Oikeusperiaatteet ympäristöoikeudessa

Transkriptio

1 Oikeusperiaatteet ympäristöoikeudessa Prof. Kai Kokko Lapin yliopisto, syksy 2011 Tentit ja 26.1.

2 Sisältö Yleistä Sääntelyasema Tehtävät Vakiintuneita periaatteita Periaatteet KHO:n käytännössä Lopuksi

3 1a Yleistä oikeusperiaatteista Ympäristönsuojelun sääntelytavoitteiden (ympäristöpolitiikan) toimeenpanossa voidaan käyttää oikeudellisia periaatteita ja sääntöjä. Teoreettisesti tavoitteet ja arvot voidaan erottaa oikeusperiaatteista ja -säännöistä. Tavoitteet ja arvot eivät voi oikeudellisessa mielessä olla normatiivisia ennen kuin ne ovat täsmentyneet ja vakiintuneet oikeudellisessa yhteisössä (oikeusoppineet, lakimiehet, tuomarit jne.) oikeusperiaatteiksi tai lainsäädäntöprosessissa oikeussäännöiksi.

4 1b Yleistä oikeusperiaatteista Säännöistä oikeusperiaatteet eroavat yleisyysasteeltaan, arvosisällöltään ja syntytavaltaan. Näillä periaatteilla on myös pysyvämpi luonne kuin säännöillä: ne muodostavat oikeusjärjestyksen syvyyskudoksen osana oikeuskulttuuria, toisin kuin kertakäyttöisemmät oikeuden pintatason säännökset. Periaatteet voivat muodostaa yleisen perustan säännöille, jotka siinä tapauksessa ilmaisevat praktisen muotoilun periaatteista. Kuitenkin säännöt voivat olla myös periaatteista riippumattomia.

5 1c Yleistä oikeusperiaatteista Yleisluonteisuus Oikeusperiaatteet ohjaavat ihmisten käyttäytymistä yleisemmällä tasolla kuin säännöt. Periaatteet voivat ohjata samanaikaisesti useita toimia ja antaa jokaisessa näistä toimista yleisen suunnan päätöksentekijälle tai muulle toimijalle. Toisin kuin säännöt, periaatteet eivät edellytä tarkalleen tietyntyyppistä käyttäytymistä tai muutoin rajoita ihmisten toimintamahdollisuuksia.

6 1 d Yleistä oikeusperiaatteista Eräänlainen optimointikäsky: eivät edellytä tarkalleen tietyntyyppistä käyttäytymistä tai muutoin rajoita ihmisten toimintamahdollisuuksia. Periaatteen edellyttämä ratkaisun suunta ei ole tässä mielessä yhtä ehdoton kuin säännön. Joustavuus: periaatteet jättävät suhteellisesti laajemman harkinnanvaran päätöksentekijälle kuin säännöt Painavuusulottuvuus: eri periaatteita punnitaan toisiaan vasten.

7 1e Yleistä oikeusperiaatteista Syntytavat Kansainvälinen ympäristöoikeus Kansainvälistä oikeuden osana voi syntyä ympäristöoikeudellisia ohjausperiaatteita. Toisaalta kansainvälisoikeudellisten periaatteiden lähtökohdat ovat usein eri valtioiden oikeusjärjestyksissä. Kaikissa tai useimmissa valtioissa tunnustetut oikeusperiaatteet ovat soveltamiskelpoisia kansainvälisessä oikeudessa.

8 1f Yleistä oikeusperiaatteista Syntytavat EU:n ympäristöoikeus EU:n ympäristöpolitiikka perustuu pitkälti Rooman sopimuksen tarkoitetulle ennalta varautumisen periaatteelle. Ennalta varautumisen periaate ilmenee tiukimmillaan jäljempänä tarkasteltavana ns. varovaisuusperiaatteena. Ennalta varautumisen periaate pyrkii merkityksellisen haitan ennalta ehkäisyyn jopa silloin, kun riskistä ei ole täyttä tieteellistä varmuutta. EU:n komissio on ohjeissaan tulkinnut ennalta varautumisen periaatetta niin, että sillä on oikeus vahvistaa aiheelliseksi katsomansa ympäristön, ihmisten terveyden sekä eläinten ja kasvien hyvinvoinnin suojelun taso. kun alustavan tieteellisen arvioinnin perusteella on kohtuulliset perusteet epäillä, etteivät näihin seikkoihin kohdistuvat vaaralliset vaikutukset ehkä ole EU:ssa sovellettavan korkeatasoisen suojelun mukaisia. Kansallinen ympäristöoikeus Rantamatalaperiaate, emätilaperiaate

9 2a Oikeusperiaatteiden sääntelyasema Kaikki ympäristöoikeuden ohjausperiaatteet eivät ole vielä vakiintuneet oikeusperiaatteiksi. Ohjausperiaatteiden asema ja merkitys (sääntelyasema) oikeusjärjestyksessä muuttuu kaiken aikaa. Aluksi periaatteet on istutettava oikeusjärjestelmään. Tämän jälkeen periaatteet on rationaalisesti hyväksyttävä oikeudellisessa yhteisössä niin, että periaatteet vakiintuvat osaksi voimassa olevaa oikeutta.

