Kunnallisoikeudellinen tutkimus yksityisen ja julkisen palvelutuotannon roolista jätehuollossa

Transkriptio

1 Kunnallisoikeudellinen tutkimus yksityisen ja julkisen palvelutuotannon roolista jätehuollossa Hanna Westerberg

2 ALKUSANAT Suurin kiitos tämän projektin mahdollistamisesta kuuluu Tampereen teknillisen yliopiston lehtori Simo Isoaholle. Kiitos myös Jätelaitosyhdistyksen Markku Salolle sekä Esa Nummelalle lukuisista neuvoista ja vinkeistä sekä kannustavasta ilmapiiristä. Tutkimuksen aihepiiri, josta aikaisempaa tieteellistä tutkimusta ei ole olemassa sekä siihen liittyvä erittäin monisyinen lainsäädäntövyyhti ovat olleet haasteellisia ja mielenkiintoisia tutkimuskohteita. Niin kuin tutkimuksissa lienee tapana käydä, heräsi tämänkin tutkimuksen aikana esiin useita sellaisia kysymyksiä, jotka vaatisivat lisätutkimusta ja johon tässä ei ollut mahdollisuutta paneutua syvällisemmin. Oman mielenkiintoisen lisänsä tutkimukseen toi poikkitieteellinen yhteistyö Tampereen yliopiston ja Tampereen teknillisen yliopiston kanssa, jonka henkilökohtaisesti toivoisin jatkuvan tavalla tai toisella myös tulevaisuudessa. Vantaalla Hanna Westerberg 2

3 1. JOHDANTO TUTKIMUKSEN TAUSTAA TUTKIMUSONGELMAN MÄÄRITTELY TUTKIMUKSEN NÄKÖKULMA JA RAJAUKSET AIKAISEMPI TUTKIMUS KÄSITEMÄÄRITTELYT JÄTEHUOLLON LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTYMINEN SUOMESSA PÄÄPIIRTEITTÄIN 1800 LUVUN LOPULTA 1970-LUVULLE NYKYAIKAISEN JÄTEHUOLLON ENSI ASKELEET 1800-LUVULLA Ympäristöterveydenhuollon tilanne vuosisadan vaihteessa Helsingissä Ympäristöterveydenhuollon tilanne Tampereella vuosisadan vaihteessa Ympäristöterveydenhuollon tilanne maaseudulla reilu vuosisata sitten LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTYMINEN TERVEYDENHUOLLON SÄÄDÖKSISTÄ JÄTEHUOLTOLAKIIN Vuoden 1917 kunnallislait ja vuoden 1927 terveydenhoitolaki sekä asetus Vuoden 1965 terveydenhoitolaki sekä vuoden 1967 terveydenhoitoasetus Harppaus eteenpäin jätehuoltolaki vuonna JÄTEHUOLLON VOIMASSA OLEVA LAINSÄÄDÄNTÖ EUROOPAN UNIONIN JÄTEHUOLTOA KOSKEVA LAINSÄÄDÄNTÖ Euroopan unionin perustaminen ja keskeisimmät perussopimukset Eurooppaoikeuden rakenne Euroopan unionin keskeisimmät jätehuollon periaatteet Kansainvälisten sopimusten ja asiakirjojen merkitys jätehuollon kansalliselle lainsäädännölle Yhdyskuntajätelajeja koskeva valmisteilla oleva EU-lainsäädäntö KANSALLINEN LAINSÄÄDÄNTÖ JÄTELAKI 1072/ Jätteenkuljetuksen järjestäminen jätelain mukaan ja kunnan rooli jätteenkuljetusjärjestelmän organisoijana Yhdyskuntajätelajien jätehuollon taustalla oleva ajankohtainen problematiikka Jätteenkuljetukseen liittyviä Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksiä JÄTEHUOLTOA KOSKEVA MUU KANSALLINEN LAINSÄÄDÄNTÖ YHTEISKUNNALLINEN OHJAUS JÄTEHUOLLOSSA OHJAUSKEINOJEN LUOKITTELU Oikeudelliset ohjauskeinot Taloudelliset ohjauskeinot Hallinnolliset ohjauskeinot Informaatio- ohjauskeinot YHTEISKUNNALLISEN OHJAUKSEN LÄHTÖKOHDAT JÄTEHUOLLOSSA Miksi jätehuoltoa ohjataan yhteiskunnan taholta? Kunnan roolit sekä julkisen vallan käyttö jätehuollon palvelutuotannossa Kuinka pitkälle yhteiskunnallinen ohjaus ulottuu? TUOTTAJAN VASTUU JÄTEHUOLTOVASTUUN SIIRTÄMISTÄ YHTEISKUNNALTA JA KULUTTAJALTA TULEVAN JÄTEKOMPONENTIN TUOTTAJALLE Tuottajan vastuun lähtökohta ja tavoitteet Tuottajayhteisöjen toiminta, valvonta ja tulevaisuuden näkymät YHTEISKUNNALLISEN OHJAUKSEN VAIKUTUSTEN JA VAIKUTTAVUUDEN ARVIOINTI JÄTEHUOLLON PALVELUTUOTANNOSSA SEKÄ OHJAUSKEINOJEN RAJALLISUUS MARKKINAPERUSTEISTEN PALVELUIDEN TOIMINTAEDELLYTYKSET JÄTEHUOLLON PALVELUTUOTANNOSSA YKSITYISTÄMISKEHITYKSEN LÄHTÖKOHDAT KUNNISSA JÄTEHUOLLON PALVELUTOIMINTOJEN OSALTA KILPAILU JA HANKINTALAINSÄÄDÄNTÖ JÄTEHUOLLOSSA Vapaan kilpailun turvaaminen sekä kilpailun esteiden poisto jätehuollossa Kilpailuttamisen sekä kilpailun toteutumisen ongelmia jätehuollon palvelutuotannon järjestämisessä ja toteuttamisessa ORGANISAATIOVAIHTOEHDOT JÄTEHUOLLON PALVELUTOIMINTOJEN YKSITYISTÄMISESSÄ

4 5.3.1 Kuntien omistama alueellinen osakeyhtiö (public non-profit) Kunnallinen liikelaitos Yksityistämisen positiivinen ja negatiivinen ulottuvuus JÄTEHUOLLON PALVELUTUOTANNON ERITYISPIIRTEET - ESTE MARKKINAPOHJAISELLE TOIMINNALLE? Julkisen ja yksityisen sektorin lähentyminen Jätehuollon erityispiirteet JOHTOPÄÄTÖKSET JA SUOSITUKSET...75 LÄHDELUETTELO...79 LAINSÄÄDÄNTÖ...79 LEHTIARTIKKELIT...86 SUULLISET TIEDONANNOT...87 WWW-LÄHTEET

