Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen julkaisusarja 5. Petri Kinnunen Kaisa Kostamo-Pääkkö (toim.) ALUEELLISET HYVINVOINTISTRATEGIAT

Transkriptio

1 Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskuksen julkaisusarja 5 Petri Kinnunen Kaisa Kostamo-Pääkkö (toim.) ALUEELLISET HYVINVOINTISTRATEGIAT Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus Oulu 2003

2 Julkaisija: Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus Oulun sosiaalialan osaamiskeskus PL 58, Oulun kaupunki Puh. (08) , fax. (08) Oulun kaupungin painatuskeskus Oulu 2003 ISSN ISBN

3 SISÄLLYS sivu ESIPUHE 1 KOHTI HYVINVOINTISTRATEGIAA 3 Petri Kinnunen ja Jorma Kurkinen HYVINVOINTISTRATEGISEN AJATTELUN MUUTOS 16 Raija Julkunen KUNTIEN HYVINVOINTISTRATEGINEN TYÖ 38 Jorma Kurkinen LAPSI- JA NUORISOPOLIITTISET OHJELMAT 77 Anne Vierelä VANHUSPOLIITTISET OHJELMAT 106 Petri Raasakka HYVINVOINNIN ERILLISOHJELMAT 133 Kaisa Kostamo-Pääkkö MAAKUNNALLISET JA SEUDULLISET HYVINVOINTISTRATEGIAT 156 Petri Kinnunen KIRJALLISUUS 171 LIITELUETTELO 180 LIITTEET 182 KIRJOITTAJAT 216

4

5 1 ESIPUHE Alueiden kehityksen erilaistuminen ja eriarvoistuminen sekä väestöryhmien hyvinvointierojen kasvu ovat vakiintuneet viime vuosien yhteiskunnallisen kehityksen tunnuspiirteiksi. Ristiriitainen ja eriarvoistuva alueellinen kehitys on tullut ongelmalliseksi niin hyvinvoinnin palvelujärjestelmän kuin kansalaistenkin kannalta. Yhtenä keskeisenä yhteiskuntapoliittisena ratkaisuna on nähty alueilla tehtävä hyvinvointistrateginen työ ja ohjelmallinen suunnittelu. Tätä suunnittelutyötä on pyritty vahvistamaan ja tukemaan valtakunnallisen ohjeistuksen avulla. Hyvinvointipolitiikassa alueiden merkitys on korostunut. Samalla alueellisen kehityksen ennustettavuus on heikentynyt ja alueiden toimintaedellytykset erilaistuneet voimakkaasti. Paikallinen, seudullinen ja maakunnallinen hyvinvointipolitiikka on joutunut suurten haasteiden eteen. Alueelliset hyvinvointistrategiat esiselvitys arvioi sitä minkälainen ohjelmatilanne alueilla tällä hetkellä on ja miten alueet ovat vastanneet haasteisiin hyvinvointistrategisella ja ohjelmallisella suunnittelulla? Tehty selvitys koostuu erilaisten hyvinvointipoliittisten strategioiden ja ohjelmien analysoinneista. Artikkelit yhdessä valottavat alueiden ohjelmatyön tilaa ja tuovat ajankohtaista materiaalia tähän keskusteluun. Kiitos sosiaali- ja terveysministeriölle. Selvitys on toteutettu sen rahoituksen turvin. Tutkimusaineiston keräsi vuoden vaihteessa tutkimusapulainen Ari Ropponen. Kiitos hänelle tunnollisesta työstä. Kiitos myös tutkijaryhmälle YTT Petri Kinnunen, YTT Kaisa Kostamo-Pääkkö, FM Jorma Kurkinen, fil.yo Petri Raasakka ja YM Anne Vierelä, jotka yksin ja yhdessä työstivät moni-ilmeisen strategia- ja ohjelma-aineiston. YTT Raija Julkunen ei osallistunut varsinaisesti tutkijaryhmän työskentelyyn, mutta työsti strategiatyötä varten johdantoartikkelin. Tutkijaryhmän työskentelyyn osallistui myös THL Jukka Ohtonen, jo-

6 2 ka kriittisillä kommenteillaan ja perustelluilla näkemyksillään vaikutti selvitystyön etenemiseen ja sisältöön. Hyvinvointistrateginen ohjelmatyö on yhtäaikaisesti sekä oppimis-, toiminta- kuin tutkimusprosessikin. Niin on ollut myös sen arvioiminen. Toivomme tutkimusraporttimme osaltaan edistävän sitä välttämätöntä ohjelmatyötä, jota Suomen eri alueilla parhaillaan tehdään. Tammikuussa 2003 Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskus

7 3 KOHTI HYVINVOINTISTRATEGIAA Petri Kinnunen & Jorma Kurkinen 1 Hyvinvointistrategisen suunnittelun ajankohtaisuus 2 Tutkimustehtävä 3 Tämänhetkisen hyvinvointipoliittisen ohjelmatyön laajuus 1 HYVINVOINTISTRATEGISEN SUUNNITTELUN AJANKOHTAISUUS Viime vuosina on keskusteltu paljon hyvinvoinnista, hyvinvoinnin valikoivuudesta ja harjoitetusta hyvinvointipolitiikasta. Yhteistä monesti hyvinkin hajanaiselle keskustelulle on ollut se, että sosiaalipoliittisissa rakenteissa on nähty monia uudistumistarpeista. Hyvinvointipoliittisten ratkaisujen painopiste on uudella tavalla siirtynyt paikalliselle ja seudulliselle tasolle luvulle tultaessa kunnat ovat joutuneet ottamaan yhä suurempaa vastuuta hyvinvointipalveluiden toteuttamisesta, useimmiten supistuvin resurssein ja tilanteessa, jossa toimintaympäristöt ovat voimakkaasti erilaistumassa. Yhtenä vastauksena haasteisiin on nähty hyvinvoinnin nostaminen paikallisen suunnittelun keskiöön. Paikallista, seudullista ja maakunnallista hyvinvointipoliittista ohjelmatyötä on pyritty edistämään monin tavoin. Tämän seurauksena on syntynyt lukuisa joukko erilaisia hyvinvointiselontekoja, -ohjelmia ja -strategioita. Valtion keskushallinnon, aluehallinnon ja kuntien suhteen muutos on yksi merkittävä viime vuosikymmenen hallinnollinen muutos. Valtionhallinnossa alkoi 1980-luvun lopulla ja vahvistui 1990-luvulla hallinnon uudistus, jossa valtion normiohjaus- ja valvontajärjestelmää kansalaisten hyvinvoinnin edistämisessä alettiin purkaa ja kuntien itsehallinto vahvistui. Euroopan unioniin liittymisen (1995) ja EU:n ohjelmaperusteisen aluepolitiikan myötä alueiden merkitys myös korostui luvun puolivälissä perustettiin alueelliset maakuntien liitot ja työvoima- ja elinkei-

