Euroopan unionin vaikutukset kuntien hyvinvointipalveluihin

Transkriptio

1 Euroopan unionin vaikutukset kuntien hyvinvointipalveluihin SUOMEN KUNTALIITTO HELSINKI 2005

2 TEKIJÄT Esko Antola Ari-Veikko Anttiroiko Inka Finne Tuula Haavisto Matti Kari Meri Koivusalo Emma Kuusi Arvo Myllymäki Elina Palola Pirkko Rainesalo Markku Salo Mirja Virtala KANNEN KUVA Futureimagebank / Jukka Heiskanen TAITTO Eila Grym 1. painos ISBN Suomen Kuntaliitto Painopaikka: Hakapaino Helsinki 2005 Myynti: Suomen Kuntaliiton julkaisumyynti Faksi (09) Suomen Kuntaliitto Toinen linja 14 PL Helsinki Puh. (09) 7711 Faksi (09)

3 Esipuhe Euroopan unionin toimivallan laajentuminen kuntien peruspalveluihin on kuntasektorin näkökulmasta yksi unionin merkittävimpiä kehityspiirteitä. EU-lainsäädännön vaikutus kuntiin on erityisen suuri Suomen kaltaisissa maissa, joissa kuntien toimiala on laaja. EU on luonut myös erilaisia uusia ohjausmenetelmiä. Näiden ohjausmenetelmien kautta EU:n toimenpiteet vaikuttavat sellaisillakin aloilla, joilla unionilla on vain vähän tai ei ollenkaan lainsäädäntötoimivaltaa. Avoimen koordinaation menetelmä on tästä hyvä esimerkki. Hyvinvointipalvelut saivat paljon huomiota osakseen laadittaessa ehdotusta Euroopan perustuslaiksi. Perustuslain voimaantulo on epävarmaa, mutta perustuslakiehdotuksen linjauksista voidaan joka tapauksessa päätellä, mihin suuntaan EU:n toimintaa tällä alalla halutaan kehittää. Parhaillaan keskustellaan myös sisämarkkinasäännösten soveltamisesta yleishyödyllisiin palveluihin. On sinänsä hyvä, että hyvinvointipalveluiden asemaa unionin politiikkojen kokonaisuudessa vahvistetaan. Kuntien kannalta on kuitenkin tärkeää, että pohjoismaisen järjestelmän erityispiirteet otetaan huomioon. Suomen Kuntaliiton julkaisussa Euroopan unionin vaikutukset kuntien hyvinvointipalveluihin selvitetään EU:n toimenpiteiden vaikutuksia peruspalvelusektoreilla. Julkaisussa käsitellään Euroopan sosiaalisen mallin ominaispiirteitä ja EU:n perussopimusten määräyksiä kuntien taloudellisen toimivallan ohjaamisessa. Hyvinvointipalveluiden tulevaisuutta pohditaan myös globalisaation näkökulmasta. Tämän selvityksen tarkoituksena on auttaa kuntia varautumaan niihin muutoksiin, joita EU:n lisääntyvä toimivalta aiheuttaa peruspalvelusektoreilla. Toivon, että julkaisu voi olla hyödyksi muutoinkin, kun pohditaan suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan tulevaisuutta. Kiitän selvityksen tekijöitä perusteellisesta työstä. Helsingissä elokuussa 2005 SUOMEN KUNTALIITTO Kari-Pekka Mäki-Lohiluoma varatoimitusjohtaja 5

4 6

5 Sisällys Esipuhe... 5 Eurooppa viitekehyksenä Euroopan sosiaalinen malli... 9 Tohtori Esko Antola, Jean Monnet -keskus, Turun yliopisto Euroopan unionin perussopimusten määräykset valtion ja kuntien taloudellisen toimivallan ohjaamisessa Professori Arvo Myllymäki, Tampereen yliopisto Eurooppalainen hyvinvointipolitiikka ja avoin koordinaatiomenetelmä Kehittämispäällikkö Elina Palola, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto Sosiaali- ja terveyspalvelut EU:n markkinoille Johtaja Matti Kari, Keskinäinen työeläkevakuutusyhtiö Varma Euroopan unioni ja terveyspalvelut Erikoistutkija Meri Koivusalo, STAKES Lissabon, Bologna ja Pisa suomalaisella kuntakentällä EU:n koulutuspolitiikan haasteet ja mahdollisuudet Filosofian maisteri Inka Finne, Suomen Kuntaliitto, Brysselin toimisto EU:n kulttuuripolitiikka Kulttuuriasiainneuvos emerita Pirkko Rainesalo EU:n vaikutus kuntien nuoriso-, liikunta- ja kirjastotoimeen EU:n nuorisopolitiikan vaikutukset Ylitarkastaja Emma Kuusi, opetusministeriö Liikunta ja EU nykyisin Kulttuuriasiainneuvos Mirja Virtala, opetusministeriö Kirjasto- ja tietopalvelut Kirjastoasiantuntija Tuula Haavisto, Library Knowledge Tmi Jätehuolto EU-ajassa Toimitusjohtaja Markku Salo, Jätelaitosyhdistys ry Hyvinvointipalvelujen tulevaisuus globalisaation näkökulmasta Ma. professori Ari-Veikko Anttiroiko, Tampereen yliopisto 7

6 8

7 Esko Antola, VTT, johtaja, Jean Monnet -keskus, Turun yliopisto Eurooppa viitekehyksenä Euroopan sosiaalinen malli Euroopan unioni käy läpi rakennemuutosta Lissabonin strategian raameissa tavoitteenaan parantaa unionin kilpailukykyä globaalitaloudessa. Strategia koostuu kolmesta ulottuvuudesta. Tämän ns. Lissabonin kolmion ulottuvuuksina ovat tuottavuuden kasvu, työllisyyden parantaminen ja sosiaalisen yhteenkuuluvuuden lisääminen. Kolmio tarjoaa kehyksen suomalaiselle keskustelulle ja pohdinnoille myös julkisen talouden haasteista. Lissabonin strategian kärkenä nähdään, usein yksipuolisesti, taloudellisen kilpailukyvyn parantaminen. Mutta strategia koostuu aidosti kolmesta ulottuvuudesta, joiden välille etsitään toimivaa tasapainoa. Tuottavuuden kasvu edellyttää rakenteellisia uudistuksia työmarkkinoilla ja Euroopan sosiaalisen mallin uudistamista, mutta yhtä lailla toimivan sosiaalisen mallin ylläpito edellyttää taloudellista kasvua, joka edellyttää tuottavuuden parantamista. Lissabonin kolmion voi nähdä myös noidankehänä, jonka murtamiselle ei näytä löytyvän ratkaisua. Tulisiko prosessin hidas eteneminen laukaista keskittymällä tuottavuuden parantamiseen vai tulisiko ratkaisua etsiä uudistamalla ensin työllisyysstrategiaa vai tulisiko uudistustyö aloittaa eurooppalaisesta sosiaalisesta mallista. Kolmion kärkien keskinäisten painotus on keskeinen poliittinen kysymys Euroopan unionissa. Strategian tulevaisuuden kohtalo on myös Suomen puheenjohtajuuskauden suurimpia haasteita syksyllä Lissabonin kolmion toimintamalli ei ole uusi tai ainutlaatuinen Euroopan unionissa. Vuonna 1994 julkaistu ns. Delorsin Valkoinen kirja Euroopan työllisyysstrategiasta kytki toisiinsa kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden. Valkoinen kirja esitti, että Eurooppa on mahdollista saada kasvuun vain rakenteellisten uudistusten kautta. Delorsin mallissa työllisyyden parantaminen olisi avain myös sosiaalisten tavoitteiden saavuttamiseen. Asiaa edistettiin useissa Eurooppa-neuvostoissa. Lopulta työllisyys sisällytettiin unionin toimivaltaan Amsterdamin sopimuksessa joskin vain työllisyysstrategian muodossa. (Régent 2002, 3 15). Lissabonin kolmio koostuu samoista elementeistä mutta uudessa tilanteessa. Moni asia on unionissa muuttunut verrattuna Delorsin Valkoiseen kirjaan. Erityisesti kolme tekijää on nostettava esiin. Ensimmäinen, ja ehkä merkittävin tekijä on muuttunut makrotaloudellinen ympäristö, jonka keskeisenä vaikuttajana on yhtenäisvaluutta euron käyttöönotto ja sen ympärille luotu talous- ja rahaliitto. Talous- ja rahaliiton uskotaan tuovan talouspoliittista vakautta, jonka varaan strategia voidaan rakentaa. Toinen toimintaympäristöön suuresti vaikuttava tekijä ovat sisämarkkinat. Lissabonin strategian tavoitteiden saavuttaminen edellyttäisi toimivia sisämarkkinoita. Tuottavuuden kasvu siis edellyttää sekä sisämarkkinoiden toteuttamista että 9

