioissa samalla tavalla. Yhteisöjen tuomioistuin ratkaisee myös unionin säädösten pätevyyttä koskevat kysymykset. Näiden kysymysten ratkaiseminen on EU-oikeuden yhtenäisyyden turvaamiseksi keskitetty yhteisöjen tuomioistuimelle (Foto Frost 1987, kohdat 15-17). Kansallisella tasolla EU-oikeudella on keskeinen merkitys paitsi unionin yhteisen maatalouspolitiikan ja tullitariffin toteuttamisessa sekä talous- ja rahaliiton (EMU) toimeenpanossa myös monilla muilla aloilla kuten kauppapolitiikassa, sisämarkkinoiden (tavaroiden ja palveluiden vapaan liikkuvuuden sekä kilpailuoikeuden) alalla sekä oikeus- ja sisäasioissa. Viime mainittua alaa koskevat henkilöiden vapaata liikkuvuutta sääntelevät periaatteet, niihin mukaan luettuna Schengenin sopimus (1990). Tämä säännöstö koskee henkilöihin kohdistuvien sisärajatarkastusten poistamista sopimusjärjestelyyn kuuluvien jäsenvaltioiden välillä. Suomi allekirjoitti liittymissopimuksen Schengenin sopimukseen vuonna 1996 ja sopimus tuli meillä voimaan vuonna Unionin jäsenyys ja kansallisen hallinnon järjestäminen EU-oikeuden toimeenpanossa julkisen hallinnon järjestämistä jäsentää kansallisella tasolla institutionaalisen tai organisatorisen autonomian periaate. Yhteisöjen tuomioistuin on ilmaissut tämän periaatteen seuraavalla tavalla: kun perustamissopimuksen määräykset tai asetukset määrittelevät tai asettavat jäsenvaltioille yhteisön oikeuden toteuttamista koskevia velvollisuuksia, se miten jäsenvaltiot uskovat tällaisen toimivallan käyttämisen ja näiden velvollisuuksien toteuttamisen erityisille kansallisille elimille, on asia joka kuuluu kunkin valtion valtiosääntöjärjestelmän piiriin (Fruit Company 1971, s. 1116). Organisatorisen autonomian periaatetta rajoittaa tehokkuusvaatimus: EU-oikeus tulee jäsenvaltioissa panna toimeen tehokkaasti riippumatta kansallisista organisatorisista järjestelyistä. EU-oikeuden yhtenäisen ja tehokkaan toimeenpanon velvoite koskee unionin jäsenvaltioissa kattavasti lainsäädäntövaltaa, toimeenpanovaltaa ja tuomiovaltaa käyttäviä valtiollisia orgaaneja samoin kuin alueellisia ja paikallisia (kunnallisia) hallintoelimiä sekä välillisen julkisen hallinnon toimielimiä (Kampelmann 1997, kohta 46). Kansallisten hallintoviranomaisten toimintamuotojen ja hallinnollisen menettelyn osalta lähtökohtana on kansallinen menettelyautonomia EU-oikeuden toimeenpanossa. Unionin jäsenvaltio voi järjestää viranomaistoimintaa koskevat menettelymuodot omista kansallisista lähtökohdistaan käsin. Rajoituksen tälle autonomialle kylläkin asettaa vaatimus EU-oikeuden yhdenmukaisesta ja tehokkaasta toteuttamisesta kaikissa jäsenvaltioissa (San Giorgio 1983, s. 3613). EU-oikeuden kansalliseen toimeenpanoon liittyvää hallinnollista menettelyä on kansallisella tasolla harmonisoitu vain tietyillä erityisaloilla, laajimmin tullausmenettelyssä ja yhteisen maatalouspolitiikan alalla. Kirjoitettuun EUoikeuteen ei sisälly hallinnollista menettelyä järjestävää yhtenäistä normistoa. Hallinnollista menettelyä koskevat vaatimukset nojaavat yhteisöjen tuomioistuimen luomiin oikeusperiaatteisiin. Näihin kuuluu muun muassa asian huolellisen selvittämisen vaatimus, asianosaisten kuulemisvaatimus, harkintavallan ja menettelymuodon väärinkäytön kielto

5 31 sekä päätösten perusteluvelvoite. Nämä periaatteet sitovat myös unionin jäsenvaltioiden viranomaisia EU-oikeuden kansallisessa toimeenpanossa (Rombi 2000, kohta 65). Keskeiset EU-oikeudelliset menettelyperiaatteet sisältyvät nykyään unionin perusoikeuskirjaan (2007), mikä turvaa oikeuden hyvään hallintoon. Perusoikeuskirjan mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Tähän oikeuteen sisältyy myös se, että jokaisella on oikeus omassa asiassaan tulla kuulluksi, samoin kuin se, että jokaisella on oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ja että hallintoelimen tulee perustella päätöksensä (artikla 41). Lisäksi jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia on loukattu, tulee olla käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa (artikla 47). Lissabonin sopimuksen mukaan perusoikeuskirja on oikeudellisesti sitova normisto. Unionisopimukseen on otettu nimenomainen määräys eurooppalaisen hallinnon perusteista, mikä sopimusmääräys antaa unionin toimielimille toimivallan eurooppalaista hallintoa koskevaan yhtenäiseen sääntelyyn. Kodifioinnilla pyritään toteuttamaan sellainen eurooppalainen hallinto, joka on toiminnassaan avoin, tehokas ja riippumaton. EU-oikeuden tehokkaaseen ja yhdenmukaiseen toimeenpanoon kaikissa jäsenvaltioissa tähtäävät myös ne vahingonkorvausoikeudelliset periaatteet, mitkä yhteisöjen/unionin tuomioistuin on ratkaisukäytännössään vakiinnuttanut. Mikäli yksityiselle henkilötaholle aiheutuu vahinkoa EU-oikeuden virheellisestä soveltamisesta taikka sen puutteellisesta implementoinnista, jäsenvaltio on velvollinen korvaamaan näin aiheutetun vahingon (Brasserie du Pêcheur 1996, kohdat 32 ja 34). Vahingonkorvausvelvollisuus voi koskea myös virheellisellä hallinnollisella toimella aiheutettua vahinkoa (Lomas 1996, kohdat 31 ja 41). Eurooppalaisella tasolla hallinnollista toimintaa ohjaavia yleisiä periaatteita sisältyy myös Euroopan oikeusasiamiehen laatimaan ja Euroopan parlamentin 2001 vahvistamaan Euroopan hyvän hallintotavan säännöstöön. Se sisältää unionin toimielinten ja laitosten sekä virastojen ja virkamiesten toimintaa ohjaavan säännöstön suhteessa EU-hallinnossa asioiviin. Myös (Euroopan unionista erillään toimivassa) Euroopan neuvostossa (Council of Europe, Strasbourg) on hyväksytty useita hallinnollista toimintaa ohjaavia suosituksia, jotka koskevat hallinnollista menettelyä. Keskeisin on vuonna 2007 hyväksytty Hyvän hallinnon perussääntö (Code of Good Administration). Tämä säännöstö ei ole kansallisella tasolla sitovaa normistoa, mutta sillä on yleistä merkitystä hyvän hallinnon vähimmäistason määrittäjänä. Euroopan ihmisoikeussopimus ei sisällä hallinnollista menettelyä koskevia nimenomaisia määräyksiä. Sopimuksen merkitys näyttäytyy ensisijaisesti tuomioistuinprosessin yhteydessä. Sopimusmääräyksillä voi tosin olla myös hallintomenettelyä (välillisesti) ohjaavaa merkitystä, mikä ilmenee muun muassa virkamiesten esteellisyyttä koskevien säännösten tulkinnassa. Ihmisoikeussopimuksen asemaa kansallisella tasolla korostaa myös yleinen vaatimus säännösten ihmisoikeusmyönteisestä laintulkinnasta. Silloin kun kansallisten säännösten soveltamistilanteessa useammat tulkintavaihtoehdot ovat mahdollisia, erilaisista perusteltavissa olevista vaihtoehdoista on pyrittävä omaksumaan sellainen, joka edistää ihmisoikeusmääräysten toteutumista eli on näin määriteltynä ihmisoikeusystävällinen (PeVL 2/1990 vp). Kansallisen julkishallinnon organisaatio-oikeudelliset perusteet Suomen julkisen hallinnon organisaatiossa on erotettavissa kolme päälohkoa: valtion hallinto, kunnallishallinto ja välillinen julkishallinto. Lisäksi julkisen hallinnon rakenteeseen

