Valtion yhteistoimintalaki

Transkriptio

1 VALTIOVARAINMINISTERIÖ Henkilöstöosasto Valtion yhteistoimintalaki Yhteistoiminnan kehittämistyöryhmän ehdotus uudeksi valtion yhteistoimintalaiksi

2

3

4 Hallituksen esitys Eduskunnalle valtion yhteistoimintalaiksi Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi valtion yhteistoimintalaki ja kumottavaksi yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annettu laki (651/1988). Esityksellä uudistetaan ja selkeytetään yhteistoimintaa ohjaavien säännösten rakennetta sekä valtion työpaikoilla toteutettavan yhteistoiminnan menettelytapoja ja sisältöä. Esityksellä vähennetään yhteistoimintaa koskevien eritasoisten sopimusten määrää sisällyttämällä lakiin merkittävimmät keskustason sopimusmääräykset. Tärkeimmät lakiin sisällytettävät sopimusmääräykset koskevat koko valtionhallinnon tai useamman kuin yhden ministeriön hallinnonalan muutoshankkeita koskevaa yhteistoimintaa. Hallinnon palvelukyvyn varmistaminen ja parantaminen sekä tuottavuuden kehittäminen ja valtiontalouden rajalliset resurssit vaativat uudistuksia, joiden sujuva ja tuloksellinen toteuttaminen edellyttävät hyvää vuorovaikutusta työnantajan ja henkilöstön välillä. Esityksessä korostetaan työelämän laadun ja henkilöstön työhyvinvoinnin edistämistä yhteistoiminnan kautta. Esityksellä edistetään henkilöstön mahdollisuuksia osallistua ja ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ vaikuttaa päätöksiin niiden valmisteluvaiheessa. Merkittäviä uudistuksia ovat myös välittömän yhteistoiminnan ja työnantajan uudelleentyöllistymistä tukevan toimenpidevelvoitteen saattaminen lain tasolle sekä työnantajan tiedonanto- ja selvitysvelvollisuuden selkeyttäminen. Myös hyvityksen määräytymistä, henkilöstön lomauttamista, osaaikaistamista tai irtisanomista koskevaa neuvotteluaikaa, henkilöstösuunnittelua ja alihankintatyöstä annettavia tietoja koskevia säännöksiä on uudistettu. Lisäksi esityksessä ehdotetaan säädettäväksi yhteistoiminnan arvioinnin ja valvonnan toteuttamisesta. Esityksessä käytetään yhteistoiminnan toteuttamisen muodoista kahta alakäsitettä, jotka ovat yhteistoimintamenettely ja yhteistoimintaneuvottelu. Käsitteillä selkeytetään lakiehdotukseen sisältyviä menettelyllisiä eroja erityyppisten asioiden käsittelyssä. Käsitteillä ei kuitenkaan muuteta yhteistoiminnan perustavoitteita tai tarkoitusta. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2012.

5 2 SISÄLLYS ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ... 1 SISÄLLYS... 2 YLEISPERUSTELUT JOHDANTO NYKYTILA Lainsäädäntö ja käytäntö... 3 Yhteistoiminta valtion virastoissa ja laitoksissa... 3 Yhteistoiminnan valvonta Kansainvälinen kehitys Euroopan Unionin ja Euroopan Neuvoston säännökset... 4 Yhteistoimintamenettelydirektiivi... 4 Euroopan sosiaalinen peruskirja... 5 Ruotsi... 5 Tanska... 6 Norja Nykytilan arviointi ESITYKSEN TAVOITTEET JA KESKEISET EHDOTUKSET Tavoitteet Keskeiset ehdotukset Toteuttamisvaihtoehdot ESITYKSEN VAIKUTUKSET ASIAN VALMISTELU Valmisteluvaiheet ja -aineisto RIIPPUVUUS MUISTA ESITYKSISTÄ... 8 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT LAKIEHDOTUSTEN PERUSTELUT Valtion yhteistoimintalaki luku Yleiset säännökset luku Yhteistoiminnan toteuttaminen luku Yhteistoimintamenettelyssä käsiteltävät asiat luku Yhteistoimintaneuvotteluissa käsiteltävät asiat luku Yhteistoimintaneuvottelut työvoiman käyttöä vähennettäessä luku Yhteistoiminta valtionhallintoa ja yhtä tai useampaa hallinnonalaa koskevissa asioissa luku Erinäiset säädökset Laki yhteistoiminta-asiamiehestä VOIMAANTULO LAKIEHDOTUKSET Valtion yhteistoimintalaki Laki yhteistoiminta-asiamiehestä annetun lain muuttamisesta LIITE RINNAKKAISTEKSTI Laki yhteistoiminta-asiamiehestä annetun lain muuttamisesta... 46

6 3 YLEISPERUSTELUT 1 Johdanto Valtion toimintoja ja organisaatioita on kuluneen vuosikymmenen aikana kehitetty monin tavoin ja kehittäminen jatkuu. Kehittämistarpeeseen on vaikuttanut erityisesti valtion tuottavuusohjelma, jota on toteutettu 2000-luvun puolivälistä alkaen. Siihen liittyy kestävän tuottavuuden ajatus, jolla tarkoitetaan tuottavuuden parantamista ja työelämän laadun kehittämistä tai molempia. Työelämän yleisenä suuntana on ollut henkilöstön ottaminen aiempaa enemmän mukaan päätösten valmisteluun. Tämä on vaikuttanut päätöksentekokäytäntöihin organisaatioissa ja sen tukeminen myös lainsäädännön avulla on perusteltua. Esitystä laadittaessa on otettu huomioon yritysten yhteistoiminnasta annetun lain (334/2007) ja työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa annetun lain (449/2007) sisällöt ja rakenteet. Esityksen tausta-aineistona on käytetty valtiovarainministeriön vuonna tekemää selvitystä yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa samoin kuin EU:n yhteistoimintamenettelydirektiivin säännöksiä (2002/14/EY), Euroopan sosiaalisen peruskirjan (SopS78/2002) uudistusta sekä voimassa olevia valtiovarainministeriön ja valtion pääsopijajärjestöjen kesken solmittuja keskustason sopimuksia. 2 Nykytila 2.1 Lainsäädäntö ja käytäntö Yhteistoiminta valtion virastoissa ja laitoksissa Voimassa oleva laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa on säädetty vuonna 1988 ja se on ollut jokseenkin muuttumattomana voimassa siitä lähtien. Lain säätämisen yhteydessä uudistettiin yhteistoiminnan käsitettä ja laajennettiin yhteistoiminnassa käsiteltävien asioiden määrää. Valtion virastoissa 31 päivänä tammikuuta 1974 tehdyn valtioneuvoston päätöksen nojalla toteutetusta virastodemokratiasta käsitteenä luovuttiin. Vuoden 1988 laki säädettiin noudattelemaan paljolti yrityksissä vuodesta 1979 voimassa ollutta vastaavaa lainsäädäntöä. Valtiollakin henkilöstön vaikuttamismahdollisuuksia työpaikoilla lisättiin, millä haluttiin edistää valtion toiminnan tehokkuutta ja tuloksellisuutta. Työnantajan neuvotteluvelvoitetta lisättiin ja tietojenantovelvoitteita laajennettiin. Lain lisäksi yhteistoiminnasta valtiolla määrätään valtiovarainministeriön ja valtion pääsopijajärjestöjen kesken solmituissa yhteistoimintasopimuksissa, jotka oikeusvaikutuksiltaan vastaavat virka- ja työehtosopimuksia. Sopimusosapuolina toimivat valtiovarainministeriö ja valtion henkilöstöä edustavat pääsopijajärjestöt (keskustason sopimus) sekä virastoissa asianomainen virastotyönantaja ja virkamiesten ja työntekijöiden yhdistykset (virastotason sopimukset). Lisäksi on solmittu työsuojelun yhteistoimintasopimuksia. Valtiovarainministeriö teki vuosina selvityksen yhteistoiminnan toteutumisesta virastoissa. Selvityksessä oli mukana kaksi ministeriötä ja kuusi virastoa. Selvityksessä ilmeni, että voimassa olevan lain aikana työyhteisöjen tila yhteistoiminnan toteuttamisen suhteen on ollut varsin kirjava. Nykyinen järjestelmä ei vastaajien mukaan tue riittävästi yhteistoiminnan toteuttamista. Yhteistoiminnan suunnittelu ja toteutumisen arviointi on selvityksen mukaan ollut työpaikoilla puutteellista. Yhteistoiminnan valvonta Voimassa olevaan lakiin ei sisälly lain noudattamisen valvontaa koskevia säännöksiä. Yhteistoiminta-asiamiehestä annettu laki (216/2010) on tullut voimaan heinäkuun 1 päivänä Laissa säädetään yhteistoiminta-asiamiehestä, jonka tehtävänä on valvoa yhteistoiminnasta yrityksissä annetun lain ja muiden yksityisen sektorin työpaikkojen yhteistoimintaa ja henkilöstön osallistumisoikeuksia koskevien lakien noudattamista. Samanaikaisesti muutettiin yhteistoiminnasta