8 vakauspolitiikan toimivuutta. Kummallekin keskeiselle ulottuvuudelle on kasaantunut ongelmia. Vakauspolitiikka on kriisissä ja sisämarkkinoiden toteutuminen ei ole saavuttanut tavoitteita. Kolmas toimintaympäristöstä tuleva haaste liittyy unionin päätöksentekokykyyn. Lissabonin kolmiota ei toteuteta perinteisen ja normaalin lainsäädäntömenettelyn kautta. Yhteisömetodi, jossa komission aloitteesta neuvosto ja parlamentti yhdessä säätäisivät prosessia eteenpäin vievää lainsäädäntöä, ei ole käytössä. Unionilla ei ole toimivaltaa lainsäädännön kautta. Prosessi on unionissa vallitsevan toimivaltavajeen vanki. Toimintaympäristöstä tulevat haasteet yhdistettynä vaadittavien uudistusten mittaluokkaan ovat ajaneet Lissabonin prosessin lähes umpikujaan. Sosiaalisen suojelun järjestelmän uudistaminen osuu jäsenmaiden yhteiskuntien ydinalueille ja sektoreille, joilla unionilla on parhaimmillaankin vain koordinoivaa toimivaltaa. Jäsenmaiden tavat järjestää ovat syntyneet historiallisen kehityksen tuloksena ja niihin liittyy vahvoja kulttuurisia ja sosiaalisia arvoja. Perinteiden murtaminen ja uudistaminen on syvällisesti jäsenmaiden identiteettejä koetteleva asia. Sama koskee työelämän uudistuksia. Taloudellista kasvua voidaan tukea työllisyyspolitiikan uudistuksilla. Panostus koulutukseen ja tutkimus- ja kehitystyöhön ovat avainasemassa. Työllisyyspolitiikalla pyritään vastaamaan niihin tulevaisuuden arviointeihin, jotka näkevät Euroopan suurimpina ongelmina väestön nopean poistumisen työmarkkinoilta ja siitä seuraavan työvoimapulan. Koulutuksella ja investoinneilla tutkimukseen ja kehitystyöhön pyritään turvaamaan tuottavuuden kasvun vaatiman työvoiman saatavuus. Hidasta ja paljon muutosvastarintaa luovaa prosessia on kiintoisa verrata toiseen kansallisvaltioiden perusteita koettelevaan prosessiin, unionin yhteisen puolustuspolitiikan muotoiluun luvun ensimmäisinä vuosina turvallisuus- ja puolustuspolitiikan institutionalisoituminen, kovan turvallisuuden yhteisöllistyminen, on edennyt ripeästi kun perinteisesti pehmeiksi sektoreiksi koettujen hyvinvointiasioiden alalla integraatiota on ollut lähes mahdotonta saada aikaan. Puolustuspolitiikan integraation tiivistyminen selittyy ulkoisilla tekijöillä. Terrorismin uhka, Yhdysvaltain ja Euroopan unionin suhteiden kärjistyminen, laajeneminen ja sen seurauksena uusien naapureiden kohtaaminen sekä kriisitietoisuuden kasvu ovat vauhdittaneet sotilaallisen yhteistyön tiivistymistä. Olisiko siis odotettava todellista taloudellista kriisiä, Euroopan kyvyttömyyttä vastata globaaliin kilpailuun ja hyvinvointiyhteiskunnan pidemmälle menevää kriisiytymistä, jotta unionin jäsenmaat löytäisivät yhteistyön myös Lissabonin strategian asioissa. Tarvitaanko rakennemuutoksiakin vauhdittamaan ulkoinen ärsyke? Vakauspolitiikan ongelmat EMU-maailman perusinstrumenttina on Vakaus- ja kasvusopimus, josta sovittiin Amsterdamin Eurooppa-neuvostossa Sen juridisena pohjana on Amsterdamin sopimuksen artikla 104, joka vaatii jäsenvaltioita välttämään liiallisia julkistalouksien alijäämiä. Vakaus- ja kasvusopimuksella tavallaan jatketaan 10

9 Maastrichtin sopimukseen sisältyneiden ns. lähentymiskriteereiden mukaista hintavakauteen tähtäävää rahapolitiikkaa. Hintavakauteen perustuvan rahapolitiikan lähtökohtana on 1980-luvun talouspoliittinen filosofia, joka korostaa vakaata rahan arvoa vakaan taloudenpidon lähtökohtana. (Antola 2003, 55 70). Sopimus pyrkii tarjoamaan ratkaisun ongelmaan, joka syntyi, kun rahapolitiikka siirtyi Euroopan keskuspankin yksinomaiseen toimivaltaan EMU-järjestelmän käynnistyttyä vuoden 1999 alusta. Tällöin rahapolitiikan toimivalta ja toimeenpano siirtyi ylikansalliselle keskuspankille, mutta talouspolitiikka jäi jäsenvaltioiden toimivaltaan. Vakaus- ja kasvusopimuksella ja siihen liittyvillä sanktioilla pyritään siihen, että jäsenvaltiot noudattaisivat pidättyvää ja yhdensuuntaista finanssipolitiikkaa. Konkreettisena tavoitteena on sopimuksen raameissa noudattaa tasapainoista tai mieluummin ylijäämäistä valtiontaloutta, joka sallisi aktiivisen julkisen taloudenpidon ilman vaaraa ajautumisesta alijäämäiseen julkiseen talouteen. EMU-maailman keskeinen talouspoliittinen oppi on, että hyvä finanssipolitiikka edellyttää ylijäämäistä julkista taloutta. Tämä oppi pakottaa hallitukset tiukkaan budjettipolitiikkaan ja tehokkaaseen julkiseen talouteen, joka supistaa julkista taloutta. Suomessa se on merkinnyt tiukkaa budjettipolitiikkaa ja julkisten investointien rajoittamista sekä kuntien ja valtion suhteen uudelleen määrittelyä. Lissabonin strategian toteuttamisen aikana vakausjärjestelmä on kuitenkin ajautunut kriisiin. Useat jäsenvaltiot, Saksa ja Ranska mukaan luettuina, eivät ole kyenneet pitämään julkisia talouksiaan sopimuksen edellyttämissä raameissa. Varsinainen ongelma on kuitenkin siinä, että sopimusta rikkoneita jäsenvaltioita kohtaan ei ole kyetty käynnistämään sopimuksen edellyttämiä rankaisu- ja korjaustoimia. Vakaussopimuksen uskottavuus on heikentänyt koko EMU-maailman uskottavuutta. Eurooppalainen hyvinvointimalli Göstä Esping-Andersen erottaa Euroopassa kolme hyvinvointimallia. (Espin-Andersen 1990, 10 46). Suomalainen malli kuuluu Espin-Andersenin typologiassa sosialidemokraattiseen malliin, jota voitaisiin myös kutsua pohjoismaiseksi malliksi. Sen ytimessä on ajatus yhdenvertaisesti tarjotuista sosiaalisista palveluista, jotka eivät ole riippuvaisia kansalaisten tuloista. Malliin liittyy vahva tulonjaon elementti, jolla erityisesti keskiluokka on säilyttänyt tukensa sille. Malli tarjoaa etujen korkean tason mutta edellyttää toteutuakseen korkeata verotusta. Sosialidemokraattiseen pohjoismaisen hyvinvointiyhteiskunnan malliin markkinaperusteisuus on tunkeutunut pienin askelin. Sen kollektiivinen luonne on säilynyt muutospaineista huolimatta. Malliin tärkeänä elementtinä liittyvä ajatus korkeasta työllisyysasteesta on kuitenkin osoittautunut vaikeaksi tavoitteeksi. Paineet mallin muuttamiseksi ovat kasvaneet erityisesti sen rahoituspohjan ongelmien ja suurten kustannusten takia. Espin-Andersenin toinen malli, konservatiivinen tai kollektiivisen hyvinvointivaltion malli, on vallalla keskisessä Euroopassa. Perusajatuksena on, että tuottavuus syntyy yhteiskunnallisesta vakaudesta ja sopimisesta enemmänkin kuin kilpai- 11