5 1. JOHDANTO 1.1 Tutkimuksen taustaa Tutkimuksen taustalla ovat jätehuollossa viime vuosina nopeasti tapahtuneet muutokset. Muutoksia ovat aiheuttaneet jätehuollolle asetetut tavoitteet ja vaatimukset, joiden seurauksena kuntien välinen jätehuoltoyhteistyö on lisääntynyt. Lisäksi tuottajan vastuun toteuttaminen, palvelutoimintojen tuottaminen ja kilpailuttamiseen liittyvät käytännön kysymykset ovat omalta osaltaan tuoneet muutoksia perinteiseen jätehuoltoon. Eri toimijoiden välinen työnjako ja yhteistyö aiheuttavat jossain määrin epäselvyyttä siitä, mitkä tehtävät kuuluvat millekin taholle ja mitä tehtäviä kunta voi tai ei voi antaa esimerkiksi alueellisen jätehuoltolaitoksen tai jonkun muun organisaation tehtäväksi. 1 Viime aikoina on useissa eri foorumeissa esitetty muutosvaatimuksia nykyiseen jätelakiin. 2 Kritiikkiä on suunnattu etenkin jätelain kilpailua rajoittavia tekijöitä kohtaan, jotka eivät arvostelijoiden mielestä vastaa nykyisiä jäte- ja ympäristöhuollolle asetettuja tavoitteita. Yksityinen sektori haluaisi muuttaa jätehuollon palvelutoimintoja nykyistä markkinaperusteisemmaksi ja poistaa nykyisestä jätelaista kilpailua rajoittavat tekijät. 3 Kuntien vastuuta jätehuollon palvelutuotannossa halutaan vähentää ja yksityisen sektorin vastuuta lisätä. Kritiikin esittäjät perustelevat vaatimuksensa kustannustehokkuudella, työpaikkojen lisääntymisellä, innovatiivisuuden kasvamisella sekä paremmalla ja kattavammalla palvelulla kuntalaisille. Palvelu olisi tällöin heidän mukaansa joustavampaa ja tietyt yksityiset yritykset pystyisivät tarjoamaan kuntalaiselle jätehuoltopalveluiden ohella muun muassa siivous-, kiinteistönhuolto-, ja viemäripalveluita. Kilpailun uskotaan lisäksi pitävän huolen siitä, ettei logistiikka olisi tehotonta, vaan päällekkäiset ajot karsiutuisivat kustannustehokkaasti pois. Yhteiskunnallisen ohjauksen jätehuollossa on katsottu olevan välttämätöntä asiallisen jätehuollon aikaansaamiseksi sekä EY-direktiivien täytäntöön panemiseksi. 4 EY-normisto on 1 Kuntaliiton kirje Jätelaki 1072/1993, erityisesti 10 3 KK 643/2002 tai Teollisuuden ja työnantajain keskusliiton, Suomen yrittäjien, Suomen kiinteistöliitto ry:n ja Ympäristöyritysten liitto ry:n esitys kilpailuvirastolle tai Esko Pajulan seminaaripuhe HE 77/1993 5

6 ohjannut nykyistä jätehuollon lainsäädännön sisältöä voimakkaasti. Valtioneuvostolla on oikeus antaa jätehuoltoa koskevia yleisiä määräyksiä ja kunnilla on oikeus antaa näitä yleisiä määräyksiä täydentäviä määräyksiä omalla alueellaan. 5 Tällaiset määräykset koskevat esimerkiksi jätehuollon yleisiä vaatimuksia, jätehuollosta aiheutuvien terveys- tai ympäristövaarojen tai haittojen ehkäisemiseksi tarvittavia toimia sekä jätehuollon valvontaa. Historiallisena perustana jätehuollossa ovat yhteiskunnan intresseiksi koetut terveys- sekä hygienialähtökohdat. Ympäristö- ja luonnonvarakysymysten kytkeminen jätehuoltoon lainsäädännön avulla on muuttanut sen taloudellisia lähtökohtia. Suomessa elinkeinoelämän kiinnostusta alaa kohtaan selittänevät yhdyskuntajätehuollossa ja jätteenkuljetuksessa liikkuvat rahavirrat sekä esimerkiksi polttokelpoisten jätelajien mahdollinen taloudellinen arvo. 6 Jätehuollon palvelutuotannon erityisluonne vaatii kuitenkin koko jätehuollon ketjun kokonaisvaltaista hahmottamista ja esimerkiksi jätteenkuljetus tai jäteneuvonta ovat ainoastaan osa tätä ketjua. Lähes kaikki yhteiskunnallisesti säädetty toiminta vaatii valvontaorganisaatiota, jotta se toimisi lainsäädännön tarkoittamalla tavalla. Nykyinen jätelaki mahdollistaa muun muassa yksityisen sektorin suorittaman jätteenkuljetuksen, mutta vaatimuksia on ollut muidenkin yhdyskuntajätelajeihin liittyvien palvelutoimintojen avaamiselle kilpailulle. Suomessa lainsäädännön mahdollistama sopimusperusteinen jätteenkuljetus on ainutlaatuinen ratkaisu, sillä Euroopan unionin jäsenvaltioissa yhdyskuntien jätehuollon operatiivisten toimintojen järjestämisvastuu on kokonaisvaltaisesti julkisten toimijoiden käsissä Iso-Britanniaa lukuun ottamatta Tutkimusongelman määrittely Tutkimus keskittyy yksityisen ja julkisen palvelutuotannon roolien keskinäisen suhteen tarkasteluun jätehuollossa, erityisesti yhdyskuntajätelajien osalta. Tutkimus pohtii yksityisen ja julkisen sektorin vastuun rajoja Euroopan Unionin ja kansallisen lainsäädännön puitteissa sekä mitä mahdollisuuksia ja esteitä lainsäädännöstä löytyy yhdyskuntajätelajeihin 5 Jätelaki 1072/1993 5, 17, 18 6 Kuntaliiton lausunto 610/90/ Iso-Britanniassakin valtiolla on huolehtimisvastuu jätteenkuljetuksen toteuttamisesta. 6

7 liittyvän palvelutuotannon mahdolliselle markkinaehtoistumiselle nykyistä enemmän. Palvelutuotannolla tarkoitetaan tässä tutkimuksessa kaikkia niitä eri toimijoiden palveluita, joita jätteen tuottajat käyttävät ja tarvitsevat tuottamiensa yhdyskuntajätelajien elinkaarien aikana. Tällaisia palveluita ovat erityisesti jäteneuvonta, jätelajien keräys, kuljetus ja käsittely, keräysvälineiden kunnossapito, hyödyntämiskelvottomien materiaalifraktioiden loppusijoitus sekä näiden toimintojen valvonta. Jätelain yleisenä tavoitteena on edistää kestävää kehitystä. 8 Kestävän kehityksen periaate on taustana kaikissa jätelain sisältämissä säädöksissä ja täten se koskee myös jätehuollon palvelutuotantoa. Koska jätelaki mahdollistaa kaksi eri toteuttamistapaa yhdyskuntajätelajien keräyksessä ja kuljetuksessa, aiheuttaa se samalla jätelain 10 :n tulkintavaihtoehtojen laajenemisen. Yksittäisen jätteen tuottajan rooli korostuu järjestelmässä silloin, kun kunnan alueella tai sen osassa on käytössä sopimusperusteinen jätteenkuljetus, jolloin jätteen haltija sopii suoraan jätteenkuljetuksesta kuljetusyrittäjän kanssa. Yksityisen ja julkisen sektorin toisistaan osittain poikkeavat taloudelliset intressit aiheuttavat ristiriitaa jätelain tulkitsemisessa. Tutkimuksen olennaisin kysymys on, kuinka laajasti yksityinen sektori voi vastata jätehuollon palvelutuotannosta ja millä edellytyksillä? Kysymyksen taustalla ovat seuraavat osakysymykset: Onko olemassa riittävät perustelut jätehuollon yhteiskunnallisen sääntelyn purkamiselle? Onko tarkoituksenmukaista lisätä jätehuollon kansantuoteosuutta? Onko yrityksillä riittävästi intressejä investoida tarvittavasti esimerkiksi eri jätelajien käsittelyyn tai muuhun tarpeelliseen kehitystoimintaan? Miten mahdollisia yhteistyömuotoja jätehuollossa julkisen ja yksityisen sektorin välillä voitaisiin kehittää? Tutkimuksen otsikon taustalla on laajan kansallisen lainsäädännön lisäksi EY-oikeus, joka ETA-jäsenyyden myötä vuodesta 1994 alkaen on olennaisesti vaikuttanut nykyisen jätelain sisältöön sekä koko jätehuoltoa koskevan normiston muotoutumiseen. 9 Lisäksi erilaiset kansainväliset sopimukset ja asiakirjat vaikuttavat jätepolitiikan muotoutumiseen sekä lainsäädännön sisältöön. Tutkimuksen tutkimusote on deduktiivinen eli loogiseen päättelyyn perustuva. Deduktiivisen päättelyn avulla voidaan tosista lähtöoletuksista johtaa pelkästään tosia johtopäätöksiä. Deduktiivinen päättely etenee yleisistä tunnetuista totuuksista 8 HE 77/1993 perustelut I/II 9 Jätelain 1072/1993 muutokset /1419 7