6 32 kuuluu Ahvenanmaan maakuntahallinto sekä evankelisluterilaisen kirkon ja ortodoksisen kirkkokunnan hallinnot. Laajassa mielessä julkisen hallinnon organisaatioon luetaan myös ne unionin yksiköt, joilla on EU-oikeudesta johtuvia vaikutuksia Suomen oikeudenkäyttöpiirissä. Euroopan unionin komissio tekee laajasti päätöksiä, jotka vaikuttavat Suomessa toimivien yritysten oikeudelliseen asemaan kilpailuoikeuden alalla. Valtion hallinto ja kunnallinen itsehallinto ovat julkisessa hallintotoiminnassa keskeisessä asemassa. Valtionhallinto muodostuu valtion keskushallinnosta sekä alueellisista ja paikallisista viranomaisista. Perustuslain 119 :n mukaan valtionhallinnon toimielinten yleisistä perusteista säädetään lailla, jos niiden tehtäviin kuuluu julkisen vallan käyttöä (organisatorinen lakivaraus). Yleisillä perusteilla tarkoitetaan yksikön nimeä sekä pääasiallisia tehtäviä ja toimivaltaa. Tämä perustuslain säännös jättää mahdollisuuden valtionhallinnon joustavaan kehittämiseen kulloistenkin olosuhteiden vaatimalla tavalla. Myös perustuslain muista säännöksistä johtuu vaatimuksia hallinto-organisaation järjestämiselle. Tällaisia säännöksiä edustaa perustuslain 21, jossa säädetään oikeusturvan ja hyvän hallinnon takeista. Perustuslain 119 :n mukaan valtion keskushallintoon voi kuulua valtioneuvoston ja ministeriöiden lisäksi virastoja, laitoksia ja muita toimielimiä. Ministeriöitä on tätä nykyä 12. Ministeriöiden ohella keskushallintoon kuuluu keskusvirastoja (esim. opetushallitus). Valtion keskushallinnon orgaaneja ovat myös tietyt keskus-nimellä varustetut yksiköt (esim. Suomen ympäristökeskus). Erillisiä virastoja ovat esimerkiksi viestintävirasto ja kilpailuvirasto; laitoksia edustaa muun muassa metsäntutkimuslaitos. Tullihallitus on muutettu Tulli-nimiseksi virastoksi. Keskushallinnon muihin toimielimiin kuuluvat ministeriöiden yhteydessä toimivat lautakunnat (esim. tasa-arvolautakunta). Valtion keskushallinto ei siis ole yhtenäinen kokonaisuus; siihen kuuluu oikeudelliselta asemaltaan, tehtäviltään ja nimikkeiltään varsin erilaisia orgaaneita. Valtion alueellisia viranomaisia ovat aikaisempien lääninhallitusten tilalle perustetut aluehallintovirastot sekä elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukset (ELY-keskukset). Aluehallintovirastot hoitavat lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä (peruspalvelut, työsuojelu, pelastustoimi ja poliisi). Aluehallintovirastoja on maakunnalliselta pohjalta seitsemän (Etelä-Suomi, Itä-Suomi, Lappi, Lounais-Suomi, Länsi- ja Sisä- Suomi sekä Ahvenanmaa). ELY-keskusten toimialaan kuuluvia asioita ovat elinkeinot, työvoima, liikenne- ja infrastruktuuri sekä ympäristö ja luonnonvarat. ELY-keskuksia on kaikkiaan yhdeksän. Paikallisella tasolla suurimman osan julkisista hallintotehtävistä hoitavat kunnalliset elimet. Valtion omaa paikallishallintoa hoitavia viranomaisia ovat sen jälkeen kun kihlakunnat vuonna 2007 lakkautettiin poliisilaitokset, ulosottovirastot, syyttäjänvirastot ja maistraatit. Maistraatit hoitavat muun muassa rekisteröintiasioita (esim. väestötietojärjestelmä). Julkisen hallinnon viime vuosien kehityspiirteitä edustaa yksityistäminen. Monet aiemmin valtion virastoina tai laitoksina toimineet yksiköt on muodostettu valtionyhtiöiksi (esim. ilmailulaitoksen tilalla on Finavia Oy, tieliikelaitoksen tilalla Destia Oy ja Suomen Postin tilalla Itella Oyj). Itsenäiset yhtiöt jäävät välittömän valtionhallinnon ulkopuolelle. Yksityistämiskehityksen taustalla on pyrkimys hakea julkiseen toimintaan malleja liikeyritysten taloushallinnosta ja niiden corporate management -opeista. Peruslähtökohdan kunnallisen itsehallinnon järjestämisessä muodostaa perustuslain 121. Sen mukaan Suomi jakautuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnosta säädetään kuntalaissa. Laki sisältää säännökset myös kuntien yhteistoiminnasta (kuntayhtymät). Julkisen hallinnon kolmannen sektorin muodostaa välillinen julkinen hallinto. Sillä tarkoitetaan sellaista julkisten tehtävien hoitamista (ja usein myös siihen liittyvää julkisen vallan käyttämistä), joka organisatorisesti sijoittuu valtionhallinnon ja kunnallishallinnon ulkopuolelle. Tällaisia hallintotehtäviä hoitavia tahoja ovat itsenäiset julkisoikeudelliset

7 33 laitokset, julkisoikeudelliset yhdistykset sekä tietyt yksityisoikeudelliset yhteisöt ja luonnolliset henkilöt. Itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia edustaa muun muassa Kansaneläkelaitos. Eduskunnan alaisena laitoksena se ei kuulu välittömän valtionhallinnon rakenteeseen. Julkisoikeudellisia yhdistyksiä ovat sellaiset yhdistykset, joille lainsäädännössä on annettu hoidettavaksi tiettyjä julkisia tehtäviä. Kenttä on laaja ja kirjava käsittäen noin kaksisataa erilaista yksikköä. Julkisoikeudellisia yhdistyksiä ovat esimerkiksi Suomen Punainen Risti (humanitaarista apua antava järjestö) ja Raha-automaattiyhdistys (yksinoikeus rahaautomaattipelitoimintaan) sekä riistanhoitoyhdistykset (metsästyslain valvontatehtäviä). Välilliseen julkiseen hallintoon kuuluvat myös sellaiset yksityisoikeudelliset yhteisöt (säätiöt tai osakeyhtiöt) ja luonnolliset henkilöt, jotka hoitavat julkisia tehtäviä. Tällaisia yhteisöjä edustavat esimerkiksi ne yritykset, jotka hoitavat autokatsastustoimintaa. Julkisia tehtäviä hoitavia yksityisiä luonnollisia henkilöitä ovat esimerkiksi kalastuksenvalvojat. Erityislain nojalla myös rajoitettuja poliisivaltuuksia on uskottu yksityiselle henkilölle (esim. järjestyksenvalvojalle ja lentoliikenteen turvatarkastajalle). Julkisen hallinnon tehtäviä hoitavien eri tahojen ja orgaanien kirjo on siis moniulotteinen. Valtiosääntöisen lähtökohdan julkisen hallinnon järjestämiselle muodostaa perustuslain 124, missä säädetään seuraavaa: Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla vain, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon takeita. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan kuitenkin antaa vain viranomaisille. Lähtökohtana on, että julkisten hallintotehtävien hoitaminen kuuluu viranomaisille. Näitä tehtäviä voidaan vain rajoitetusti antaa muille tahoille. Yksityistäminen ei saa vaikuttaa haitallisesti henkilön oikeudelliseen asemaan. Perusoikeuksista, oikeusturvasta ja hyvän hallinnon takeista on huolehdittava myös silloin, kun julkinen hallintotehtävä annetaan muulle kuin viranomaiselle. Julkisen vallan käyttäminen on institutionalisoitu siten, että julkista valtaa voivat yleensä käyttää vain viranomaisiksi organisoidut toimielimet ja julkisyhteisöön virkasuhteessa olevat henkilöt (institutionaalinen lakivaraus). Institutionaalinen lakivaraus julkisten tehtävien hoitamisessa on yhteydessä oikeusvaltioperiaatteeseen sekä hallinnon lainalaisuutta ja virkavastuuta koskeviin perustuslain säännöksiin (PL 2 ja PL 118 ). Rikosoikeudellista virkavastuuta koskevat säännökset sisältyvät rikoslain 40 lukuun ja vahingonkorvausvastuuta koskevat säännökset vahingonkorvauslakiin. Hallinnollisen toimivallan lakisidonnaisuus Julkisen hallinnon organisaatio muodostuu eri hallintoelimistä ja niiden henkilöstöstä. Hallintoelinten tehtäväpiiri ja toimivalta määritellään eriasteisissa säädöksissä. Hierarkkisen organisaation osat ovat yhteydessä toisiinsa muun muassa ohjauksen, valvonnan, suunnittelun, yhteistyön ja tietojenvälityksen muodossa. Yhdessä tehtäväpiirin ja toimivallan jaon kanssa nämä organisatoriset suhteet muodostavat hallintokoneiston oikeudellisen rakenteen rungon ja toiminnallisen kehyksen. Viranomaisten välisessä toimivallan jaossa on erotettavissa toisistaan asiallinen, alueellinen ja asteellinen toimivalta. Viranomaisten väliset toimivaltasuhteet ovat sekä horisontaalisesti että vertikaalisesti jäykät. Eri viranomaisten aseman ja toiminnan itsenäisyyden periaatteesta seuraa, että toimivaltasuhteiden järjestelyistä (päätösvallan delegoiminen, pidättäminen ja alistaminen) on säädettävä nimenomaisin säännöksin. Asteellisissa toimivaltasuhteissa tämä merkitsee sitä, että viranomainen voi toimia vain sille määritellyn toimivallan rajojen sisäpuolella. Ylempi viranomainen ei voi ilman säädösperustaa pidät-