8 4 nokeskukset. Aluehallinnon uudistuksen edetessä valtion aluehallintorakennetta ohennettiin lääniuudistuksella (1993 ja 1997). Lääninhallitusten merkitys alueellisena toimijana heikkeni suhteessa aikaisempaan ja samalla niiden määrä väheni kahdestatoista viiteen luvulla tuli laman pakottamana valtion ja kuntien työnjakoon ja rahoitukseen uusia paineita. Lama syvensi hallinnon uudelleenjärjestelyyn liittyvää murrosta. Valtionosuusuudistukset (1993 ja 1997) ja osuuksien leikkaukset sekä niihin liittynyt normipurku tulosjohtamisen oppeja noudattaen korosti kuntien asemaa sosiaali- ja terveydenhuollon toteuttajana. Kunnissa ei ollut resursseja, kykyä tai poliittista tahtoa pohtia uusia vastuita ja uutta tilannetta. Osa syynä oli taloudellisen taantuman vaikutus, joka sitoi voimat taloudelliseen sopeuttamiseen. Sosiaali- ja terveysalalla kustannussäästöjä haettiin 1990-luvulla organisatorisilla muutoksilla yhdistämällä toimintoja, yhdistämällä ja vähentämällä virkoja ja toimintayksiköitä sekä uudistamalla palvelurakennetta, muun muassa siirtymällä laitoskeskeisyydestä avopalveluihin luvulla monet ristiriidat ja kehityserot kärjistyivät. Ongelmien hoitamista vaikeuttivat taloudellisen laman seurauksena tulleet uudet ongelmat, kuten massatyöttömyys ja siihen kytkeytyvät toimeentulovaikeudet, lapsiperheiden selviytymisvaikeudet, mielenterveys- ja päihdeongelmat ja muut elämäntilanteiden ennakoimattomuuden seurauksena syntyneet vaikeudet. Ei sen paremmin valtakunnallista kuin paikallistakaan sosiaalipoliittista järjestelmää oltu rakennettu vastaamaan tämän kokoluokan ongelmiin. Joukkotyöttömyys seurausilmiöineen on vain yksi 1990-luvun jättämä haaste kuntien ja sosiaali- ja terveyspolitiikalle. Ihmisten elämäntilanteet ovat erilaistuneet ja erilaistuvat. Kuntia kohtaa valikoiva muuttoliike, ikärakenteen muutokset ja väestön ikääntyminen, kansainvälistyminen, työelämän epävarmuus ja työuupuminen, perherakenteen muutokset, nuorten epävarmuus tulevaisuudesta, syrjäytymisvaarat ja julkisen sektorin supistusvaateet. Samalla sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstöön kohdistuu kasvavia paineita: työn vaatimukset kasvavat henkilöstön ikääntyessä.

9 Sosiaali- ja terveydenhuollon säästöpäätökset, niukkenevat taloudelliset resurssit ja asiantuntemuksen heikentyminen yhtyneenä uusiin haasteisiin ovat antaneet aihetta puhua hyvinvointivaltion kasvun päättymisestä ja sen supistumistrendin alkamisesta. Pelkästä supistumisesta ei kuitenkaan ole kyse, vaan myös kasvua on tapahtunut tietyillä sektorikohtaisilla palvelualueilla. Suomessa hyvinvointivaltion palvelujärjestelmä kesti 1990-luvun laman kohtuullisen hyvin. Kehityksen seurauksena kuitenkin tietyt ryhmät ovat joutuneet eriarvoiseen asemaan ja hyvinvoinnin valikoivuus on tullut selvästi esille alueellisten ja väestöryhmien välisten hyvinvoinnin ja terveyden erojen kasvuna. Huolimatta yhtäläisestä sosiaalipoliittisesta lainsäädännöstä, hyvinvointi on alueellisesti erilaistunut ja eri puolilla maata asuvien kansalaisten yhdenvertaisuus on vaarantunut kuten useissa tutkimuksissa on havaittu. Suurin haaste kunnille on hyvinvointipalveluiden kannalta se, että miten turvata muuttuneet, määrällisesti laajenevat ja laadultaan vaikeutuvat palvelutarpeet vähenevillä resursseilla. Lamasta toipumisen edistyessä, yhteiskunnallisen muutoksen ja palveluissa kohdattujen ongelmien pakottamana, on sosiaali- ja terveyspoliittinen suunnittelu noussut kunnissa uudenlaisen keskustelun kohteeksi. Kun aiemmin hyvinvointipolitiikkaa oli hoidettu pitkälti valtiollisen normi- ja ohjausjärjestelmän kautta, nyt haasteisiin vastaaminen edellyttää paikallista terveys- tai hyvinvointipoliittista pohdintaa ja päätöksentekoa. Alueellisen erilaistumisen ja väestöryhmien välisten hyvinvointierojen ja eriarvoisuuden kasvun seurauksena ongelmatkin ovat erilaisia eri alueilla luvun lopulla havaittiin, että perinteiset tavat toimia ja tuottaa hyvinvointipalveluja olivat tulleet riittämättömiksi ja liian kankeiksi vastaamaan ihmisten erilaistuviin ja muuttuvien elämäntilanteiden esiintuomiin tarpeisiin. Väestön hyvinvoinnin turvaamiseksi oli kyettävä vastaamaan muutokseen, pohtimaan toimintaympäristön ja ympäröivän maailman muuttumista. Oli aikaisempaa paremmin kyettävä vastaamaan kysymyksiin minkälaista kehityssuuntaa ja hyvinvointipalvelujärjestelmää tavoitellaan. Alueelliset sosiaalipoliittiset strategiset ja pitkäkestoiset toimintasuunnitelmat tulivat yhä välttämättömimmiksi uusien rat- 5

10 6 kaisujen kehittämiseksi vastauksena eriytyviin sosiaalisiin haasteisiin. Sinällään strateginen suunnittelu on kuntatasolla tuttua. Aiemminkin kunnissa on ollut terveyden edistämisen ohjelmia ja sosiaalipoliittisia ohjelmia, mutta nämä ohjelmat ja strategiat on rakennettu valtakunnallisissa lainsäädännöllisissä ja hallinnollisissa kehyksissä luvun lopulla tilanne oli uusi siinä mielessä, että valtion ohjausta oli vähennetty ja monia valtionhallinnon tarpeisiin rakennettuja hyvinvointipolitiikan tilasto- ja muita seurantatietojärjestelmiä purettu samalla kun oli vähennetty tutkimuksen, kehittämistyön, koulutusjärjestelmän voimavaroja. Tässä mielessä kunnat olivat uudessa tilanteessa. Silti hyvinvointipolitiikka ja hyvinvointiohjelmien teko tuli yhä tärkeämmäksi perinteisen elinkeinopainotteisen kuntasuunnittelun rinnalle. Kaiken kuntasuunnittelun perimmäisenä tarkoituksena on lopulta väestön hyvinvointi. Hyvinvointistrategian toiminta-ajatus on oikeastaan määritelty jo Kuntalaissa (365/95), jonka 1 :n mukaan kunta pyrkii edistämään asukkaidensa hyvinvointia ja kestävää kehitystä alueellaan. Kuntalain 2 :n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamat ja laissa sille määrätyt tehtävät. Kuntalain säädösten perusteella kunta on paikallisen hyvinvoinnin turvaaja. Myös kansalaiset näkevät kunnan ennen muuta hyvinvoinnin turvaajana ja tuottajana. Paikallinen hyvinvointipoliittinen strategiatyö on nähty tärkeäksi monilla institutionaalisilla tahoilla. Valtioneuvoston Sosiaalija terveyshuollon tavoite- ja toimintaohjelmassa (TATO) vuosille on yhdeksi kehittämistavoitteeksi asetettu alue- ja kuntatason hyvinvointipolitiikan vahvistaminen ja tavoitetta tukevaksi toimenpiteeksi suositellaan, että kunnat laativat paikallisia hyvinvointipoliittisia ohjelmia osana kuntasuunnittelua (Sosiaalija terveyshuollon tavoite- ja toimintaohjelma ). Laadinnan tueksi on järjestetty useita koulutustilaisuuksia eri puolilla Suomea. Sosiaali- ja terveysministeriön ja Suomen Kuntaliiton Terveydenhuolto 2000-luvulle (TH2000) hanke on asettanut tavoitteita hyvinvointiohjelmien laatimiseksi kuntiin ja lääninhallitukset ovat omalta osaltaan pyrkineet tukemaan kuntia tässä työssä. Samoin Stakesilla on terveyden edistämisen ryhmän hanke kunnan hyvin-

