Tiedolla johtaminen valtion keskushallinnossa

Transkriptio

1 Tiedolla johtaminen valtion keskushallinnossa Tuloksia julkisen sektorin uudistamista koskevasta kyselytutkimuksesta (COCOPS) Tutkimus ja tiedolla johtaminen valtionhallinnon kehittämisessä tutkijat ja hallinnon kehittäjät yhteisten haasteiden ratkaisijoina Säätytalo , Helsinki Turo Virtanen Helsingin yliopisto COCOPS Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future (COCOPS) toistaiseksi laajin julkisten hallintojen vertaileva tutkimus Euroopan maissa Hankkeeseen liittyy kysely yli valtion keskushallinnon johtajalle kaikkiaan 16 Euroopan maassa COCOPS-projekti selvittää Euroopan julkisen hallinnon kehityspiirteitä ja niiden vaikutuksia julkiseen hallintoon ja yleisemmin koko yhteiskuntaan Tutkimuksen rahoitus Euroopan komission seitsemännestä puiteohjelmasta Tutkimuksen toteuttaa joukko tutkijoita yhdestätoista yliopistosta (ks. - ydinryhmän lisäksi tutkimuksen toteuttajiin kuuluu kuusi muuta yliopistoa ja yhteistyökumppania eri maista Valtiovarainministeriö ja Helsingin yliopiston politiikan ja talouden tutkimuksen laitos (dosentti Turo Virtanen) tutkimushankkeen suomalaisia yhteistyökumppaneita Turo Virtanen 2 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 1

2 Esityksen rakenne COCOPS-tutkimus Tiedolla johtamisen pohja Tuloksellisuustiedon käyttö Poliitikkojen asettamat rajat Tuloksellisuustieto, asiantuntemuksen käyttö Tiedolla johtamisen käytäntö kyselyn perusteella Turo Virtanen 3 Suomen näyte valtion keskushallinnon johtajakyselyssä Kohderyhmä: ministeriöiden ja keskushallinnon virastojen johtajat Laaja näyte: kaikissa kolme ylintä johtajatasoa Suppea näyte: ministeriöissä kolme ylintä johtajatasoa, virastoissa kaksi ylintä (COCOPS) Perusjoukko (helmikuu 2014): 1741 (laaja), 878 (suppea) Vastausprosentit: 39,2 (laaja), 46,6 (suppea) Turo Virtanen 4 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 2

3 Suomen näyte: laaja ja suppea KOHDERYHMÄ PERUSJOUKKO VASTANNEET % Laaja Suppea Laaja Suppea Laaja Suppea Kansliapäälliköt ,0 75,0 Osastopäälliköt ,7 40,7 Yksikön päälliköt ,2 36,2 Yhteensä ,6 38,6 Keskushallinnon virastot Ylin johto ,3 81,3 Ylempi keskijohto ,9 48,9 Alempi keskijohto ,6 Yhteensä ,3 53,2 Kaikki yhteensä ,2 46, Turo Virtanen 5 Tiedolla johtamisen pohja (kysely) Tavoitteiden selkeys Henkilökunta tietää tavoitteet Seurattavuus ja mitattavuus Tavoitteet, toiminnot/prosessit, panokset, tulokset, vaikutukset Tavoitteiden saavuttamiseen kannustaminen Palkitseminen vs. sanktioiminen Poliittiset päättäjät käyttävät indikaattoreita tuloksellisuuden arvioinnissa HUOM! Ei uusien tavoitteiden ja keinojen luominen Turo Virtanen 6 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 3