8 34 tää ratkaisuvaltaa itselleen alemman viranomaisen toimivaltaan kuuluvassa asiassa. Liioin ylempi viranomainen ei voi oikeudellisesti sitovalla tavalla määrätä, miten alemman viranomaisen tulee käyttää toimivaltaansa silloin, kun kysymys on lakiin perustuvasta yksityisen henkilötahon oikeuksia ja velvollisuuksia koskevasta päätöksenteosta. Hallinnollisen toimivallan käyttöä koskevat oikeudelliset perusteet on asetettu perustuslaissa. Keskeisen vaatimuksen ilmaisee kaikkea viranomaistoimintaa koskeva hallinnon lainalaisuuden periaate: Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia (PL 2.3 ). Periaate sisältää kaksi eri elementtiä. Ensinnäkin se sisältää vaatimuksen siitä, että viranomaisen päätöksillä ja muilla toimilla tulee olla lakiin nojaava peruste (positiivinen elementti). Toiseksi se sisältää kiellon toimia vastoin lakia (negatiivinen elementti). Viranomaistoiminta ilman asianmukaista laillista perustetta (ultra legem) samoin kuin vastoin lakia (contra legem) on siis kiellettyä. Hallinnon lainalaisuus ankkuroituu oikeusvaltiollisiin lähtökohtiin. Yleinen laillisuusperiaate eli legaliteettiperiaate (principle of legality; principe de légalité; Rechtsmässigkeisprinzip) on keskeinen elementti Euroopan unionin jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksissä. Yhdessä valtiovallan kolmijaon kanssa laillisuusvaatimus turvaa yksilön aseman ja perusoikeudet viranomaisten perusteetonta puutumista vastaan. Oikeusvaltion tunnusomaisiin kriteereihin kuuluu myös yksilön oikeuksien suojaamiseksi järjestetty itsenäinen ja riippumaton tuomioistuinlaitos. Laillisuusperiaate pätee myös unionin piirissä. Unionin toimielinten toimivallan tulee nojata perustamissopimuksiin tai niihin sisältyviin nimenomaisiin toimivaltanormeihin (requirement of a statute). Laillisuusperiaatteeseen sisältyy vaatimus siitä, että lailla on säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista sekä asioista, jotka muuten kuuluvat lain alaan. Presidentti, valtioneuvosto ja ministeriöt voivat antaa asetuksia vain perustuslaissa tai muussa laissa säädetyn valtuutuksen nojalla ja silloinkin rajatuin edellytyksin (PL 80 ). Lähtökohtana lainsäädäntövallan delegoinnissa on se, että yksilön oikeusasemaa voidaan vain rajoitetusti jäsentää lakia alemmanasteisilla normeilla. Perustuslaki sisältää myös lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoituksen. Viranomainen ei saa soveltaa asetusta tai muuta alemmanasteista säännöstä, jos se on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa (PL 107 ). Tuomioistuimille kuuluva kompetenssi on tätä laajempi, sillä se kattaa myös lain perustuslainmukaisuuden kontrollin. Jos tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa, tuomioistuimen on annettava etusija perustuslain säännökselle (PL 106 ). Oikeusvaltiollinen, institutionaalinen ja organisatorinen lakivaraus ovat asialliselta soveltamisalaltaan yleisiä: ne kattavat kaikki julkisen hallinnon alat ja toimintamuodot. Yleisyys koskee myös periaatteiden organisatorista soveltamisalaa; se kattaa kaikki valtion, kuntien ja välillisen julkisen hallinnon viranomaiset ja toimielimet. Yleisiin oikeusperiaatteisiin on luettava myös jokaisen oikeus saada korvausta vahingosta, jonka virkamies tai muu julkista tehtävää hoitava henkilö on lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi asianomaiselle aiheuttanut (PL 118 ). Hallinnollisen päätösvallan ja harkinnan käyttäminen Hallinnon laillisuusperiaate on perustuslaissa ilmaistu siten, että viranomaistoiminnassa lakia on noudatettava tarkoin (PL 2.3 ). Konkreettisen ratkaisutilanteen näkökulmasta tätä vaatimusta on tarpeen analysoida lähemmin. Tietyissä tilanteissa säännökset ovat sillä tavoin yksiselitteisiä, että niiden soveltamisessa tulee kysymykseen vain yksi ratkaisumahdollisuus. Tällöin ratkaisun tekeminen on mekaaninen toimenpide; kysymyksessä on

9 35 rutiiniratkaisu. Tällainen teknisluonteinen ratkaisutoiminta on tunnusomaista yksinkertaisissa lupa-asioissa (esim. ajokortin myöntäminen). Usein säännökset ovat väljiä, arvostustermejä sisältäviä tai muulla tavalla tulkinnanvaraisia eikä niiden tarkka merkityssisältö ole osoitettavissa yksinomaan säännösten sanamuodon perusteella. Esimerkin tarjoaa maa-aineslaki. Sen mukaan aineksia (esim. soraa) ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa (3 ). Kysymystä siitä, mikä on vaadittavien esteettisten, geologisten ja ekologisten kriteerien lähempi sisältö, ei voida ratkaista pelkästään säännösten sanamuodon pohjalta. Tulkinnanvaraisuuden ohella säännökset voivat jättää soveltajalle harkintaa. Tällaista harkintamarginaalia käyttäen ilmaistaan esimerkiksi veronkorotus verotusmenettelylaissa. Asianomainen lainkohta kuuluu seuraavasti (32 ): jos veroilmoituksessa tai muussa verovelvollisen antamassa tiedossa on vähäinen puutteellisuus tai virhe eikä verovelvollinen ole noudattanut kehotusta sen korjaamiseen tai jos verovelvollinen on ilman pätevää syytä antanut tiedon myöhässä, verovelvolliselle voidaan määrätä enintään 150 euron suuruinen veronkorotus. Säännös ilmaisee veronkorotuksen ylärajan, mutta itse korotuksen määrääminenkin on viranomaisen harkinnassa. Tulkinta- ja harkintamarginaalia sisältyy myös sellaisiin joustaviin oikeusnormeihin, jotka sisältävät yleislausekkeen. Tällaiset lausekkeet on tarkoitettu sovellettaviksi kulloisenkin tilanteen tunnusomaiset olosuhteet huomioon ottaen. Sanotunlainen yleislause sisältyy muun muassa kiinteän omaisuuden lunastuksesta annettuun lakiin. Sen mukaan kiinteää omaisuutta saadaan (esim. tien rakentamista varten) lunastaa, kun yleinen tarve sitä vaatii (4 ). Yleisen tarpeen käsitesisältö määräytyy tilannekohtaisesti eikä sille ole ennalta osoitettavissa kiinteää merkityssisältöä. Perustuslaissa asetettua vaatimusta lain tarkasta noudattamisesta ei (rutiiniratkaisuja lukuun ottamatta) voida ymmärtää kirjaimellisesti. Lisäksi on huomattava, että lain soveltamisessa ei monestikaan riitä tukeutuminen pelkästään ns. normitietoon. Esimerkiksi ympäristökysymyksiä järjestävien säännösten soveltamisessa tulevat usein esille eri vaihtoehtojen punnintaa ohjaavat intressit ja niiden keskinäinen vertailu. Intressien punnintaa edellyttää vesilain mukainen lupajärjestelmä. Lain mukaan lupa vesitaloushankkeelle myönnetään vain, jos hankkeesta yleisille ja yksityisille eduille saatava hyöty on huomattava verrattuna siitä yleisille ja yksityiselle eduille kohdistuviin menetyksiin (vesilaki 3:4). Luonnonsuojelualueen rauhoitus voidaan lakkauttaa muun muassa sillä perusteella, että alueen rauhoitus estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen toteuttamisen (luonnonsuojelulaki 27 ). Keskeisessä asemassa muun muassa juuri näiden säännösten soveltamisessa on erisuuntaisten intressien vertaaminen toisiinsa ja niiden keskinäinen punninta. Modernissa hallinnossa lakia soveltavaa päätöksentekoa ohjaa usein myös tietyn alan erityisasiantuntemus. Tällöin päätöksen asiallinen sisältö määräytyy keskeisesti asianomaisen alan substanssitiedon pohjalta. Tällainen erityisasiantuntemus liittyy yleensä tosiasiakysymysten selvittämiseen ja tosiseikkojen arviointiin oikeusnormien valossa. Esimerkiksi henkilön määrääminen mielenterveyslain nojalla tahdostaan riippumatta psykiatriseen sairaalahoitoon perustuu lääketieteelliseen asiantuntemukseen. Vastaavasti lastensuojelua koskeva päätös voi asiaperusteiltaan nojata sosiaalitieteelliseen, ympäristölupaa koskeva päätös luonnontieteelliseen, satovahingon arviointi maa- ja metsätaloustieteelliseen ja rakennussuojelupäätös rakennustaiteen alan asiantuntemukseen. Silloin kun hallintopäätös tai muu hallinnollinen toimi määräytyy asiasisältönsä puolesta intressien punninnan tai erityisasiantuntemuksen pohjalta, lain tarkka noudattaminen koskee ensisijaisesti toimivallan ja harkintavallan käytön rajoja sekä hallinnollista menettelyä koskevia oikeudellisia vaatimuksia.

10 36 Perustuslain mukaan menettelyllisiin perusoikeuksiin kuuluu jokaisen oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa (PL 21.1 ). Lisäksi perustuslaki sisältää lainsäädännöllisen toimeksiannon siitä, että käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, oikeus saada perusteltu päätös samoin kuin muut hyvän hallinnon takeet turvataan lailla (PL 21.2 ). Keskeisiä tähän lainsäädäntöön kuuluvia lakeja ovat hallintolaki ja julkisuuslaki. Oikeus hyvään hallintoon on siis perusoikeus. Lisäksi perustuslaissa säädetään, että julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen (PL 22 ). Tätä täydentää vaatimus perusoikeusmyönteisestä laintulkinnasta. Mikäli säännösten soveltamistilanteessa useammat tulkintavaihtoehdot näyttävät perusteltavissa olevilta, vaihtoehdoista tulee eduskunnan perustuslakivaliokunnan kannan mukaan valita se, joka parhaiten edistää perusoikeuksien tarkoituksen toteuttamista (PeVM 25/1994 vp s. 4). Saksalaisen teorian tavoin perustuslain tulkintavaikutus voidaan ulottaa koskemaan kaikkien perustuslain säännösten ja alemmanasteisen normiston välisiä suhteita (verfassungskonforme Auslegung). Hyvän hallinnon takeet voidaan perustuslain asettamalta pohjalta jakaa kolmeen eri ryhmään seuraavasti: menettelylliset oikeusperiaatteet, materiaaliset oikeusperiaatteet ja hyvän hallinnon toiminnalliset laatuvaatimukset. Hyvän hallinnon menettelylliset oikeusperiaatteet Keskeisin hallinnollista menettelyä järjestävä yleissäädös on hallintolaki. Laissa säädetään niistä hyvän hallinnon takeista, joita perustuslaki edellyttää (PL 21 ). Hallintolaki sisältää kattavasti hallinnollista menettelyä koskevat säännökset, jotka järjestävät hallintoasian käsittelyn eri vaiheita (asian vireilletulo, selvittäminen ja käsittely, asiassa annettava päätös ja sen perusteleminen, päätöksen tiedoksianto ja virheiden korjaaminen). Hallintolaki on hallinnollista menettelyä järjestävä yleislaki (lex generalis). Sen ohella on voimassa joukko ala- tai asiakohtaisia erityislakeja (lex specialis), kuten laki verotusmenettelystä ja laki maaseutuelinkeinojen tukitehtäviä hoidettaessa noudatettavasta menettelystä. Hallinnollista menettelyä koskevia säännöksiä sisältyy myös aineelliseen lainsäädäntöön, kuten maankäyttö- ja rakennuslakiin sekä ympäristönsuojelulakiin. Yleisten laintulkintaperiaatteiden mukaan erityislaki on ensisijainen: se syrjäyttää soveltamisalallaan yleislain (lex specialis derogat legi generali). Hallintolain säännöksillä on kylläkin usein täydentävää merkitystä erityislakien soveltamisessa, sillä erityislait eivät yleensä sisällä tyhjentäväksi tarkoitettua sääntelyä. Hallintolain soveltamisalaa käsiteltäessä on erotettava toisistaan kaksi eri ulottuvuutta: toisaalta lain asiallinen ja toisaalta lain organisatorinen soveltamisala. Asiallinen soveltamisala ilmaisee sen, minkälaisia asioita käsiteltäessä hallintolaki tulee sovellettavaksi. Organisatorinen soveltamisala puolestaan määrittää sitä, missä viranomaisissa tai muissa orgaaneissa hallintolaki tulee sovellettavaksi. On huomattava, että hallintolaki ei sääntele viranomaisten toimivaltaa koskevia kysymyksiä. Viranomaisten asiallisen, asteellisen ja alueellisen toimivallan perusteet määräytyvät erityislainsäädännön pohjalta. Myös viranomaisten päätösten täytäntöönpano on järjestetty erityislainsäädännössä. Hallintolain asiallinen soveltamisala on laaja; laissa säädetään yleisesti hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä (HL 2 ). Lähtökohtaisesti hallintolaki kattaa kaikki julkisen hallinnon toimintamuodot. Hallintoasian käsitteen piiriin kuuluvien asioiden ydinryhmän muodostavat asianosaisen oikeusasemaa jäsentävät määrämuotoiset hallintopäätökset, joissa päätetään jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Näihin päätöksiin voidaan yleensä hakea muutosta valittamalla. Hallintopäätökset voidaan jakaa kahteen