10 lusta. Malli on tässä mielessä konservatiivinen mutta myös hierarkkinen. Sitä leimaavat korporatiiviset elementit, joiden avulla vakautta ylläpidetään. Konservatiivisissa yhteiskunnissa monet sellaiset hyvinvointipalvelut, jotka sosialidemokraattisissa hyvinvointiyhteiskunnissa toteutetaan yhteiskunnan palveluina, toteutuvat perheen kautta. Tämän seurauksena esimerkiksi naisten osuus työelämässä on pienempi kuin pohjoismaisessa mallissa. Sosiaaliturvan kustannusten kattamisessa työntekijöiden ja työnantajien osuus on suurin piirtein samaa suuruusluokkaa ja huomattavasti korkeampi kuin pohjoismaisessa mallissa. Omana sovellutuksenaan kollektiivisen hyvinvointimallin toteutuksesta voi pitää Etelä-Euroopan mallia. Kreikan, Italian, Portugalin ja Espanjan hyvinvointipolitiikan rahoitus toteutuu sosiaalipartnereiden yhteisvoimin kuten Keski-Euroopan kollektiivisen hyvinvointipolitiikan mallissakin, mutta sen kattavuus on huomattavasti vähäisempi. Mallin toteutumisessa näkyy myöskin julkisen hallinnon tehottomuus. Nojautuminen perheeseen ja perhearvoihin sekä kirkkoon on yhä tärkeä osa Etelä-Euroopan mallia. (Hemerijck ja Huiskamp 2002, 50 51). Kolmantena hyvinvointiyhteiskunnan perusmallina Espin-Andersen näkee liberalistisen hyvinvointiyhteiskunnan mallin. Mallin ytimenä on ajatus, että julkisen vallan rooli hyvinvoinnin takaajana on pidettävä mahdollisimman rajoitettuna. Malli uskoo kilpailuun ja taloudelliseen liberalismiin. Hyvinvoinnin turvaaminen mallissa on ensi sijassa yksilön omalla vastuulla. Palveluiden yhdenvertaisuuden periaate kattaa vain kaikkein alhaisimman tulotason kansalaiset. Euroopan unionissa Iso- Britannia on perinteisesti ollut liberalistista mallia noudattava jäsenmaa. Malli on EU:n laajenemisen myötä saanut uusia kannattajia. Erityisesti Viron hyvinvointipolitiikka heijastelee liberalistisia oppeja. Kilpailevien sosiaalisten mallien olemassa olosta huolimatta on perusteita puhua myös eurooppalaisesta sosiaalisesta mallista. Sen kolme kulmakiveä ovat kattava sosiaaliturvajärjestelmä, kattava hallitusten ja etujärjestöjen kumppanuusjärjestelmä työmarkkinoiden hallinnassa sekä pyrkimys mahdollisimman tasa-arvoiseen tulonjakoon. Eurooppalaisen sosiaalisen mallin lähtökohtana on ajatus, että yhteiskunnallinen vakaus ja sitä tavoittelevat kollektiiviset sopimusjärjestelmät tukevat taloudellista kasvua ja vakautta. (Hemerijck ja Huiskamp 2002, 7 9). Erot Euroopan unionin jäsenmaiden välillä sosiaalisen mallin toteuttamistavoissa poikkeavat kuitenkin suuresti ja erot kasvavat entisestään laajenemisen seurauksena. Kiintoisaa on havaita, että Lissabonin strategian toteuttamisessa parhaiten menestyneet jäsenmaat, Pohjoismaat, ovat myös kyenneet säilyttämään korkean sosiaalisen vakauden ja hyvinvoinnin tason. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden ulottuvuus Lissabonin strategiassa vaatii rakenteellisia muutoksia sodanjälkeisinä vuosina luotuun eurooppalaiseen sosiaaliseen malliin mutta kuitenkin niin, että kollektiivisen turvallisuuden peruselementit säilyvät. Kollektiivisen turvallisuuden tason määrittely on kuitenkin vaikea tehtävä. Erilaisten hyvinvointiyhteiskunnan mallien rinnakkain olo tekee muutosten määrittelyn vaikeaksi ja luo prosessiin jännitteitä. Lissabonin strategian yhteydessä on esille nostettu sosiaalisen yhteenkuuluvuuden vahvistaminen osana Euroopan kilpailukyvyn lisäämistä. Sosiaalisen yhteenkuuluvuuden keskeiseksi sisällöksi näyttää muotoutuvan sosiaalisen eristäytynei- 12

11 syyden estäminen ja toimet, joilla estetään kansalaisten putoaminen köyhyysrajan alapuolelle. Kollektiivisen sosiaalisen turvallisuuden sijasta painopiste on siirtymässä yksilökeskeiseen ajatteluun: köyhyysraja on mittatikku turvaverkon virittämiselle. Köyhyyden torjuminen on Lissabonin strategiassa jäsenmaiden vastuulla. Unioni voi vaikuttaa köyhyyden torjumiseen toimintaohjelman muodossa ja koordinoimalla jäsenmaiden toimia. Kun verrataan EU-15 jäsenmaiden menestystä Yhdysvaltoihin käyttämällä Lissabonin strategian muuttujia käy ilmi, että EU on edellä Yhdysvaltoja nimenomaan sosiaalisen suojelun ja kestävän kehityksen ulottuvuuksilla. Tämä korostaa eurooppalaisia arvoja, jotka ovat sekä Euroopan heikkouksia että vahvuuksia. Strategiassa pyritään kunnianhimoisesti modernisoimaan Euroopan yhteiskuntamallia, lisäämään investointeja inhimilliseen pääomaan sekä hahmottelemaan strategiaa yhteiskunnallisen syrjäytymisen estämiseksi. (Lisbon Review 2004, 4 7.) Kumppanuudet kuntien ratkaisumallina? Julkisen sektorin vahva osuus Euroopan unionin jäsenmaissa on oleellinen osa Euroopan sosiaalista mallia. Se on historiallisen kehityksen tulos. Julkisen sektorin uudistaminen on noussut eurooppalaisessa politiikassa näkyväksi teemaksi ja on sitä tulevaisuudessa vielä enemmän. Julkisen sektorin haasteina on väestömuutos Euroopassa, joka tulee entisestään lisäämään sosiaalipalveluiden kuluttajien määrää lähivuosikymmeninä. Julkisen sektorin rahoituspohjan haasteena ovat myös hallitsematon verokilpailu sekä EMU-maailman kurinalaisuus, joka rajoittaa julkisen vallan käytössä olevien keinojen määrää ja käyttömahdollisuuksia. Julkisen vallan rahoitusongelmien ratkaisuksi on etsitty kumppanuuksien strategiaa. Paikallisen julkisen vallan tehtäväksi kumppanuuksien mallissa nähdään johtajuus ja aloitteentekijän rooli erilaisten tahojen osaamisen ja resurssien yhteen saattamiseksi. Uusissa olosuhteissa julkisen hallinnon tehokkuus paikallisella tasolla on yhä enemmän riippuvainen sen kyvystä luoda ja ylläpitää kumppanuuksia ja yhteistoimintaa sekä kansalaisyhteiskuntaan että valtionhallintoon ja sen organisaatioihin alue- ja paikallistasolla. Yhtenä ratkaisuna rahoitusongelmiin nähdään julkinen yksityinen-kumppanuus. Julkinen yksityinen-suhteella tarkoitetaan pitkäaikaisia sopimukseen perustuvia järjestelyjä yksityisten oikeushenkilöiden ja julkisten auktoriteettien välillä. Niiden tavoitteena on rahoittaa, suunnitella, toteuttaa tai ylläpitää julkisen sektorin palveluita ja laitoksia julkisen hallinnon (keskushallinnon tai paikallisen tason) tavoitteiden mukaisesti siten, että yhteistyö on yksityisen kannalta tuottavaa toimintaa tai parantaa yksityisen osallistujan tuottavuutta. Markkinaperusteisuuden hyväksyminen on edellytys julkisen ja yksityisen kumppanuusmallien hyödyntämiselle julkisella sektorilla. Markkinaperusteisesti toimivien kumppaneiden tulee puolestaan ymmärtää kumppanuudessa julkisen vallan ja yhteisen hyvän merkitys ja arvo. Julkinen yksityinen-suhde edellyttää arvokeskustelua. 13