11 vointikapasiteetin rakentamiseksi strategiatyötä varten. Maakuntaliittojen ja seutuyhteistyön puitteissa ohjelmia on myös tehty. Ammattikorkeakoulut ovat olleet mukana koordinoimassa hankkeita ja järjestämässä koulutusta. Osa kunnallisista hyvinvoinnin erillisohjelmista tai laajemmistakin kehittämissuunnitelmista on toteutettu valtakunnallisten projektien osahankkeina, esimerkiksi Kansallinen ikäohjelma. Yleensä ei ohjelmien rakentamiseen ole kuitenkaan ollut käytettävissä riittävästi resursseja. Tämän analyysin yhteydessä tarkastellaan missä määrin ja millä keinoin resursseja on käytetty. Ohjelmatyötä on pyritty edistämään eri viranomaisten toimesta lähinnä informaatio-ohjauksen keinoin. Tarkastelemme myös miten keskushallinnon asettamat tavoitteet ilmenevät strategioissa. Uudenlaista muotoutumassa olevaa sosiaalipoliittista ajattelua kuitenkin kuvastaa, että kunnallisia, seudullisia, maakunnallisia ja laajempia hyvinvointistrategioita tehdään nyt aktiivisesti eri puolilla maata ja kaiken kaikkiaan mukana on ollut useita eri toimijoita. Tällä hetkellä suuri osa kunnista valmistelee kunnallisia hyvinvointiohjelmia ja hyvinvointitavoitteet on monissa kunnissa kirjattu kuntastrategioihin. 7 2 TUTKIMUSTEHTÄVÄ Käsillä olevan selvityksen tarkoituksena on arvioida ja analysoida kunnallisen hyvinvointistrategisen suunnittelun tilaa Suomessa. Tarkoitus on selvittää miten kunnat ovat hyvinvointistrategisella suunnittelulla vastanneet nopean yhteiskunnallisen muutoksen ja alueellisen erilaistumisen hyvinvointipalveluille asettamiin haasteisiin. Asia on alueellisten hyvinvointipalveluiden kehittämisen kannalta erittäin ajankohtainen. Strateginen hyvinvointisuunnittelu on kunnissa kuitenkin vielä melko uutta. Lähtökohtaisesti kyse on siitä, että kunnat ottavat käyttöön aikaisempaa kokonaisvaltaisemman toisenlaisen suunnittelutradition. Toistaiseksi kunnallisen hyvinvointipoliittisen ohjelmatyön tilaa on kokonaisuutena arvioitu ja tutkittu vähän.

12 8 Tutkijaryhmä keräsi vuodenvaihteessa kaikista Suomen kunnista Ahvenanmaata lukuun ottamatta erilaiset hyvinvointipoliittiset ohjelmat ja strategiat. Keräys toteutettiin niin, että jokaisen kunnan sosiaalitoimeen tehtiin puhelintiedustelu, jossa pyydettiin lähettämään kunnissa olemassa olevat hyvinvointia koskevat ohjelmat Pohjois-Suomen sosiaalialan osaamiskeskukselle tätä selvitystä varten. Kunnissa vastaajina toimivat sosiaalitoimen johtajat (ks. liite). Sen lisäksi tehtiin vastaava tiedustelu lääninhallitusten sosiaali- ja terveysosastoille ja maakuntaliittoihin. Tuloksena saatiin koko maan kattava hyvinvointiohjelmaaineisto, joka käsittää hyvinvointia koskevia maakunnallisia, seudullisia ja kunnallisia strategioita sekä teemakohtaisia erillisstrategioita. Pääosin strategiat ovat varsin tuoreita. Ne on tehty luvun lopulla ja 2000-luvun alussa. Tutkijaryhmän arvion mukaan ne antavat hyvän kuvan kuntien tämänhetkisen hyvinvointistrategisen suunnittelun tilasta. Tämän selvityksen ensimmäisessä luvussa kuvataan lyhyesti kunnallisen hyvinvointistrategisen suunnittelun kasvuun viime vuosina johtanutta kehitystä sekä arvioidaan hyvinvointipoliittisten ohjelmien kokonaistilannetta. Sen jälkeen dosentti Raija Julkunen luo kokonaiskuvan hyvinvointivaltion muutoksesta, erilaisten intressien kulminoitumisesta hyvinvointivaltion tulevaisuutta koskevaan keskusteluun ja tavoista lähteä etsimään ratkaisuja esille nousseisiin haasteisiin. Seuraavissa artikkeleissa kartoitetaan hyvinvointipoliittisten ohjelmien moninaista kenttää. Päähuomio on kunnallisissa hyvinvointipoliittisissa ohjelmissa ja strategioissa. Aluksi tutkija Jorma Kurkinen tarkastelee kunnallisia hyvinvointipoliittisia ohjelmia ja strategioita. Hyvinvoinnin erillisohjelmien näkökulmaa valotetaan seuraavissa kolmessa artikkeleissa. Tutkija Petri Raasakka tarkastelee vanhuspoliittisia erillisohjelmia, kehitysjohtaja Kaisa Kostamo-Pääkkö päihde- ja huumepoliittisia sekä vammaispoliittisia erillisohjelmia ja sosiaalityöntekijä Anne Vierelä lapsi- ja nuorisopoliittisia erillisohjelmia. Lopuksi professori Petri Kinnunen arvioi seudullisia ja maakunnallisia hyvinvointiohjelmia. Tutkimuskohteena hyvinvointipoliittiset ohjelmat ja strategiat on varsin laaja ja moniulotteinen. Hyvinvointiohjelmia ja strategioita voidaan tutkia monesta näkökulmasta. Tässä selvityksessä

13 pyritään luomaan ennen muuta kattava kuva alueellisen strategisen suunnittelun tilasta. Kyse ei niinkään ole syvällisestä sisältöanalyysistä vaan deskriptiivisestä tutkimuskohteen kartoittamisesta sen eri ilmenemismuotoineen. Tutkimuskohdetta arvioidaan niin määrällisessä kuin sisällöllisessäkin mielessä pyrkimättä kuitenkaan erilaisten ohjelmien osalta tiukasti samankaltaiseen analyysiin. Selvitystyön tavoite on käytännöllinen. Sosiaali- ja terveysministeriö on tilannut sen ja halunnut ohjelma-analyysin, jonka pohjalta voidaan arvioida hallitusohjelman tavoite- ja toimintasuunnitelmaan sisältyvän alueellisen hyvinvointistrategisen työn edistymistä. Selvitystyön tavoite on myös tulevaa hyvinvointipoliittista ohjelmatyötä suuntaava. Eri ohjelmia analysoitaessa on pyritty nostamaan esiin sellaisia ohjelmia, jotka ovat esimerkillisiä positiivisessa mielessä. Tämä positiivinen varaus on ymmärrettävä niin, että tutkijaryhmän mielestä esiin nostetut esimerkkiohjelmat ovat sisällöiltään ja toteutustavoiltaan analysoitavana olevien ohjelmien parhaita. Koska tutkittava ilmiö on laaja ja moniulotteinen, ei tutkimusaineistoa kerättäessä haluttu hyvinvointipoliittisia ohjelmia ja strategioita rajata etukäteen kovin ahtaasti sen paremmin sisällön kuin valmistumisajankohdankaan mukaan. Valittu aineiston keräystapa johti tilanteeseen, jossa tutkimusaineistoksi kertyi huomattava määrä erilaisia kunnallisia, seudullisia ja maakunnallisia asiakirjoja, raportteja, erillisselvityksiä ja tutkimuksia, joita yhdistää väljästi teema hyvinvointi. Laadultaan aineisto vaihteli parin sivun pöytäkirjanotteesta usean sadan sivun tutkimusraporttiin. Työn lopulliseen analyysiin valikoitui yhteensä 261 hyvinvointiohjelman ja strategian kokonaisuus. Analyysin ulkopuolelle jätettiin erillisohjelmista kotouttamis- ja turvallisuusohjelmat sekä joukko yksittäisiä jonkin erillisteeman mukaisia erillisohjelmia. Kokonaisuutena näitä ohjelmia oli laskentavasta riippuen Samoin analyysin ulkopuolelle jätettiin yleiset kuntastrategiat, jotka lähes aina sisälsivät jonkinlaisen hyvinvointia koskevan osion. Kaikki nämä kuntastrategiat kuitenkin arvioitiin ja muutamassa tapauksessa otettiin hyvinvointia koskeva osio mukaan analyysiin, koska katsottiin niiden vastaavan hyvinvointipoliittiselle ohjelmalle tai strategialle asetettua erillisohjelman luonnetta. Aineistoksi kertyi myös melkoinen joukko kunnallisia toiminta- ja talo- 9