11 37 pääryhmään: edunsuoviin päätöksiin (esim. ympäristölupa) ja velvoittaviin päätöksiin (esim. sosiaalietuuden takaisin periminen). Lisäksi hallintolain soveltamisala kattaa hallintosopimukset. Julkisen hallintotehtävän hoitamista koskevaa hallintosopimusta käytetään muun muassa monien julkisten palvelujen toteuttamisessa (esim. kunnan ja yksityisen kesken tehty sopimus vammaispalveluiden järjestämisessä). Hallintolain soveltamispiiriin kuuluvat myös sellaiset tosiasialliset toimet (suorittavat toimet), joissa ei tehdä kirjallista päätöstä mutta joissa on kysymys julkisen vallan käyttämisestä (esim. turvatarkastuksen suorittaminen). Voimakeinojen käyttö on yleisesti keskitetty poliisille, joskin voimakeinoja voivat tietyin edellytyksin ja rajoituksin käyttää myös eräät muut tahot (esim. rajavartiolaitos, tulli, järjestyksenvalvojat sekä merenkulun, ilmailun ja joukkoliikenteen henkilökuljetuksista vastaavat päälliköt). Toiselta puolen sellainen tosiasiallinen toiminta, joka ei kohdistu mihinkään henkilötahoon, jää hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle silloinkin, kun tuo tehtävä suoritetaan julkisorganisaation toimesta (esim. maantien tai rautatien rakentaminen). Tosiasiallisia toimia voivat kylläkin edeltää sellaiset oikeudelliset toimet, joihin sisältyy julkisen vallan käyttämistä (esim. tien rakentaminen saattaa edellyttää maa-alueen pakkolunastusta); näihin oikeudellisiin toimiin hallintolaki tulee sovellettavaksi. Määrämuotoisten hallintopäätösten tekemiseen hallintolaki tulee sovellettavaksi kattavasti ja kokonaisuudessaan. Näiden päätösten ulkopuolella lain eri säännösten soveltaminen on tilannesidonnainen ja asianomaisen toimen ominaisluonteesta riippuvainen asia. Hallintosopimuksiin ja tosiasiallisiin toimiin laista tulevat sovellettavaksi vain tietyt säännökset asianomaisen toimen luonteen mukaan. Kokonaan hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle jää lainkäyttö, esitutkinta ja ulosotto (HL 4 ). Hallintolaki ei myöskään koske yksityisoikeudellisia oikeustoimia (esim. julkisyhteisön ja yksityisen välinen kiinteistökauppa tai urakkasopimus). Hallintolain organisatorinen soveltamisala on laaja. Lakia sovelletaan valtion hallintoviranomaisissa ja kunnallishallinnossa sekä välillisen julkisen hallinnon toimielimissä silloin kun ne hoitavat julkisia hallintotehtäviä (HL 2 ). Hallintoasian käsittelyyn liittyy suuri joukko menettelyä jäsentäviä säännöksiä. Ne koskevat hallintoasian vireillepanon muotoja, asian siirtämistä toimivaltaiselle viranomaiselle, asiakirjojen täydentämistä, asian selvittämiskeinoja ja valmistelua, virkamiesten esteellisyyttä, päätöksen perustelemista ja päätöksen tiedoksiantoa sekä päätöksessä olevien asiavirheiden ja teknisten virheiden korjaamista. EU-oikeudessa ja sen kansallisessa toimeenpanossa keskeiset hyvän hallinnon takeet sisältyvät unionin perusoikeuskirjaan (2007). Sen mukaan jokaisella on oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa. Tähän oikeuteen kuuluu myös se, että jokaisella on oikeus tutustua häntä koskeviin asiakirjoihin ja että hallintoelinten tulee perustella päätöksensä (artikla 41). Yhteisöjen tuomioistuimet ovat kehitelleet ja vakiinnuttaneet yleiset menettelyä jäsentävät vaatimukset ja oikeusperiaatteet EU-oikeuden soveltamisalalla. Voidaan esimerkiksi viitata yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ratkaisuun Micheli (1997, kohta 49), jossa todetaan seuraavaa: Milloin yhteisön toimielimillä on harkintavaltaa, yhteisön oikeusjärjestyksen suomien oikeussuojatakeiden noudattaminen hallintomenettelyssä on sitä suuremmalla syyllä ensiarvoisen tärkeä. Näihin oikeussuojatakeisiin kuuluu muassa se, että asiassa toimivaltainen yhteisön toimielin on velvollinen tutkimaan huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävään asiaan vaikuttavat seikat ja että asianosaisella on oikeus ilmaista käsityksensä asiasta sekä oikeus saada asiassaan riittävästi perusteltu päätös. Vain tämä mahdollistaa sen, että yhteisöjen tuomioistuimet voivat valvoa, onko harkintavallan käyttämiselle säädetyt tosiasialliset ja oikeudelliset edellytykset täyttyneet, ja lisäksi on katsottu, että perustamissopimuksen artiklassa 253 edellytetty toimien riittävän täsmällinen perusteleminen on eräs yhteisön oikeuden perusperiaatteita.

12 38 Hallinnollista menettelyä koskevista vaatimuksista käytetään EU-oikeudessa nimitystä puolustautumisoikeudet; käsite tulee ranskalaisesta hallinto-oikeudesta (droits de la défense). Näillä oikeuksilla tarkoitetaan kaikkia sellaisia keinoja, joita asianomaisella on käytettävissään puolustaessaan oikeuksiaan ja intressejään julkista valtaan vastaan. Hyvän hallinnon materiaaliset oikeusperiaatteet Yleiset lähtökohdat. Kansallisessa hallinto-oikeudessa materiaaliset (sisällölliset) oikeusperiaatteet ilmaistaan keskitetyksi hallintolain 6 :ssä. Näitä periaatteita ovat yhdenvertaisuusperiaate, tarkoitussidonnaisuuden periaate, objektiviteettiperiaate, suhteellisuusperiaate ja luottamuksensuojan periaate. Näiden periaatteiden tehtävänä on ohjata kulloinkin sovellettavaksi tulevien säännösten tulkintaa ja harkinnan käyttämistä. Periaatteet ovat viranomaisia oikeudellisesti sitovia. Niiden syrjäyttäminen voi muodostaa päätöksen virheellisyysperusteen ja asianomainen päätös voi olla kumottavissa, mikäli asianomaisesta päätöksestä valitetaan hallintotuomioistuimeen. Periaatteiden sivuuttaminen saattaa olla osoitus harkintavallan ylityksestä tai alituksesta taikka harkintavallan väärinkäytöstä. Suomalaisessa hallinto-oikeudessa omaksuttu harkintavallan väärinkäytön oppi on peräisin ranskalaisesta hallinto-oikeudesta (détournement de pouvoir). Saksalainen teoria on puolestaan kehitellyt opin kielletyistä harkintavallan ylitys- ja alitusperusteista (Über- und Unterschreitung des Ermessens). Näissä molemmissa oppirakennelmissa on kysymys siitä, mitkä seikat ovat sellaisia kiellettyjä päätösperusteita, joita hallinnollisessa päätöksenteossa ei ole lupa käyttää. Harkintavallan ylitys merkitsee sitä, että viranomainen päätöksenteossaan menee sen kehyksen ulkopuolelle, jonka puitteissa harkinnan tulee pysyttäytyä. Harkintavallan alitus puolestaan liittyy sellaiseen tilanteeseen, jossa sovellettavaksi tuleva säännös nimenomaisesti edellyttää tapauskohtaista ja yksilöllistä harkinnan käyttämistä. Mikäli tällaisessa tilanteessa harkinnan käytölle asetetaan (esim. viranomaisen omalla sisäisellä ohjeistuksella) ennalta lukkoon lyödyt yleiset kriteerit, tällainen standardisointi voi johtaa mekaaniseen ratkaisutoimintaan eikä tapauskohtaiselle harkinnalle tällöin jää sille tarkoitettua sijaa. Hallinnon oikeusperiaatteiden soveltamisen ydinalueen muodostaa sellainen lakia soveltava päätöksenteko, jossa on kysymys määrämuotoisten hallintopäätösten tekeminen. Periaatteiden soveltamisala ei tosin rajoitu vain tähän (asianosaisen etua, oikeutta tai velvollisuutta koskevaan) päätöksentekoon. Periaatteet pätevät myös julkisten palvelujen tuottamisen alalla samoin kuin muussa henkilöön kohdistuvassa tosiasiallisessa toiminnassa. Yhdenvertaisuusperiaate. Yhdenvertaisuusperiaate ankkuroituu perustuslain 6 :ään. Periaate sisältää useampia eri elementtejä. Ensinnäkin se sisältää yleisen yhdenvertaisuuden vaatimuksen: Ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Lisäksi se kattaa syrjinnän kiellon useammilla eri perusteilla: Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Yhdenvertaisuuden periaatetta ja syrjinnän kieltoa täsmentävät ja konkretisoivat muun muassa tasaarvolaki ja yhdenvertaisuuslaki. Näillä säädöksillä on saatettu kansallisesti voimaan asianomaiset EU:n direktiivit. Syrjinnän kielto sisältyy myös Euroopan ihmisoikeussopimukseen (artikla 14) ja sitä täydentäviin lisäpöytäkirjoihin. Hallinnollista toimintaa ajatellen yhdenvertaisuusperiaate sisältää kaksi eri elementtiä: toisaalta se sisältää vaatimuksen tasapuolisesta kohtelusta ja toisaalta vaatimuksen johdonmukaisesta käytännöstä.