8 yksityiskohtaisiin tosiasioihin. 10 Tutkimuksessa keskitytään nykyisen lainsäädännön suomien mahdollisuuksien sekä rajoitusten analysointiin sekä mitä jos -tyyppisiin pohdiskeluihin. 1.3 Tutkimuksen näkökulma ja rajaukset Tutkimuksessa tarkastellaan palvelutuotannon järjestämistä kotitalouksissa syntyville yhdyskuntajätelajeille. Yhdyskuntajätelajien osuus kaikesta syntyvästä jätteestä on noin viisi painoprosenttia. 11 Tutkimus vertailee yksityisen ja julkisen sektorin mahdollisuuksia hoitaa jätehuollon palvelutuotantoa voimassa olevan lainsäädännön puitteissa erityisesti painottuen yhdyskuntajätelajien keräys ja kuljetustoiminnoille. Tutkimuksen tarkoituksena on löytää lainsäädännölliset argumentit kummankin sektorin heikkouksista ja vahvuuksista sekä arvioida yhteistoimintamallien (partnership) etuja ja esteitä. Koska tutkimus tapahtuu kotitalouksien näkökulmasta käsin, tutkimus ottaa kantaa myös siihen, millaiset mahdollisuudet yksittäisellä kotitaloudella on suorittaa kilpailuttamista eri palvelun tarjoajien välillä. Tutkimus sivuaa myös yksilön vaikuttamismahdollisuuksia jätehuollon palvelutuotannon toimintojen järjestämisessä sekä perustuslaillisten oikeuksien toteutumista yksilön näkökulmasta käsin. Ympäristölainsäädäntö on lisääntynyt räjähdysmäisesti 1990-luvulla. Jätehuolto on käynyt läpi kokonaisvaltaisen muutosketjun ja lainsäädännön voimakkaan lisääntymisen viime vuosien aikana ja muutos näyttää edelleen jatkuvan. Lainsäädännön runsauden vuoksi tutkimuksessa käsitellään aiheeseen läheisesti liittyvä lainsäädäntö tarkemmin ja muu normisto esittelyluonteisesti. 1.4 Aikaisempi tutkimus k Esimerkiksi Kuntaliiton lausunto 610/90/2002. (Tämä prosenttiluku voi tosin osittain olla harhaanjohtava, sillä lukuun lasketaan mukaan metsähakkuutähteet, kaivostoiminnassa syntyneet sivukivet sekä oljet, jotka muodostavat jopa 60 %:a mainittujen jätelajien kokonaismäärästä.) 8

9 Kuntien palvelutuotannon yksityistämistä on tutkittu paljon, esimerkiksi Jorma Rasinmäki perehtyy aiheeseen väitöskirjassaan: "Yksityistäminen kunnallishallinnossa." (Tampere 1997) Väitöskirjassa pohditaan oman tutkimukseni kannalta keskeisiä oikeudellisia ongelmia muun muassa yhtiöoikeuden ja kilpailuoikeuden soveltamisen osalta. Rasinmäki käsittelee yksityistämisen oikeudellisia taustoja, edellytyksiä ja rajoituksia sekä yksityistämisen vaikutuksia, jotka kaikki liittyvät oman tutkimukseni aihepiiriin läheisesti. "Parempaa halvemmalla" -raportti (VM, kesäkuu 2002) tutkii julkisen palvelutuotannon uudistamismahdollisuuksia sekä palvelutuotannolle asetettuja haasteita tulevaisuudessa. Tutkimuksen pääpaino on sosiaali- ja terveyspolitiikan kehittämisessä, mutta tutkimuksesta on löydettävissä omaan tutkimukseeni soveltuvia ajatusmalleja koskien valtiovallan ohjauskeinoja kunnallisessa palvelutuotannossa, kunnallisen palvelutuotannon kehittämistä sekä kilpailun merkityksestä yleensä hyvinvointiyhteiskunnan palvelujen tuottamisessa. Myös valtiovarainministeriön toinen tuore tutkimus "Kohti tehokkaampaa ja laadukkaampaa julkista taloutta" (Kesäkuu 2002) sisältää tutkimustuloksia julkisten menojen tehostamistarpeesta kunnallisessa palvelutuotannossa. Aihe liittyy läheisesti tutkimukseni osakysymykseen, jossa pohditaan julkisen sektorin kustannusten mahdollista kasvamista yksityistämisen lisääntyessä jätehuollon palvelutuotannossa. Riitta Hautamaa (Vaasa 2000) perehtyy markkinaehtoistumiseen tutkimuksessa: Toimintaympäristön muutos ja markkinaehtoistuminen keinona kuntasektorin tehostamiseen. Antti Alasaari (Vaasa 2000) käsittelee samaa aihetta case -tyyppisesti tutkimuksessa: Markkinoistuva kunta: markkinamekanismien käyttö seinänaapurikunnissa. Hautamaa ja Alasaari keskittyvät tutkimuksissaan sellaisten markkinamekanismien selvittämiseen, joita kunnallisten palveluiden yksityistämiseen on sovellettu. Pia-Kristiina Lindström keskittyy tutkimuksessaan kunnallisten palveluiden yksityistäminen (Vaasa 2000) niiden palveluiden tarkasteluun, joita hänen mukaansa on mahdollista yksityistää. Kaikki edellä mainitut tutkimukset palvelevat omaa tutkimustani yksityistämisen rajoja pohdittaessa. Elina Laurinen pohtii tutkimuksessaan "Julkisten palveluhankintojen sääntely ja vaikutukset Suomessa osana Euroopan sisämarkkinoiden toimintaa" ( Turku 1997) laajemmalti julkisten palveluhankintojen toteuttamista hankintalainsäädännön sekä EY-lainsäädännön puitteissa. Laurinen keskittyy erityisesti palvelujen hankintoihin liittyvien erityissääntöjen 9

10 ja oikeusturvakeinojen tarkasteluun. Laurinen käyttää yhtenä esimerkkinä jätehuoltopalveluiden kilpailuttamista, mikä on suoraan hyödynnettävissä omaan tutkimukseeni. Nykyistä jätehuollon lainsäädäntöä on kritisoitu viime aikoina paljon. Jätelaki halutaan muuttaa ja poistaa siitä kilpailua rajoittavat tekijät. 12 Varsinaisia tutkimustuloksia vaatimusten perusteluiksi tai vaatimusten toteuttamiskelpoisuudesta ei kuitenkaan ole esitetty ja täten tälle tutkimukselle on perusteltu tarve. 1.5 Käsitemäärittelyt Jätehuolto on moni - ja poikkitieteellinen teorian ja käytännön sovellusalue. Modernilla jätehuollolla on vielä varsin nuori oma historia, joka ei ole kyennyt suurissa määrin vakiinnuttamaan yleisesti hyväksyttyä käsitteistöä. 13 Aiheuttamisperiaate tarkoittaa samaa kuin saastuttaja maksaa - periaate. Vahingon aiheuttaja on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Tämä on lainsäädännössä yleisesti käytetty periaate. Alueellinen jätelaitos on kuntien täysin omistama ja yleensä osinkoa jakamaton yhtiö, kuntayhtymä tai kunnallinen liikelaitos. Julkisen vallan käyttö on viranomaisen käyttämää valtaa, joka perustuu lakiin ja jossa on tarkoin lakia noudatettava. (laillisuusperiaate) 14 Jäte on aine tai esine, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Tässä tutkimuksessa jätteellä tarkoitetaan kotitalouksissa syntynyttä yhdyskuntajätettä, mikäli asiayhteydessä ei muuta mainita. Jätehuollolla tarkoitettaan jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja käsittelyä sekä näiden toimintojen tarkkailua ja käsittelypaikan jälkihoitoa. Tässä tutkimuksessa jätehuollolla tarkoitetaan yhdyskuntajätteen jätehuoltoa. Jätehuollon palvelutuotannolla tarkoitetaan sitä toimintojen ja palvelujen kokonaisuutta, jota tarvitaan jätteen elinkaaren aikana ostohetkestä sen loppusijoittamiseen. 12 Sarkomaa Sari: Kirjallinen kysymys 643/2002; Jätelain uudistaminen 13 Isoaho 1998, s Perustuslaki 731/