4 Missä määrin seuraavat väitteet kuvaavat organisaatiotanne? - Organisaatiotyypin mukaan keskimäärin eri/samaa mieltä (1-7) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Tavoitteemme on ilmaistu selkeästi *** Tavoitteemme viestitään koko henkilöstölle *** Meillä on suuri määrä tavoitteita 5,3 5,3 5,3 5,3 5,8 5,8 Toimintojamme on helppo seurata ja mitata *** Mittaamme lähinnä panoksia ja prosesseja 3,3 4,1 4,2 Mittaamme lähinnä tuloksia ja vaikutuksia *** 4,2 Meitä palkitaan tavoitteiden saavuttamisesta *** Tavoitteiden jääminen saavuttamatta johtaa selviin sanktioihin 2,2 2,4 2,6 3,2 Poliittiset päätt. käytt. indik. tuloksellisuutemme seur:ssa *** 3,2 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen 7 Missä määrin seuraavat väitteet kuvaavat organisaationne? - Johtamistason mukaan keskimäärin eri/samaa mieltä (1-7) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Tavoitteemme on ilmaistu selkeästi Tavoitteemme viestitään koko henkilöstölle ** 6,0 5,7 5,6 6,0 5,8 5,6 Meillä on suuri määrä tavoitteita 5,0 5,4 5,3 Toimintojamme on helppo seurata ja mitata Mittaamme lähinnä panoksia ja prosesseja 4,2 3,8 3,8 4,1 Mittaamme lähinnä tuloksia ja vaikutuksia * 4,5 5,0 Meitä palkitaan tavoitteiden saavuttamisesta ** Tavoitteiden jääminen saavuttamatta johtaa selviin sanktioihin Poliittiset päätt. käytt. indik. tuloksellisuutemme seur:ssa 2,6 2,4 2,3 3,2 3,3 2,9 3,5 3,9 3,7 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen 8 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 4

5 Tiedolla johtamisen pohja (kysely) Virastoissa yleensä vahvempi kuin ministeriöissä Johtamistasojen kesken ei juuri eroja Palkitseminen ja sanktiointi vähäisempää kuin mittaaminen ja seuranta Tavoitetietoisuuden vahvuuteen uskotaan Poliittisten johtajien uskotaan käyttävän indikaattoreita => Tietoa tuotetaan, mutta miten sitä käytetään? Turo Virtanen 9 Tuloksellisuustiedon käyttö omassa työssä (kysely) Omien tavoitteiden saavuttaminen Alaisten tuloksellisuuden seuranta Ongelmien tunnistaminen Oppiminen ja kehittäminen Todentaminen: kansalaisten ja palvelujen käyttäjien hyödyttäminen Yhteydenpito ulkoisiin sidosryhmiin Julkisuuskuvan hallinta Koska ylempi taho sitä vaatii Turo Virtanen 10 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 5

6 Käytän työssäni tuloksellisuutta kuvaavia indikaattoreita ja mittareita - organisaatiotyypin mukaan keskimäärin (1 en yhtään - 7 suuressa määrin) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Arvioidakseni omien tulostavoitteitteni saavuttamista ** Alaisteni tuloksellisuuden seurantaan ** Ongelmien tunnistamiseen Vahvistamaan oppimista ja kehittämistä 4,3 4,3 4,3 4,5 4,1 4,3 Koska esimieheni vaativat sitä ** 2,9 3,4 Sen osoittamiseksi mitä organisaationi tekee kansalaisten ja palvelujen käyttäjien hyväksi 4,2 4,5 Yhteydenpidossa ulkoisiin sidosryhmiin (esim. eturyhmiin) 3,9 Organisaationi julkisuuskuvan hallinnassa 4,2 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen 11 Käytän työssäni tuloksellisuutta kuvaavia indikaattoreita ja mittareita - johtamistason mukaan keskimäärin (1 en yhtään - 7 suuressa määrin) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Arvioidakseni omien tulostavoitteitteni saavuttamista* Alaisteni tuloksellisuuden seurantaan * Ongelmien tunnistamiseen Vahvistamaan oppimista ja kehittämistä 4,5 5,1 4,6 4,6 4,4 4,6 4,4 4,3 Koska esimieheni vaativat sitä 3,0 3,3 3,4 Sen osoittamiseksi mitä organisaationi tekee kansalaisten ja palvelujen käyttäjien hyväksi *** Yhteydenpidossa ulkoisiin sidosryhmiin (esim. eturyhmiin) ** 4,3 4,4 4,1 3,8 5,0 Organisaationi julkisuuskuvan hallinnassa *** 4,4 4,9 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen 12 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 6