13 39 Tasapuolisen kohtelun vaatimuksen ydinsisältö voidaan pelkistää seuraavaan toteamukseen: viranomaisen on kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin ja erilaisia eri tavoin. Toisiinsa verrattavissa tilanteissa ei siis ole lupa menetellä eri tavalla ja vastaavasti erilaisissa tilanteissa ei ole lupa menetellä samalla tavalla, mikäli tätä menettelyä ei voida objektiivisesti perustella ja oikeuttaa. Yhdenvertaisuus ei tarkoita säännösten ns. sokeaa (mekaanista) noudattamista, sillä yhdenvertaisuusperiaatteeseen sisältyy lisäelementtinä oikeutus tietyin edellytyksin poiketa kaavamaisesta ajattelusta. Tämä lisäelementti tulee siitä, että yhdenvertaisuuden käsitteen määritys yhdistetään mielivallan kieltoon. Mielivallassa on kysymys oikeudenmukaisuuden ja kohtuuden täydellisestä sivuuttamisesta, joskaan oikeudenmukaisuutta enempää kuin kohtuuttakaan ei voida määritellä yleispätevällä tavalla. Yhdenvertaisuuden arviointiin liittyvä perusteluvelvollisuus kytkeytyy mielivallan kieltoon. Tietyllä tavoin erilainen kohtelu voi olla hyväksyttävää ja erottelu voi olla oikeutettua, jos se on objektiivisesti perusteltavissa. Tällöin ei ole kysymys kielletystä syrjinnästä eikä mielivallasta. Syrjintä on mielivaltaa ja syrjintäkiellot on asetettu mielivallan estämiseksi. Objektiivinen arviointiperuste erilaisen kohtelun kiellosta lausutaan perustuslain 6 :ssä seuraavasti: Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan ( ). Kaikenlaisen erottelun tekeminen ihmisten välillä ei siis ole kiellettyä. Lainsäädäntötoiminnassa tämä merkitsee sitä, että erottelun oikeuttava hyväksyttävä syy määräytyy perusoikeusjärjestelmän kokonaisuudesta käsin (HE 309/1993). Perustuslain yhdenvertaisuussääntely ei estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarkoitettua positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia, sillä näin menetellen tavoitellaan henkilöiden tosiasiallista tasa-arvoa pidemmällä aikavälillä (PeVL 40/2004). Tähän tähtää myös perustuslain säännös siitä, että sukupuolten tasa-arvoa edistetään yhteiskunnallisessa toiminnassa ja työelämässä siten kuin lailla tarkemmin säädetään (PL 6.4 ). Sanotunlaiset hyväksyttävät syyt muodollisesta yhdenvertaisuudesta poikkeamiselle voivat objektiivisen arvioinnin puitteissa tulla esille myös säännösten soveltamisessa ja julkisten palveluiden järjestämisessä. Esimerkiksi etusijajärjestyksen asettaminen terveydenhuollossa on tietyin edellytyksin sallittua. Etusijajärjestys liittyy rajallisten resurssien jakamiseen. Mutta tässäkin yhteydessä päätökset tulee tehdä ennalta määriteltyjen ja tasapuolisesti sovellettavien perusteiden mukaan eikä mielivaltaisesti tai syrjivästi (KHO 2006:55; KHO 2002:61). Sen lisäksi että viranomaisen on samalla kertaa käsiteltävänään olevissa asioissa kohdeltava eri asianosaistahoja tasapuolisesi, yhdenvertaisuusperiaate asettaa viranomaisille vaatimuksen toiminnan johdonmukaisuudesta pidemmällä aikavälillä. Vaatimus johdonmukaisesta toimintalinjasta on yhteydessä ratkaisujen ennakoitavuuteen, mikä on oikeusvarmuuden keskeinen elementti. Johdonmukaisen käytännön vaatimus ilmentää mielivallan kieltoa. Sanottu vaatimus ei kylläkään lukitse viranomaisten toimintaa ja harkintavallan käyttöä pysähtyneeseen tilaan. Ratkaisulinjaa voidaan muuttaa, mikäli siihen on perusteltu syy esimerkiksi olosuhteiden muutoksen tai oikeuskehityksen johdosta. Oikeusvarmuuden periaatteesta ja yksityisten oikeusturvaodotuksista seuraa, että viranomaisen velvollisuutena on tällöin osoittaa perusteltujen syiden olemassaolo. Tämä vaatimus ilmenee myös hallintolaista. Sellaiset päätökset, joiden kohdalla ei muutoin ole perusteluvelvollisuutta, on perusteltava silloin, jos päätös merkitsee olennaista muutosta vakiintuneeseen käytäntöön (HL 45.3 ). Johdonmukaisen käytännön vaatimus ulottuu yhden viranomaisen toimintaa laajemmalle. Periaate edellyttää, että saman hallinnonalan eri viranomaiset soveltavat lakia samankaltaisissa asioissa samalla tavoin. Yhtenäiseen käytäntöön pyritään ohjaamaan muun muassa ministeriöiden ja muiden keskushallintoviranomaisten antamilla soveltamisohjeilla. Keskushallinnolla on itse asiassa velvollisuus ottaen huomioon perustuslain 22 :n vaatimukset ohjausvallan käyttämiseen yhdenmukaisen soveltamiskäytännön saavutta-

14 40 miseksi hallinnonalallaan. Hallinnon sisäisellä ohjauksella ei tietenkään voida kaventaa niitä etuja ja oikeuksia, mitkä asianomaiselle henkilötaholle lain mukaan kuuluvat (KHO 2001:50). Yhdenvertaisuusperiaatteella on tärkeä merkitys myös EU-oikeudessa ja sen kansallisessa toimeenpanossa. Unionin perussopimukset eivät kylläkään sisällä yleistä yhdenvertaisuusperiaatetta (the principle of equality). Sopimukset kylläkin sisältävät useampia erityisiä syrjinnän tai epätasa-arvoisen kohtelun kieltoja koskien muun muassa työvoiman vapaata liikkuvuutta ja kilpailuoikeutta. Näitä kieltoja täydentäen yhteisöjen tuomioistuimet ovat ratkaisukäytännössään vakiinnuttaneet yleisen yhdenvertaisuusperiaatteen EUoikeuden soveltamisalalla. Oikeuskäytännössä yhdenvertaisuusperiaatteen sisältö on kiteytetty sen klassiseen muotoon: toisiinsa verrattavissa tilanteissa ei ole lupa menetellä eri tavalla ja erilaisissa tilanteissa ei ole lupa menetellä samalla tavalla, mikäli sitä ei voida objektiivisesti perustella ja oikeuttaa (Ferriere Nord 1990). Objektiviteettiperiaate. Hallinnollista toimintaa jäsentävä objektiivisuuden vaatimus ilmaistaan perustuslain 21 :ssä siten, että jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti. Vastaavasti hallintolain 6 sisältää vaatimuksen siitä, että viranomaisten toimien on oltava puolueettomia. Objektiviteettiperiaate ilmenee myös esteellisyyttä koskevista säännöksistä (HL ) sekä monista erityissäännöksistä hallinto- ja virkamiesoikeuden alalla. Esimerkiksi poliisin toimintaa koskeviin periaatteisiin sisältyy vaatimus siitä, että poliisin on toimittava asiallisesti ja puolueettomasti sekä sovinnollisuutta edistäen (poliisilaki 2 ). Viranomaisten päätöksenteon ja toiminnan tulee olla puolueetonta ja asiallisesti perusteltavissa. Objektiivisuuden vaatimus tarkoittaa mielivallan ja asiaan kuulumattomien sivuvaikutusten sulkemista pois hallintotoiminnasta. Tämän vuoksi objektiviteettiperiaatetta kutsutaan toisinaan asiallisuusperiaatteeksi. Asiallisen menettelyn vaatimus on yhteydessä yhdenvertaisuusperiaatteeseen täydentäen sitä. Sekä valtion virkamiehille että kuntien viranhaltijoille on laissa asetettu velvoite suorittaa tehtävänsä asianmukaisesti (virkamieslaki 14 ; laki kunnallisesta viranhaltijasta 17 ). Asiaan kuulumattomien näkökohtien eliminoimiseen pyritään myös niillä säännöksillä, jotka koskevat sivutoimien sallittavuutta samoin kuin virkamiehen velvollisuutta pidättäytyä luottamusta vaarantavista eduista. EU-oikeudessa objektiviteettiperiaate ei esiinny itsenäisen oikeusperiaatteen asemassa. Se kylläkin ilmenee välillisesti niistä asian huolellista ja puolueetonta selvittämistä ja asianmukaista menettelyä edellyttävistä hyvän hallintomenettelyn vaatimuksista (duty of care, duty to act fairly), mitkä yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä on asetettu julkiselle viranomaistoiminnalle. Objektiviteettiperiaate ilmenee myös unionin perusoikeuskirjaan sisältyvistä hyvän hallinnon vaatimuksista. Suhteellisuusperiaate. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisten toimenpiteiden on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään nähden. Suhteellisuusperiaate koskee viranomaisten toiminnan oikeaa mitoittamista. Periaate tulee esille etenkin silloin, kun viranomainen harkitsee tietyn henkilötahon kannalta epäedullisia seuraamuksia. Tällaisia tilanteita esiintyy varsinkin hallinnollisten uhkien (uhkasakko, teettämisuhka ja toiminnan keskeyttämisen uhka) sekä hallinnollisten pakko- ja voimakeinojen käyttämisen yhteydessä. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että käytettävien keinojen ja niiden aiheuttamien haittojen tulee olla kohtuullisessa ja järkevässä suhteessa siihen päämäärään nähden, mitä hallinnollisella toimella tavoitellaan. Viranomaisen käyttämät keinot eivät saa olla ylimitoitettuja eivätkä kohtuuttomia. Suhteellisuusperiaatetta ilmentäviä ja konkretisoivia erityissäännöksiä on runsaslukuinen joukko eri hallinnonaloilla. Esimerkiksi: poliisilain 2 :n mukaan poliisin toimenpi-