11 Jätekomponentti on yksittäinen aine tai esine, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä. Jätelaji on jätekomponenttien ryhmä, joka on kerätty sille tarkoitettuun keräysvälineeseen. Jätteen haltija on jätteen tuottaja, kiinteistön haltija tai toiminnan järjestäjä tai muu luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jonka hallinnassa jätelaji on. Jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia. Jätteenkäsittely on toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen. Jätteen tuottaja on luonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, jonka toiminnassa syntyy jätettä. Kestävä kehitys merkitsee "kehitystä, jolla tyydytetään tämän hetken tarpeet vaarantamatta tulevien sukupolvien mahdollisuuksia täyttää omat tarpeensa." 15 Kolmas sektori on valtion (julkisen sektorin) ja markkinoiden (yksityinen sektori) väliin jäävää aluetta ja siihen kuuluvia erilaisia toimijoiden organisaatioiden muotoja. Synonyymejä tälle termille ovat vapaaehtoissektori, aatteellinen sektori, voittoa tavoittelematon sektori, verovapaa sektori, ei-julkinen sektori, riippumaton sektori tai epävirallinen sektori. Kuljetuksen suorittaja on tässä tutkimuksessa luonnollinen tai oikeushenkilö, joka vastaa jätteen kuljetuksesta jätteen haltijan tai kunnan lukuun. Kunnallisen liikelaitoksella tarkoitetaan kuntalain mukaista kunnallista organisaatioita tai muuta vastaavalla tavalla organisoitua liiketoimintaa harjoittavaa kunnan toimintayksikköä. Liikelaitokselle on ominaista, että se kattaa kulunsa maksutuolilla, sen investoinnit katetaan pitkällä aikavälillä tulorahoituksella, sille laaditaan oma tuloslaskelma ja tase ja se on toiminnallisesti ja taloudellisesti varsin itsenäinen tulosohjattu yksikkö. Luonnollinen monopoli on sellainen, joka suurtuotannon etuja hyväkseen käyttäen saavuttaa tuotannossa aseman, joka tekee mahdottomaksi toisten kilpailijoiden alalle tai kyseeseen tuotantoon tulon. Näennäismarkkinoilla sekä kysyntä että tarjonta eroavat perinteisestä markkinatilanteesta siten, että hyvinvointivaltiossa kaikki tarjoajat eivät välttämättä ole voittoa tavoittelevia yrityksiä. Joukossa voi olla myös itsenäiseksi asemaltaan muodostettuja julkisen sektorin yksiköitä tai muita voittoa tavoittelemattomia tahoja. 15 Maailman ympäristö- ja kehityskomitean (Brundtlandin komitean) raportti (WCED 1987) 11

12 Markkinoiksi voidaan kutsua tilannetta, jossa kysyntä ja tarjonta kohtaavat tuotannontekijöiden vaihtamiseksi ja jossa tälle syntyy hinta. Ostopalvelut tarkoittavat palvelusten hankintaa organisaation ulkopuolelta. Ostopalvelun keskeinen idea on se, että julkisen sektorin organisaatio maksaa palveluista ja joku muu tekee sen. Syntypaikkalajittelu tarkoittaa jätekomponenttien lajittelua useammaksi eri jätelaiksi. Syntypaikkalajittelu voi perustua kunnallisiin jätehuoltomääräyksiin tai jätteentuottajan omiin ohjeisiin. Tilaaja-tuottajamallissa tilaajana on poliittinen päättäjä tai sen edustaja, joka verorahoilla pyytää tarjouksia eri tuottajilta. Transaktiokustannukset eli tuottajan vaihtamisesta aiheutuvat kustannukset. Tuottajan vastuulla tarkoitetaan sitä, että vastuu jätehuollon kustannuksista on eräissä tapauksissa ulotettu koskemaan myös tavaran valmistajaa ja maahantuojaa. 16 Ulkoistamisella tarkoitetaan jonkin organisaation toteuttaman palvelun siirtämistä osittain tai kokonaan toisen organisaation vastuulle. Viranomaistoiminta on sellaista julkisen vallan käyttöä, johon ainoastaan viranomaisella on lainmukainen oikeus. 17 Yhdyskuntajätteeksi katsotaan 1. lainsäädännössä jäte, joka lain mukaan on ohjattava kunnan vastuulla järjestettävään jätehuoltoon 2.tilastoinnissa jäte, joka on syntynyt muualla kuin teollisuudessa, rakentamisessa ja maa- ja metsätaloudessa. 18 Syntypaikkalajittelusta johtuen yhdyskuntajäte on jäteluokkakäsite. Operatiivisessa toiminnassa kyse on useasta eri yhdyskuntajätelajista. Yhtiöittämisellä tarkoitetaan kunnallisen toiminnan organisointia osakeyhtiömuotoon siten, että yhtiö on kunnan määräysvallan alainen. Yhtiöittämiseen on saattanut johtaa se, että liiketoimintaa ei ole voitu järjestää riittävän itsenäisesti osana kunnan hallintoa Jätelaki 1072/ Katso kohta julkisen vallan käyttö s Ympäristösanasto 1998, s Lähteet ovat tiedotteesta: Suomen Kuntaliitto: Vaihtoehtoiseen palvelutuotantoon liittyviä käsitteitä

13 2. JÄTEHUOLLON LAINSÄÄDÄNNÖN KEHITTYMINEN SUOMESSA PÄÄPIIRTEITTÄIN 1800 LUVUN LOPULTA 1970-LUVULLE 2.1 Nykyaikaisen jätehuollon ensi askeleet 1800-luvulla Alkusysäyksen nykyaikaisen jätehuollon syntymiselle antoivat teollistumisen ja väestönkasvun ohella laajamittaiset koleraepidemioiden sarjat, jotka levisivät Aasiasta Eurooppaan 1830-luvulla. Suomeen kolera saapui Venäjältä 1831 ja tuolloin kaupungit alkoivat antaa tiukkoja määräyksiä katujen puhtaanapidosta ja haisevien paikkojen kalkitsemisesta. Ruotsi-Suomessa oli jo 1700-luvulla säädetty laki koskien kuninkaan käskynhaltijan ja pormestarin valtaa antaa määräyksiä huoneiden rakentamisesta kaupungissa 20, mutta vasta kulkutaudit, joista kolera oli vaarallisin, pakottivat kaikkialla Euroopassa päättäjät ryhtymään tehokkaisiin toimiin hygienian ja terveydenhoidon parantamiseksi. Alkeellisten hygieniaolosuhteiden ja sairauksien yhteyden merkitys ymmärrettiin koleraepidemian myötä ja puhtaanapito katsottiin välttämättömäksi osaksi terveydenhoitoa luvulla. 21 Terveydenhuollon kehittämisen tärkeänä edellytyksenä oli lääketieteellisen koulutuksen tehostaminen 1800-luvulla. Vuonna 1832 annetussa lääninlääkärien ohjesäännössä ensimmäistä kertaa tähdennettiin väestön terveysolojen kohentamisen olevan lääkäreiden päätehtävänä 22, vaikka terveys- ja sairaanhoito-olot pysyivät alkeellisina aina luvun lopulle saakka. 23 Niin sanotut nälkävuodet vuosina pahensivat tilannetta entisestään. Kulkutaudit levisivät nälän heikentämien kerjäläisjoukkojen välityksellä ja nälkä ajoi ihmisiä pois entisiltä asuinsijoiltaan. 24 Lääkintähuollon keskushallinto oli Suomessa järjestetty autonomian alkuvuosista lähtien, jonka alaan myös ympäristöterveydenhuolto kuului. Keskushallinnossa toimintaa johti aluksi Collegium Medicum, joka yhdistettiin vuonna 1878 perustettuun Lääkintöhallitukseen. 25 Köyhyys, sairaudet ja alkeelliset olosuhteet muodostivat haasteelliseen sosioekonomisen vyyhdin 1800-luvun yhteiskunnalle, johon ratkaisua haettiin muiden toimenpiteiden lisäksi lainsäädännön keinoin. Hygieniassa ei ollut yhtenäiskulttuuria, vaan varallisuus 20 Rakennuskaari 1734/2 21 Saarento 1994, s Pulma 1987, s Pitkäjärvi 1998, s Olkkonen 1987, s