12 Julkisen kumppanin kannalta kumppanuushankkeiden arvo on merkittävä. Ne synnyttävät uutta infrastruktuuria, uusia palveluita, joita julkinen sektori ei pysty itsenäisesti tuottamaan. Hankkeet voivat parhaimmillaan lisätä julkisen vallan tuloja avaamalla uusia tulolähteitä. Yhteistyöhankkeet erityisesti infrastruktuurin alueella parantavat alueellista kilpailukykyä ja vauhdittavat uusien yritysten ja liiketoimintojen sijoittumista alueella ja vahvistavat osaltaan julkisen talouden perustaa. Julkinen yksityinen-suhteen taustalla on 1980-luvulla käynnistynyt yksityistämisen aalto. Toisen maailmansodan jälkeen syntyneiden julkisten monopoleiden yksityistäminen alkoi markkinoita lähellä olevilla sektoreilla (telekommunikaatio, energia), mutta laajeni myös julkisen toiminnan sektoreille, joihin markkinaehtoinen kilpailu ei erityisen hyvin soveltunut luvulle tultaessa yksityistämisen sijaan on Euroopassa ryhdytty etsimään muita yksityisen ja julkisen yhteistyön muotoja. Julkinen yksityinen-suhde on vastaus tähän. Toimintamallit ovat syntyneet ja kehittyneet kansallisten tavoitteiden ja olosuhteiden perusteella. Euroopan komission Vihreä kirja julkinen yksityinen-suhteesta keväältä 2004 tuo sen myös yhteisöpolitiikan piiriin. (KOM(2004)327). Taustalla on pyrkimys tehostaa julkisen sektorin toimintaa yhdistämällä siihen yksityistä pääomaa mutta myös yksityisen sektorin tehokkuutta. Julkinen yksityinen-hankkeita on sovellettu pääasiassa suurissa infrastruktuurihankkeissa, mutta myös yhteiskunnan hyvinvointipalveluiden tuottamisessa. Julkinen sektori hyötyy yksityisen sektorin käytöstä omien tavoitteiden edistämiseen ja omien palveluidensa jakamiseen ennen muuta informaatiohyötyinä. Julkinen valta oppi markkinoiden kautta löytämään kustannustehokkaita toimintamalleja. Julkisen vallan toimintasektorit ovat usein luonteeltaan kuitenkin sellaisia, että markkinoiden hyödyntäminen ei automaattisesti tuo hyötyjä. Yksityisen sektorin kumppanuus tuo julkiselle sektorille kustannustietoisuutta ja yksityisiä sijoituksia parantamaan julkisen sektorin rahoitustilannetta. Julkinen yksityinen-yhteistyö sille soveltuvilla sektoreilla vapauttaa julkisia varoja hankkeisiin, jotka paremmin soveltuvat julkisen sektorin yksin hoidettaviksi. Kumppanuuden kautta julkiselle sektorille siirtyy osaamista ja tietoa, jota sillä ei itsellään ole. Yksityisen sektorin riskitietoisuus on myös lisäarvo julkisille hankkeille. Toimivallan ongelma Euroopan unionissa vallitsee päätöksentekovaje. EU:n perinteistä lainsäädäntöä ilmentävät tiukat normit ja sitovat säädökset, joista voidaan joustaa sovituissa rajoissa poikkeussäännöillä ja ylimenokausilla. Mutta lainsäädäntö on kaikkia jäsenmaita sitovaa ja velvoittavaa. Esimerkiksi sisämarkkinalainsäädännön säätämisessä yhteisön toimielimet ovat avainasemassa. Lainsäädännön toimivalta on suoraan johdettavissa yhteisön perussopimuksista. Taloudellinen integraatio on kuitenkin edennyt omalla painollaan ja oman logiikkansa varassa. Taloudellisen integraation ohjaamiseksi ja hallitsemiseksi ei Euroopan unionilla ole toimivaltaa. Poliittinen ohjaus on jäänyt taloudellisesta inte- 14

13 graatiosta jälkeen. Toimivallan puuttuessa unionissa joudutaan turvautumaan pehmeisiin ohjauskeinoihin. Pehmeitä keinoja ovat tyypillisesti neuvoston suositukset. Niitä ovat myös erilaiset ohjelmat, joiden käyttö oli etenkin takavuosina varsin laajaa. Ohjelmiin liittyi usein rahoitusinstrumentteja. Pehmeillä instrumenteilla toivotaan olevan vaikutusta jäsenmaiden lainsäädäntöjen yhdenmukaistumiseen. Ne ovat ohjaustoimintoja, joilla vältetään tarvetta luoda kovaa ohjausta ja jäykkiä ylikansallisia rakenteita. Pehmeiden keinojen käyttö on tarpeen erityisesti, kun tarve yhdenmukaistamiseen on olemassa, mutta toimivaltaa lainsäädäntötoimiin ei ole tai kun jäsenvaltiot eivät ole valmiita perinteiseen lainsäädäntöön. Pehmeistä ohjauskeinoista avainasemaan on noussut ns. avoimen koordinaation menetelmä. Sitä sovelletaan asioissa, joissa unionin toimivalta on joko rajallinen tai kovin yleinen tai sitä ei ole lainkaan. Avoimen koordinaation prosessi käynnistyy määrittelemällä yleiset suuntaviivat ja periaatteet. Nämä linjaukset tehdään Eurooppaneuvostossa valtionpäämiesten tasolla. Eurooppa-neuvoston tasolla tehdyillä linjauksilla ei ole lainsäädännöllistä asemaa, mutta niihin liittyy runsaasti poliittista arvovaltaa ja sitoutumista. Eurooppa-neuvosto on EU:n keskeisin suuntaviivojen luoja, mutta myös viimekätinen ristiriitojen ratkaisija. Korkeimmalla mahdollisella tasolla vedetyt suuntaviivat sitovat jäsenvaltiot ja EU:n toimielimet odotusten lunastamiseen. (Antola 2004, 37 40). Koordinaation ja jäsenvaltioiden vertailun pohjaksi asetetaan määrällisiä ja laadullisia indikaattoreita, joiden kehittämisessä ja vahvistamisessa toimielimet ovat avainasemassa. Indikaattoreiden ja niiden pohjalta tehtyjen parhaiden käytäntöjen määrittely on ehkä leimallisin uusi ulottuvuus, jonka avoin koordinaatio on tuonut Euroopan unioniin. Unionin tasolla määritellään myös tarkat aikataulut jäsenvaltioiden lyhyelle, keskipitkälle ja pitkälle aikaväleille asetettujen päämäärien saavuttamiseksi. Avoimen koordinaation menetelmään liittyy ongelmia. Ensinnäkin, se avaa unionin toimielimille mahdollisuuksia tunkeutua sektoreille, joilla EU:n toimivaltaa ei aikaisemmin ole ollut. Pehmeiden keinojen käytön kokemukset viittaavat siihen, että seurauksena on todennäköisesti lainsäädäntövallankin kasvaminen ajan mittaan. Toiselta puolen menetelmän on pelätty myös johtavan EU:n toimivallan rapautumiseen, sillä avoin koordinaatio on luonteeltaan joustava, eikä se ole oikeudellisesti sitova. Menetelmällä luotuja toimintatapoja arvioidaan ja vertaillaan säännöllisesti sekä tarpeen vaatiessa niitä myös muutetaan. Jatkuva arviointi saattaa heikentää jatkuvuutta. Avoin koordinaatio ei myöskään istu helposti toimielinjärjestelmään ja voi uhata toimielinten herkkää tasapainoa. Menetelmä saattaa myös tukehtua indikaattoriviidakkoon ja mittareiden kehittämiseen niiden itsensä takia. Avoin vertailu on myös vertailussa heikosti menestyneille jäsenmaille ongelmallinen. Vertailun tuloksena ajaudutaan arvovaltakysymyksiin, jotka estävät parhaiden käytäntöjen leviämisen. Pienten ja suurten jäsenmaiden välillä on suuria eroja. Parhaiten menestyvät pienet jäsenmaat, erityisesti Suomi, Ruotsi ja Tanska kun taas rakenteellisten uudistusten toteuttaminen suurissa jäsenmaissa kohtaa suurta vastustusta ja etenee hitaasti. 15