7 Tuloksellisuustiedon käyttö Virastoissa yleisempää kuin ministeriöissä Erityisesti, omien tulostavoitteiden saavuttamisen arvioinnissa, alaisten tuloksellisuuden seurannassa ja esimiesten vaatimuksesta Sitä yleisempää mitä ylempi johtaja Erityisesti sen osoittamisessa mitä organisaatio tekee kansalaisten ja palvelujen käyttäjien hyväksi ja organisaation julkisuuskuvan hallinnassa Johtamistason vaikutus: etenkin virastoissa, ei niinkään ministeriöissä (ei kuviota) Turo Virtanen 13 Yhteisvaihtelua: kun poliitikot seuraavat tuloksellisuutta indikaattoreilla Tavoitteemme viestitään koko henkilöstölle (.32***) Toimintoja on helppo seurata ja mitata (.32***) Mittaamme lähinnä tuloksia ja vaikutuksia (.34***) MUTTA poliitikkojen seurannalla heikko, tosin looginen yhteys tuloksellisuustiedon käyttöön omassa työssä Organisaationi julkisuuskuvan hallinnassa (ministeriöissä.26**, virastoissa.24***) Koska esimieheni vaativat sitä (ministeriöissä.41***, virastoissa.22***) Sen osoittamiseksi mitä organisaationi tekee kansalaisten ja palvelujen käyttäjien hyväksi (ministeriöissä.18*, virastoissa.29***) => Poliitikot seuraavat vs. helppo seurata : muna vai kana? Turo Virtanen 14 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 7

8 Poliitikkojen asettamat rajat (kysely) Hallintovirkamiesten asiantuntemuksen kunnioitus (luottamus) Vaikutus ylempiin virkanimityksiin (keiden asiantuntemus) Puuttuminen rutiinitoimintaan (politisoiminen) Hallinnon toimijoiden vs. poliitikkojen aloitteellisuus uudistyössä (keiden arvot ja tiedot pohjana) Kaukonäköisemmän politiikan mahdollisuus poliitikkojen vähemmällä vaikutusvallalla (hallinnoijat kaukonäköisempiä?) Turo Virtanen 15 Politiikan ja hallinnon toimijoiden roolit - Organisaatiotyypin mukaan keskimäärin eri/samaa mieltä (1-7) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Poliitikot kunnioittavat hallintovirkamiesten asiantuntemusta *** 4,6 5,2 Poliitikot vaikuttavat säännönmukaisesti ylempiin virkanimityksiin organisaatiossani *** 3,2 4,9 Poliitikot puuttuvat oman organisaationi rutiinitoimintaan *** 2,4 3,2 Hallinnon toimijat ovat aloitteellisia uudistusten ja uusien linjausten tekemisessä, eivät poliitikot * 5,0 Poliitikkojen vaikutusvallan vähentäminen antaa mahdollisuuden kaukonäköisempään politiikkaan *** 4,9 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen 16 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 8

9 Poliitikkojen asettamat rajat 1 Ministeriöissä Hallintovirkamiesten asiantuntemuksen kunnioitus yleisempää Vaikutus virkanimityksiin yleisempää Puuttuminen rutiinitoimintaan yleisempää Virastoissa Uskotaan yleisemmin kaukonäköisemmän politiikan mahdollisuuteen, jos poliitikkojen vaikutusvalta vähenee Uskotaan hieman yleisemmin hallinnon toimijoiden vahvempaan aloitteellisuuteen Turo Virtanen 17 Politiikan ja hallinnon toimijoiden roolit - Johtamistason mukaan keskimäärin eri/samaa mieltä (1-7) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Poliitikot kunnioittavat hallintovirkamiesten asiantuntemusta Poliitikot vaikuttavat säännönmukaisesti ylempiin virkanimityksiin organisaatiossani *** 2,6 3,4 Poliitikot puuttuvat oman organisaationi rutiinitoimintaan * 2,4 2,5 2,8 Hallinnon toimijat ovat aloitteellisia uudistusten ja uusien linjausten tekemisessä, eivät poliitikot 5,0 4,9 Poliitikkojen vaikutusvallan vähentäminen antaa mahdollisuuden kaukonäköisempään politiikkaan 4,5 4,6 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen 18 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 9