14 sääteli pitkälti ne puitteet, joissa puhtaudesta pystyttiin huolehtimaan. 26 Maalaiskuntien ja kaupunkien hallintouudistukset 1865 sekä 1873, joissa luotiin perusta kunnalliselle itsehallinnolle, tähtäsivät muun muassa köyhäinhoidon tehostamiseen. Vaivaishoitoasetuksella lakkautettiin tilattomien muuttorajoitukset ja vuoden 1883 irtolaisasetus 28 mahdollisti palkollisten sopimusvapauden. Tärkein lainsäädännöllinen toimenpide oli kuitenkin vuonna 1879 säädetty terveydenhoitoasetus, jossa määrättiin muun muassa elintarvikkeiden kaupasta, juomaveden laadusta, tarttuvien tautien ehkäisemisestä, viemäröinnistä sekä asuinolosuhteista. 29 Asetus sisälsi erilliset säädökset maaseutukunnille ja kaupungeille. Terveydenhoitoasetus loi perustan kuntien ja kaupunkien terveydenhuoltotehtäville sekä hallinnollisen vastuun ympäristöterveyden valvonnasta Ympäristöterveydenhuollon tilanne vuosisadan vaihteessa Helsingissä Kaupungit vastasivat yksityiskohtaisten järjestyssääntöjen antamisesta ja valvontaviranomaisen tehtävistä. Lisäksi kaupungit huolehtivat terveydenhoidon kohentamiseksi tehtyjen toimenpiteiden suorittamisesta tai teettämisestä eli puhtaanapidosta luvun loppupuolta lähestyttäessä oli koleraepidemian uusiutumisen pelko niin suuri, että viranomaisten oli pakko ryhtyä tuntuviin toimenpiteisiin. Esimerkiksi Helsingissä terveyspoliisit, joiden määrää oli tuntuvasti lisätty 1890-luvulla, tekivät puhtaanapitotarkastuksia pelkästään Hermannin kaupunginosan käymälöihin vuoden 1892 aikana 2137 kertaa. 30 Viemäriverkostoa oli uusittu Helsingissä koko 1800-luvun loppupuoli, joka helpotti kotitalouksien tilannetta liika - ja jätevesien valuessa omalta tontilta pois. Kaupungin vuonna 1875 antama uusi terveydenhoitosäännöstö sekä uusi rakennusjärjestys merkitsivät lisäksi parannusta yleiseen puhtaanapitoon Helsingissä 1800-luvun loppupuolella. 32 Ongelma oli kuitenkin monimutkaisempi ja laajempi, koska viemäriuudistuksen myötä jätevedet ohjattiin suoraan Suomenlahteen. Meren saastuneisuutta Helsingin edustalla kuvaa se, että puhdasta vettä ei löytynyt enää mistään rannasta kantakaupungin alueelta luvun alussa. 33 Kaupungin terveydenhoitolautakunnan tarkastaja sekä asiasta väitöskirjan 26 Oittinen 1999, s Asetus yleisestä vaivainhoidosta Asetus irtolaisista ja niiden kanssa menettelemisestä Terveydenhoitoasetus Waris 1934, s Rakennusjärjestys Waris 1934, s Laakkonen 1999, s

15 tehnyt kaupunginlääkäri Sucksdorff totesivat viemärivesien pilanneen meriveden niin, että lähes kaikki yleiset pyykinhuuhtelu ja uimahuoneet jouduttiin sulkemaan vuonna Ympäristön tilasta oltiin huolissaan käytännön syistä. Pyykinhuuhtelu vaikeutui ja kylpeminen 35, mikä oli työväestön ainoita huveja, oli epämiellyttävää veden löyhkäävän hajun sekä siinä kelluvien saastankappaleiden takia. Helsingissä toimi vuosina erityinen savuntarkastaja, koska terveydenhuoltolautakunta oli arvioinut, että s avua alkaa olemaan kaupungissa haitaksi asti. Asuinolot kävivät nopeasti kasvavassa kaupungissa yhä ahtaammiksi ja tämä toi mukanaan lisäongelmia puhtaanapitoon liittyen. Puhtaanapidon ohella monet muut terveydellisesti tärkeät yleisluontoiset toimet siirtyivät kunnallisen elimen, vuonna 1903 aloittaneen Helsingin kaupungin puhtaanapitolaitoksen hoidettaviksi. 36 Kunnallisen puhtaanapitolaitoksen toimesta tapahtuva jätteennouto katujen varsilta toteutettiin laitoksen alkuvuosikymmeninä vaihtolavallisilla, umpikorillisilla hevosajoneuvoilla, joiden korit kuormineen nostettiin tyhjennystä varten erityisillä puhtaanapitolaitoksen siirtokuormausasemilla nosturilla rautatievaunuun ja tyhjennettiin siihen kippaamalla Ympäristöterveydenhuollon tilanne Tampereella vuosisadan vaihteessa Tampereelle perustettiin terveyshoitolautakunta vuoden 1879 terveydenhoitoasetuksen velvoittamana. Sen tehtäviin kuuluivat esimerkiksi viemäri - ja vesijohtolaitoksen aikaansaaminen siinä määrissä kuin kaupungin varat sen s allivat, yleisen puhtauden tehostam i- nen, elintarvikehygienia ja kulkutautivaaran torjuminen. Työnsarkaa lautakunnalla riitti, sillä etenkin köyhän väestön ravinnossa ja puhtaanapidossa oli suuria epäkohtia. Asunnot sekä pihat olivat epäsiistejä, lisäksi tehtaat ja verstaat levittivät likaa ja saastaa ympärilleen luvulla vesi kannettiin sangolla tai saavilla kaivosta ja talousjätteet vietiin pihan perällä ulkokäymälän yhteydessä olevaan ruumaan. 38 Vuonna 1893 koleravaara huipentui kaupungissa ja valvontaa tehostettiin viiden poliisimiehen voimin sakkorangaistuksen uhalla. Terveyspoliisin suorittamia tarkastuksia tehtiin lähes vuodessa. Terveyshoitolautakunnan tarkastusaseman todettiin saavuttaneen 34 Laakkonen 1999, s Kaartinen 1999, s. 65: Uimataito ei ollut kovin yleinen vielä 1940-luvullakaan. Tämän takia ihmiset eivät varsinaisesti uineet, vaan lähinnä pulikoivat ra nnan tuntumassa. 36 Waris 1934, s. 20 Vrt. Saarento 1994, s Saarento 1994, s.6 38 Rasila 1984, s

16 yleisön luottamuksen, sillä terveysolot kehittyivät lautakunnan toiminnan alkuvuosina parempaan suuntaan aikaisempaan verrattuna. Vuoteen 1894 mennessä saatiin koko kaupungin kattava viemäriverkosto valmiiksi, jonka vaikutus siisteyteen ja yleiseen terveystilanteeseen oli huomattava. Myös vesijohtoverkko rakennettiin suurimpaan osaan kaupunkia. Terveyshoitolautakunnan ansioksi voidaan lukea myös kiertävät terveydenhoitajat, kulkutautisairaala, köyhäinsairaala ja mielisairaala. 39 Lannansäilytyspaikkoja sijoitettiin kauemmas kaupungista ja jo 1890-luvulla Tampereen terveyshoitolautakunta esitti toivomuksensa, että lanta voitaisiin kuljettaa rautateitse pois kaupungista. Vuosisadan vaihteen jälkeen alettiin yhä yleisemmin saada vesi suoraan hanasta ja likavedet voitiin kaataa viemäriin. 40 Puhtaanapito aiheutti kuitenkin edelleen päänvaivaa terveysviranomaisille ja esimerkiksi vuonna 1901 kaupunkia vaivasi kiusallinen rottaongelma, jonka vuoksi kaupunki alkoi maksaa erityistä rotantapporahaa. 41 Puhtaanapito-ongelmilla selittynee lukuisten kulkutautien, kuten tuberkuloosin, suuri määrä vielä 1900-luvun alussa Ympäristöterveydenhuollon tilanne maaseudulla reilu vuosisata sitten Terveydenhoitoasetuksessa vuodelta 1879 määrättiin kunnallislautakunta toimimaan terveydenhoitoviranomaisena maalaiskunnissa. 42 Piiri tai kunnanlääkärillä sekä kirkkoherralla oli puhevalta lautakunnassa, jonka kuului valvoa asuntojen siisteyttä, juomaveden puhtautta, ruokatavaroiden kauppaa ja muita terveydenhoidolle ja yksityisten ihmisten terveydelle mahdollisesti vaaraa aiheuttavia seikkoja työturvallisuutta myöten. Vuonna 1883 tuli rokotus pakolliseksi ja kuntiin oli palkattava rokottaja. Vuonna 1889 annettiin uusi asetus koskien maalaiskuntien kunnallishallintoa, joka määräsi, että kuntakokouksessa on päätettävä kunnallisesta terveyden ja sairaanhoidosta. 43 Valitettavan usein kävi kuitenkin niin, että terveydenhoidon ja siihen oleellisesti liittyvän puhtaanapidon sijaan kansakoulujen perustaminen tai köyhäinhoito katsottiin kunnissa terveydenhoitoa tärkeämmiksi tehtäviksi Rasila 1984, s Pitkäjärvi 1998, s Asetus terveydenhoidosta Suomenmaassa / Asetus maalaiskuntain kunnallishallinnosta / Seppälä 1998, s