15 41 teet on suoritettava aiheuttamatta suurempaa vahinkoa tai haittaa kuin on välttämätöntä tehtävän suorittamiseksi. Lisäksi toimenpiteiden on oltava perusteltuja suhteessa tehtävän tärkeyteen ja kiireellisyyteen sekä tilanteen kokonaisarviointiin vaikuttaviin seikkoihin eikä poliisi saa puuttua kenenkään oikeuksiin enempää kuin poliisin tehtävän suorittamiseksi on tarpeen. Vastaavasti tullitoimenpide on suoritettava aiheuttamatta suurempaa haittaa tai vahinkoa kuin toimenpiteen suorittamiseksi voidaan pitää puolustettavana (tullilaki 13 ). Suhteellisuusperiaate edellyttää ensinnäkin sitä, että viranomaisen toimenpiteen tulee olla tarpeellinen ja välttämätön tietyn tavoitteen saavuttamiseksi. Tietty toimenpide on sallittu vain sillä edellytyksellä, että käytettävissä ei ole lievempää keinoa tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi. Käytettävissä olevista keinoista tulee valita se, joka on luonteeltaan vähiten rajoittava tai joka aiheuttaa vähiten haittaseuraamuksia asianomaiselle (KHO 2004:1; KHO 2005 T 75). Toiseksi suhteellisuusperiaate edellyttää, että hallinnollinen toimi on asianmukainen ja sovelias asetettuihin tavoitteisiin nähden. Kolmanneksi viranomaisen toimenpiteen tulee täyttää oikeasuhtaisuuden vaatimus silloin, kun punnitaan keskenään toiselta puolen julkisen intressin vaatimuksia ja toiselta puolen yksityisen oikeusaseman rajoituksia. Yksityisen oikeusasemaan ei ole lupa puuttua enemmälti kuin julkisen intressin toteuttamisen kannalta on välttämätöntä. Oikeudellisen sääntelyn tasolla näitä vaatimuksia ilmentää esimerkiksi maa-aineslakiin sisältyvä säännös siitä, että maa-aineslupaan liitettävät lupamääräykset eivät saa aiheuttaa luvan saajalle sellaista vahinkoa tai haittaa, jota on pidettävä hankkeen laajuuteen ja hänen saamaansa hyötyyn nähden kohtuuttomina (maaaineslaki 11 ). Hallinnollisia pakkokeinoja ja voimakeinoja käytettäessä toimen ankaruusaste on mitoitettava kohtuulliseksi suhteessa teon tai laiminlyönnin laatuun ja sen moitittavuuteen nähden. Tarttuminen heti ankarimpaan keinoon voi poikkeuksellisesti tulla kysymykseen, mikäli suojattava intressi sitä välttämättä edellyttää (esim. työsuojeluviranomaisen asettama välitön kielto hengenvaarallisen laitteen käyttämiselle). Myös EU-oikeudessa suhteellisuusperiaatteella (proportionality, proportionalité, Verhältnissmässigkeit) on keskeinen asema. Periaatteella on merkitystä sekä yleisen norminannon että konkreettisen hallinnollisen vallankäytön oikeudellisessa kontrollissa. Periaate vakiintui yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä jo varhain ja nyttemmin se on sisällytetty unionin primäärioikeuteen. Unionisopimuksessa suhteellisuusperiaate ilmaistaan yleisessä muodossa seuraavasti (artikla 5): Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perustamissopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi. Makrotasoisesti suhteellisuusperiaate ilmenee unionin ja sen jäsenvaltioiden välisessä suhteessa unionin toimielinten vallankäyttöä rajoittavana periaatteena. Suhteellisuusperiaate on rajoittava tekijä siihen nähden, missä määrin jäsenvaltiot voivat tavaroiden vapaan liikkuvuuden alalla tehdä poikkeuksia niihin kieltoihin, joiden mukaan jäsenvaltioiden väliset tuonnin ja viennin määrälliset rajoitukset sekä vaikutukseltaan niitä vastaavat toimet ovat kiellettyjä. Nämä kiellot eivät estä unionin jäsenvaltiota asettamasta sellaisia tuontia tai vientiä koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat perusteltuja julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuuden kannalta, ihmisten, eläinten tai kasvien terveyden ja elämän suojelemiseksi. Tällaiset kiellot ja rajoitukset eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenvaltioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. Kieltojen ja rajoitusten asettamisessa pätee vähimmän rajoitteen periaate. Jäsenvaltion on yleisen edun (esim. kansanterveyden) kannalta tarpeellisiin rajoittaviin päämääriin pyrkiessään valittava sellainen toimenpide, joka rajoittaa vähiten unionin sisäistä kauppaa (Cassis de Dijon 1979, kohdat 8, 13 ja 14).

16 42 Suhteellisuusperiaate tulee esille myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytännössä ihmisoikeussopimuksen mukaisia oikeuksia suojattaessa. Periaatteella on merkitystä etenkin kansallisten harkintamarginaalien soveltamisessa. Vaikka tietyn ihmisoikeuden rajoittaminen sinänsä näyttäisi olevan mahdollista, suhteellisuustesti saattaa osoittaa, että tavoiteltujen päämäärien valossa arvioituna tarpeettoman laajalle ulottuvat rajoitukset saattavat olla sopimuksen vastaisia. Suhteellisuusperiaatteella voi olla merkitystä myös kansallisten viranomaisten harkintavallan käytössä esimerkiksi omaisuudensuojaa ja omaisuuden käytön rajoituksia koskevissa asioissa. Ihmisoikeussopimuksen ensimmäisessä lisäpöytäkirjassa taatulla omaisuudensuojalla voi olla rajoittavaa merkitystä arvioitaessa muun muassa elinkeinoluvan peruuttamisen sallittavuutta (Tre Traktörer 1989, kohta 53). Yhdenvertaisuusperiaate samoin kuin suhteellisuusperiaate ovat ominaisluonteeltaan yleistävän oikeudenmukaisuusajattelun ilmenemismuotoja. Periaatteiden tavoitteena on saada aikaan ennakoitavuutta ja oikeusvarmuutta hallinnollisessa päätöksenteossa. Näistä periaatteista on erotettava yksittäistapauksellinen kohtuus (equitas). Individuaalinen kohtuus liittyy tyyppitapauksia varten asetetun yleisen säännön ja yksittäisen tapauksen väliseen jännitteeseen. Vaikka normaalitilanteessa yleistä sääntöä asianmukaisesti soveltaen tehtyä ratkaisua voidaan pitää oikeana, joissakin rajatapauksissa ratkaisu saattaa vaikuttaa epäoikeudenmukaiselta tai kohtuuttomalta yksilön näkökulmasta. Tämä nostaa esille kysymyksen mahdollisuudesta antaa yksittäistapauksen erityispiirteille tavallista suurempi merkitys säännösten soveltamisessa ja harkinnan käytössä. Tapauskohtaiseen kohtuusharkintaan oikeuttavia yleisiä säännöksiä ei suomalaisessa hallinto-oikeudessa tunneta eikä asiaa koskevia yleisiä oikeusperiaatteita ole vakiintunut. Toisin on asian laita esimerkiksi Norjassa, jossa hallintopäätöksen yleisenä kumoamisperusteena on mielivallan kiellon rikkomisen ohella päätöksen ilmeinen kohtuuttomuus (urimelighet). Vastaavasti brittiläisessä hallinto-oikeudessa laillisuusperiaatteeseen (rule of law) sisältyy myös vaatimus siitä, että tapauskohtaiset päätökset eivät saa ilmentää kohtuuttomuutta (unreasonableness). Suomalaisessa sääntelyssä on kylläkin runsaasti erityissäännöksiä kohtuusnäkökohtien huomioon ottamisesta; ne koskevat muun muassa perusteettomasti maksettujen sosiaalisten etujen takaisinperintää (esim. työttömyysturvalaki 10 ). Hallintolainkäyttöratkaisuissa individuaalisen kohtuuden periaate on tullut esille myös muun tyyppisissä asioissa (esim. KHO 1999:33 koskien autoveron määräämistä). Se, ettei individuaalisen kohtuuden periaate ole meillä saanut yleisen oikeusperiaatteen asemaa, johtuu muodollisen laillisuuden ensisijaisuudesta. Yksityiset intressit eivät helposti voi sivuuttaa merkittäviä yleisiä intressejä tilanteissa, joissa on kysymys eri suuntiin käyvien intressien vertailusta ja niiden keskinäisestä punninnasta (esim. KHO 2004:109 koskien elintarviketurvallisuuteen liittyviä vaatimuksia). Sama periaatteellinen lähtökohta on omaksuttu myös EU-oikeudessa, missä muun muassa yleiselle kansanterveyden suojelulle on annettu etusija suhteessa yksityisiin kaupallisiin ja taloudellisiin hyötynäkökohtiin (Affish 1997, kohdat 43 ja 57). Tarkoitussidonnaisuuden periaate. Tarkoitussidonnaisuuden vaatimuksessa on kysymys hallinnollisella toimella toteutettavan tavoitteen laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Lähtökohtana on, että hallinnollisten toimivaltasuhteiden järjestelmässä viranomainen on sidottu tehtäväänsä ja tarkoitukseensa. Tarkoitussidonnaisuuden ydinsisältönä on se, että viranomaisen ei harkintavaltaa käyttäessään ole lupa ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä, jotka kuuluvat tuon viranomaisen tehtäväpiiriin ja toimivaltuuksiin ja jotka sisältyvät asianomaiseen tapaukseen sovellettavan säännöksen tavoitteisiin. Tähän nähden muut tavoitteet ovat kiellettyjä. Vieraiden tavoitteiden toteuttaminen merkitsee harkintavallan väärinkäyttöä. Tätä tarkoitetaan hallintolain 6 :ssä, minkä mukaan viranomaisen on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.