14 10 usarvioita ja kertomuksia. Nämä jätettiin kaikki tarkastelun ulkopuolelle hyvin tietoisina siitä, että ne sisältävät hyvinvointipoliittisia kokonaisuuksia ja osioita. Kunnallisia toiminta- ja talousarvioita tai vuosikertomuksia ei kuitenkaan analysoitu, koska katsottiin niiden enemmänkin liittyvän välittömään vuosittaiseen tai sitä lyhyempään toiminnan organisoimiseen ja resurssisuunnitteluun kuin pitkäkestoiseen strategiseen tavoitteelliseen ohjelmatyöhön. Tutkimuskohteen rajauksista huolimatta tutkijaryhmä arvioi saaneensa käyttöönsä keskeisen osan kuntien, seutujen ja maakuntien hyvinvointipoliittisia ohjelmia ja strategioita. Kunnallisia hyvinvointipoliittisia ohjelmia ja strategioita on tutkittu eri tavoin. Stakesin Terveyden edistämisen ryhmän hankkeissa kertyneistä kokemuksista kuntien hyvinvointipoliittisesta ohjelmatyöstä on raportoitu muun muassa Stakesin ja Suomen Kuntaliiton Terve Kunta päivillä ja Ehkäisevän sosiaali- ja terveyspolitiikan verkoston Est-lehdessä. Sosiaali- ja terveysministeriön ja Stakesin ehkäisevän sosiaalipolitiikan kuntaprojektin raporteissa on arvioitu ensimmäisiä normiohjauksen purkamisen jälkeisiä ehkäisevän sosiaalipolitiikan toimenpideohjelmia kunnissa vuosilta Stakesin Terveyden edistämisen kuntastrategiat ryhmän kyselyllä on kartoitettu ohjelmatilannetta vuonna Kyselyn mukaan voimassa oleva hyvinvointistrategia tai -ohjelma oli 55 kunnalla 346:sta, valmisteilla se oli 94 kunnalla, vanhusohjelma oli 216 kunnalla, ehkäisevän päihdetyön ohjelma 107 kunnalla, lapsi- ja nuoriso-ohjelma 83 kunnalla ja ehkäisevän sosiaali- ja terveyspolitiikan ohjelma 21 kunnalla. Toinen esimerkki on Oulun lääninhallituksen kysely hyvinvointistrategioiden laatimisesta Pohjois-Suomen yhteistoimintaalueen 86 kunnassa (syksy 2001). Se toteutettiin samoilla kysymyksillä Stakesin vuoden 2000 kyselyn mukaisesti. Kyselyyn vastasi 66 kuntaa. Hyvinvoinnin kokonaisstrategia oli valmis yhdeksässä kunnassa ja valmisteilla 33 kunnassa. 36 kuntaa oli mukana seutukunnallisessa ohjelmassa. Lasten ja nuorten ohjelmia oli valmiina seitsemässä ja valmisteilla 23 kunnassa. Vanhusohjelmia oli valmiina tai valmistumassa 52 kunnassa. Tulokset poikkeavat osin huomattavasti nyt tehdyn tutkimuksen tuloksista. On kuitenkin huomioitava erilainen tutkimusaineiston keräystapa

15 ja kysymys siitä mikä ymmärretään hyvinvointiohjelmaksi tai strategiaksi TÄMÄNHETKISEN HYVINVOINTIPOLIITTISEN OHJELMATYÖN LAAJUUS Vaikka nyt valitulla keräystavalla hankittujen hyvinvointipoliittisten ohjelmien ja strategioiden kokonaismäärä on huomattavasti pienempi kuin edellä kuvatuissa selvityksissä on esitetty, käsityksemme on, että määrällisessä vertailussa nyt saatu tulos on oikeampi. Kunnallisesti, seudullisesti ja jopa maakunnallisesti hyvinvointipoliittiseksi ohjelmaksi tai strategiaksi voidaan mieltää monenlaisia asiakirjoja, pöytäkirjan liitteitä, selvityksiä ja ohjelmaluonnoksia, jotka kuitenkaan tarkemman tarkastelun tuloksena eivät täytä tavoitteellisen ohjelman tai strategian tunnuspiirteitä. Tutkimuskohdetta rajatessamme syntyi siis tavallaan tämän selvitystyön ensimmäinen määrällinen tulos. Taulukko 1. Hyvinvointipoliittiset ohjelmat kunnissa vuonna 2002 Kuntia % Ei yhtään ohjelmaa ohjelma ohjelmaa ohjelmaa ohjelmaa 22 4 Yhteensä Yhteensä hyvinvointipoliittisia ohjelmia ja strategioita on 382 (88 %) kunnassa ja 50 (12 %) kunnassa niitä ei ole lainkaan. Kunnista 40 prosentissa oli kaksi tai useampia ohjelmia tai strategioita. Tällöin on kuitenkin huomattava, että näin tarkasteltuna hyvinvointipoliittiseksi ohjelmaksi tai strategiaksi on luokiteltu mikä tahansa analyysissämme mukana oleva ohjelma tai strategia.

16 12 Kuva monipuolistuu kun siihen lisätään ohjelmien ja strategioiden kohde ja laajuus. Taulukko 2. Hyvinvointipoliittiset ohjelmat - aineisto Lukumäärä Kunnalliset hyvinvointistrategiat 42 Kunnalliset erillisohjelmat: 169 vanhusohjelmat 75 lapsi- ja nuoriso-ohjelmat 37 päihde- ja huumeohjelmat 36 vammaisohjelmat 16 mielenterveysohjelmat 5 Seudulliset/maakunnalliset 33 hyvinvointistrategiat Seudulliset erillisohjelmat 17 Yhteensä 261 Vain noin 10 prosentissa kunnista on erillinen hyvinvointipoliittinen ohjelma tai strategia. Kunnallisia erillisohjelmia on kolmasosassa kuntia ja seudullisten ja maakunnallisten ohjelmien mukaan ottaminen laajentaa kuntien osuuden lähes 90 prosenttiin. Tällöin on kuitenkin tiedostettava, että ohjelmien ja strategioiden kokonaismäärä on 261 kappaletta eli vajaa kaksi kolmasosaa kuntien määrästä. Nämä 261 ohjelmaa ovat tutkimuksemme kohteena. Vertailtaessa kaikkien hyvinvointiohjelmien ja kunnallisen hyvinvoinnin kokonaisstrategioiden välistä yhteyttä, havaitaan että hyvinvoinnin kokonaisstrategia ei ole ensimmäinen kuntien tekemä hyvinvointiohjelma, mutta sen tekeminen yleistyy heti kun kunnalla on useampia ohjelmia. Strategiatyön prosessi näyttäisi kunnissa olevan, että aluksi laaditaan jokin suppeampi erillisohjelma, joka on sisällöltään palvelualakohtainen tai tiettyyn väestöryhmään keskittyvä erillisohjelma. Vasta tämän jälkeen aletaan valmistelemaan koko hyvinvoinnin kenttää koskevaa strategiaa. Kyseessä on mitä ilmeisemmin valmisteluprosessi, joka liittyy 1) kokonaisohjelman tarpeen tiedostamiseen, 2) riittävän tietopohjan syntymiseen kokonaisohjelman luomiseksi sekä 3) suunnitteluprosessin hallintaan.