14 Hyvinvoinnin turvaamisessa unionilla on mittavia haasteita, Sen on löydettävä ratkaisuja laajenemisen mukana unionin sisälle syntyneen hyvinvoinnin ja eriarvoisuuden poistamiseen. Samalla Euroopan on kyettävä uudistumaan saavuttaakseen kilpailukykynsä globaalin kilpailun olosuhteissa. Tämä edellyttää integraation tiivistämistä ja jo olemassa olevien keinojen ja politiikkojen tehokkaampaa hyväksikäyttöä. Mutta se edellyttää myös Euroopan unionin jatkuvaa uudistumista. Lähteet Antola, Esko (Antola 2003), Raha ilman valtiota? Turku, Antola, Esko (Antola 2004), Suomi EU:n etujoukkoon. Eurooppa-politiikan uudet haasteet. EVA Raportti, Helsinki, Esping-Andersen, Gösta, The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Facing the Challenge. The Lisbon Strategy for Growth and Emplpyment. Report from the High Level Group chaired by Wim Kok, November Hermerijck, Anton and Riean Huispamp with Rob de Boer, Public Sector under EMU. A Literature Review. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions. Dublin, (KOM(2004)327). Vihreä Kirja julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyösopimuksista sekä julkisia hankintoja ja jäyttöikeussopimuksia kosevasta yhteisön oikeudesta. Bryssel Lisbon Review World Economic Forum, Régent, Sabrina, The Open Method of Co-ordination: A Supranational form of governance. International Institute for Labour Studies. Discussion paper, DP/137/

15 Arvo Myllymäki, professori, Tampereen yliopisto Euroopan unionin perussopimusten määräykset valtion ja kuntien taloudellisen toimivallan ohjaamisessa Lähtökohdat Valtion täysivaltaisuus eli suvereenisuus on itsenäisen valtion tuntomerkki. Tätä lähtökohtaa (PL 1 ) ei eduskunta millään tavoin kyseenalaistanut perustuslain uudistamisessa vuonna Syytä olisi ollut, sillä Euroopan unionin jäsenyyden myötä Suomi vapaaehtoisesti luovutti osan täysivaltaisuudestaan ylikansalliselle yhteisölle. Jäsenyys unionissa (1995) on vaikuttanut kaventavasti lainsäädäntövaltaan, hallitusvaltaan ja myös tuomiovaltaan. Sanotun vastapainona voidaan todeta; olemme mukana Euroopan unionin päätöksenteossa jopa sen ytimessä talous- ja rahaliiton jäsenyyden vuoksi. Euroopan unioni perustettiin Maastrichtissa tehdyllä sopimuksella (1992). Jatkuvassa muutoksessa ollut unioni on saamassa uuden perustuslain. Se ei hyväksyttynäkään muuta nykyisten sopimusten määräyksiä unionin taloudellisesta ulottuvuudesta. Primäärioikeuteen kuuluvat sopimustekstit, joilla on suuri merkitys valtiolle ja myös kunnille, on koottu Euroopan yhteisön (EY) perustamissopimukseen eli niin sanottuun Rooman sopimukseen (RS). Se samoin kuin unionin perustamissopimus nykymuodossaan löytyvät Euroopan unionin lakiteoksesta, vuoden 2004 painoksesta. Tämän kirjoitelman viitekehyksenä voidaan tehdä kysymys: Miten unionijäsenyys on rajoittanut valtiontaloudellista päätösvaltaa ja mikä vaikutus rajoituksilla on ollut kunnalliseen itsehallintoon? Valaisen asiaa kolmesta näkökulmasta: a) talous- ja rahaliiton (EMU) edellyttämä budjettikuri julkistalouden hoidossa, b) verokilpailu ja verotuksen harmonisointi, c) hyvinvointipalvelujen kilpailuttaminen erityisesti kuntien päätöksenteossa. Alueiden ja varsinkin kuntien asema Euroopan unionissa on jäänyt valtiokeskeisen sääntelyn varjoon. Tosin niin Rooman sopimuksen toissijaisuusperiaate (subsidiariteettiperiaate) kuin unionin perustamissopimuksesta peräisin oleva läheisyysperiaate suojaavat desentralisoituun hallintoon ja Suomen perustuslakiin (PL 121 ) kirjattua kunnallisen itsehallinnon päätösvallan autonomisuutta. 17