7 4 yrityksissä annetun lain 66 :ää siten, että se vastaa edellä mainittua lakia. Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta totesi mietinnössään 1/2010, että se pitää julkisen sektorin yhteistoimintalakien valvontajärjestelmän selkiyttämistä erittäin tärkeänä ja kiirehtii valvontaa koskevien säädösten valmistelua. Valmistelun yhteydessä tulee selvittää, voisiko käsiteltävänä olevalla lailla perustettava yhteistoiminta-asiamies valvoa myös julkisen sektorin yhteistoiminnan toteutumista Ėsityksen valmistelussa on selvitetty asiaa ja päädytty siihen, että myös valtionhallinnon yhteistoiminnan valvontatehtävä ehdotetaan sisällytettäväksi yhteistoiminta-asiamiehen toimivaltaan. 2.2 Kansainvälinen kehitys Euroopan Unionin ja Euroopan Neuvoston säännökset Voimassa olevan yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa annetun lain säätämisen jälkeen Euroopan Neuvosto on uudistanut työnantajan ja henkilöstön yhteistoiminnan kehittämistä koskevan Euroopan sosiaalisen peruskirjan vuonna 2002 (SopS 78/2002). Niin ikään vuonna 2002 Euroopan Parlamentti ja Neuvosto antoivat direktiivin, joka koskee työntekijöille tiedottamisen ja heidän kuulemisensa yleisiä puitteita Euroopan yhteisössä (jäljempänä yhteistoimintamenettelydirektiivi, 2002/14/EY). Yhteistoimintamenettelydirektiivi Yhteistoimintadirektiivin tarkoituksena on luoda yleiset puitteet vähimmäisvaatimuksista työntekijöiden oikeudesta saada tietoja ja tulla kuulluksi yhteisön jäsenvaltioissa sijaitsevissa yrityksissä ja toimipaikoissa. Yksityiskohtaiset säännöt tiedottamisesta ja kuulemisesta määritellään ja toteutetaan kunkin jäsenvaltion kansallisen lainsäädännön ja työmarkkinasuhteissa vallitsevien käytäntöjen mukaisesti siten, että taataan niiden tehokkuus. Direktiivin 3 artiklan mukaan direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion valinnan mukaan joko yrityksissä, joiden palveluksessa on yksittäisessä jäsenvaltiossa vähintään 50 työntekijää tai toimipaikoissa, joiden palveluksessa on yksittäisessä jäsenvaltiossa vähintään 20 työntekijää. Yrityksellä tarkoitetaan voittoa tavoittelevaa tai tavoittelematonta, taloudellista toimintaa harjoittavaa, julkista tai yksityistä yritystä. Suomessa yhteistoimintamenettelydirektiivin on katsottu koskevan myös kuntaa ja valtiota työnantajana. Direktiivin 4 artiklan mukaan tiedottaminen ja kuuleminen sisältävät a) tiedottamisen yrityksen toiminnan viimeaikaisesta ja todennäköisestä kehityksestä sekä taloudellisesta tilanteesta, b) tiedottamisen ja kuulemisen yrityksen työllisyystilanteesta, sen rakenteesta ja todennäköisestä kehityksestä sekä mahdollisista suunnitelluista ennakoivista toimenpiteistä erityisesti työpaikkojen ollessa uhattuina, sekä c) tiedottamisen ja kuulemisen päätöksistä, jotka saattavat muuttaa merkittävästi työn organisointia ja työsopimussuhteita. Yhteistoimintamenettelydirektiivin mukaan tiedot on annettava asianmukaisena ajankohtana, asianmukaisin tavoin ja asianmukaisen sisältöisinä erityisesti sen mahdollistamiseksi, että työntekijöiden edustajat voivat riittävästi perehtyä asiaan ja valmistautua tarvittaessa kuulemiseen. Kuulemisen on tapahduttava käsiteltävästä asiasta riippuen soveltuvalla tavalla johdon ja edustuksen tasolla sekä varmistaen, että ajankohta, keinot ja sisältö ovat asianmukaiset. Kuulemisen tarkoituksena on saada aikaan sopimus kuulemisen kohteena olevasta asiasta. Direktiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat antaa työmarkkinaosapuolten tehtäväksi määritellä sopimuksin direktiivissä tarkoitettujen tiedottamis- ja kuulemismenettelyjen yksityiskohtaiset säännöt. Direktiivi ei kuitenkaan mahdollista sitä, että kansallisesti voitaisiin säätää työmarkkinaosapuolten mahdollisuudesta sopia direktiivin soveltamisalasta. Direktiivissä on myös säännöksiä siitä, miten jäsenvaltioiden tulee säätää luottamuksellisten tietojen käsittelystä ja salassapidosta, hallinnollisten ja oikeudellisten menettelyjen käyttämisestä siltä varalta, että direktiivistä johtuvia velvollisuuksia ei ole noudatettu sekä työntekijöiden edustajien suojasta, jotta he