10 90,0 "Poliitikot kunnioittavat hallintovirkamiesten asiantuntemusta" - Samaa mieltä olevat, % (5-7 asteikolla 1-7) organisaatiotyypin ja johtamistason mukaan 80,0 83,7 75,0 70,0 60,0 6 62,4 58,6 50,0 40,0 44,4 30,0 20,0 10,0 0, Turo Virtanen 19 90,0 "Poliitikot puuttuvat oman organisaationi rutiinitoimintaan" - Samaa mieltä olevat, % (5-7 asteikolla 1-7) organisaatiotyypin ja johtamistason mukaan 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 55,5 30,0 20,0 10,0 20,9 11,7 10,7 19,0 13,5 0, Turo Virtanen 20 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 10

11 90,0 "Poliitikkojen vaikutusvallan vähentäminen antaa mahdollisuuden kaukonäköisempään politiikkaan" - Samaa mieltä olevat, % (5-7 asteikolla 1-7) organisaatiotyypin ja johtamistason mukaan 80,0 70,0 60,0 59,6 63,7 62,9 50,0 40,0 30,0 35,0 46,7 20,0 22,2 10,0 0, Turo Virtanen 21 Poliitikkojen asettamat rajat 2 Nähdään erilaisina ministeriöissä ja virastoissa Ministeriöissä Poliitikoilla nähdään yleensä korkeampi hallintovirkamiesten asiantuntemuksen kunnioitus kuin virastoissa, paitsi kansliapäälliköt Eri johtajatasot näkevät yhtä usein poliitikkojen vaikuttavan nimityksiin, mutta virastoissa alimmat johtajat useammin Erityisesti kansliapäälliköt näkevät poliitikkojen puuttuvan rutiinitoimintaan, virastoissa ei eroa johtajatasojen kesken Alemmat johtajat uskovan useammin poliitikkojen vaikutusvallan vähentämisen johtavan kaukonäköisempään politiikkaan; virastoissa johtajatasojen kesken ei ole eroja Turo Virtanen 22 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 11

12 Vaikuttavatko poliitikkojen asettamat rajat tuloksellisuustiedon käyttöön? Korrelaatioanalyysi: ei suoria yhteyksiä! Edes poliitikkojen kunnioitus hallintovirkamiesten asiantuntemusta kohtaan ei edistä ko. tiedon käyttöä (ministeriö vs. virasto ei vaikuta) Vastaajat kuitenkin johdonmukaisia: poliitikkojen kunnioitus hallintovirkamiesten asiantuntemusta kohtaan vastakkainen näkemykselle politiikan paremmasta kaukonäköisyydestä vähemmällä poliitikkojen vaikutuksella (ministeriöissä -.40***, virastoissa -.23***) poliitikkojen puuttuminen rutiinitoimintaan vahvistaa käsitystä paremmasta politiikan kaukonäköisyydestä vähemmällä poliitikkojen vaikutuksella (ministeriöissä.41***, virastoissa.27***) Virkamiesjohto: Ilman poliittista puuttumista ja virkamiesosaamiseen luottamalla politiikka hieman kaukonäköisempää, mutta tuloksellisuustiedon käyttöön ei näillä vaikutusta? Turo Virtanen 23 Asiantuntijatiedosta vai poliitikoista apua ristiriitoihin? Kun organisaationi vastuut tai edut ovat ristiriidassa tai päällekkäisiä toisten organisaatioiden kanssa, organisaationi toimii yleensä seuraavalla tavalla: Alistaa asian poliittisille toimijoille tai elimille Pyytää ehdotuksia relevanteilta asiantuntijoilta (esim. tiedemiehiltä tai konsulteilta) Turo Virtanen 24 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 12