17 Kulkutaudit olivat suuri ongelma myös maaseudulla. Etenkin köyhät kiertolaiset levittivät tauteja, vaikka asiaan oli yritetty puuttua jo 1852 säädetyllä vaivaishoitoasetuksella sekä myöhemmin voimaan tulleella irtolaisasetuksella. Asetukset eivät kuitenkaan helpottaneet tilattoman väestön toimeentulo-ongelmien kasvamista. 45 Osaksi teollistumisen seurauksena, osaksi nälkävuosien johdosta vuosien jälkeisenä aikana työt maaseudulla vähenivät ja muuttovoitto kaupunkeihin oli 1880-luvulla jo lähes ihmistä. Vaikka kaupungeissa, etenkin Helsingissä, asuttiin ahtaasti, eivät asuinolosuhteet olleet maaseudulla kaikkein varakkaimpia lukuun ottamatta, paremmat. Esimerkiksi vuonna 1900 maaseudun asunnoista 71 %:a oli yhden huoneen asuntoja verrattuna Helsingin lukuihin, jossa 19,7 %:a kaikista asunnoista oli yksiöitä. Köyhimmän kansanosan asunnoissa ei ollut maaseudulla valoa, lämpöä eikä riittävästi ilmaa, mikä aiheutti puhtaanapito-ongelmia ja edesauttoi tautien leviämistä. 46 Viemäröinti ja kunnallinen vesijohto puuttuivat maaseudun asunnoista usein pitkälle 1900-luvulle saakka. Maalaismaisissa kaupungeissa tilanne oli hyvin saman kaltainen kuin maalaiskunnissa. Esimerkiksi Pietarsaaressa heittivät talonomistajat jätteensä lantakuoppiin vielä pitkään vuosisadan vaihteen jälkeen Lainsäädännön kehittyminen terveydenhuollon säädöksistä jätehuoltolakiin Vuoden 1917 kunnallislait ja vuoden 1927 terveydenhoitolaki sekä asetus Vuoden 1917 maalaiskuntien kunnallislain (kunnallislait annettiin erikseen maalaiskunnille ja kaupungeille) mukaan, joka astui voimaan kansalaissodan takia vasta 1919, valtuuston oli keskusteltava ja päätettävä kunnalliseen terveyden ja sairaanhoitoon eli myös puhtaanapitoon liittyvistä asioista. 48 Valtuustolla oli oikeus antaa uhkasakkoja, mikäli terveydenhoidon edistämiseksi annettuja sääntöjä rikottiin. 49 Valtuuston asettaman kunnallislautakunnan tehtävänä oli, mikäli valtuusto ei ollut asettanut erillistä terveyslautakuntaa 50, valvoa yleistä terveydentilaa kunnissa. 51 Kaupunkien kohdalta oli voimassa puhtaanapidos- 45 Pulma 1987, s Haatanen 1968, s Nygård 2000, s Maalaiskuntain kunnallislaki ( ) 108/ Maalaiskuntain kunnallislaki ( ) 108/ Terveyslautakunnan asettaminen ei vielä tässä vaiheessa ollut pakollista. Katso tarkemmin vuoden 1927 terveydenhoitoasetus 51 Maalaiskuntain kunnallislaki ( ) 108/

18 ta ja yleisestä terveydenhuollosta se, mitä vuoden 1827 terveydenhuoltoasetuksessa säädettiin luvun alkupuolella terveydenhuollon järjestelmä siirtyi yleisesti yhä enemmän kuntien hoidettavaksi, suureksi osaksi kuntien omasta aloitteesta, mutta lisääntyvästi valtion myöntämän tuen avulla. Kuntien yhteistoiminta käynnistyi 1920-luvulla erityisesti sairaanhoidon osalta. 52 Uudistettujen terveydenhoitolain ja -asetuksen mukaan myös maalaiskuntiin oli perustettava terveydenhuoltolautakunnat, vaikka kunnanhallitus saattoi toimia terveydenhoitolautakuntana vuoden 1966 loppuun saakka. 53 Puhtaanapidosta säädettiin alusta asti, ensin osana terveydenhuoltoa, myöhemmin omana toimialanaan jätehuolto-nimikkeen alla, erityislaissa ja se kuului kunnan erityistoimialaan. Vuoden 1927 terveydenhoitolaki sisälsi määräykset kaupungin suorittamasta jätteiden ja muun lian poiskuljettamisesta talonomistajien suorittamaa maksua vastaan. 54 Asetuksella määrättiin tarkemmista määräyksistä koskien talojen ja pihojen puhtaanapitoa, viemärien kunnossapitoa, sekä esimerkiksi tarttuvien tautien ehkäisemistä. Viimeistään tämän lain myötä kuntiin ja kaupunkeihin tuli terveydenhuollon katsastajat, joiden tehtävänä oli valvoa puhtaanapitomääräysten toteuttamista. Asetuksessa määrättiin myös kaupungin velvollisuudesta osoittaa tarpeellinen määrä kaatopaikkoja kaikenlaista likaa varten. Ede llytyksenä kaatopaikan sijainnille oli se, että kaatopaikka ei likaa vedenottopaikkojen vettä eikä niistä synny muita terveydellisiä haittoja. 55 Huomion arvoista laissa oli, että puhtaanapitomääräykset koskivat vain kaupunkeja, eivät maalaiskuntia. Maalaiskuntien osalta puhtaanapidosta säädettiin ainoastaan, että jokaisella tilalla oli oltava ulkokäymälä. 56 Kaatopaikkojen perustamispakkoa maaseutukunnille ei ollut ja niitä alettiin perustaa useimmiten vasta 1950-luvulla. Itsestään selvänä "ihmisoikeutena", kuten Nygård asian ilmaisee, kaatopaikkoja voitiin maalaiskunnissa pitää 1980-luvun alkupuolella Terveydenhoitolaki 192/1927 2, 3 54 Terveydenhoitolaki 192/ Terveydenhoitosääntö 336/ Terveydenhoitosääntö 336/ Nygård 2001, s