8 5 voivat suorittaa asianmukaisesti. Euroopan sosiaalinen peruskirja heille annetut tehtävät Euroopan Neuvoston uudistettu Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 78/2002) tuli voimaan Suomen osalta 1 päivänä elokuuta 2002 ja se korvasi vuonna 1961 tehdyn peruskirjan. Euroopan Neuvosto pyrki uudistuksella vahvistamaan peruskirjan asemaa sosiaalisten oikeuksien ja sosiaalisen turvallisuuden takaajana Euroopassa. Yhteistoimintalainsäädännön kannalta keskeisin on peruskirjan artikla 21, joka koskee oikeutta tiedonsaantiin ja yhteisiin neuvotteluihin. Siinä todetaan, että varmistaakseen, että työntekijöiden oikeutta tiedon saantiin ja yhteisiin neuvotteluihin yrityksessä voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopijapuolet sitoutuvat toteuttamaan ja kannustamaan toimia, jotka mahdollistavat sen, että työntekijä tai heidän edustajansa kansallisen lainsäädännön ja käytännön mukaisesti: a) saavat säännöllisesti tai sopivana ajankohtana ymmärrettävällä tavalla tietoa sen yrityksen taloudellisesta tilanteesta, jonka palveluksessa he ovat, kuitenkin siten, että sellaisen tiedon paljastaminen, joka saattaisi olla yritykselle haitallinen, voidaan kieltää tai esittää tieto luottamuksellisena; ja b) saavat hyvissä ajoin neuvotella sellaisten ehdotettujen päätösten osalta, jotka voivat olennaisesti vaikuttaa työntekijöiden etuihin, erityisesti niistä päätöksistä, joilla voisi olla merkittävä vaikutus yrityksen työllisyystilanteeseen. Artikla 29 koskee oikeutta saada tietoa ja neuvotella joukkoirtisanomismenettelyissä. Sen mukaan, varmistaakseen, että työntekijöiden oikeutta saada tietoja ja neuvotella joukkoirtisanomistapauksissa voidaan käyttää tehokkaalla tavalla, sopimuspuolet sitoutuvat varmistamaan, että työnantajat antavat tietoa ja neuvottelevat työntekijöiden edustajien kanssa hyvissä ajoin ennen joukkoirtisanomisia niistä tavoista ja keinoista, joilla joukkoirtisanomiset voidaan välttää tai niiden esiintymistä rajoittaa ja niiden seurauksia lieventää, esimerkiksi turvautumalla sosiaalisiin toimiin, joiden tavoitteena on erityisesti helpottaa kyseisten työntekijöiden sijoittamista muihin tehtäviin tai uudelleen kouluttamista. Peruskirjan muista yhteistoimintalainsäädännön alaan kuuluvista artikloista Suomi on hyväksynyt 5 artiklan, joka koskee järjestäytymisoikeutta, 6 artiklan, joka koskee kollektiivista neuvotteluoikeutta, 22 artiklan, joka koskee oikeutta osallistua työoloja ja työympäristöä koskevaan päätöksentekoon sekä niiden parantamiseen. Lisäksi Suomi on hyväksynyt 26 artiklan, joka koskee oikeutta ihmisarvoiseen kohteluun työssä sekä 28 artiklan, joka koskee työntekijöiden edustajien oikeutta suojeluun yrityksessä ja heille annettavia toimintamahdollisuuksia. Molempien em. kansainvälisen oikeuden säännöskokonaisuuksien implementointi Suomen lainsäädäntöön on tärkeää tehdä myös valtionhallintoa koskevaksi, joskin jo voimassa oleva laki on sopusoinnussa mainittujen säännösten kanssa. Lailla yhteistoiminnasta yrityksissä (334/2007) sekä lailla työnantajan ja henkilöstön välisestä yhteistoiminnasta kunnissa (449/2007) on säännökset jo uudistettu muilla sektoreilla vastamaan mainittuja velvoitteita. Ruotsi Ruotsissa sovelletaan yhteistoiminnan osalta samaa lakia kaikkiin palvelussuhteisiin (Lag om medbestämmande i arbetslivet, 1976). Laissa säädetään, että työnantajan tulee ennen sellaisen päätöksen tekemistä, joka koskee merkittäviä muutoksia sen toiminnassa, oma-aloitteisesti ryhtyä neuvotteluihin työntekijäjärjestöjen kanssa. Neuvotteluvelvollisuus koskee asioita, jos päätös vaikuttaa työnantajan ja työntekijän väliseen suhteeseen. Yhteistoiminnasta on mahdollista sopia myös työehtosopimuksella tietyin rajoituksin. Ruotsissa on myös solmittu valtiotyönantajan ja järjestöjen kesken sopimus yhteistoiminnasta työpaikkojen kehittämisessä (Samverkan för utveckling, 1997), minkä tarkoituksena on antaa palvelussuhteessa oleville mahdollisuus paitsi huolehtia omasta ammattitaidostaan myös vaikuttaa työhönsä ja valmisteluvaiheessa niihin päätöksiin, joita viranomainen tekee. Valtion henkilöstöä varten on solmittu myös ns. turvasopimus (Trygghetsavtalet, 1997), jonka perusteella

9 6 viranomaisen töiden vähentyessä tai lakatessa henkilöstön on mahdollisuus saada pidempi irtisanomisaika, yksilöllistä tukea tai mahdollisuuksia kouluttautumiseen. Tanska Tanskassa työnantajan ja henkilöstön välinen yhteistoiminta perustuu sopimuksiin (Samarbejde og samarbejdsudvalg i statens virksomheder og institutioner, 2008), eikä asiasta ole lainsäädäntöä. Valmistelua lain säätämiseksi on kuitenkin tehty viime vuosina. Sopimuksissa on huomioitu Euroopan unionin sääntelyn yhteistoiminnalle asettamat vaatimukset ja yhteistoiminnan piiriin kuuluvat asiat on määritelty pitkälti yllä mainitun yhteistoimintadirektiivin mukaisesti. Sopimusmääräyksiä sovelletaan kaikkeen henkilöstöön riippumatta siitä, kuuluvatko he ammattiyhdistyksiin vai eivät. Norja Norjassa yleiset säännökset työnantajan ja työntekijän välisestä suhteesta sekä työnantajan ja työntekijän oikeuksista ja velvollisuuksista ovat työympäristöä, työaikaa ja työsuojelua koskevassa laissa (lov om arbeidsmiljö, arbeidstid og stillingsvern, 2005). Lisäksi Norjassa sovelletaan osapuolten sopimaa pääsopimusta (Hovdeavtalen for arbeidstagere i staten, ), jossa myös säädetään valtiolla velvoittavasta yhteistoiminnasta (medbestemmelse) työpaikoilla. 2.3 Nykytilan arviointi Voimassa oleva laki on säännellyt valtionhallinnon yhteistoimintaa jo runsaat 20 vuotta. Vaikka laki ja sen perusteella solmitut sopimukset täyttävät yhteistoiminnalle asetetut edellytykset, se ei enää vastaa parhaalla mahdollisella tavalla muuttuneen työelämän tarpeita. Valtion toimintojen kehittämis- ja suunnittelutyö on monipuolista ja moniasteista sekä hallinnonalojen sisällä että niiden kesken. Kun valtionhallinnon tuloksellisuutta, taloudellisuutta ja palvelukykyä halutaan parantaa, henkilöstön asiantuntemuksella on valmisteluvaiheen yhteistoiminnassa tärkeä merkitys. Valtion virastojen yhteistoimintakäytännöt vaihtelevat riippuen viraston toimintatavoista ja johtamiskulttuurista. Voimassa oleva laki yhteistoiminnasta valtion virastoissa ja laitoksissa antaa mahdollisuuden sellaisten virastojen sisäisten asioiden käsittelemiseen, joilla on henkilöstövaikutuksia. Tästä poiketen usean viraston tai usean ministeriön välisten muutosten käsittely yhteistoiminnassa eri ryhmien kesken on ollut lailla sääntelemättä. Valtion henkilöstöä edustavien pääsopijajärjestöjen ja valtiotyönantajan kesken on sovittu erikseen menettelyistä silloin, kun suunnitelmien vaikutukset saattavat koskea useampaa kuin yhtä virastoa. Tällainen moniportainen, yhteensovittelua edellyttävä järjestelmä ei enää ole toimiva käytäntö. Voimassa olevan lain säännökset ja eritasoiset sopimukset ovat jossain määrin jäykkiä ja monimutkaisia, eivätkä ne ohjaa suunnitelmallisen yhteistoiminnan toteuttamiseen. Virastoille tehdyn kyselyn mukaan toiminta ei kaikissa virastoissa ole ollut suunniteltua eikä sitä pääsääntöisesti ole arvioitu. Henkilöstön osallistuminen on ollut aktiivista, mutta virastojen kesken on kuitenkin esiintynyt suurta hajontaa. Olennaista nykyisissä yhteistoiminnan käytänteissä on ollut varsin vahva keskustason sopimusten asema ja virastotasoinen sopimuskäytäntö. Yhteistoiminnan toteuttajan kannalta on ollut hankalaa soveltaa samaan aikaan sekä lakia että keskus- ja paikallistason sopimuksia. Lisäksi poikkihallinnollisten muutoshankkeiden yhteistoimintakäsittelystä ei ole ollut selkeitä säännöksiä. Näillä on kuitenkin todettu olevan merkittäviä henkilöstövaikutuksia, minkä vuoksi tällaisten hankkeiden valmisteluun tulee liittää yhteistoiminta henkilöstön kanssa. 3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset 3.1 Tavoitteet Esityksen tavoitteena on uudistaa yhteistoimintaa koskeva sääntely vastamaan valtionhallinnon ja valtion henkilöstön tulevaisuuden tarpeita, kun otetaan huomioon valtion toimintojen kehittyminen ja johtamisen