10 2b Oikeusperiaatteiden sääntelyasema Ennen hyväksyntää ja vakiintumista periaatteet voivat toimia ennen kaikkea moraalisina ohjeina poliittisella ja tavoitteellisella tasolla. Lisäksi periaatteilla voi olla merkitystä (moraalisena) tausta-aineistona tietyissä konkreettisissa päätöksissä silloinkin, kun niiden oikeudellinen sitovuus on vielä heikko. Joillakin ympäristöä suojaavilla periaatteilla on vahva ohjausvoima, toiset niistä vasta ansaitsevat oikeudellisen yhteisön hyväksyntää. Ympäristöoikeuden ohjausperiaatteiden sääntelyasemaa voidaan arvioida lainsäädännön ja oikeuskäytännön pohjalta.

11 3 a Oikeusperiaatteiden tehtävät Lain valmistelun apuväline Esim. aiheuttamisperiaate Lain soveltamisen apuväline Joustavan säännöksen tulkintaelementti Esim. kestävän kehityksen periaate: nykyisten sukupolvien toiminta ei saa estää peruuttamattomasti tulevien sukupolvien mahdollisuuksia tehdä omia valintoja kehityksen suunnasta. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL 1 ) tavoitteena on järjestää alueiden käyttö ja rakentaminen niin, että siinä luodaan edellytykset hyvälle elinympäristölle sekä edistetään ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävää kehitystä.

12 3bOikeusperiaatteiden tehtävät Analogia-avain: Tietyin varauksin Syllogismi 1 Faktat 1 Säännös 1 Normi 1 Syllogismi 2 Faktat 2 Säännös x Normi x? Oikeusperiaate Normi 2

13 KHO:n vuosikirjaratkaisussa 2007:74 hylättiin maa- ja metsätalousministeriön väitteet yhdistysten A ry ja B ry valitusoikeuksien puuttumisesta. Päätöstä perusteltiin muun ohella seuraavasti: Vuonna 1993 säädettyyn metsästyslakiin, jota on monin kohdin myöhemmin muutettu, ei sisälly luonnon- tai ympäristönsuojelun alalla toimivien kansalaisjärjestöjen valitusoikeutta koskevia säännöksiä. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon metsästyslain 90 :n 1 momentti, valitusoikeuden olemassaolo ratkaistaan soveltamalla hallintolainkäyttölain 6 :n 1 momentin yleissäännöstä, jonka mukaan valitusoikeus on muun ohella sillä, jonka etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

14 Riistaeläinten metsästykseen samoin kuin niiden rauhoittamiseen sovelletaan metsästyslakia ja metsästysasetusta. Luonnonsuojelulailla on pantu täytäntöön luontodirektiivi vain tuon lain soveltamisalaan kuuluvien lajien osalta, kun taas riistaeläinten osalta direktiivi on pantu täytäntöön metsästyslain ja -asetuksen säännöksillä. Ympäristöön ja luontoon liittyviä yleisiä etuja säännönmukaisesti valvovalla alueellisella ympäristökeskuksella ei ole asiassa valitusoikeutta luonnonsuojelulain 63 :n nojalla, koska metsästyslain alaan kuuluvia rauhoitettuja riistaeläimiä koskevassa poikkeamisasiassa ei ole kysymys siitä, että päätös olisi luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen.

15 Susi kuuluu luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa tarkoitettuihin yhteisön tärkeinä pitämiin eläinlajeihin, jotka edellyttävät tiukkaa suojelua. Direktiivissä on määrätty edellytyksistä, joilla suojelusta voidaan poiketa. Suomen kansallisessa lainsäädännössä direktiivin liitteen IV a kohdassa tarkoitettujen lajien suojelujärjestelmästä siitä tehtävine poikkeuksineen säädetään luonnonsuojelulain 49 :n 2-4 momentissa, lukuun ottamatta riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, joista säädetään metsästyslaissa. Vaikka maaja metsätalousministeriöllä onkin velvollisuus noudattaa direktiivissä asetettuja vaatimuksia ja kotimaista lainsäädäntöä, päätöksen lainmukaisuus on voitava saattaa tuomioistuimen ratkaistavaksi.