19 2.2.2 Vuoden 1965 terveydenhoitolaki sekä vuoden 1967 terveydenhoitoasetus Vuonna 1967 toteutettiin kokonaisuudistus, jonka seurauksena syntynyt terveydenhoitolaki oli muutoksineen voimassa aina vuoteen 1994 saakka. 58 Laki, joka asetuksineen oli tässä vaiheessa jo varsin yksityiskohtainen, toi mukanaan muun muassa lääneihin lääninterveystarkastajat. Terveydenhoitolaissa säädettiin myös elintarvikkeiden kuljetuksessa noudatettavasta hygieniasta, talousvedestä, puhtaanapidosta ja viemäröinnistä, hautaamisesta ja eläinten pidosta. Jätehuollon katsottiin edelleen kuuluvan osaksi yleistä terveydenhuoltoa ja ylin vastuu siitä kuului Lääkintöhallitukselle. Valtion eri hallintoelimet vastasivat jätehuollosta ainoastaan terveydenhuoltoon liittyvän yleisen valvonnan osalta, sillä toimeenpano sekä suora valvonta kuuluivat kunnille osana kuntien erityistoimialaa. Kaupunkien velvollisuus perustaa kunnallisia puhtaanapitolaitoksia tai ryhtyä muihin tarkoituksenmukaisiin toimenpiteisiin poistettiin vuoden 1965 terveydenhoitolaista. Muutoksen tilalle ei säädetty asiaa koskevaa uutta lainsäädäntöä tai siirretty sitä mihinkään muuhunkaan jo olemassa olevaan lakiin. Kuntalaiset esittivät voimakasta arvostelua tätä terveydenhoitolain muutosta kohtaan, sillä se tarkoitti, että laki ei asettanut kaupungeille ja kauppaloille minkäänlaisia velvollisuuksia normaalitilanteessa ottaa vastuuta jätteiden keräyksestä. 59 Käytännössä se merkitsi, että kiinteistön omistajien oli pakko itse kuljettaa jätteet kaatopaikoille. 60 Periaate jätteen haltijan vastuusta tuottamiensa jätelajien jätehuollosta säilyi vuoden 1978 jätehuoltolaissa taajamien osalta ja edelleen vuoden 1993 jätelaissa koko kunnan alueella siten, että poikkeuksen pääsäännöstä muodostivat ja muodostavat edelleen asumisessa syntyneet ja siihen rinnastettavissa olevat jätelajit sekä nykyisessä jätelaissa tuottajan vastuun alaisuuteen kuuluvat jätelajit luvujen vaihteessa alettiin myös yhteiskunnallisesti nähdä jätehuollon vaikutukset osaksi ympäristöä ja luonnonvaroja. Tällöin materiaalin hyödyntäminen ja puhtaanapito yhdistettiin yhteiseksi toiminnoksi, josta nykyaikaisen jätehuollon katsotaan saaneen alkunsa. Kehitys on havainnollistettu tarkemmin oheisessa kuvassa. (KUVA 1. Simo Isoaho / TTKK, 1996 luentomoniste) 58 Terveydenhoitolaki 469/ KM 1970: B 114. Jätehuoltokomitean mietintö 19

20 P UHTAANAPITO (S ANITAATIO) T erveys ja m iellyttävyys M A T E R IAALIEN HYÖDYNTÄMINEN T alous ja tekniikka Y M PÄ R IST Ö - JA L U ONNONVARA- VAIKUTUKSET M ODERNI JÄTEHUOLTO M A T E R IAALIVIRTOJEN HALLINTA KUVA 1. Jätehuollon kehittyminen puhtaanapidosta ja materiaalin hyödyntämisestä modernin jätehuollon kautta materiaalivirtojen hallintaan. (Simo Isoaho / TTKK, 1996 luentomoniste) Harppaus eteenpäin jätehuoltolaki vuonna 1978 Jätepoliittista ilmapiiriä 1970-luvulla kuvaa hyvin vuonna 1970 julkaistu komiteamietintö, jossa huomio keskittyy lähinnä jo syntyneen jätteen vaarattomaksi tekemiseen. Komiteamietinnössä todetaan muun muassa, että: "Huomiota ei ole kiinnitettävä pelkästään jätteissä oleviin mahdollisiin taudinaiheuttajiin, vaan myös jätteiden paha haju sekä inhottava ulkonäkö on katsottava vaaraan verrattavaksi haitaksi." 61 Jätelainsäädäntö koki huomattavan edistysaskeleen vuonna 1979 kun jätehuoltolaki astui voimaan, sillä tähän asti puhtaanapidosta oli säädetty terveydenhuoltolainsäädännössä. Jätehuollon rooli osana kunnan erityistoimialaa ei muuttunut. Jätehuoltoa säätelevän erityislain, jätehuoltolain, voimaan astumisen jälkeen terveydenhuoltolainsäädäntö sisälsi edelleen joitakin jätehuoltoa koskevia määräyksiä eräiden muiden erityislakien ohella. Jätehuoltolaki sisälsi jätehuoltoa koskevat yleiset säännökset. Lain nojalla kunnilla oli mahdollisuus antaa jätehuoltomääräyksiä täydentämään jätehuoltolakia ja asetuksia. 60 Nygård 2001, s Komiteamietintö 1970 B: 114, s

21 Valtakunnallisella tasolla jätehuollon ylin johto ja valvonta kuuluivat ympäristöministeriölle, lääneissä jätehuoltoa ohjasi ja valvoi lääninhallitus. Yleinen huolenpito jätehuollon järjestämisestä ja valvonnasta kuului kunnille, jossa valvovana elimenä toimi ympäristönsuojelulautakunta. 62 Eduskunta kehotti jo vuonna 1978 hallitusta ryhtymään toimenpiteisiin sellaisen teknologian edistämiseksi, joka mahdollistaisi jätteen synnyn vähentämisen ja ehkäisyn. 63 Mainittu eduskunnan kannanotto huomioitiin lainsäädännössä kuitenkin vasta uusimmassa jätelaissa, joka tuli voimaan vuoden 1994 alusta alkaen. 64 Jätteenkuljetuksen järjestäminen ja viranomaisvalvonta jätehuoltolain mukaan Hyväksyessään jätehuoltolakia koskevan ehdotuksen eduskunta edellytti, että jätehuoltolain 13 :ssä tarkoitettuun jätteenkuljetukseen siirrytään siten, etteivät kunnat kuljetuksia järjestäessään aseta alalla toimivia, voittoa tavoittelevia yrityksiä niiden suuruuden vuoksi keskenään eriarvoiseen asemaan ja että kunnat mahdolliseen omatoimiseen kuljetukseen ryhtyessään kiinnittävät erityistä huomiota alalla jo toimivien pienten yritysten toiminnan turvaamiseen. 65 Jätehuoltolain mukaan kunnat voivat huolehtia jätehuollon järjestämisestä itse omana tai alan yrittäjää käyttäen (kunnan järjestämä jätteenkuljetus). Jätehuoltolain muutos vuonna 1986 mahdollisti jätteenkuljetuksen suorittamisen yhteistoimintana muiden kuntien kanssa. 66 Jätehuoltolain mukaan jätteenkuljetus voitiin järjestää myös siten, että kiinteistön haltija sopii siitä suoraan alan yrittäjän kanssa (sopimusperusteinen jätteenkuljetus). 67 Järjestetty jätteenkuljetus edellyttää viranomaisvalvontaa. Kun jätteenkuljetus perustui urakointiin, oli valvonta lähinnä urakkasopimusten noudattamisen valvontaa. Kuntien, joilla oli vastuu jätehuollon järjestämisestä, tuli tällöin huolehtia siitä, että kiinteistöt saivat urakoitsijoilta kuljetussopimuksen mukaisen palvelun. Sopimusperusteisessa jätteenkuljetuksessa palvelun taso ja tehtävän suorittaminen oli kiinteistön ja kuljetusyrityksen välinen sopimusasia, johon kunnalla ei yleensä ollut aihetta puuttua, jos tehtävä suoritettiin sään- 62 Jätehuoltolain muutos 65/ Eduskunnan vastaus hallituksen esitykseen 142/1978 vp 64 Jätelaki 1072/ Eduskunnan vastaus hallituksen esitykseen 142/1978 vp 66 Jätehuoltolain muutos 65/ Jätehuoltolaki 673/

22 nösten ja määräysten mukaisesti. 68 Kunnilla oli jo jätehuoltolain voimassaoloaikana mahdollisuus antaa lain täsmentämiseksi alueellisia jätehuoltomääräyksiä. 68 Salo 1990, s