17 13 On hyvinvointistrategia Ei hyvinvointistrategiaa % Muiden ohjelmien lukumäärä Kuvio 1. Kunnallinen hyvinvointistrategia suhteessa kaikkiin ohjelmiin, prosenttia Hyvinvointipoliittisten ohjelmien ja strategioiden yleisyyden ja kuntien sosiaalistaloudellisen tilanteen vertailulla haluttiin tarkastella sitä toimivatko kunnat eri tavoin erilaisessa sosiaalistaloudellisessa tilanteessa hyvinvointia koskevissa kysymyksissä. Tulosta voinee pitää jossain määrin yllättävänä. Sosiaalibarometrin 2001 aineiston kuntajaotteluun sovitettuna hyvinvointiohjelmien lukumäärällä ja kunnan sosiaalistaloudellisella tilanteella ei näyttäisi olevan keskinäistä riippuvuutta. Kuntien profiilit ovat hyvin samankaltaisia. Vaikka on syytä huomioida, että tarkastelu koskee vain ohjelmien lukumääriä, ei sisällöllistä laajuutta tai laatua, viittaa se siihen, että kuntien sosiaalistaloudellinen asema negatiivisessa tai positiivisessa mielessä ei näyttäisi toimivan merkittävästi pontimena hyvinvointipoliittisen ohjelmatyön käynnistämiseen. Tuloksen tulkinta on spekuloiva. Onko kyse siitä, että kuntien sosiaalistaloudellinen asema ei sinällään vaikuta hyvinvointipoliittisen ohjelmatyön käynnistämiseksi? Vai onko kyse siitä, että sosiaalistaloudellisesti hyvässä asemassa olevan kunnat eivät ole ha-

18 14 lukkaita nostamaan hyvinvointipoliittisia asioita käsittelyyn? Vai onko kyse siitä, että heikossa asemassa olevien kuntien on nostettava hyvinvointipoliittiset asiat esille huolimatta sosiaalistaloudellisesta tilanteestaan? Ohjelmatyön vähäisyys viittaa ensimmäiseen tulkintaa. Hyvinvointipoliittisen ohjelmatyön merkitystä ei koeta kunnissa kovinkaan tärkeäksi. % Ei yhtään Pulmakunta Tienhaarakunta Etenijäkunta Kuvio 2. Ohjelmien lukumäärä suhteessa kuntien sosiaalistaloudelliseen asemaan, prosenttia Tutkimusmenetelmämme on osin kvantitatiivinen ja kvalitatiivinen. Pääosin analyysimenetelmänä on laadullinen sisällönanalyysi. Koska aineisto on hyvin heterogeenista ja sisällöllisesti vaihtelevaa, tulkinnalle asettuu väistämättä rajoituksia. Tämä selvitys on tehty kunnista saadun asiakirja-aineiston perusteella. Tarkastelussa on voitu käsitellä vain niitä ulottuvuuksia, jotka asiakirjoista välittyvät. Asiakirjojen ulkopuolista tuloksellisuutta ja vaikuttavuutta ei ole voitu arvioida. Myös kuntien toimintaympäristöt ja hyvinvoinnin sosiaalistaloudelliset kontekstit ja niiden erot suhteessa hyvinvointistrategioihin jäävät pääosin analyysin ulkopuolelle. Tutkimusaineistollinen näkökulma muodostuu pitkälti asiakirjojen kautta annettuna, mutta sikäli todellisena ja realistisena, että sellainenhan se on ulkopuolisen silmin tarkasteltuna. Kuva olisi eittämättä monipuolistunut ja syventynyt, jos tutkijaryhmä olisi voinut kerätä tutkimusaineistoa esimerkiksi ohjelmien ja

19 strategioiden valmisteluprosessista. Valmiisiin asiakirjoihin on mitä ilmeisimmin voitu, osattu tai haluttu kirjata vain osa ohjelman valmisteluprosessista. Onkin ilmeistä, että hyvinvointipoliittisten ohjelmien ja strategioiden dokumentointi kaipaisi nykyistä jäsentyneempää muotoa. Toisaalta analyysitapamme kannalta tarkasteltuna olemme voineet luoda poikkileikkauksen alueellisen hyvinvointistrategisen suunnittelun tosiasialliseen tilaan. Huomattakoon että itse strategiapaperit eivät luonnollisesti ole lopputuotteita, vaan strategiatyö on jatkuva prosessi ja strategiat ikään kuin jatkuvasti muodostumassa olevaa. 15

20 16 HYVINVOINTISTRATEGISEN AJATTELUN MUUTOS Raija Julkunen 1 Muuttuva konteksti 2 Monen kerroksen toimijoita 3 Palvelut 1 MUUTTUVA KONTEKSTI Jatkuva hälytystila Pertti Alasuutari (1996) on jakanut Suomen sodanjälkeisen ajan kolmeen kauteen, moraali-, suunnittelu- ja kilpailutalouden kausiin. Moraalitalouden aikana julkisessa keskustelussa puhuttiin usein moraalisista periaatteista, suunnittelutalouden aikana, luvuilla taas hallitsi usko yhteiskunnan suunniteltavuuteen ja ohjattavuuteen. Usko yhteiskuntasuunnitteluun katosi samalla kun yhteiskuntakokonaisuus 1980-luvulla alkoi siirtyä kilpailutalouden vaiheeseen. Tilalle myös julkiseen toimintaan ovat tulleet johtaminen ja strategiat: yritys-, teollisuus-, teknologia-, hyvinvointi- tai aluestrategiat, muiden muassa. Oma yliopistokin on täynnä strategioita ja strategiatyötä - tietostrategiaa, henkilöstöstrategiaa, opetuksen laatustrategiaa, aikuiskoulutusstrategiaa... En ole varma, mikä lopulta erottaa vanhanaikaiseksi leimatun yhteiskuntasuunnittelun ja nykyisen strategiatyön. Suunnittelussakin kartoitettiin tilannetta, hahmotettiin muutostekijöitä, asetettiin päämääriä, keksittiin niihin vieviä keinoja ja arvioitiin saavutuksia. Jonkinlainen rationalismi niitä yhdistää, mutta pohjalla oleva filosofia on vaihtunut, samoin käytettävät tekniset mallit ja välineet. Taloudelliset ja sosiaaliset prosessit käsitetään nyt vähemmän hallittaviksi ja ohjattaviksi, ympäristö epävarmaksi, turbulentiksi- yllätykselliseksi ja pyörteiseksi. Zygmunt Bauman (2002) kuvaa tätä "notkeaa modernia" lyhytjänteisyyden mielenlaadulla:

21 17 "Bill Gatesin tuotteet tuodaan markkinoille nopeasti ja aggressiivisesti ja ne katoavat sieltä yhtä nopeasti, kun taas Rockefeller halusi omistaa öljynporaustorneja, rakennuksia, koneita ja rautateitä mahdollisimman pitkään." "Päästyään eroon raskaista koneista ja suurista tehdastyöläisten joukoista pääoma ottaa nykyisin matkalle mukaansa vain käsimatkatavarat - salkun, kannettavan tietokoneen ja matkapuhelimen. " Tässä ympäristössä yhteiskuntapoliittistenkin tavoitteiden saavuttaminen tarvitsee uudenlaista "pelin taitoa", kykyä käyttää hyväksi markkinaprosesseja ja taloudellisia kannustimia. Toimijatkin käsitetään nyt pelureina, ja taloudelliset ehdot tunkeutuvat (yhteiskunta)politiikan sisään uudella tavalla. Anu Kantola (2002) on kuvannut 2000-luvun alkua tilana, missä markkinavoimilla ja taloudenhoidolla on edellytykset kaapata politiikan asialista ja tuottaa poliittista hallintaa. Talouden tunnusluvut, inflaatio, korot, pörssien noteeraukset, tulosvaroitukset, talousbarometrit ja ennusteet tarjoavat jatkuvan vaaran ja kriisin signaaleita, jotka vaativat huomiotamme. Näin syntyy eräänlainen jatkuvan kriisin (AK) tai ainakin varuillaanolon (RJ) politiikka. Taloudenhoito on aina pyrkimistä tilaan, jota ei koskaan saavuteta, ja näin se näyttää aina vaativan huomiotamme, poikkeuksellisia toimenpiteitä ja moraalista itsekuria. Poliittisista johtajista pyrkii tulemaan teknokraatteja, "joiden talousslangi voidaan hyvin korvata budjettipäällikön puheella" (Väyrynen 2002, 22). Hyvinvointivaltion uusi politiikka Vakaampaan teolliseen yhteiskuntaan rakennetut hyvinvointivaltiot ovat parin kolmen viime vuosikymmen aikana joutuneet kovaan testiin: rakennemuutos jälkiteolliseen informaatiotalouteen, talouskasvun hidastuminen ja epävarmistuminen, täystyöllisyyden menetys, talouden kansainvälistyminen ja pääomien liikkuvuuden vapauttaminen, julkisen talouden rahoituskriisit, 1990-luvun talo-