16 Talous- ja rahaliiton kansallinen talouspolitiikka Hollannin Maastrichtissa allekirjoitettu sopimus Euroopan unionista ei talous- ja rahaliiton osalta rajoittunut pelkästään Euroopan keskuspankkijärjestelmän ja Euroopan keskuspankin perustamiseen, vaan ulottui myös talouspolitiikan yhteensovittamisvaateeseen. Kun rahaliiton ydinasioihin kuuluu niin Euroopan keskuspankin kuin Suomen Pankinkin riippumattomuuden korostus, asia on päinvastainen talousliiton osalta. Talouspolitiikkaa koskevat sopimusmääräykset ovat väljempiä kuin rahapolitiikan osalta. Talouspolitiikan toteuttamisvastuu on hajautettu jäsenvaltioihin, sen sijaan rahapolitiikkaa varten luotiin yhteinen unionikeskeinen organisaatio. Yhteisvaluutta euron myötä rahapoliittinen päätöksenteko on siirtynyt Euroopan keskuspankille. Tämän seurauksena on Suomen Pankin asema ja valta heikentynyt yhteiskuntaan vaikuttavana voimatekijänä. Sanotusta huolimatta Suomen Pankilla ja ylimpien valtioelinten harjoittamalla talouspolitiikalla on tietty valtiosääntöinen yhteys. Maastrichtin sopimuksen myötä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen osaksi tulleet EMU-säännökset kieltävät julkistalouden keskuspankkirahoituksen (RS 105 art.). Talous- ja rahaliitto on siis sidottu toisiinsa perustamissopimuksen tekstissä. Julkisen talouden liiallisten alijäämien välttäminen samoin kuin alijäämiin liittyvä menettely ovat osa talouspolitiikan yhteensovittamista ja rahaliiton täysmääräisen toteutumisen edellytys. Jäsenvaltion laatimat vakaus- ja kasvusopimukset tukevat julkisen talouden kurinalaisuuden varmistamista. Oikeusnormien valossa talousliiton antama liikkuma-ala kansalliseen talouspolitiikkaan on ilmava ja viime kädessä ylimpien valtioelinten päättämää. Jäikö siis EMU:n aiheuttama valtiosääntöjännite unionin ja Suomen välillä vain myrskyksi vesilasissa eli rahapolitiikkaa ja Suomen Pankin valtiosääntöistä asemaa koskevaksi? Vastaukseni on kielteinen. Talousliitto ulottaa syvällisesti vaikutuksensa niin valtiontaloudelliseen päätösvaltaan kuin kunnalliseen itsehallintoonkin. Kyseessä on unionitasoinen reunaehto Suomen julkistalouden hoidolle. Suomalainen talouspolitiikka on muodostunut finanssipolitiikasta, rahapolitiikasta ja tulopolitiikasta. Rahapolitiikan osalta päätösvalta on Euroopan keskuspankilla, jota tukee Euroopan keskuspankkijärjestelmä. Järjestelmän ensisijainen tavoite on pitää yllä hintatason vakautta. Tämä yhdistettynä jäsenvaltioiden talouspolitiikan tukemiseen (vrt. RS 105 art.) on luonut vahvan ja uskottavan eurooppalaisen yhteisvaluutan euron. Suomen Pankin pääjohtaja osallistuu Euroopan keskuspankin neuvoston työskentelyyn. Tulopoliittinen päätöksentekojärjestelmä on hieman onnahdellenkin säilyttänyt elinvoimansa myös talous- ja rahaliiton olosuhteissa. Järjestelmän valtiosääntöoikeudellinen paradoksi on siinä, että valtioneuvosto sitoutuu etujärjestöille tiettyihin verolakiratkaisuihin tai työelämän kehittämislainsäädännön uudistamiseen. Parlamentarismin mukaisesti valtioneuvosto toimii vastuusuhteessa eduskuntaan. Erityisesti eduskunta on ollut jo vuodesta 1968 (Liinamaa I) lukien tosiasiallisesti tilanteessa, jossa se joutunut kritikoiden hyväksymään valtiosäännön edellyttämässä järjestyksessä suuren yhteiskuntapoliittisen sopimuksen edellyttämän eduskunnan osuuden. 18

17 Tulopoliittisesta ratkaisusta seuraavat sitovat työ- ja virkaehtosopimukset vaikuttavat erityisen voimakkaasti myös kuntien ja kuntayhtymien budjettivaltaan. Onhan kuntasektorin palveluksessa noin viranhaltijaa ja työntekijää. Peruskuntien Kunnalliselle työmarkkinalaitokselle luovuttama sopimustoimivallan luovutus ei ole suinkaan unioniratkaisun seuraus, vaan osa jo 1970-luvun vaihteessa luotua virkaehtolainsäädäntöä työnantajajärjestelyineen. Itsehallinnon rajoittamisen vuoksi kunnallinen virkaehtosopimuslaki (669/1970) säädettiin aikanaan perustuslain sääätämisjärjestyksessä. Euroopan unionin myötä tulopoliittisiin kokonaisratkaisuihin liittyvä muodon ja todellisuuden välinen ristiriita ei ole suinkaan poistunut. Sopimusten yhteiskuntapoliittinen ominaispaino, työllisyyskysymykset ja julkissektorin palkkojen kilpailukyvyn turvaaminen ovat osoittautuneet myös EMU:n aikana merkittäväksi julkistalouden ja koko kansantalouden ohjausmekanismiksi. Tulopolitiikka on ajan myötä paitsi turruttanut valtiosääntökriitikot ja peruskuntien työnantajavallan kaipailijat myös kääntänyt katseen uusiin talouspoliittisiin ongelmiin, jotka johtuvat unioniaikakauden finanssipolitiikasta. Suomen valtion finanssipolitiikasta vastaa eduskunta käyttämällä perustuslain mukaista finanssivaltaansa. Sen ytimen muodostaa verolainsäädäntö, päätöksenteko muista valtion tulotalouden perusteista ja budjettivallan käyttäminen. Valtiontaloudellisen päätösvallan itsenäisyys on hyvinvointipalveluista vastaavan valtiovallan toteutumisen ensimmäinen ehto. Perustuslain uudistamisen yhteydessä valtiontaloudellisen päätösvallan merkitys sai uuden korostuksen vallanjakonormiston keskiössä (PL 3 ). Hyvinvointioikeuksien (TSS-oikeudet) rahoitus kuntien valtionosuuksien muodossa ehti tosin jo kriisiytyä ennen unionijäsenyyttä. Talous- ja rahaliiton jäsenvaltioiden julkistalouksien seuranta perustuu vakausja kasvusopimuksiin (RS 99 art.). Ne keskittyvät nimenomaan jäsenvaltioiden julkissektorin budjettialijäämiin. Suomen julkiseen sektoriin kuuluvat valtion ja kuntien lisäksi sosiaalirahastot mukaan luettuna yksityissektorin työeläkerahastot. Suuret alijäämät ovat uhka rahapolitiikan uskottavuudelle, alhaisille koroille, hintavakaudelle ja euron arvolle. Vakaus- ja kasvusopimusten edellyttämä budjettikuri on merkittävä reunaehto valtiontalouden päätösvallan käyttäjille. Myös kuntien merkitys tässä suhteessa on aivan olennainen. Kuntalakiin lisättiin vuonna 2000 säännös (KuntaL 65 ), jolla palautettiin aikaisempien kunnallislakien omaksuma talousarvion tasapainoperiaate. Myös kunnallinen budjettikuri ja kunnallistalouksien tasapaino korostuvat talous- ja rahaliiton jäsenyydessä. Verotuksen harmonisointi Yhtenäinen välillinen verotus Euroopan unionin sisämarkkinoilla tavarat ja palvelut liikkuvat. Tämä osa neljän vapauden periaatteesta edellyttää neutraalia arvonlisäverojärjestelmää. Välillisen verotuksen harmonisointi perustuu Rooman sopimuksen 93 artiklan säännökseen. Neutraliteettiperiaatteen keskeinen vaatimus on, ettei verotus saa vääristää talou- 19