23 3. JÄTEHUOLLON VOIMASSA OLEVA LAINSÄÄDÄNTÖ 3.1 Euroopan Unionin jätehuoltoa koskeva lainsäädäntö Euroopan unionin perustaminen ja keskeisimmät perussopimukset Sopimus Euroopan hiili- ja teräsyhteisöstä 69 (ECSC = EHTY) eli niin kutsuttu Pariisin sopimus vuodelta 1951 oli läpimurto Euroopan yhdentymiskehityksen kannalta. Sen tavoitteena oli toimia ylikansallisin toimivaltuuksin hiili ja terästuotannon sekä kaupan järjestämiseksi sekä yhdentymispyrkimyksen avulla välttää toisen maailman sodan kaltaiset konfliktit tulevaisuudessa. Suurimpana pyrkimyksenä oli kuitenkin luoda yhteismarkkinat, tulliliitto ja muu pitkälle ulottuva, ennen kaikkea taloudellinen yhteistyö. Pyrkimykset sinetöitiin Rooman sopimuksessa vuonna 1957, jolla perustettiin Euroopan talousyhteisö (EEC = ETY). 70 Euroopan yhteisön perustamissopimuksesta käy ilmi yhteisön perusperiaatteet, kuten kilpailun esteiden poistamisen sekä tavaroiden, henkilöiden, palveluiden ja pääoman vapaan liikkuvuuden turvaaminen. 71 Euroopan talousyhteisön perustamisen aikoihin perustettiin myös Euroopan atomienergiayhteisö (EURATOM). 72 Euroopan yhtenäisasiakirja 73, joka allekirjoitettiin heinäkuussa 1987, koski sisämarkkinoiden toteuttamiseksi tarvittavia muutoksia. Maastrichtin sopimuksella 74, jota pidetään merkittävimpinä sopimuksena Euroopan poliittisen yhdentymisen kannalta, perustettiin Euroopan Unioni vuonna 1992 sekä syvennettiin ja laajennettiin yhdentymistä. Sopimus astui voimaan kuitenkin vaikeuksien jälkeen vasta marraskuussa Perustamissopimuksia on tarkistettu kahdesti tämän jälkeen: Amsterdamin sopimuksessa 75 vuonna 1997 (astui voimaan toukokuussa 1999), jolloin sopimukseen sisällytettiin erityinen jäsenvaltioiden yhteistyömahdollisuuksia lisäävä joustavuus-artikla 76, sekä Nizzan sopimuksessa 77 vuonna 2001, jonka ratifiointi on parhaillaan käynnissä. Perustamissopimuksia on mukautettu useita kertoja, erityisesti uusien jäsenvaltioiden liittymisen yhteydessä vuosina 1973 (Tanska, Irlanti, Yhdistynyt kuningaskunta), 1981 (Kreikka), 1986 (Espanja ja Portugali) ja Sopimus Euroopan hiili- ja teräsyhteisöstä (SopS /1994, s Euroopan unionin laki Prim 104 ) 70 Sopimus Euroopan yhteisöstä ( SopS /1994, s Euroopan unionin laki Prim ) 71 Sopimus Euroopan yhteisöstä (SopS , s artikla (ent. 3. artikla)) 72 Sopimus Euroopan atomienergiayhteisöstä (SopS /1994, s Euroopan unionin laki Prim 105 ) 73 Euroopan yhtenäisasiakirja (EYVL L 169, ) 74 Sopimus Euroopan unionin perustamisesta (EYVL C 191, ) 75 Amsterdamin sopimus (EYVL C 340, ) 76 Amsterdamin sopimus (EYVL C 340, ) 77 Nizzan sopimus (EYVL 2001/C 80/01, ) 23

24 (Itävalta, Suomi, Ruotsi). Lisäksi on toteutettu perusteellisempia uudistuksia, joihin on liittynyt toimielimiä koskevia merkittäviä muutoksia ja joilla on otettu uusia alueita yhteisön toimielinten toimivallan piiriin. 78 Euroopan ympäristöviraston perustaminen ratifiointiin vuonna Sen tarkoituksena on varustaa komissio ja koko unioni tarpeellisilla tiedoilla sekä vaikutuskeinoilla, joiden avulla voidaan suorittaa ekosysteemin eri osien tilan arviointia, kehityksen ennustamista ja suunnitella ympäristöpolitiikkaa. 79 Euroopan unioni muodostuu kolmesta pilarista. Ensimmäinen pilari edustaa lainsäädäntäpuitteita kehittyneimmillään. Toisen pilarin tavoitteena on ulko - ja turvallisuuspolitiikan kehittäminen, jolloin pyritään ennen kaikkea turvaamaan Euroopan Unionin yhteiset arvot, perusedut ja riippumattomuus sekä lujittaa Euroopan Unionin ja sen jäsenvaltioiden turvallisuutta. Kolmannen pilarin, joka sisältää poliisi ja oikeudellisen yhteistyön jäsenvaltioiden välillä, tavoitteena on varmistaa kaikille kansalaisille vapauteen, turvallisuuteen sekä oikeuteen perustuva alue torjumalla ja ehkäisemällä rikollisuutta. Kuvassa kaksi on tiivistetysti esitetty Euroopan Unionin rakenne. 80 (Kuva 2: Klaus-Dieter Borchardt 1999, mukaillen Hanna Westerberg 2002) Jätehuolto on yksi Euroopan unionin ympäristöpolitiikan painopistealueita. Euroopan yhteisön ensimmäinen ympäristöohjelma 81 hyväksyttiin jo vuonna 1973 huolimatta varsinaisen toimivaltasäännöksen puuttumisesta ja vuonna 1976 Euroopan komissio päätti perustaa jätehuoltoa käsittelevän erillisen komitean. 82 Ympäristölainsäädännön räjähdysmäinen kasvu tapahtui 1990-luvulla ja se on tällä hetkellä Euroopan Unionin eniten säädelty osaalue. Suomessa korkein EU-asioita koordinoiva elin on Euroopan Unionin ministerivaliokunta, joka viime kädessä käsittelee kaikki laajat ja poliittisesti tärkeät asiat kuten Suomen kannat kutakin ministerineuvoston kokousta varten Salo Snellman 1994, s sekä Mäkelä 1994, s Borchardt 1999, s Euroopan yhteisön ensimmäinen ympäristöohjelma: C 112/73 82 Päätös jätehuoltoa käsittelevän komitean perustamisesta: 76/431/ETY

25 KUVA 2: Euroopan unionin rakenne (Klaus-Dieter Borchardt 1999, mukaillen Hanna Westerberg 2002) EUROOPAN UNIONI I PILARI EY Euratom EHTY + Uudet tai muutetut alat: -Unionin kansalaisuus -Koulutus ja kulttuuri -Kuluttajan suoja -Terveyden huolto (jätehuolto) -Euroopan laajuiset verkot -Tutkimus ja ympäristö -Sosiaalipolitiikka -Turvapaikkapolitiikka -Ulkorajat -Maahanmuuttopolitiikka II PILARI Yhteinen ulko-ja turvallisuuspolitiikka -Yhteiset kannat, toiminnot,yhteistyö -Rauhan turvaaminen -Ihmisoikeudet -Demokratia -EU:n ulkopuolisille maille annettava apu -EU:n turvallisuutta koskevat kysymykset WEU:n avulla -Asevarustelun taloudelliset lähtökohdat -Pitkällä aikavälillä määriteltävä yhteinen puolustuspolitiikka III PILARI Poliisiyhteistyö ja oikeudellinen yhteistyö -Oikeudellinen yhteistyö yksityisja rikosoikeudellisissa asioissa -Poliisiyhteistyö -Rasismin ja muukalaisvihan torjuminen -Laittoman huuma usaine ja asekaupan torjuminen -Järjestäytyneen rikollisuuden tarjunta -Terrorismin torjunta -Ihmiskaupan ja lapsiin kohdistuvien rikosten torjunta Eurooppaoikeuden rakenne EU-normisto, jota kutsutaan myös eurooppaoikeudeksi, jaetaan kahteen pääosaan. Rooman sopimus muutoksineen, lisäyksineen ja täydennyksineen muodostaa perustuslain luontoisen kirjoitetun primäärioikeuden, johon kaikessa muussa lainsäädännössä ja sovellutuksessa tukeudutaan ensisijaisesti ja joka on jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta. Primäärioikeudessa määritellään myös jätehuoltoa koskevan lainsäädännön puitteet, joita se- 25