22 18 us- ja pankkikriisit, uusliberaali kritiikki ja pyrkimys minimoida valtion rooli taloudessa ja yhteiskunnassa. Toistaiseksi hyvinvointivaltiot ovat osoittautuneet säilyviksi. Jo 1980-luvulla ennakoitua alasajoa ei ole tapahtunut. Mutta jotain on tapahtunut. Tätä voi kutsua vaikka siirtymäksi hyvinvointivaltion uuteen politiikkaan (Pierson 1996; 2001; Julkunen 2001a) tai laajenemisen jälkeiseen (jälkiekspansiiviseen) hyvinvointivaltioon (Julkunen 2001b ja c). Rakentamisesta ja ekspansiosta, vaiheesta missä luodaan modernin yhteiskunnan sosiaaliset oikeudet ja sosiaalipoliittiset järjestelmät, on siirrytty sopeuttamiseen. "Jälkiekspansiivinen tila" on pysyvää tiukkuutta ja alituista pientä taistelua kansalaisten oikeutettujen(kin) vaatimusten rajoittamisesta. Uutta politiikkaa tehdään kasvavien riskien ja pysäytetyn resurssikasvun välimaastossa. En tarkoita, että hyvinvointivaltion rakentamisvaihe olisi ollut riidatonta. Kuitenkin historian suunta oli hyvinvointivaltion asteittainen täydellistyminen. Uudessa politiikassa horisontti on vaihtunut. Maasta toiseen uudella politiikalla näyttää olevan kolme yhteistä prioriteettia: (1) julkisten menojen kasvun patoaminen, (2) työllisyysasteen nostaminen ja sosiaaliturvan muotoilu tätä tukevaksi, työhön kannustavaksi ja aktivoivaksi ja (3) sosiaalipolitiikan "tarkkuuttaminen" (recalibration), jo luotujen järjestelmien rationalisointi ja uusiin ongelmiin vastaaminen. Uusiin ongelmiin vastaamista rajoittaa se, että hyvinvointibudjetti on paljolti menneiden lupausten ja vuosikymmeniä sitten tehtyjen päätösten sitomaa. Politiikan suunnan vaihtamiseksi myös "pelin sääntöjä" on muutettu, siis poliittis-hallinnollista järjestelmää muokattu Harrinvirta (2000) toteaa julkisen hallinnon lähihistoriassa kaksi suurta transformaatiota. Ensimmäinen oli sotien jälkeen tapahtunut hyvinvointivaltioiden ekspansio. Toinen suuri kumous käynnistyi 1980-luvulla. Sen tarkoitus oli tuottaa laajenemisen jälkeinen regiimi, keinot hallita julkisen sektorin takaisinpainaminen tai kasvun pysäytys sekä markkinaperiaatteiden sisäänajo julkiseen talouteen. Suomessa esimerkiksi uusi valtionosuusjärjestelmä, budjettien jäädyttäminen, verokilpailu ja EMU-talouden pelisäännöt antavat uusia valtaresursseja ("pelimerkkejä"), joilla kansalaisten taholta tulevia paineita padotaan.

23 Kriisi - irrationaalinen rationalisoija 19 Suomessa hyvinvointivaltion laajeneminen pysäytettiin äkillisesti 1990-luvun talouskriisin luomassa tilanteessa. Koko 1990-luku oli sellaista mitä olen kutsunut suunnanmuutokseksi, politiikan ja ajattelun vaihtamista. Anu Kantolan väitöskirjassa eliitti itse kertoo, miten sairaana se näki "vanhan" Suomen, miten lama joukkotyöttömyyksineen oli välttämätön kuolinkouristus, jonka tehtävä oli antaa tietä uusille, terveille, markkinavetoisille pelisäännöille sekä kipeille mutta tervehdyttäville leikkauksille. Tämä "sairas" toimintatapa - devalvaatiot, inflaatio, raha- ja työmarkkinoiden sääntely, korporatistinen yhteistyö, valtiojohtoinen kasvun edistäminen, julkispalvelujen laajeneminen - olivat siivittäneet Suomen ennennäkemättömään kasvuun ja modernisaatioon. Nyt tuo toimintapa oli joutunut ristiriitaan vapaasti liikkuvan pääoman, Euroopan taloudellisen integraation, uusien talouspoliittisten doktriinien (esim. inflaation nujertaminen mihin hintaan tahansa ja valuutan kiinnittäminen) ja kaikkialle tihkuvan markkinaeetoksen kanssa. Missä määrin 1990-luvun politiikkaa ohjasivat strategiset suuntaviivat, missä määrin se oli päälle kaatuvien tilanteiden hoitamista? Tällaisia suuntaviivoja olivat ainakin yksityisen sektorin kilpailukyvyn palauttaminen, tietoyhteiskunnan ja kansallisen innovaatiojärjestelmän vahvistaminen sekä julkisen talouden supistaminen ja tasapaino. "Nyt on laitettava vihdoinkin kuriin julkisten menojen kasvu", julisti Iiro Viinanen luvun lopulla "kerrottiin toinen toistaan kauhistuttavampia esimerkkejä siitä, kuinka kuntasektori syö koko työvoiman kasvun ja kuinka vähitellen kaikki ovat kunnan palveluksessa. Tälle menolle piti tehdä loppu" (Lehto 2001, 105). Tiukkaa lamapolitiikkaa siis pohjusti ajatus pöhöttyneestä ja epäterveestä julkisesta, nimenomaan kuntasektorista, ja edellytykset loi yhteinen kriisitietoisuus. Suomalaisen sosiaalipolitiikan institutionaalinen rakenne säilyi 1990-luvun murroksessa ja uutta suuntaa otettiin sen puitteissa. Vaikka sosiaalipolitiikan rakenteeseen ei tuotettu radikaaleja muutoksia, periaatteellinen kynnys ylitettiin. Politiikan suuntana ja sisältönä voikin sosiaaliturvan kohentamisen ja palvelujen lisäämisen sijasta olla etuuksien ja palvelujen karsinta. Säästöpoli-

24 20 tiikkaan limittyi kannustavuus- ja aktivointipolitiikka; samat toimet palvelivat sekä säästöjä että tekevät sosiaaliturvasta vähemmän "kilpailukykyistä" ansiotyöhön verrattuna. Täten "kansalaisuuden, sosiaalisten oikeuksien ja palkkatyön suhteet rakenteistuivat uudelleen" (Saari 2001, 100) luvulla käynnistynyt suunnanmuutos jatkuu. Yksi esimerkki on eläkepolitiikka. Koko 1990-luku oli eläkepolitiikan reivaamista uuteen asentoon, ja tuloksena olikin merkittävä eläketurvan rationalisointi, eläkkeiden houkuttelevuuden vähentäminen ja tulevan eläkemenon supistaminen. Osa tästä politiikasta oli suhteellisen näkymätöntä (indeksien manipulointi), osa näkyvää ja poliittisesti arkaluontoista (kansaneläkkeen pohjaosan poistaminen). Reformi jatkuu nyt neuvotellulla uudistuksella, jonka tavoitteena ei enää suoranaisesti ole eläkkeiden tason madaltaminen, vaan varhaiseläkemahdolli-suuksien kaventaminen ja työssäpysymisen kannustimien lisääminen luvun politiikkaa hallitsi eräänlainen valtionvarainministeriön esityslista. Meillä Suomessa on ehkä erityinen alttius mennä mukaan hälytystilan politiikkaan ja talouskriisi oli levitettävissä yhteiseksi kriisi- ja säästötietoisuudeksi. Julkisen talouden tasapainon horjahtelu tai muistuttaminen ikärakenteen muutoksesta saa meidät on nytkin varpailleen. Mutta todennäköisesti VM:n esityslista, julkisten menojen kasvun patoaminen, valmisteli tietä syvemmälle murrokselle tai ainakin yhteenotolle. Sitä voisi kutsua kauppa- ja teollisuusministeriön esityslistaksi ja sen ytimessä on globaali kilpailupolitiikka ja julkisten palvelujen ns. avaaminen kilpailulle. Strategioita vai polkuriippuvuutta Neoinstitutionalismi on nousussa oleva sosiaalipolitiikan tutkimuksen suuntaus, jossa tarkastellaan instituutioiden ja toiminnan välisiä suhteita (Saari 2001; Julkunen 2002). Kerran luodut sosiaalipoliittiset järjestelmät (instituutiot) ovat vastustuskykyisiä radikaaleja muutoksia kohtaan. Jo rakennetut sosiaalipoliittiset järjestelmät ja poliittisen pelin säännöt asettavat rajat mahdollisille yhteiskuntapoliittisille strategioille ja poliittisille optioille. Strategisten valintojen sijasta joudutaan usein tyytymään inkrementa-