10 7 kehittäminen sekä yritysten yhteistoiminnasta annetun lain uudistaminen. 3.2 Keskeiset ehdotukset Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi virastoille yhteistoimintavelvoite, jonka täyttämättä jättäminen olisi mahdollisen rangaistuksen peruste. Käsiteltävien asioiden luetteloa tarkennetaan vastaamaan ajanmukaista työelämän käsitteistöä. Esityksessä yhteistoiminnan painopiste olisi jatkossakin edustuksellisessa yhteistoiminnassa, mutta myös välittömän yhteistoiminnan merkitystä korostettaisiin. Välittömästä yhteistoiminnasta ei kuitenkaan olisi tarpeen säätää laissa yksityiskohtaisesti. Välitön yhteistoiminta toteutuu yleensä työnantajan edustajan käymänä vapaamuotoisena keskusteluna henkilön itsensä, hänen edustajansa tai molempien kanssa yksittäistä virkamiestä koskettavassa yhteistoiminnan piiriin kuuluvassa asiassa, kehitys- ja tuloskeskustelussa henkilön ja hänen esimiehensä välillä tai työyksikkökokouksissa työyhteisöä koskevissa asioissa. Työvoiman pysyvää tai väliaikaista vähentämistä koskevien suunnitelmien käsittely ehdotetaan säänneltäväksi erityisen tarkasti, jotta merkittävien henkilöstövaikutusten käsitteleminen henkilöstön edustajien kanssa ennen päätöksentekoa olisi virastoissa mahdollista. Kun henkilöstöä on tarkoitus vähentää pysyvästi, työnantajan tulisi antaa henkilöstön edustajille esitys työllistymistä edistäväksi toimintasuunnitelmaksi. Tässä suunnitelmassa mainittaisiin paitsi yhteistoimintaneuvottelujen aikataulut ja käytänteet myös erilaisten tukitoimien käyttäminen, kuten julkisten työvoimapalvelujen käyttö sekä omaehtoisen kouluttautumisen ja työnhaun mahdollisuudet irtisanomisajan kuluessa. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi työnantajalle selvitysvelvollisuus niistä ratkaisuista, joihin se on päätymässä henkilöstön asemaa koskevien yhteistoimintaneuvottelujen jälkeen. Työnantajalla olisi siten velvoite vielä kerran, ennen lopullista päätöstään, selvittää henkilöstön edustajille tai virkamiehelle itselleen ne johtopäätökset, joihin neuvottelut ovat antaneet aihetta. Myös tässä vaiheessa henkilöstön edustajilla tai virkamiehellä olisi vielä mahdollisuus vaikuttaa päätöksentekoon. Koko valtionhallintoa tai useamman kuin yhden ministeriön tai viraston henkilöstövaikutuksia sisältävien asioiden käsittelyä koskeva yhteistoimintavelvoite ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin uutena asiana. Näin voitaisiin vähentää erillisten yhteistoimintasopimusten tarvetta. Menettelyn yksityiskohdat jätettäisiin osapuolten kesken tarkemmin sovittaviksi, koska lain tasolla ei ole tarkoituksenmukaista säännellä tarkasti erilaisia ja erikokoisia hankkeita ja suunnitelmia. Tavoitteena on, että kaikilla valtionhallinnon muutosten valmistelutasoilla yhteistoimintamenettelyjä käytetään ennen lopullisia päätöksiä ja niiden toimeenpanoa. Esityksen mukaan koko valtionhallintoa koskevia tai poikkihallinnollisia asioita tulisi käsitellä henkilöstön edustajien kanssa yhteistoiminnassa samalla organisaatiotasolla kuin valmistelukin tehdään ennen kuin nämä asiat päätetään ja päätökset toimeenpannaan. Tiedonantovelvoitteita henkilöstölle tarkennettaisiin ja sisältöä laajennettaisiin erityisesti tilanteissa, joissa suunnitellaan henkilöstövähennyksiä tai lomautuksia. Yhteistoimintaan liittyviä määräaikoja harkittaessa tavoitteena on ollut varmistaa riittävä valmistautumis- ja perehtymisaika myös henkilöstön edustajille kuitenkaan viivyttämättä merkittäviä työnantajaratkaisuja. Lain tavoitteen mukaisesti henkilöstölle tai sen edustajille varattaisiin riittävästi aikaa keskustella keskenään, vaikuttaa ja olla mukana jo päätöksen valmistelussa. Tätä edellyttävät erityisesti edellä mainitut Euroopan Neuvoston Sosiaalinen peruskirja ja EU:n yhteistoimintamenettelydirektiivi. Keskeisiä uudistuksia ovat myös valtion virastojen henkilöstö- ja koulutussuunnittelua ja niiden sisältöä koskevat säännökset, alihankintasopimuksista annettavia tietoja sekä hyvityksen määräytymistä koskevat säännökset. Työnantajan neuvotteluvelvoitetta koskevaa määräaikaa esitetään pidennettäväksi tilanteissa, joissa irtisanominen, lomauttaminen tai osa-aikaistaminen kohdistuu alle 10 virkamieheen, taikka enintään 90 päivän lomautus kohdistuu vähintään 10 virkamieheen.

11 8 Työnantajan velvoite nykyistä laajempaan uudelleentyöllistymistä edistävään tukitoimintaan, työryhmien asettamisen ja niiden toiminnan saattaminen lain tasolla yhteistoiminnan piiriin ja lain soveltamisen ohjausta sekä yhteistoiminnan arviointia koskevat uudet säännökset sisältyvät esitykseen. Yhteistoimintamenettelyn ja sitä yksityiskohtaisemmin säännellyn yhteistoimintaneuvottelun käsitteet ja menettelyt ehdotetaan eroteltaviksi. Menettelyjen eroavaisuudet eivät muuttaisi yhteistoiminnan perustavoitetta eri asioiden osalta. Tarkoituksenmukaisuussyistä esityksessä ehdotetaan säädettäväksi merkittäviä henkilöstövaikutuksia mahdollisesti aiheuttavien asioiden yhteistoiminnan menettelyt yksityiskohtaisesti, erityisesti neuvottelujen määräaikojen ja asioiden käsittelyjärjestyksen sekä työnantajan tiedottamisvelvollisuuden osalta. 3.3 Toteuttamisvaihtoehdot Työelämän muutosten ja uudistuneen kansainvälisen ja kotimaisen yhteistoimintalainsäädännön huomioiminen valtion virastojen yhteistoiminnassa olisi ollut mahdollista toteuttaa myös täydentämällä keskus- ja virastotason sopimuksia sekä sopimalla erikseen koko valtionhallintoa tai poikkihallinnollisia uudistuksia koskevista yhteistoimintamuodoista. Eritasoisten sopimusten lisääminen jo nyt hankalaksi osoittautuneeseen normihierarkiaan ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista. Voimassa olevassa laissa on jo muissa yhteyksissä ja erityisesti valtiovarainministeriön selvityksen tulosten perusteella todettu heikkouksia nykyajan vaatimusten mukaisena yhteistoimintaa ohjaavana säännöstönä. Sen vuoksi lain muuttaminen olisi muutenkin ollut tarpeen. Hallitus pitää yhteistoimintalainsäädännön kokonaisuudistusta parempana vaihtoehtona erityisesti sen vuoksi, että lain rakennetta ja säännöksiä jouduttaisiin joka tapauksessa muuttamaan monelta osin, koska keskustason sopimusten keskeiset määräykset ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin. Esityksellä ei ole välittömiä taloudellisia tai yhteiskunnallisia vaikutuksia, koska yhteistoiminnan muodot ovat jo olemassa ja tällä esityksellä tarkennetaan asiakysymyksiä sekä säädöksen rakenteita. Esityksellä olisi vaikutuksia yhteistoiminta-asiamiehen työhön, joka nykyisin kattaa vain yritysten yhteistoiminnasta annetun lain soveltamisalan. Esitys lisäisi yhteistoimintaasiamiehen työtä jossain määrin, mutta määrää on vaikea arvioida, koska valtiovarainministeriö ja pääsopijajärjestöt valvoisivat myös lain noudattamista. Uudistuksen tarkoituksena on työpaikoilla toteutettavan yhteistoiminnan uudistaminen nykyistä vuorovaikutuksellisempaan suuntaan eikä sillä ole suoranaisia taloudellisia vaikutuksia valtiontalouteen. Ehdotus on pyritty laatimaan mahdollisimman selkeäksi ja täsmälliseksi. Lain jäsentelyn johdonmukaisuus helpottaa soveltamista. Samalla se vähentää säännösten tulkintaepäselvyyksiä. Esitys ei aiheuta muutoksia työnantajan ratkaisuvallan osalta, joten esityksellä ei ole myöskään organisaatiovaikutuksia tai muita vaikutuksia viranomaistoimintaan. 5 Asian valmistelu 5.1 Valmisteluvaiheet ja -aineisto Esitys on valmisteltu yhteistyössä valtion henkilöstöä edustavien pääsopijajärjestöjen kanssa. Esityksestä on pyydetty lausunnot ministeriöiltä, Palkansaajajärjestö Pardia ry:ltä, Julkisalan koulutettujen neuvottelujärjestö JU- KO ry:ltä, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL ry:ltä, Elinkeinoelämän keskusliitolta, Kuntaliitolta, Suomen Pankilta, eduskunnan kanslialta ja tasavallan presidentin kanslialta. 6 Riippuvuus muista esityksistä Tällä esityksellä ei ole riippuvuutta muista esityksistä. 4 Esityksen vaikutukset