17 43 Vaikka tarkoitussidonnaisuuden periaate on yleisellä tasolla selväpiirteinen, päätöksenteon jälkikäteisessä kontrollissa periaatteen soveltaminen ei ole vailla ongelmia. Tällöin on osoitettava, mitkä ovat ne tarkoitukset ja tavoitteet, jotka viranomaisen toimivallan käytössä ovat laillisia ja hyväksyttäviä (de jure). Lisäksi on näytettävä, että viranomainen on toimivaltaa käyttäessään tosiasiallisesti (de facto) toteuttanut muita kuin hyväksyttäviä päämääriä. Esimerkiksi voidaan ottaa virantäyttö. Nimitysharkinnassa valtion tai kunnan virkaan on perustuslain mukaan tavoitteena ansiokkaimman ja kyvykkäimmän hakijan saaminen tehtävään (PL 125 ). Jos tämän sijasta tavoitteeksi asetetaan esimerkiksi poliittisin perustein tapahtuva suosinta tai syrjintä ja nimitysharkinta tehdään tältä pohjalta, silloin harkintavaltaa käytetään väärään tarkoitukseen ja tehty päätös on lainvastainen (KHO 1982 A I 1). Harkintavaltaa käytetään väärin myös silloin, kun virka lakkautetaan pelkästään siinä tarkoituksessa, että näin päästään eroon tietystä (esim. epämieluisana pidetystä) henkilöstä eikä viran lakkauttaminen palvele asianmukaisia organisatorisia kehittämistavoitteita (KHO 1992 A 51). Sen seikan osoittaminen (todistustaakka), että kysymyksessä on kielletty harkintavallan väärinkäyttö, on oikeuskäytännössä asetettu sille, joka väittää tarkoitussidonnaisuutta rikotun. Lisäksi näytön riittävyydelle on asetettu korkea vaatimustaso (KHO 1992 A 46). EU-oikeuteen harkintavallan väärinkäytön kielto on omaksuttu ranskalaisen hallintooikeudellisen opin pohjalta (détournement de pouvoir). Unionin/yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisukäytännössä harkintavallan väärinkäytöllä tarkoitetaan tilannetta, jossa viranomainen käyttää valtuuksiaan muuhun tarkoitukseen kuin siihen, jota varten ne on sille annettu. Päätös voidaan kumota harkintavallan väärinkäytön perusteella silloin, kun objektiivisten, asiaan vaikuttavien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että päätös on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muussa kuin esitetyssä tarkoituksessa (Pesqueras Campos 1996, kohta 168). Vallan väärinkäyttö voi ilmetä paitsi lainvastaisen tavoitteen toteuttamisena myös sellaisella tavalla, jossa on kysymyksessä menettelymuodon väärinkäyttö, mikä sekin on kiellettyä (détournement de procédure). Menettelymuodon väärinkäytöllä tarkoitetaan sitä, että viranomainen asiaa käsitellessään käyttää muita kuin säännönmukaisia menettelytapoja pyrkien tällä tavoin kielletyn tarkoituksen toteuttaminen päätöksenteossa. Esimerkiksi tarpeettomia lausuntoja hankkimalla ja turhia selvityksiä tekemällä asian käsittelyä voidaan viivyttää tavalla, että asianomainen menettää sellaisen etuuden tai oikeuden, johon tämä muutoin olisi oikeutettu. Suomalaisessa hallinto-oikeudessa menettelymuodon väärinkäytön kielto ei esiinny itsenäisenä hallintopäätöksen virheellisyysperusteena. Menettelymuodon väärinkäytön seuraamukset voivat kylläkin kanavoitua muuta kautta, jolloin kysymykseen voi tulla virkamiesten ja muiden päätöksentekijöiden rikosoikeudellinen vastuu tai vahingonkorvausvastuu (KKO 1980 II 57). Luottamuksensuojan periaate. Luottamuksensuojan eli oikeutettujen odotusten suojan periaate sisällytettiin suomalaiseen hallinto-oikeuteen nimenomaisen säännöksen muodossa hallintolailla. Hallintolain 6 :n mukaan viranomaisen toimen on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Periaatteen ydinsisällön muodostaa kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on julkisen toiminnan odottamattomia muutoksia kohtaan. Lähtökohtaisesti luottamuksensuojan periaate turvaa yksityisen perusteltuja odotuksia suhteessa viranomaistoiminnan ennalta arvaamattomiin ja yksityisen kannalta haitallisiin tai epäedullisiin muutoksiin. Luottamuksen suojaaminen edellyttää pidättäytymistä takautuvasta päätöksenteosta viranomaistoiminnassa. Viranomaisen ei ole lupa ilman lakiin

18 44 perustuvaa toimivaltaa muuttaa aiemmin tehtyä päätöstään asianomaiselle haitalliseen suuntaan. Asiavirheen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää pääsääntöisesti sitä, että asianosainen antaa suostumuksensa päätöksen korjaamiseen (HL 50 ). Hallintopäätöksessä olevan ilmeisen kirjoitus- tai laskuvirheen taikka muu niihin verrattavan teknisen virheen korjaamiseen viranomaisella on velvollisuus, mutta korjaamista ei ole lupa tehdä silloin, jos korjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen (HL 51 ). Näistä säännöksistä ilmenevä asianosaisen suostumus samoin kuin kohtuuttoman lopputuloksen kielto ovat ilmauksia yksityisen luottamuksen suojaamisesta jo tehtyjen päätösten pysyvyyttä kohtaan. Luottamuksensuojan periaate merkitsee myös sitä, että viranomaisella ei ole oikeutta ilman siihen oikeuttavan säännöksen tukea tai ilman asianomaisen suostumusta yksipuolisesti ja takautuvin vaikutuksin peruuttaa ( vetää takaisin ) edun suovaa tai oikeuksia perustavaa hallintopäätöstä (esim. elinkeinolupaa tai ympäristölupaa) sen jälkeen kun päätös on annettu asianomaiselle tiedoksi. Sen sijaan velvoittavan päätöksen (esim. autoveron määrääminen) peruuttamista sanottu vaatimus ei koske. Jos velvoitteen sisältävä päätös havaitaan virheelliseksi, viranomaisella on laillisuusperiaatteen mukaan suoranainen velvollisuus tällaisen virheellisen päätöksen korjaamiseen. Eurooppalaisessa oikeudellisessa traditiossa on perinteisesti esiintynyt sekä oikeusvarmuuden vaatimus että luottamuksensuojan periaate. Oikeusvarmuus (legal certainty, sécurité juridique, Rechtssicherheit) ilmentää muodollista laillisuuskäsitettä. Sen keskeisenä tavoitteena on päätöksenteon ja viranomaistoiminnan ennakoitavuuden ylläpitäminen. Norminannolta edellytetään selkeyttä. Yksityisille asetettavat velvoitteet on määriteltävä täsmällisesti ja siten, että niiden kohteena olevat voivat ennakoida velvoitteiden vaikutukset. Periaate sisältää myös taannehtivien oikeusvaikutusten kiellon sekä oikeudellisessa sääntelyssä että tapauskohtaisessa päätöksenteossa. Luottamuksensuoja (protection of legitimate expectations; protection de la confiance légitime; Vertrauensschutz) kiinnittyy puolestaan sisällöllisiin kriteereihin. Luottamuksensuoja rajoittaa edunsuovien päätösten jälkikäteistä peruuttamista ja niiden muuttamista taannehtivin vaikutuksin yksityiselle haitalliseen suuntaan. Asianomaisten tulee voida luottaa päätöksen pysyvyyteen. Luottamuksensuojalla on muodollista laillisuusperiaatetta yksityisen hyväksi kaventava merkitys. Luottamuksensuoja sisältää vaatimuksen henkilön subjektiivisten etujen ja odotusten huomioon ottamisesta tapauskohtaisessa päätöksenteossa. EU-oikeudessa luottamuksensuojan periaate ilmaistiin jo varhain arvioitaessa kysymystä hallinnollisen päätöksen peruuttamisen sallittavuudesta. Henkilöstöasiaa koskevassa Algera-ratkaisussa (1957 s. 118) yhteisöjen tuomioistuin katsoi, että luottamus hallinnollisella päätöksellä luodun asiantilan (tässä virkanimityspäätöksen) pysyvyyteen estää lainmukaisen edunsuovan päätöksen peruuttamisen sekä takautuvin vaikutuksin (ex tunc) että tulevaisuuteen suuntautuvin vaikutuksin (ex nunc). EU-oikeuden alalla luottamuksensuojan vaikutukset tulevat esille myös virheellisesti tai liikaa maksettujen taloudellisten etujen palautuksen ja takaisinperinnän yhteydessä. Tukien takaisinperintä toteutetaan lähtökohtaisesti kansallisia oikeussääntöjä ja menettelytapoja noudattaen. Takaisinperinnässä on myös kansallisella tasolla annettava korostetusti merkitystä yhteisön edulle ja sen tehokkaalle toteuttamiselle (Steff-Houdlberg 1998, kohta 15). Näiden kriteerien lisäksi ehdoton edellytys taloudellisen tuen takaisin perimättä jättämiselle on tuensaajan vilpittömän mielen vaatimuksen täyttyminen (IKP-München 1997, kohdat 45 ja 46).