16 Kun hallintolainkäyttölain 6 :n 1 momentin tulkinnassa otetaan huomioon edellä sanottu ja myös Suomen perustuslain 20 :n 1 ja 2 momentin säännökset ja tarve yhteisön oikeuden tehokkaan toteutumisen varmistamiseen sekä se, että rekisteröidyille paikallisille tai alueellisille luonnonsuojeluyhdistyksille on vuonna 1996 säädetyn luonnonsuojelulain 61 :n 3 momentissa nimenomaisesti annettu valitusoikeus, valitusoikeuden on metsästyslain 41 :n 2 momentissa tarkoitettua riistaeläimen rauhoituksesta poikkeamista koskevassa asiassa katsottava kuuluvan luonnonsuojelulain 61 :n 3 momentissa tarkoitettuja yhteisöjä vastaaville paikallisille tai alueellisille yhteisöille. A ry:llä ja B ry:llä alueellisina luonnonsuojeluyhdistyksinä on näin ollen toimialueellaan oikeus saattaa kysymys poikkeamisen oikeudellisista edellytyksistä valitusviranomaisen tutkittavaksi. Näistä syistä yhdistysten valitusoikeuden puuttumista koskevat väitteet on hylättävä ja yhdistysten valitus on tutkittava.

17 Päätöksessä omaksuttiin yksimielisesti HLL 6.1 :n ympäristöperusoikeusmyönteinen tulkinta niin, että luonnonsuojeluyhdistykset saivat valitusoikeuden. Säännöksessä tulkinta oli rajattu sanamuotoon jonka etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Yhdistyksen etuna siis pidetään myös sen tarkoituksen mukaisen yleisen intressin ajamista, kunhan laissa olevat muodolliset perusteet yleisen intressin ajamiselle täyttyvät. Ratkaisua tuki se, että sekä luonnonsuojelulaki että metsästyslaki implementoivat luontodirektiivin yhteisön tärkeänä pitämien lajien suojelua koskevat säännökset. Yhteisöoikeuden toteuttaminen lojaliteettiperiaatteen mukaisesti vahvisti sitä, että yhdistyksiä kohdellaan yhdenmukaisesti riippumatta siitä, sovelletaanko asiassa MetsästysL:a tai LSL:a.

18 4a Vakiintuneita periaatteita Varautuva ja ennakoiva lähestymistapa Varovaisuusperiaate Ennaltaehkäisyn periaate Lähdeperiaate Suojaperiaate Kestävän käytön periaate Säästävän käytön periaate Aiheuttamisperiaate Jälkikäteinen lähestymistapa Aikaprioriteettiperiaate

19 4b Vakiintuneita periaatteita Varovaisuusperiaate tiettyihin ympäristöä suojeleviin toimenpiteisiin ryhtymistä ei estä täydellisen tieteellisen varmuuden puuttuminen suunnitellun toimenpiteen seurauksista. etukäteen ryhdytään toimenpiteisiin, joilla vältetään tai vähennetään riskiä tai vaaraa ympäristölle. pyritään hallitsemaan tieteellisen näytön riittämättömyydestä aiheutuvaa epävarmuutta päätettäessä ympäristöä ja luontoa koskevista toimenpiteistä. Toimet, jotka todennäköisesti aiheuttavat riskin tai vaaraa ympäristölle, voidaan varovaisuusperiaatetta myötäillen toteuttaa vain, mikäli esimerkiksi etukäteen suoritettu suunnitelmien, ohjelmien tai hankkeiden arviointi osoittaa, ettei toimista aiheudu merkittäviä haitallisia vaikutuksia ympäristölle. Toisaalta ympäristövaikutusten arvioinnin tulosten vahvistamat toiminnan riskit tai epävarmuustekijät saattavat edellyttää tuloksia hyödyntävässä päätöksenteossa varovaisuusperiaatteen soveltamista.

20 4 c Vakiintuneita periaatteita Ennaltaehkäisyn periaate kytketään yhdessä varovaisuusperiaatteen kanssa usein varautumisperiaatteeksi. pyrkii etukäteen ehkäisemään tai ainakin minimoimaan suunnitellun toiminnan todennäköisiä haitallisia ympäristövaikutuksia. Yksinkertaistaen sen mukainen harkinta pohjautuu pitkälti tieteellisesti todistettuihin tai vastaavin perustein todennäköisiin ympäristövaikutuksiin.

21 4 d Vakiintuneita periaatteita Lähdeperiaate on kirjattu SEUT 191 artiklan 2 kohtaan muodossa ympäristövahingot olisi torjuttava ensisijaisesti niiden lähteellä". korostaa ohjaavien toimenpiteiden kohdistamista mahdollisimman lähelle haitan aiheuttajaa. Silloin säätelyn kohteita on vähiten ja näillä ehkä käytössään tehokkaimmat keinot puuttua haittojen syntyyn. (Siikavirta 1997) Sillä on selkeä yhteys myös edellä kuvattuun ennaltaehkäisyn periaatteeseen.