12 9 YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT 1 Lakiehdotusten perustelut 1.1 Valtion yhteistoimintalaki 1 luku Yleiset säännökset Luvussa säädettäisiin lain tavoitteesta, soveltamisalasta, määritelmistä ja viraston velvollisuudesta edistää yhteistoimintaa. 1. Lain tavoite. Lain alkuun ehdotetaan otettavaksi lain soveltamista ohjaava tavoitesäännös. Lain tavoitteena olisi edistää viraston ja sen henkilöstön välistä sekä henkilöstöryhmien keskinäistä vuorovaikutuksellista yhteistoimintaa, joka perustuu henkilöstölle oikea-aikaisesti annettuihin riittäviin tietoihin viraston toiminnasta ja sitä koskevista suunnitelmista. Lisäksi tavoitteena olisi virastossa yhteisymmärryksessä kehittää työelämän laatua ja työhyvinvointia sekä sitä kautta myös viraston toiminnan tuloksellisuutta. Tavoitteena olisi myös lisätä henkilöstön mahdollisuuksia vaikuttaa virastossa tehtäviin päätöksiin, jotka koskevat työtä, työoloja ja henkilöstön asemaa sekä antaa henkilöstölle tietoja työn tavoitteista, merkityksestä ja tuloksista. Laissa säädettävän yhteistoiminnan keskeisenä tavoitteena olisi, että virastojen toiminta ja toimintaympäristö sekä tuottavuus paranisivat, kun viraston luottamuksellinen ilmapiiri ja avoin vuorovaikutus lisääntyisivät. Tuottavuuden parantaminen perustuu yhä enemmän hyvään johtamiseen ja henkilöstön osaamisen hyödyntämiseen ja sen kehittämiseen. Vaikuttaminen tapahtuu samalla kun asioita käsitellään ja pyritään yksimielisyyteen. Suurin osa yhteistoiminnasta tapahtuisi työyhteisössä normaalin vuorovaikutuksen yhteydessä niin, että myös henkilöstö voisi osallistua päätösten valmisteluun. Yhteistoimintaa edistetään parhaiten jatkuvalla vuoropuhelulla, joka tapahtuu esimiesten ja alaisten välisessä vuorovaikutuksessa päivittäisen työnteon yhteydessä. Tästä syystä henkilöstöllä tulee olla oikeus saada tietoa työhönsä ja työyhteisöönsä liittyvistä muutoksista ja osallistua toimintojen kehittämiseen. Säännöksessä kiinnitettäisiin erityistä huomiota siihen, että vuorovaikutuksellisen käsittelyn ja tosiasiallisten osallistumismahdollisuuksien toteuttamiseksi yhteistoiminta perustuu tietoihin, jotka on annettu henkilöstölle oikea-aikaisesti ja joita annetaan kunkin käsiteltävän asian kannalta riittävästi. Ajallisesti yhteistoiminta tulisi aloittaa asian sellaisessa suunnittelu- ja valmisteluvaiheessa, jossa yhteistoiminnan tarkoituksena oleva vuorovaikutus sekä vaihtoehtoihin ja asiaan vaikuttaminen voi myös käytännössä toteutua. Yhteistoiminnan piiriin kuuluisivat viraston kehittämiseen ja sen toiminnan suunnitteluun sekä työn organisointiin liittyvät suunnitelmat ja ehdotukset, jos nämä koskevat henkilöstöä tai niillä on vaikutusta työhön, työoloihin tai asemaan. Tavoitteena olisi edistää henkilöstön ja työnantajan välisen yhteistyön lisäksi myös henkilöstöryhmien keskinäistä yhteistoimintaa työpaikoilla. Lakiehdotuksen 1 olisi pääpiirteissään samansisältöinen kuin yritysten yhteistoiminnasta annetun lain (334/2007) Määritelmät. Pykälä sisältäisi tässä laissa käytetyt määritelmät. Voimassa olevan lain vakiintuneen tulkinnan mukaan virastolla tarkoitettaisiin valtion budjettitalouden piiriin kuuluvaa ministeriötä, virastoa ja laitosta. Tämä tarkoittaa myös muuta itsenäistä toimintayksikköä, josta ei käytetä edellä mainittua nimeä, mutta joka on lailla tai valtioneuvoston asetuksella perustettu. Esimerkiksi tuomioistuimet kuuluvat siten virastokäsitteen piiriin. Virkamiehellä tarkoitettaisiin tässä laissa valtion virkamiestä ja työntekijää. Virkasuhteella tarkoitettaisiin virkasuhdetta ja työsuhdetta. Nämä määritelmät poistavat tarpeen viitata eri pykälissä molempiin palvelussuhdemuotoihin. Henkilöstön edustajalla tarkoitettaisiin yhden tai useamman henkilöstöryhmän edustajia virastossa ja työnantajan edustajalla kulloinkin käsiteltävässä asiassa toimivaltaista työnantajan edustajaa. Henkilöstöryhmän määrittely on lisätty lakiin, mutta sillä ei ole tarkoitettu muuttaa sitä tapaa, jolla henkilöstön edustajat ovat määräytyneet nykyisen lain voimassaoloaikana. Henkilöstöryhmällä tarkoitetaan pääsääntöisesti kunkin pääsopi-