18 dellista päätöksentekoa. Kilpailuneutraliteetti toteuttaa elinkeinon harjoittajien keskinäistä yhdenvertaisuutta. Kilpailuneutraliteetti on otettava myös huomioon silloin, kun säädellään valtion, kuntien ja yleishyödyllisten yhteisöjen asemaa arvonlisäverotuksessa. Myös Euroopan unionin jäsenvaltioiden yhdenvertainen kohtelu edellyttää neutraalia arvonlisäverojärjestelmää. Euroopan unionin tulotalouden selkäranka muodostuu jäsenvaltioiden bruttokansantulomaksusta ja arvonlisäveropohjaisesta jäsenmaksuosuudesta. Nykyinen arvonlisäverolaki (1501/1993) tuli voimaan jo ennen ( ) Euroopan unionin jäsenyyttä. Tällöin tavaroiden lisäksi palvelut otettiin yleisesti verotuksen piiriin. Vuoden 1995 alusta verojärjestelmä mukautettiin silloisen Euroopan yhteisön arvonlisäverojärjestelmään. Rooman sopimuksen säännökset rajoittavat Suomen valtion fiskaalista suvereniteettia. Sopimuksen 93 artikla antaa yhteisölle toimivallan säätää jäsenvaltioiden kansallisia, välillisen verotuksen verolakeja koskevia normeja. Ministerineuvosto antaa yksimielisesti komission ehdotuksesta sekä Euroopan parlamenttia ja talous- ja sosiaalikomiteaa kuultuaan säännökset liikevaihtoveroja, valmisteveroja ja muita välillisiä veroja koskevan lainsäädännön yhdenmukaistamisesta. Yhdenmukaistaminen on mahdollista siltä osin kuin se on välttämätöntä sisämarkkinoiden toteuttamiseksi ja toiminnan varmistamiseksi. Pääosa kuntien toiminnasta jää arvonlisäverotuksen ulkopuolelle tai on arvonlisäverolain mukaan verotonta. Verotonta toimintaa harjoittaessaan kunta on kuluttajan asemassa. Näitä toimintoja varten tapahtuvien hankintojen neutraalisuus on ratkaistu niin sanotun kuntapalautuksen avulla (L 1501/1993, 130 ). Sitä ei peritä nykyisin kunnilta takaisin, vaan palautus otetaan huomioon valtionosuusjärjestelmässä ja yhteisöveron jako-osuudessa. Välitön verotus kansallisesti päätettävissä Euroopan integraation syveneminen sisämarkkinoihin ja 12 euromaan yhteisvaluutta ovat nostaneet pelon verokilpailun kiristymisestä jäsenmaiden välillä. Verokilpailun uhka on sitä suurempi mitä liikkuvampi on veropohja. Joka tapauksessa taloudellinen yhteistyö luo tarpeen koordinoida verotusta. Kyse on välittömän verotuksen harmonisointitarpeesta. Se ei ole vähäisin EMU:ssa, osana vakaus- ja kasvuohjelmia. Sitä paitsi ja ennen muuta harmonisointitarve johtuu siitä, että välittömästä verotuksesta päätetään ja myös unionin uuden perustuslain mukaan tullaan päättämään jäsenvaltioissa. Verotuksen ensisijainen, sen fiskaalinen tavoite on kerätä varoja valtion ja kuntien menojen rahoittamiseen. Tämä tavoite saavutetaan finanssivallan käyttämisellä unionin jäsenvaltioissa ja niiden alue- ja paikallishallinnossa. Euroopan unionissa tunnustettu subsidiariteettiperiaate auttaa säilyttämään kansallista verosuvereniteettia. Verotuksen taso vaihtelee jäsenvaltioiden välillä. Erot johtuvat siitä, että verolainsäädäntö on syntynyt parlamenttien sovittaessa varojen saannin kansallisiin tarpeisiin. Suomessa ja Ruotsissa niin sanotun pohjoismaisen hyvinvointivaltion turvaaminen on noussut lähes aksiooman tasolle (vrt. PL 2 luku). Kansalaisten 20

19 hyvinvointioikeuksien rahoitus ja turvaaminen (PL 22 ) on vaatinut niin valtiolta kuin kunniltakin eurooppalaisittain korkeata verotasoa. Verosuvereniteetti on itsenäisen valtion tärkeimpiä tuntomerkkejä. Se on myös kunnan talousautonomian selkäranka. Rooman sopimuksessa ei ole edes nimenomaista mainintaa välittömistä veroista. Euroopan unionin toimivalta välittömän verotuksen alueella rajoittuu markkinoiden vääristymistä koskeviin toimiin (RS 94 art.). Tosin perustamissopimus valtuuttaa yhteisön toimielimet antamaan direktiivejä jäsenvaltioiden sellaisen lainsäädännön lähentämisestä, joka suoraan vaikuttaa yhteismarkkinoiden toteutumiseen ja toimintaan. Välittömän verotuksen harmonisointi edellyttäisi unionin ministerineuvoston yksimielisyyttä. Euroopan yhteisön tuomioistuin on painottanut oikeuskäytännössään välittömän verotuksen osalta sitä, että jäsenvaltioiden tulee käyttää välittömään verotukseen kuuluvaa toimivaltaansa yhteisön oikeuden mukaisella tavalla. Asia C-279/1993, Ronald Schumacker vs. Saksan valtio (1995). Tuomioistuin on johdonmukaisesti vaalinut yhteisöoikeudellista etusijaperiaatetta suhteessa jäsenvaltion lainsäädäntöön. Tämän sai Suomi tuntea äskettäin, kun tuomioistuin totesi maamme yhtiöveron hyvitysjärjestelmän yhteisöoikeuden vastaiseksi (Asia C-319/02), Petri Manninen vs. Suomen valtio (2004). Tuloverotuksessa verokilpailun paine pysyy vähäisenä niin kauan, kun työvoima ei kovin aktiivisesti liiku unionin sisällä. Suomen osalta tuloverotuksen harmonisointi osana unionin veropolitiikkaa on saapunut kulminaatiopisteeseen balttien liityttyä unionin jäseneksi. Tuloverotus on hyvinvointioikeuksista huolehtivan valtion kulmakivi. Tätä valtaa käyttää eduskunta verolakien säätäjänä (PL 81 ). Suomen korkealla ansiotulojen veroasteella on selkeä yhteys taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien (TSS) rahoitukseen. Toisaalta valtion tuloverotukseen liittyvät veronkevennykset on kytketty kunnallisverotuksen ansiotulovähennyksen korotukseen. Menettely on ollut omiaan nakertamaan kuntien verotulopohjaa. Yritysten tuloverotukseen harmonisointitarve verokilpailun vuoksi on lisääntynyt suuresti. Pääomien vapaa liikkuvuus on kannustanut Euroopan unionin jäsenvaltioita alentamaan niin yritysverokantoja kuin myöntämään verohelpotuksia pääomavoittojen verotukseen. Verokilpailu aiheuttaa liikkuville verotuskohteille painetta siirtyä korkean verotason ja korkeahkon palkkatason maasta (Suomi) matalan verotason ja Suomea alhaisemman palkkatason maahan. Siirtymä ei rajoitu pelkästään unionin itälaajentumisen jäsenvaltioihin, vaan ulottuu kauas niin sanottuun Kiina-ilmiöön saakka. Terveeltä pohjalta tapahtuva yritysverokilpailu ei ole pelkästään kielteinen asia Euroopan unionissa. Verokilpailu voi edistää ja helpottaa unionin sisämarkkinoiden neljän vapauden periaatteen toteutumista. Verokilpailu ehkäisee verorasituksen kasvua ja pakottaa tehostamaan julkistalouden toimintaa. Yritysverotuksen tason alentaminen unionin vanhoissa jäsenvaltioissa on ollut viime vuosien selkeä kehitys- 21