25 lismiin, siis olemassaolevien järjestelmien parametrien manipulointiin. Sosiaalipolitiikan muutosta koskeva keskeinen teesi on nimetty polkuriippuvuudeksi. Vakiintuessaan järjestelmät - kun niiden kiinteät kustannukset on investoitu, kun toimijat ovat sopeutuneet niihin - antavat kasvavia tuottoja, niin että niissä pysyttäytyminen on rationaalista. Muutos vaatii monia kustannuksia alkaen neuvottelu- ja kompromissikustannuksista ja niiden taloudelliset seuraamukset voivat olla arvaamattomia. Kuitenkaan polkuriippuvuus ei jäädytä olemassaolevia järjestelmiä. Pikemmin se tekee muutoksesta sidottua muutosta (Pierson 2001). Niinpä sosiaalipoliittisia periaatteita ja ajatusmalleja vaihdetaan, järjestelmiä uusitaan, etuuksia karsitaan, pelin sääntöjä muutetaan tavalla, joka tukee strategisia tavoitteita. 1 Samaan hyvinvointimalliin kuuluneet maatkin voivat lähteä erilaisille poluille, kuten Saksa ja Hollanti monissa suhteissa ovat tehneet. Riittävän muutoshakuisat ja vahvat toimijat voivat muuttaa kehityksen kulkua, ja kuten todettiin, kriisit toimivat irrationaalisina rationalisoijina. Joskus tahattomat polkuriippuvuudet tuottavat onnekkaita seurauksia. Polkuriippuvuus on eläkkeissä ilmeisimmillään. Järjestelmän vaihtaminen jakojärjestelmästä rahastoivaan eläkejärjestelmään on vaikeaa, vaikka 2000-luvun alun olosuhteet, so. ikäluokkien pieneneminen ja palkkakehityksen vaatimattomuus rahamarkkinoilta saatavaan tuottoon verrattuna puhuvat rahastoinnin puolesta 2. Eläkejärjestelmiä reformoitaessa on helpompi manipuloida luodun järjestelmän parametreja (karttumisprosentteja, indeksejä, ikärajoja) kuin vaihtaa polkua. Sitäkin tosin on tapahtunut; Thatcherin huomattavimpia sosiaalipoliittisia "saavutuksia" oli julkisen eläkejärjestelmän yksityistäminen (1981). Työnantajille ja yksittäisille vakuutetuille avattiin mahdollisuus "opt out" julkisesta eläkejärjestelmästä ja tätä kannustettiin verohelpotuksin 1 Suomessa uusi valtionosuusjärjestelmä on tunnettu esimerkki siitä, miten "pelin sääntöjä" muutettiin tavalla, joka tuki uutta strategista tavoitteitta, kuntapalvelujen kasvun pysäyttämistä. 2 Tosin sijoitusmarkkinat ovat alkaneet osoittaa jo kääntöpuolensa, epävarmuutensa ja sijoitetun varallisuuden nopeatkin menetykset. 21

26 22 ja ideologisella vyörytyksellä. Tuloksena on ollut monin tavoin ongelmallinen eläkejärjestelmä, jolla kuitenkin on yksi suuri "etu" - ainakin ekonomistien silmissä: julkisen eläkemeno on kurissa ja eläkemeno on siirtynyt julkisesta taloudesta markkinatalouteen. Suomen eläkejärjestelmä on osoittautunut viisaaksi luvun olosuhteita ajatelleen. Monetkaan ekonomistien kritiikin kohdista eivät päde Suomen järjestelmään, joka on osittain rahastoiva ja jossa lakisääteisen työeläkejärjestelmän toimeenpano, hallinnointi ja investointi on hajautettu - STM:n kontrollissa - yksityisiin eläkevakuutusyhtiöihin. Suomen eläkejärjestelmä on ainutkertainen. Oliko sen luominen strategista kaukonäköisyyttä vuoden jälkeisiin olosuhteisiin? Tuskin. Pikemmin se oli sattumien, yllätyksellisten poliittisten kompromissien ja marginaalisen pienten äänestysvoittojen seurausta. Vuoden 1956 tasaetuuksiin ja tarveharkintaan perustuvaa kansaneläkejärjestelmää oli yllätyksellinen tulos yleislakon leimaamassa ilmapiirissä; asiantuntijat ja hallitus olivat valmistelleet ansiosidonnaisen eläkejärjestelmän. Näin synnytetyn kansaneläkejärjestelmän matalat tasa-eläkkeet loivat paineen työeläkejärjestelmän nopeaan luomiseen. Tärkeitä vipuja, taktisia kompromisseja tuossa pelitilanteessa, olivat lakisääteisen järjestelmän hajauttaminen yksityisiin eläkevakuutusyhtiöihin ja maksujen takaisinlainaus pääomaköyhiin yrityksiin. 2 MONEN KERROKSEN TOIMIJOITA Ontto valtio? Uusliberaali rakennemuutos on haastanut kansalliset valtiot; äärimmäisissä skenaarioissa ne on poistettu kartalta ja tilalle tuotu verkkoja ja mahdollisesti jotain globaalia hallintaa (global governance). Näitä skenaarioita ovat esittäneet sekä innokkaat globalisaation kannattajat että kriitikot. Ontolla tai tyhjentyneellä (hollow) valtiolla on tarkoitettu taloudellisen ja sosiaalisen vallan siirtymistä

27 1) "ulos", markkinoille ja markkinavoimien organisaatioille kuten rating-laitoksille 2) "ylös", kansainvälisille elimille ja EU-tasolle 3) "alas", kuntiin 4) "sivulle", kansalaisliikkeille, järjestöille ja kolmanteen sektoriin Nämä siirtymät ovat todellisia ja paljolti valtioiden omin päätöksin tuotettuja. Silti puhe ontosta valtiosta on liioittelua, teesi valtion kuolemasta vähintäänkin ennenaikainen ja valtioita on myös erilaisia. Uusliberaalin heikon valtion sijasta järkevämpi strateginen tavoite on toimintakykyinen valtio. Hyvinvointipoliittisten tehtävien ohella kyvykkään valtion profiilissa on korostunut talouden uskottavuuteen ja kilpailukykyyn sekä teknologisiin innovaatioihin painottuva tehtävä. Valtion rooli hyvinvointipoliittisena toimijana on kaventunut ja "hyvinvointivaltion" toimeenpano on yhä hajautetumpaa. Uusi hyvinvointipolitiikka nojaa tietoiseen desentralisaatioon. Jo (suomalainen) "valtio" itsessään on hajautunut sellaisiin suhteelliseen itsenäisiin toimijoihin kuin ministeriöihin, Kelaan ja Eläkevakuutusyhtiöihin. Kuntien ja valtion suhteiden uudelleenjärjestelyä viime vuosikymmenellä on joskus sanottu maailmanhistorian suurimmaksi desentralisaatioharjoitukseksi. Uudistusaaltoon kuuluivat valtionosuusuudistus, valtionosuuksiin tehdyt leikkaukset, kuntalaki ja keskusvirastojen purku, siis valtion rahoitusvastuun ja ohjauksen höllentäminen. Jouni Niskanen (2000) on kuvannut nykyisen palvelujärjestelmän olevan "liberalisoitu, desentralisoitu kunnan, kuntayhtymien, valtion paikallishallinnon organisaatioiden, yritysten, konsulttien, kolmannen sektorin ja ylikansallisten organisaatioiden muodostama informaatio-ohjattu kokonaisuus." Hyvinvointivaltio on siis monitoimijainen maisema. Sitä sitoo yhteen yhdeksi "hyvinvointivaltioksi" paitsi lainsäädäntövalta myös yhteinen taloudellinen raami, julkisen talouden kokonaisuus. Kansainvälistyneessä EMU-taloudessa vertaillaan liki päivittäin 23