13 10 jajärjestön edustamia virkamiehiä virastokohtaisen määrittelyn mukaisesti. Näin mahdollistuu tilanne, missä eri pääsopijajärjestöt edustavat virastossa samaa henkilöstöryhmää tai missä jollakin pääsopijalla on eri henkilöstöryhmiä edustettavinaan. 3. Soveltamisala. Lakia sovellettaisiin työnantajan ja henkilöstön yhteistoimintaan valtion virastoissa. Valtion liikelaitoksiin lakia sovellettaisiin sen mukaan kuin valtion liikelaitoksista annetun lain (1062/2010) 10 :ssä säädetään. Tältä osin voimassa olevia säännöksiä ei ehdoteta muutettaviksi. Lakia ei sovellettaisi eduskunnan oikeusasiamiehen kansliaan, tasavallan presidentin kansliaan, eduskunnan kansliaan, Valtiontalouden tarkastusvirastoon, Ulkopoliittiseen instituuttiin, Suomen Pankkiin eikä Kansaneläkelaitokseen. Lakia ei sovellettaisi myöskään valtioneuvostoon kollegiona. Tasavallan presidentin toimintaan ei sovellettaisi 43 :n säännöksiä. Tasavallan presidentin virkatoimien lainmukaisuutta koskeva valvonta on järjestetty Suomen perustuslaissa sillä tavoin tyhjentävästi, että 43 :n mukainen velvollisuus suorittaa hyvitystä on ulotettavissa presidentin toimintaan vain perustuslainsäätämisjärjestyksessä. Tästä syystä hyvitysvelvollisuus ehdotetaan nimenomaisella säännöksellä rajattavaksi siten, ettei hyvitysvaatimusta voida kohdistaa tasavallan presidentin toimintaan. Valtion yhteistoimintalakia ei sovellettaisi Ahvenanmaan maakunnan ja Ahvenanmaan maakunnan kuntien ja kuntayhtymien virastoissa ja laitoksissa. 4. Viraston yhteistoimintavelvoite. Säännöksen tarkoituksena olisi yleisesti ohjata virastoja sellaisen toiminnan, johtamisen ja organisaation järjestelyihin, jotka edistävät vuorovaikutuksellista yhteistoimintaa ja luovat sille edellytyksiä. Pykälässä säädettäisiin viraston nimenomaisesta velvollisuudesta edistää yhteistoimintaa. Jotta henkilöstöä tosiasiallisesti osallistava yhteistoiminta virastoissa voisi toteutua, tulee viraston järjestäessään organisaatiotaan ja työtehtäviä edistää samalla myös yhteistoimintaa. Yhteistoimintaa on mahdollista edistää myös hyvän johtamisen kautta. Henkilöstölle on tärkeää saada tietoa työnsä tavoitteista, merkityksestä ja tuloksista. Näillä on merkitystä henkilöstön työhyvinvoinnille ja sitouttamiselle. Hyvinvoinnin parantuessa myös työn tuloksellisuus paranee. Välitön yhteistoiminta toteutuu toisaalta esimiehen ja alaisen keskinäisenä vuorovaikutuksena, toisaalta virastossa ja sen työyksiköissä, kun kokouksissa tai erilaisissa tilaisuuksissa käsitellään yhteistoimintaa koskevia asioita. Nämä ovat myös henkilöstöä lähinnä olevat tiedotuskanavat yhteistoiminnan piiriin kuuluvien asioiden käsittelyssä. Välitöntä yhteistoimintaa ovat myös tulos-, tavoite- ja kehityskeskustelut esimiehen kanssa sekä tiimien, ryhmien ja työyksiköiden säännölliset kokoukset. Välittömän yhteistoiminnan muodot luovat lähiesimiesten ja henkilöstön väliselle luontevalle ja rakentavalle yhteistyölle hyvät edellytykset ja toiminnalliset puitteet. Työyhteisön kokouksissa ja muissa yhteistyön muodoissa on mahdollista käsitellä myös muita työyhteisöä ja sen toimintaa koskevia asioita. Viraston omassa, tämän lain 42 :ssä tarkoitetussa virastokohtaisessa yhteistoimintasopimuksessa voidaan määritellä ne menettelytavat, joiden mukaisesti yhteistoimintaa ja siihen liittyvää tiedottamista halutaan toteuttaa. Paikallinen yhteistoimintasopimus auttaa virastoa luomaan yhteistoimintaa omista lähtökohdistaan. Virastokohtaisilla sopimuksilla määriteltäisiin tarkemmin, mitkä asiat ainakin tulisi käsitellä työyksiköissä. 5. Muu lainsäädäntö virkamiehen osallistumisoikeudesta. Säännös olisi viittaussäännös niihin keskeisiin muihin lakeihin, joissa säädetään työntekijöiden osallistumisoikeuksista, heidän kuulemisestaan ja heille tiedottamisesta. Työsuojelun yhteistoiminnasta säädetään työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetussa laissa ja osin työterveyshuoltolaissa. Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa säädetään tilaajan velvollisuudesta ilmoittaa työntekijöiden edustajille heidän pyynnöstään sopimuksistaan käyttää vuokra- ja alihankintatyötä. Muissakin laeissa voi olla viittauksia valtion yhteistoimintalakiin. Niissä edellytetään pääsääntöisesti noudatettavan tiettyjä tämän

14 11 lain mukaisia menettelytapoja tai lain yksittäisiä säännöksiä. 2 luku Yhteistoiminnan toteuttaminen 6. Yhteistoiminnan osapuolet. Pykälän 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitetun yhteistoiminnan osapuolia olisivat virasto ja sen henkilöstö. Asian luonteesta riippuen osapuolia olisivat yksittäinen virkamies ja hänen esimiehensä tai henkilöstön ja työnantajan edustajat virastossa. Jos asia koskee useampaa kuin yhtä virkamiestä, osallisina olisivat pääsääntöisesti henkilöstön edustaja sekä kulloinkin käsiteltävässä asiassa toimivaltainen työnantajan edustaja. Jos asia koskee useampaa kuin yhtä henkilöstöryhmää, virkamiehiä edustaisivat asianomaisten henkilöstöryhmien edustajat. Henkilöstöryhmiä ja heidän edustajiaan voisi virastossa olla useampia kuin yksi siten kuin tässä pykälässä tarkemmin säädettäisiin. Pykälän 1 momentissa määriteltäisiin tarkemmin myös henkilöstön edustajat. Sen mukaan henkilöstön edustajina voisivat toimia luottamusmies, työsuojeluvaltuutettu, henkilöstön tässä pykälässä säädetyllä tavalla valitsemat edustajat, henkilöstön edustajat 7 :n mukaisissa yhteistoimintaelimissä ja henkilöstön edustajat, jotka on nimetty tämän lain 42 :n nojalla tehdyn sopimuksen perusteella. Pykälän tarkoituksena olisi myös turvata ammatillisesti järjestäytymättömien virkamiesten edustus niissä tapauksissa, joissa heitä olisi enemmistö virkamiehistä ja joissa henkilöstöä edustaisi luottamusmies. Pykälässä tarkoitetaan luottamusmiehellä virka- ja työehtosopimusten mukaisesti valittua pääluottamusmiestä ja luottamusmiestä sekä heille valittuja varamiehiä. Henkilöstön edustajina olisivat ensisijaisesti virka- ja työehtosopimusten mukaisesti valitut luottamusmiehet. Henkilöstön edustajana voi olla työsuojeluvaltuutettu, jos yhteistoimintaneuvotteluissa käsiteltävä asia koskisi myös virkamiesten turvallisuutta ja terveyttä eikä asiaa olisi käsitelty tai käsiteltäisi työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain (44/2006) mukaisesti. Tällaisia asioita voi ilmetä esimerkiksi työtilojen muutosten yhteydessä. Virastokohtaisten sopimusten avulla pyritään antamaan virastoille mahdollisuus järjestää työnantajan ja henkilöstön edustuksellinen yhteistoiminta virastoon parhaiten soveltuvalla tavalla. Tarkoituksena on, että virasto tekisi asianomaisessa virastossa toimivien laajasti edustettujen virkamiesten ja työntekijöiden yhdistysten kanssa sopimuksen yhteistoiminnan yksityiskohtaisesta järjestämisestä kyseisessä virastossa. Sen lisäksi virasto ja virkamiesten yhdistykset voivat tehdä yhteistoimintaan osallistuvista henkilöstön edustajista sopimuksen. Erityisesti sopimus on tarpeen, jos viraston henkilöstö on järjestäytynyt useaan eri yhdistykseen ja on tarve määritellä edustajat ja heidän määränsä. Virastossa yhteistoimintaan osallistuvat viraston henkilöstöön kuuluvat henkilöstöryhmien edustajat tai luottamusmiessopimuksissa erikseen määrätyt henkilöt, esimerkiksi valtakunnallinen pääluottamusmies. Yhteistoiminta-asioita ehdotetaan käsiteltäväksi toisaalta tavanomaisen työskentelyn yhteydessä esimiesten ja henkilöstön välillä ja toisaalta työnantajan ja henkilöstön edustajien kesken. Yhteistoimintavelvoitteen ulottamista myös esimiehen ja työntekijän väliseen suhteeseen on pidetty välttämättömänä, koska työelämän yhteistoiminnan muotoja koskeva tutkimus on osoittanut, että yhteistoiminta on hyödyllistä ja pitemmällä aikavälillä toimivaa vain, jos se sisältää myös välitöntä osallistumista. Välittömään osallistumiseen kuuluvat esimiehen ja virkamiehen välisen yhteistoiminnan lisäksi muun muassa työpaikkakokoukset ja kohteena olevan henkilöstön osallistuminen esimerkiksi suunnittelu-, projekti- ja muihin työryhmiin. Työnantajan on huolehdittava käsittelyn ja sen lopputuloksen tiedottamisesta myös välittömän yhteistoiminnan kohteena olevien asioiden osalta. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin uutena asiana vastuuministeriön roolista koko valtionhallinnon tai usean ministeriön hallinnonalan henkilöstöä yhteisesti koskevien asioiden yhteistoiminnassa. Koko valtionhallinnon, tai usean ministeriön henkilöstöä koskevien asioiden käsittelemisestä yhteistoiminnassa vastaa aloitteentekijänä kyseisten asiakokonaisuuksien vastuuministeriö. Tällä tarkoitetaan asian esittelevää ministeriötä. Me-