13 "Kun organisaationi vastuut tai edut ovat ristiriidassa tai päällekkäisiä toisten organisaatioiden kanssa, organisaationi toimii yleensä seuraavalla tavalla" - Organisaatiotyypin mukaan keskimäärin eri/samaa mieltä (1-7) 1,0 2,0 3,0 5,0 6,0 7,0 Alistaa asian hierarkiassa ylemmälle taholle Alistaa asian poliittisille toimijoille tai elimille *** 2,9 4,6 Perustaa erityisen hallintoelimen (pysyväisluonteisen) hoitamaan asiaa Asettaa eri osapuolista muodostuvan työ- tai projektiryhmän (tilapäinen) Luo rajat ylittävää yhteistyötä tai perustaa siihen nojaavan toimintaohjelman 2,6 2,5 4,5 4,4 4,4 4,5 Asettaa yhden organisaation johtamaan asian hoitamista Pyytää ehdotuksia kansalaisyhteiskunnan organisaatioilta tai eturyhmiltä *** Pyytää ehdotuksia relevanteilta asiantuntijoilta (esim. tiedemiehiltä tai konsulteilta) * 2,5 3,3 3,1 3,0 3,9 3,5 * p <.05, ** p <.01, *** p < Turo Virtanen "Alistaa asian poliittisille toimijoille tai elimille" - Samaa mieltä olevat, % (5-7, asteikolla 1-7) organisaatiotyypin ja johtamistason mukaan ,6 57,2 63, , , Turo Virtanen 26 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 13

14 70 "Pyytää ehdotuksia relevanteilta asiantuntijoilta (esim. tiedemiehiltä tai konsulteilta)" - Samaa mieltä olevat, % (5-7 asteikolla 1-7) organisaatiotyypin ja johtamistason mukaan , ,3 26,7 35, , Turo Virtanen 27 Asiantuntijatiedosta vai poliitikoista apua ristiriitoihin? Alistaa asian poliittisille toimijoille tai elimille Yleisimpiä ratkaisutapoja Selvästi yleisempi ministeriöissä kuin virastoissa, etenkin alempien johtajien näkemys molemmissa Pyytää ehdotuksia relevanteilta asiantuntijoilta (esim. tiedemiehiltä tai konsulteilta) Verrattain yleinen Hieman yleisempi ministeriöissä kuin virastoissa, mutta etenkin kansliapäälliköt pitävät vähemmän yleisenä Turo Virtanen 28 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 14

15 Tiedolla johtamisen käytäntö Tiedolla johtamisen pohjan katsotaan olevan olemassa, mutta se luo vain edellytykset tiedon käyttöön Tuloksellisuustietoa käytetään omassa työssä se kuvaa mielipidettä omasta aktiivisuudesta Poliitikkojen (1) toteuttama seuranta indikaattorien kautta, ja (2) asettamat rajat näyttäisivät vaikuttavan melko vähän ko. tiedon käyttöön Virkamiesjohtajat näyttävät odottavan poliitikoilta vähemmän vaikutusvaltaa ja enemmän luottamista virkamiesosaamiseen, jotta politiikan kaukonäköisyys paranisi Ristiriitaongelmien poliittiset ratkaisut nähdään yleisempinä kuin asiantuntijaratkaisut, etenkin ministeriöissä ja virastot erilaisia johtamisympäristöjä Turo Virtanen 29 KIITOKSET AJASTANNE KESKUSTELUUN TARVITSEMME KYSYMYKSIÄ, KOMMENTTEJA, TULKINTOJA, NÄKEMYKSIÄ Turo Virtanen 30 Turo Virtanen, Helsingin yliopisto 15