28 24 kansantalouden bruttoveroasteita ja vaaditaan sen kilpailukykyisyyttä. Rahaliiton kasvu- ja vakaussopimuksen alijäämää ja velkaa koskevat normit sitovat valtion budjetin, sosiaaliturvarahastot ja kunnat yhdeksi julkiseksi taloudeksi. Vaikka taloudellinen raami on yhteinen, kokonaisuudella ei ole yhteistä "järkeä", vaan sen sisällä myös kierrätetään kustannuksia taskusta toiseen. Kun hyvinvointivaltio on jakautunut yhä itsenäisempiin toimijoihin, näiden välisten ohjaussuhteiden ja kannustimien merkitys korostuu ja tarjoaa myös tarttumapintoja strategisille tavoitteille. Vaikka valtio on kaventanut hyvinvointipoliittista rooliaan, se ei missään tapauksessa ole mitätön. Valtio muokkaa kuntienkin toimintaedellytykset ja delegoi edelleen tehtävät. Korporatistinen yhteistyö toimii valtakunnallisella tasolla, hallitus osapuolena. Tämä osoittautui toimivaksi tavaksi koota sopu esimerkiksi EUja EMU-ratkaisuissa sekä eläkepolitiikassa. Kuten Markku Lehto (2001) sanoo, jokaista sosiaali- ja terveydenhuollon toimintamuotoakaan ei kannata keksiä joka kunnassa erikseen (esim. käypä hoito-suositukset). Myös keskushallinto luo sosiaalipoliittisia strategioita. Sosiaali- ja terveysministeriön strategia vuodelle 2010 kiteytetään neljään päästrategiaan 1) terveyden ja toimintakyvyn edistäminen 2) työelämän vetovoiman lisääminen 3) syrjäytymisen ehkäisy ja hoito 4) toimivat palvelut ja kohtuullinen toimeentuloturva, joka samalla kannustaa ansiotyöhön Markku Lehto on toisessa yhteydessä (2002) kuvannut ajattelua näin. "Tavoitteena on, että ihmisten työ- ja toimintakyky paranee, työssä jatketaan pidempään, hoidon tarve siirtyy myöhemmäksi, terveyserot kaventuvat ja että köyhyys pystytään pitämään kurissa. Toisin sanoen tavoitellaan yhteiskuntaa, joka tuottaa mahdollisimman vähän sosiaali- ja terveyspoliittista kuormaa."

29 Tällainen linjaus näyttää vastaansanomattomalta ja on edellä esitetyn "hyvinvointivaltion uuden politiikan" mukaista. Nyt pitäisi pystyä etsimään kansalaisten omaa toimintakykyisyyttä sieltäkin missä sitä ei ole helppo nähdä ja vahvistaa sitä. Tämä kääntää katsetta yhä enemmän - paitsi aktiivisen - myös ehkäisevän sosiaalija terveyspolitiikan ja lapsuuden puoleen. Esping-Andersen ym. (2001) sanovat, että kun ryhdytään aktivoimaan 30-vuotiasta, ollaan 30 vuotta myöhässä. Osa strategiaa realisoivista toimista, kuten sosiaaliturvan muotoilu, on keskushallinnon käsissä, osaan keskushallinto voi vaikuttaa ohjelmin (vrt. ikä- ja jaksamisohjelmat), osa jää kuntien ja kolmannen sektorin vastuulle. Kuntasektori on paitsi palvelutuottaja suurin työnantaja. Täten sille lankeaa suuri vastuu myös työelämän vetovoiman huolehtimisesta. EU ja globaalit pelisäännöt EU:n luonteesta on aina käyty kiistaa: missä määrin se on vain taloudellinen projekti, missä määrin sillä tulisi olla "sosiaalinen ulottuvuus". Samat yhteiskunnalliset voimat ottavat mittaa toisistaan niin EU-areenoilla kuin kansallisillakin. EU:n muodostama "pelikenttä", sen institutionaaliset puitteet, suosii talouselämän intressejä kansallista tasoa enemmän. Nykyinen EU on ainakin markkinoita vapauttava ja luova talousprojekti. EU-jäsenyydellä jäsenmaat asettavat vapaan markkinakilpailun ja vakaa euron ylikansalliseen valvontaan. Näin kansalliset hallitukset eivät voi niitä rajoittaa tai horjuttaa. Sosiaalipolitiikan osalta on vannottu subsidiariteetin (kansallisen päätöksenteon) nimiin. Halua siirtää sosiaalipoliittista toimivaltaa tai rahaa EU-tasolle ei ole ollut. Toimivaltaa on tullut siirtää EU-tasolle vain se, mikä on välttämätöntä kilpailuehtojen yhtäläistämiseksi, sisämarkkinoiden toiminnan ja työvoiman vapaan liikkuvuuden turvaamiseksi. Silti nykyinenkin tilanne, yhteismarkkinat ja yhteinen valuutta, lisääntynyt yhteistyö, EYtuomioistui-men päätökset ja EU:n sosiaaliturva-asetus, hiljakseen lähentää sosiaaliturva ja sitä koskevaa strategista ajattelua (Julkunen 2001a ja c). Esimerkiksi työkeskeinen tai "työystävälli- 25

30 26 nen" sosiaalipolitiikka - siirtyminen "sosiaaliturvavetoisesta elämästä palkkatyöhön" - on ollut EU:n yhteinen linjaus. Myös EU:n muodollinen sosiaalipoliittinen toimivalta samoin kuin perussopimusten ulkopuolinen sosiaalipoliittinen aktiivisuus ovat asteittain lisääntyneet. Rahaliiton rutinoituminen näyttää vapauttaneen energiaa sosiaaliseen ulottuvuuteen. Eurooppalaisen sosiaalisen mallin visiointi on tiivistynyt. Tällä alueella on (v. 2000) otettu käyttöön myös uusi menettely luvun puolivälissä käynnistynyttä työllisyysseurantaa seuraa nyt samantapainen sosiaalisen suojelun prosessi. Siinä asetetaan yhteisiä suuntaviivoja, pysyvä sosiaalisen suojelun komitea, seuranta ja suositukset jäsenmaille. EU-tason puuttuminen kansallisiin järjestelmiin syvenee olennaisesti. Ensimmäisenä esityslistalla olivat köyhyys ja syrjäytyminen (kansallisten köyhyysohjelmien teko), sen jälkeen eläkkeet ja terveydenhuolto. EU ei voi verottaa, kuluttaa ja uudelleenjakaa, mutta sillä on sääntelevää valtaa, jolla on sosiaaliturvaa enemmän vaikutusvaltaa esimerkiksi sukupuolten tasa-arvo- ja kuluttajakysymyksissä. EU muovaa kansallista politiikkaa myös ESR-rahoituksen kautta. EU-rahoituksesta on tullut kynnys monille kansallisille hankkeille. Samalla kun sosiaalipolitiikka tulee tylymmäksi huono-osaisia ja huonosti pärjääviä kohtaan, eurooppalaisen verkostoyhteiskunnan ja sen rahoituslähteet hallitseville tarjotaan uusia toimintamahdollisuuksia. Jo lähitulevaisuudessa EU:n ja WTO:n kilpailupolitiikasta tullee yhä merkittävämpi sosiaalipolitiikkaa muokkaava voima. KTM, VM, palvelutyönantajat ja yksityiset palvelutuottajat pyrkivät sosiaali- ja terveysmarkkinoiden luomiseen ja kilpailun avaamiseen. Nykyisellään (esim. julkiset hankinnat) Suomessa ollaan paavillisempi kuin paavi eli EU:n kilpailusäännöt itse. Hyvinvointimarkkinoiden luomisessa kansainväliset kilpailupakkoa ja kilpailuneutraliteettia koskevat sopimukset toimivat kotimaisten intressien tukena. Neuvottelut käydään maailman kauppajärjestössä (WTO). Ne ovat kaukana tavallisesta kuntalaisesta, vaikeasti hahmotettavia ja yleensä EU edustaa niissä jäsenvaltioitaan. Niiden seuraaminen onkin eriytynyt globalisaatiokriittisten liikkeiden ja verkostojen tehtäväksi.