15 12 nettelyn toisena osapuolena ovat pääsopijajärjestöjen nimeämät henkilöstön edustajat. Säännöksen tavoitteena on saada asiakokonaisuuden yhteistoiminta samalle tasolle kuin missä valmistelukin tehdään, jotta päätöksentekoon voidaan lain tarkoituksen mukaisesti vaikuttaa ja jotta asian valmistelu olisi riittävän avointa. Tästä yhteistoiminnasta säädetään tämän lain 6 luvussa. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin tilanteista, joissa jonkin henkilöstöryhmän enemmistöllä ei ole oikeutta osallistua 1 momentissa tarkoitetun edustajan valintaan. Kyseiset virkamiehet voivat valita keskuudestaan edustajan enintään kahdeksi vuodeksi kerrallaan, jos henkilöstöryhmän enemmistö niin päättää. Momentin mukaan edustajan valinnan järjestämisestä huolehtisivat ensisijaisesti asianomaiset virkamiehet. Jollei henkilöstöryhmä voisi sopia edustajansa vaalista tai valintatavasta, olisi kyseistä henkilöstöryhmää edustavan työsuojeluvaltuutetun järjestettävä vaali. Valinta olisi toimeenpantava siten, että kaikilla virkamiehillä, joiden edustaja valitaan, olisi mahdollisuus osallistua siihen. Pykälän 4 momentissa säädettäisiin siitä, että yhteistoimintaedustajan voisivat valita keskuudestaan myös sellaisen henkilöstöryhmän virkamiehet, jotka eivät ole valinneet 1 momentissa tarkoitettua luottamusmiestä, vaikka heillä olisi siihen oikeus. Pykälän 5 momentissa säädettäisiin siitä miten työnantaja voisi täyttää tässä laissa tarkoitetut yhteistoimintavelvoitteensa niiden virkamiesten osalta, jotka kuuluvat sellaiseen henkilöstöryhmään, joka ei ole valinnut keskuudestaan edustajaa tai ei yksittäistapauksessakaan valitse sellaista. Tällainen yksittäistapaukseen valittu edustaja ei muutoin olisi tässä pykälässä tarkoitettu henkilöstön edustaja. Jos tällaistakaan edustajaa ei olisi valittu, työnantaja voisi täyttää yhteistoimintavelvoitteensa siten, että hän toteuttaa yhteistoimintaa näiden kaikkien henkilöiden kanssa yhdessä. Pykälän 6 momentissa säädettäisiin siitä, että myös vastaanottava valtion virasto tai muu kuin valtion virasto voisi osallistua yhteistoimintaan, joka koskee viraston tai sen osan tehtävien tai henkilöstön toiseen virastoon tai toisen työnantajan alaisuuteen siirtämisestä johtuvia vaikutuksia. Virastojen välisissä tehtävä- ja virkajärjestelyissä asiasta tulisi ehdotetun 15 :n 2-kohdan nojalla neuvotella sekä luovuttavassa että vastaanottavassa virastossa. Vastaanottava virasto tai luovutuksen saaja voisi aikaistaa neuvotteluja olemalla niiden osapuolena jo ennen siirtämistä tai luovutusta. Vastaanottava virasto tai luovutuksen saaja voi käydä tällaisia neuvotteluja joko yhdessä luovuttavan viraston kanssa tai yksin. 7. Yhteistoimintaelimet. Pykälän 1 momentin mukaan yhteistoimintaa varten virastoon olisi asetettava yhteistoimintaelin, jos viraston henkilöstön määrä on säännöllisesti vähintään 20. Lisäksi virastoon voitaisiin myös asettaa yhteistoimintaelimiä käsittelemään määrättyjä yhteistoiminnan piiriin kuuluvia asioita. Yritysten yhteistoimintalakia sovelletaan yrityksessä, jonka työsuhteessa olevien työntekijöiden määrä säännöllisesti on vähintään 20. Tämä 20 henkilön rajoitus otettaisiin nyt uutena asiana lakiin yritysten yhteistoimintalaista, vaikka se valtionhallinnossa koskee vain yhteistoimintaelimen asettamista. Viraston koosta, alueellisesta sijoittumisesta ja tarkoituksenmukaisuudesta riippuu kuinka monta yhteistoimintaelintä katsotaan tarpeelliseksi asettaa viraston eri hallinnon tasoille. Virasto voi asettaa yhden toimielimen esimerkiksi viraston keskushallinnon yhteyteen käsittelemään koko virastoa koskevia yhteistoiminta-asioita (yhteistoimintaneuvottelukunta tai -komitea). Tämän lisäksi virasto voi asettaa yhteistoimintaelimiä (yhteistoimintaryhmä tai vastaava) viraston yksiköihin, mikäli niissä työskentelee riittävästi henkilöstöä tai yksiköt sijaitsevat maantieteellisesti etäällä viraston keskushallinnosta. Virasto voisi asettaa myös henkilöstön edustajista koostuvan toimielimen. Tällainen yhteistyöelin voisi toimia erityisesti keskisuurissa tai suurissa virastoissa virkamiesten ja työntekijäin yhdistysten asettamien henkilöstön edustajien neuvottelu- ja yhteistyömuotona. Järjestöneuvottelukunnat, henkilöstöneuvostot tai vastaavat neuvottelevat muun muassa yhteistoiminnan piiriin kuuluvista asioista ja sovittavat näin eri henkilöstöryhmien näkemyksiä ja kannanottoja yhteen.