19 45 Hyvän hallinnon toiminnalliset laatuvaatimukset Hyvän hallinnon perusteet. Hallintolain 2 luku on otsikoitu Hyvän hallinnon perusteet. Kuten edellä on todettu, varsinaisia oikeusperiaatteita näistä hyvän hallinnon perusteista edustavat lain 6 :ssä mainitut hallinnon oikeusperiaatteet. Ne toimivat aineellisina ratkaisuperusteina säännösten konkreettisessa soveltamisessa ja harkinnan käyttämisessä. Muut hyvän hallinnon perusteet asettavat viranomaisille ja niiden henkilöstölle toiminnallisia laatuvaatimuksia. Nämä vaatimukset ja velvoitteet kohdistuvat erityisesti virastojen johtoon hallinnollisen toiminnan järjestämisessä. Hyvän hallinnon toiminnallisia velvoitteita ilmaisee ensinnäkin palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuuden vaatimus. Asiointi ja asioiden käsittely on viranomaisessa pyrittävä järjestämään siten, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita (HL 7 ). Palvelun saatavuus edellyttää, että viranomainen järjestää toimintansa niin, että palveluja on riittävästi. Silloin kun palvelu on lakisääteinen, resurssien vähäisyys ei poista viranomaisen velvollisuutta palvelun järjestämiseen. Julkisyhteisö voidaan laiminlyöntitilanteessa velvoittaa korvaamaan asianomaiselle tämän saamatta jääneestä lakisääteisestä palvelusta aiheutunut vahinko niin kuin ratkaisu KKO 2001:93 osoittaa. Asiassa oli kysymys seuraavasta: kunta oli lasten päivähoidosta annetun lain mukaan velvollinen huolehtimaan siitä, että alle kouluikäisen lapsen vanhemmat saivat lapselleen kunnan järjestämän päivähoitopaikan. Tämän velvollisuutensa laiminlyönyt kunta velvoitettiin suorittamaan lapsen vanhemmille vahingonkorvaus. Palveluperiaatetta ilmentää myös viranomaiselle kuuluva neuvontavelvollisuus. Viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin (HL 8 ). Neuvonta koskee lähinnä menettelyllisiä kysymyksiä hallintoasian käsittelyn eri vaiheissa. Neuvonta voi tällöin kohdistua esimerkiksi määräaikoihin, vireillepanoasiakirjoihin, asiakirjojen täydentämiseen ja selvitysten toimittamiseen. Neuvonta on erotettava asiakkaan avustamisesta. Hallintolain mukainen neuvontavelvollisuus ei ulotu asianomaisen suoranaisiin avustamistoimiin. Virkamiehen ei ole lupa muun muassa esteellisyysnäkökohdista johtuen ryhtyä asiakkaan suoranaiseksi avustajaksi siinä mielessä, että hän selvittäisi tämän kannalta optimaalisimman vaihtoehdon taikka että hän esittäisi asianajollisia ohjeita. Se, missä määrin viranomaisen neuvontavelvollisuus ulottuu aineelliseen (päätöksen sisältöä koskevaan) neuvontaan, on tulkinnanvarainen kysymys. Perusteltuna voidaan pitää sellaista tulkintaa, jonka mukaan asianomaiselle voidaan selostaa sovellettavaksi tulevan normiston ohella myös ratkaisun sisältöön yleisesti ulottuvat seikat siltä osin kuin selostus koskee viranomaisessa vakiintunutta ratkaisukäytäntöä asianomaisten (esim. työttömyysturvan edellytyksiä koskevien) säännösten soveltamisessa. Hallinnon asiakas voi tämän selostuksen perusteella arvioida omaa asemaansa ja vaatimuksensa perusteita. Tällöin kysymys ei ole asianomaisen suoranaisesta avustamisesta (EOA 2002). Virkamiehen hallintoasiassa antama neuvo ei sido asiassa ratkaisuvaltaa käyttävää viranomaista. Neuvo ei ole rinnastettavissa yksilön oikeuksia ja velvollisuuksia määrittäviin lopullisiin ja täytäntöönpanokelpoisiin hallintopäätöksiin. Virheellinen neuvo voi olla oikeudellisesti sitova vain silloin, kun näin on erikseen säädetty. Tällainen luottamuksensuojan periaatetta ilmentävä nimenomainen säännös neuvon sitovuudesta sisältyy verotusmenettelylakiin (26.2 ). Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti, asia on tuon säännöksen mukaan ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisistä syistä muuta johdu. Jotta asia voitaisiin ratkaista verovelvollisen eduksi, näiden kaikkien edellytysten tulee täyttyä. Vilpittömän mielen vaatimus näyttäytyy muun muassa ratkaisussa KHO 2003:21: Puolisot olivat käyneet verotoimistossa tiedustelemas-

20 46 sa menojen vähennyskelpoisuutta. Heillä ei ollut syytä epäillä saamansa suullisen ohjeen paikkansapitävyyttä ja he toimivat vilpittömässä mielessä viranomaisen ohjeen mukaan. Kun asiassa ei ilmennyt sellaisia erityisiä syitä, joista muuta johtuisi, asia oli ratkaistava puolisoiden eduksi. Virheelliseen neuvontaan voi liittyä vahingonkorvausvelvollisuus. Tätä osoittaa ratkaisu KKO 1989:50: Valtion työvoimaneuvoja oli kirjallisesti antanut paluumuuttoa Suomeen suunnittelevalle Kanadan kansalaiselle virheellisiä tietoja paluumuuttajalle tärkeiden ja häneen pakottavina sovellettavien säännösten ja määräysten sisällöstä. Tietojen antaminen oli ollut olennainen osa työvoimaneuvojan virkatehtäviä. Tietojen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen katsottiin, että työvoimaneuvoja oli tiedot antaessaan käyttänyt julkista valtaa. Valtio velvoitettiin vahingonkorvauslain 3:2:n nojalla korvaamaan tietojen virheellisyydestä aiheutunut vahinko, joka käsitti Suomeen muuttamisesta aiheutuneet kustannukset ja saamatta jääneet ansiot. Suomessa virheelliseen neuvontaan liittyvä vahingonkorvausvelvoite nojaa tuomioistuinkäytäntöön. Ruotsissa vahingonkorvauslaki sisältää säännöksen virheelliseen neuvontaan liittyvästä vahingonkorvausvastuusta (Skadeståndslag 3:3, 1999). Hallintolain mukainen neuvonta on asiakkaille maksutonta (HL 8.1 ). Maksuttomuus koskee myös puhelinneuvontaa. Viranomainen ei saa periä neuvonnasta palvelumaksua eikä neuvonnasta saa seurata asiakkaan maksettavaksi viranomaisista johtuvasta syystä normaalin puheluhinnan ylittäviä kustannuksia (EAOA 2005). Hyvään hallintoon sisältyy myös virkamiehille kuuluva hyvän kielenkäytön vaatimus. Sen mukaan viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä (HL 9 ). Kielenkäytön asiallisuus tarkoittaa muun muassa sitä, ettei hallinnon asiakkaaseen kohdisteta loukkaavia tai väheksyviä sanontoja. Tiedusteluihin ja kysymyksiin vastaamisessa edellytetään kielellistä selkeyttä ja täsmällisyyttä. Lisäksi hyvän hallinnon perusteisiin kuuluu viranomaisten yhteistyövelvoite. Viranomaisen on toimivaltansa rajoissa ja asian vaatimassa laajuudessa avustettava toista viranomaista tämän pyynnöstä hallintotehtävän hoitamisessa sekä muutoinkin pyrittävä edistämään viranomaisten välistä yhteistyötä (HL 10 ). Tästä yleisestä yhteistyövelvoitteesta erillisen instituutin muodostaa viranomaisten välinen varsinainen virka-apu, kuten esimerkiksi poliisin virka-apu hallinnollisten pakkokeinojen käyttämisessä (esim. luvattoman rakentamistyön keskeyttämisessä). Poliisin virka-apu on järjestetty erityissäännöksin. Esillä olevia toiminnallisia laatuvaatimuksia sivuaa viranomaiselle kuuluva käsittelyvelvollisuus sille vireille tulleessa asiassa (ns. ratkaisupakko). Viranomaisen on käsiteltävä vireille tullut asia asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä (HL 23 ). Käsittelyn viivytyksettömyys on joustava ilmaisu eikä sille ole annettavissa tarkkarajaista merkityssisältöä. Tästä johtuen yleistä ja kiinteää asian käsittelyn enimmäisaikaa ei ole lainsäädännössä asetettu. Asian vaatima käsittelyaika määräytyy tapauskohtaisesti kunkin asian ominaisluonteen pohjalta. Erityissäännöksiä käsittelyn määräajoista esiintyy lähinnä EUoikeuden kansallisen toimeenpanon alalla. Niinpä päätös hakemukseen, joka koskee lääkärinä tai hammaslääkärinä toimimista laillistettuna ammattihenkilönä Suomessa, on lain mukaan (työvoiman vapaan liikkuvuuden toteuttamiseksi) annettava EU-maan kansalaiselle kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun hakemus ja vaadittavat muut asiakirjat ovat saapuneet sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirastolle (Valvira). Silloinkin kun nimenomaista määräaikaa asian käsittelylle ei ole säädetty, viranomaisen velvollisuutena on organisoida toimintansa siten, että se täyttää asianmukaiselle menettelylle asetettavat vaatimukset (EOA 2005). Viranomaisen passiivisuus ei kylläkään täytä valituskelpoisuuden edellytyksiä hallinnon muutoksenhakujärjestelmässä. Muutosta voidaan hakea vain sellaiseen viranomaisen päätökseen, jolla asia on ratkaistu tai se on jätetty tutkimatta. Virkamiehen passiivisuus samoin kuin asian käsittelyn tarpeeton lyk-