20 suunta vastata verokilpailuun. Se on yhden jäsenvaltion tekemä ratkaisu, jolla on seurannaisvaikutukset unionin muihin valtioihin ja unionin ulkopuolellekin. Perustuslakiin otettiin selkeät lähtökohdat kunnallisverotuksen oikeutuksesta (PL ). Kunnallinen verotusoikeus sai perustuslain säätäjän vahvistuksen. Tosiasiallisesti näin oli käynyt jo kauan sitten aineellis-oikeudellisessa lainsäädännössä. Kunnan veronsaantioikeus sisältyy samoihin verolakeihin, joiden nojalla verovelvollisen on suoritettava veroa myös valtiolle. Kunnallisverotus on Suomessa rajoittunut vain välittömän verotuksen verolakeihin. Verokilpailu vaikuttaa kuntiin myös välillisesti yritysten sijoittumisen ja työpaikkojen muodossa. Suurimman itsenäisyyden verokilpailun ja harmonisointivaatimusten pyörteissä on säilyttänyt kunnallinen kiinteistöverotus (L 654/1992). Veroharmonisointi ja fiskaalinen federalismi Euroopan unionin talousintegrointia koskevat säännökset ovat lähtökohdiltaan Rooman sopimuksessa (RS 4 ja 98 art.). Artikloissa on normatiiviset puitteet verojärjestelmien keskinäiselle kilpailulle unionissa. Laajentunut Euroopan unioni lisää kokonaisuuden kannalta taloudellista hyvinvointia. Vaarana kuitenkin on se, että samanaikaisesti tapahtuu alueellinen jakaantuminen voittajiin ja häviäjiin. Verotuksen yhtenäistäminen myös välittömässä verotuksessa torjuisi osaltaan tätä kehitystä. Yhtenäistämistä palvelee mikä tahansa yleinen prosessi, johon liittyy unionitason tavoite yhdenmukaistaa kansallisia verojärjestelmiä unionin tavoitteiden saavuttamiseksi. Sen sijaan unionin jäsenvaltioiden verokilpailu saattaa ohjata ja voimistaa voittajien ja häviäjien välistä eriarvoisuutta. Verokilpailu käydään unionin jäsenvaltioiden välillä veropohjista eli taloudellisen toiminnan sijoittumispaikoista. Unionin sisämarkkinoilla yritykset sijoittuvat ja investoivat sinne, missä on edullista työvoimaa, kotimarkkinat ja sisämarkkinat lähellä sekä lisäksi yritysverotus edullista. Näin unionin uudet jäsenvaltiot (kuten Baltia) saavat lisäpontimen kilpailla yritysveroeduilla houkutellakseen maahansa aktiivista yritystoimintaa. Vuonna 2004 Suomessa toteutettiin laajahko verouudistus, jossa yhteisöveroprosentiksi tuli 26 %, pääomaveron osalta 28 % vuoden 2005 alusta. Aikaisemmin molemmat oivat samansuuruisia (29 %). Pääministeri Matti Vanhanen perusteli yritysverouudistusta muun ohessa sillä, että se auttaa pitämään yritysten pääkonttorit ja tuotannon Suomessa (Helsingin Sanomat ). Yritysverotus on toteutetun rakenneuudistuksen jälkeen sekä verokannan tason että veropohjan laajuuden osalta kansainvälisesti kilpailukykyinen, vaikka uusissa EU-maissa on yhteisöveroprosentti yleensä alle 20. Eduskunnan finanssivallan ydin, päättää verolainsäädännöllä valtion tulotalouden perusteista, on tällä hetkellä myös fiskaalisen suvereniteetin selkäranka. Koska välillisen verotuksen harmonisointi on tosiasia, ei Suomen eduskunta ole ainut parlamentti Euroopassa, joka suhtautuu fiskaalisen suvereniteettinsa kaventamiseen aiheellisen epäluuloisesti. Eri asia on kokonaan, mikä muodollisen valtiosäännön ja tapahtuneen yhteiskuntakehityksen välinen jännite. Tuo jännite purkautuu verokilpailun nimissä federaation ja globalisaation suuntaan yhä selvemmin. Taloudelli- 22

21 sessa toiminnassa unionin vanhat ja vauraat jäsenvaltiot kokevat kilpailu-uhan tulevan Kiinaa huomattavasti lähempää unionin köyhimmistä jäsenvaltioista. Niiden saattaminen takaisin osaksi niin sanottua eurooppalaista perhettä tapahtuu kovin ristiriitaisilla menettelytavoilla. Hyvinvointipalvelujen kilpailuttaminen Julkisten hankintojen kilpailuttaminen ei ole kunnille uusi asia, sillä hankintalainsäädäntö toteutettiin (1994) jo ennen unionijäsenyyttä. Hyvinvointipalvelujen kilpailusäännökset muodostuivat jo tuolloin tiukemmiksi kuin konsanaan vuonna 1995 voimaan tulleen EU-oikeuden säännökset. Kotimaisen lainsäädännön toimivuus on ollut kuitenkin ongelmallista juuri hyvinvointipalvelujen toteuttamisen alueella. Taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien toteutuminen kunnissa on suuresti riippuvainen kunnan taloudellisista resursseista. Kunnan vastuu ja asukkaan oikeusturva ovat ajautuneet viime vuosina liian usein törmäyskurssille. Kuopion kaupunki tuomittiin korvaamaan kunnan asukkaalle tälle yksityisessä sairaalassa tehdystä sydämen ohitusleikkauksesta aiheutuneet kustannukset. Kaupunki ei ollut järjestänyt potilaan kannalta tarpeellista erikoissairaanhoitoa, josta järjestämisvastuu lain mukaan on kotikunnalla. KHO 2002:21. Kunnan toimivallassa on, miten se parhaiten järjestää asukkaidensa hyvinvointipalvelut. Pääsääntöisesti kunta hoitaa sille säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluita kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta (KuntaL 2.3 ). Ostopalveluratkaisu on täysin kunnallispoliittinen valinta. Suomessa ei ole lainsäädäntöä eikä kuntia sitovia unionitasoisia normeja, jotka velvoittaisivat kunnat sosiaali- ja terveydenhuollon palveluissa pakkokilpailuttamiseen. Samoin on asian laita myös silloin, kun kunta itse hoitaa sille kuuluvat tehtävät opetus- ja kulttuuritoimen alueella (vrt. myös KHO 2002:4). Voimassa olevan normiston valossa kunnan omassa organisaatiossa tapahtuvaan hyvinvointipalveluiden tuottamiseen ei tarvitse soveltaa enempää lakia julkisista hankinnoista (1505/1992) kuin kilpailurajoituslakiakaan (480/1992), ellei kyse ole elinkeinotoiminnan harjoittamisesta. Sen sijaan rakennushankkeiden pakkokilpailuttamissäännös perustamishankkeisiin tuli vuonna 1997 (L 1247/1997). Uudistuksella haluttiin tehostaa julkisten varojen käyttöä sekä varmistaa unionitasoisen (EY) julkisten hankintojen valvontadirektiivien edellyttämien toimivien oikeusturvakeinojen toteuttaminen. Euroopan unionin kilpailusäännösten tavoitteena on varmistaa palvelujen vapaa liikkuvuus unionin alueella. Julkisten hankintojen kilpailuttaminen on yksi unionin kulmakivistä luotaessa toimivia sisämarkkinoita. Täydellisten sisämarkkinoiden luominen unionissa törmää usein kansallisiin intresseihin. Perustamissopimuksen 23

22 (RS 86 art.) mukaan yrityksille, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluita, sovelletaan kilpailusääntöjä vain siltä osin, kuin ne eivät estä yrityksiä hoitamasta niille uskottuja erityistehtäviä. Tämän moniselitteisen artiklan tulkinta on tärkeä kunnallisten palvelujen kilpailuttamisessa. Unionissa hyvinvointipalvelujen jääminen pitkään erityisasemaan julkisissa hankinnoissa selittyy osittain perustamissopimuksen 86 artiklan nojalla. Euroopan parlamentti ja neuvosto antoivat julkisia rakennusurakoita sekä julkisia tavara- ja palveluhankintoja koskevan direktiivin [(EY) 18/2004]. Direktiivi ei koske hyvinvointipalveluja. Samanaikaisesti annettiin teknisiä peruspalveluja eli vesi- ja energiahuoltoa sekä liikennettä ja postipalveluja koskeva direktiivi [(EY) 17/2004]. Direktiivit on saatettava voimaan kansallisella lainsäädännöllä. Tämä ennakoi Suomen hankintalainsäädännön kokonaisuudistusta. Lainsäädäntö kaipaa muutoinkin selkeyttämistä ja palvelujen osalta joustavoittamista nykyiseen tilanteeseen verrattuna. Julkisia hankintoja koskevan sääntelyn merkitys on suuri kuntasektorilla, jossa viime vuosina hyvinvointipalvelujen hankinta on lisääntynyt niin kolmannelta sektorilta kuin palveluyrityksiltäkin. Toisin kuin 2000-luvun taitteessa Euroopan unionin komissio on omaksunut varovaisen linjan hyvinvointipalveluiden kilpailuttamiseen. Julkisten hyvinvointipalveluiden säilyvyys ja niiden takaaminen ovat olleet Ruotsin, Suomen ja Tanskan ennakkoehto hyväksyä unionin perustuslakiluonnos. Pohjoismaiset hyvinvointipalvelut ja niiden toteutus kunnallisessa itsehallinnossa eivät nykyisen enempää kuin tulevankaan lainsäädännön vuoksi ole erityisen uhanalaisen lajin asemassa unionijäsenyyden Suomessa. Loppujen lopuksi kyse on poliittisista arvovalinnoista niin ylimmissä valtioelimissä kuin paikallistason kunnanvaltuustoissakin. Sen vuoden 2004 kunnallisvaalien yhteydessä käyty palvelujen kilpailuttamiskeskustelu osoitti. Ken elää, hän näkee. 24