16 13 Virasto voi päättää asettaa myös asia- tai hankekohtaisia toimielimiä käsittelemään määrättyä yhteistoiminnan piiriin kuuluvaa asiaa. Voi olla tarkoituksenmukaista asettaa määräajaksi myös erityinen toimielin neuvottelemaan laaja-alaisesta, monivaiheisesta tai erityistä asiantuntemusta vaativasta yhteistoiminta-asiasta. Tällaisia ovat useimmiten mittavat muutoshankkeet, joiden aikana myös henkilöstön näkemystä tarvitaan ennen päätöksentekoa. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin uutena asiana henkilöstön edustuksesta työryhmässä, joka asetetaan valmistelemaan tai toteuttamaan kehittämishanketta, joka saattaa aiheuttaa olennaisia muutoksia henkilöstön tehtäviin, työmenetelmiin tai tehtävien järjestelyyn. Tällaisessa työryhmässä tulisi säännöksen mukaan olla henkilöstön edustus. Tässä tarkoitetaan sekä tilapäisiä että pysyväisluontoisia työryhmiä. Tällä nimenomaisella säännöksellä halutaan korostaa yhteistoiminnan riittävän varhaista ajankohtaa sekä henkilöstön todellista mahdollisuutta osallistua. Työryhmän kokoonpanoa suunniteltaessa on kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, että se henkilöstö, jota hanke koskee, on tasapuolisesti edustettuna työryhmässä. Kehittämisellä tarkoitettaisiin 7 :n 2 momentissa viraston toiminnan ja organisaation kehittämistä, viraston järjestysmuodon muutoksia, toimintatapojen uudistamista, työmenetelmien ja työn sisällön kehittämistä sekä näihin liittyviä tutkimushankkeita. Jos virastossa laaditaan määräaikaissuunnitelma kehittämiskohteista ja -toiminnasta, se tulee käsitellä tämän lain mukaisessa yhteistoiminnassa. Määräaikaissuunnitelma voi koskea viraston kaikkia kehittämistoimia tai se voidaan laatia koskemaan erikseen viraston tiettyjä toimintoja, yksiköitä tai kehittämiskohteita. Viraston on huolehdittava myös siitä, että tämän lain mukaisia menettelytapoja noudatetaan, kun virasto käyttää kehittämistoiminnassa ulkopuolisia asiantuntijoita tai konsulttiyrityksiä. Pykälän 3 momentissa säädettäisiin, että jos virastossa asetetaan työryhmä, joka toimeksiantonsa perusteella käsittelee tämän lain mukaisia yhteistoiminnan piiriin kuuluvia asioita, työryhmän kokoonpano ja toimeksianto olisi käsiteltävä yhteistoiminnassa. Esimerkkinä näistä tilanteista voisi olla sisäisen viestinnän pelisääntöjen valmistelu. Pykälän 4 momentin mukaan työryhmän kokoonpano ja toimeksianto tulisi käsitellä yhteistoiminnassa myös muissa kuin edellisissä momenteissa mainituissa asioissa, jos virasto katsoisi, että työryhmään on tarpeen nimetä henkilöstön edustus. Pykälän 5 momentissa säädettäisiin sopimisesta tilanteessa, jossa henkilöstö on edustettuna työryhmässä. Virastossa voitaisiin sopia siitä, miltä osin osallistuminen työryhmän työskentelyyn korvaisi tämän lain tai virastokohtaisen yhteistoimintasopimuksen mukaista yhteistoimintaa. Tältä osin asiaa tulee käsitellä yhteistoiminnassa. Säännöksen tarkoituksena on välttää saman asian kaksinkertainen käsittely. Virastoissa voi olla myös muuta kuin yhteistoimintaa varten toimielimiä, joissa voi olla henkilöstön edustajia. Virastossa voidaan sopia myös työsuojeluun liittyvän yhteistoiminnan yhdistämisestä tämän lain mukaiseen yhteistoimintaan. Yhteistoimintaelimissä tulisi tällöin käsitellä valtion yhteistoimintalain ja -sopimusten, työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojelusasioissa annetun lain (44/2006) ja valtion työsuojelun yhteistoimintasopimuksen asiapiiriin kuuluvia tehtäviä ja asioita. Myös toimielimen kokoonpanossa on tällöin huomioitava edellä mainitut työsuojelun valvontalain säännökset. 8. Henkilöstön edustajille annettavat tiedot. Ehdotetussa pykälässä säädettäisiin niistä tiedoista, joita työnantajan tulee antaa henkilöstön edustajille. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan työnantajan tulee pyytämättä antaa virastossa määräaikaisissa ja osa-aikaisissa palvelussuhteissa työskentelevien tiedot sekä palkkatiedot siten, kuin niistä virka- ja työehtosopimuksin erikseen sovitaan. Palkkatilastojen esittämistä koskevan velvoitteen sisältö määräytyy virka- ja työehtosopimuksen mukaisesti. Lainkohdalla ei olisi tarkoitus lisätä viraston normaalin tilastoinnin sisältöä tai menetelmiä, vaan antaa henkilöstön edustajille viraston virka- ja työehtosopimuksiin perustuvat yleisen käytännön mukaisesti palkkatiedot. Määräaikaisten ja osa-aikaisten palvelussuhteiden osalta kohdassa tarkoitettaisiin

17 14 lähinnä lukumäärätietoja, perusteita ja sitä, miten niiden käyttö kohdistuu viraston eri yksiköihin tai työpaikkoihin. Momentin 2 kohdan mukaan työnantajan olisi esitettävä henkilöstön edustajille selvitys virastossa sovellettavista ulkopuolisen työvoiman käytön periaatteista. Selvitys annettaisiin henkilöstön edustajien pyynnöstä. Selvitys koskisi tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain 2 :n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettuun alihankintasopimukseen perustuvan työvoiman käyttämistä. Edellä mainitun lainkohdan mukaan lakia sovelletaan tilaajaan, jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai työkohteessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin. Säännöksen sisältöä on tarkemmin kuvattu kysymyksessä olevan lain yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 114/2006 vp, s ). Työnantajan antamasta selvityksestä tulisi käydä ilmi työkohteet ja työtehtävät sekä ajanjakso tai -jaksot, joina mainittua työvoimaa käytetään. Lisäksi selvityksestä tulisi käydä ilmi käytettävän työvoiman määrä, yrityksen yksilöintitiedot ja sovellettava työehtosopimus tai keskeiset työehdot. Pykälän 2 momentissa on viittaus siihen, että jos 1 momentissa tarkoitetusta ulkopuolisen työvoiman käytöstä aiheutuu henkilöstövaikutuksia virastossa, työnantajan on noudatettava lisäksi, mitä tämän lain 5 luvussa säädetään. 9. Henkilöstön edustajan aloiteoikeus. Myös henkilöstön edustajalla olisi laissa tarkoitetuissa asioissa aloiteoikeus. Pykälän mukaan työnantajan olisi mahdollisimman pian käynnistettävä yhteistoiminta, jos henkilöstön edustaja sitä pyytää. Työnantaja voisi kuitenkin myös pidättäytyä yhteistoiminnasta. Silloin viraston olisi annettava selvitys aloitteen esittäjälle siitä, millä perusteella se ei pidä yhteistoimintaa tarpeellisena. Selvitys tulisi antaa viipymättä siitä, kun virasto sai henkilöstön edustajan aloitteen. Selvitys olisi annettava kirjallisesti. 10. Henkilöstön edustajien oikeus lisäselvityksiin. Pykälän mukaan työnantajan olisi varattava henkilöstön edustajille tilaisuus saada selvitys tiedonantovelvollisuuden piiriin kuuluvista asioista, jos henkilöstön edustajat esittävät niitä koskevia tarkentavia kysymyksiä. Virkamiehellä on vastaava oikeus lain 6 :n 5 momentissa mainitussa tilanteessa. Kysymyksiä ei tarvitsisi esittää samassa yhteydessä kuin tiedot saadaan. Henkilöstön edustajilla olisi tietojen saamisen jälkeen aikaa harkita kysymyksiä esimerkiksi edustamiensa virkamiesten kanssa ottaen kuitenkin huomioon, että kysymykset olisi esitettävä asian laatuun ja laajuuteen nähden melko pian tietojen saamisesta. Pykälän mukaan työnantajan olisi vastaavasti esitettävä vastauksensa kysymyksiin kohtuullisen ajan kuluessa siitä, kun henkilöstön edustajat ovat ne esittäneet. 11. Asian käsittely yhteistoiminnassa. Pykälän 1 momentin mukaan yhteistoiminta tulisi aloittaa riittävän ajoissa, jotta yhteistoiminnan tarkoituksena oleva vuorovaikutus sekä vaihtoehtoihin ja asiaan vaikuttaminen voisi käytännössä toteutua. Yhteistoiminta tulisi toteuttaa sellaisessa valmisteluvaiheessa, jolloin ratkaisut ovat asiallisesti vielä tekemättä ja lopputulokseen voidaan käytännössä vaikuttaa. Lisäksi työnantajan tulisi toimittaa henkilöstön edustajille kaikki tarpeellinen, asian käsittelyn kannalta olennainen materiaali riittävän ajoissa tutustumista varten. Riittävän ajoissa tarkoittaisi kussakin tilanteessa kohtuullista aikaa perehtyä kaikkiin asiaan liittyviin seikkoihin, jotta vaikuttaminen päätöksentekoon olisi tosiasiallisesti mahdollista. Esimerkiksi henkilöstösuunnitelmaan ja siitä johdettuihin koulutustavoitteisiin perehtyminen saattaa vaatia aikaa huomattavasti enemmän kuin jokin muu yhteistoiminnassa käsiteltävä asiakirja. Työnantajan tulee ottaa tämä huomioon riittävää aikaa harkitessaan. Virastossa tulisi olla käytössä myös yhteistoiminta-asioita varten niin sanottu vuosikellosuunnitelma, josta henkilöstön edustajat etukäteen voisivat seurata erilaisten asioiden käsittelyaikatauluja. Näin valmistautumiseen jäisi enemmän aikaa. Asian lopullista ratkaisua edeltää hallinnossa monivaiheinen asian valmistelu. Val-