22 4 e Vakiintuneita periaatteita Haitan lähde on yleensä markkinoilla vaihdettavien hyödykkeiden kohdalla sen tuottaja. Lähdeperiaatteella on merkitystä muun muassa jätteiden käsittelyn ja siirron toteuttamisessa (EYTI C-2/90, Komissio v. Belgia). energiantuotannon laitoskohtaisilla päästörajojen asettamisessa ja ympäristöluparatkaisuissa. ajoneuvojen päästöjen rajoittamisessa, esim. verotuksella. (Lampinen A. 2008) vain varauksin tuotannon päästövähennystoimien tukemisessa vrt. aiheuttamisperiaate. (Siikavirta K. 1997)

23 4 f Vakiintuneita periaatteita Suojaperiaate tarkastelunäkökulma lähtee ympäristön laadusta. luvanvaraisen toiminnan olisi pysyttävä tietyissä ympäristön laadun takaavissa rajoissa esimerkiksi niin, ettei ympäristön kriittinen kuormitus ylity suunnitelman tai ohjelman mukaisten toimintojen vaikutuksesta. suojan tasoa täsmennetään ympäristön laatua koskevin raja-arvoin. Esimerkiksi kunnan on ryhdyttävä tarpeellisiin toimiin tai annettava määräyksiä liikenteen rajoittamiseksi ja päästöjen vähentämiseksi, jos ilmanlaadun raja-arvo ylittyy.

24 4 g Vakiintuneita periaatteita Kestävän käytön periaate ohjaa käyttämään luonnonvaroja niiden uusiutumisen rajoissa. uusiutuvista luonnonvaroista käytetään vain niiden tuotto kajoamatta pääomaan. Esimerkiksi metsästystä on harjoitettava kestävän käytön periaatteen mukaisesti.

25 4 h Vakiintuneita periaatteita Säästävän käytön periaate uusiutumattomia luonnonvaroja ei pidä tuhlata, vaan käyttää harkiten ja säästeliäästi. Ensisijaisesti käytetään uusiutuvia luonnonvaroja tai kierrätysmateriaaleja. Periaatteella on myös yhteys uusiutumattomia luonnonvaroja käyttävän toiminnan taloudelliseen tehokkuuteen.

26 4 ivakiintuneita periaatteita Aiheuttamisperiaate jokainen, jonka toimet todennäköisesti aiheuttavat tai ovat aiheuttaneet vahinkoa ympäristölle, vastaa kokonaan ennaltaehkäisevistä ja korjaavista toimenpiteistä aiheutuvista kuluista. henkilö, joka hyötyy luonnonvarojen käytöstä, vastaa ympäristölle aiheutuvista kyseisen toiminnan ulkoiskustannuksista. vastuussa ympäristöllisistä haitoista ja muista menetyksistä muille ympäristöä käyttäville intressitahoille, kuten naapureille tai valtiolle.

27 4 j Vakiintuneita periaatteita Yleensä vastuuta on rajoitettu kohtuullisiksi katsottaviin ennaltaehkäiseviin tai korjaaviin toimenpiteisiin. Esimerkiksi ympäristösuojelulakiin sisällytetyn aiheuttamisperiaatteen nojalla ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutuksien ennaltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vähäisiksi.

28 4 k Vakiintuneita periaatteita aikaprioriteettiperiaate aikaisempi toiminta saa suojaa myöhemmin alueelle tulleen haitankärsijän kannetta vastaan, ja päinvastoin aiemmin paikalla ollutta naapuria suojataan myöhemmin alueelle tulleen toiminnan immissiohaittoja vastaan.

29 5 Lopuksi Oikeusperiaatteet ovat vakiintuneet oikeusteoreettisessa keskustelussa. Niiden merkitystä olisi tutkittava lisää sääntelyteoreettisesta näkökulmasta. Käytännössä esim. KHO ei käy avoimesti keskustelua oikeustieteilijöiden kanssa oikeusperiaatteiden merkityksestä itsenäisinä oikeusnormeina niihin tukeutuessaan, vaan palauttaa aina kun vähänkin mahdollista keskustelun säännösten tulkintaan.

30 Tuomioistuin ei voi luonnollisesti tehdä politiikkaa käyttämällä ratkaisujen perustana oikeusperiaatteeksi vakiintumattomia tavoite- tai arvoperiaatteita. KHO:n ratkaisujen legitimoinnissa tukeudutaan vain lainsäädännöstä tai EY-tuomioistuimen oikeuskäytännöstä nimenomaisesti ilmeneviin ympäristöoikeuden periaatteisiin eli periaatteisiin, joilla on lainsäädännössä vahva institutionaalinen tuki. Lakeja säädettäessä periaatteet olisi sisällytettävä asianmukaisesti ympäristölakeihin.