Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston julkaisu 2. Naiset ja budjetti ISBN Kustannusliike Susi

Transkriptio

1 Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston julkaisu 2 Naiset ja budjetti ISBN Kustannusliike Susi

2 Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston julkaisu 2 Naiset ja budjetti Kustannusliike Susi 1

3 Kansi ja taitto: Lauri Voutilainen Tekijät ja Eduskunnan Naiskansanedustajien verkosto ISBN Multiprint, Helsinki 2002 Julkaisun tilaus Marketta Lehto-Toivakka puh

4 Sisällys Lukijalle 5 Annika Lapintie Naisverkostot ajavat tasa-arvoa 7 Maria Kaisa Aula Talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnin mahdollisuuksia kansainvälisten esimerkkien valossa 9 Päivi Valkama Talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnin toteuttamistavoista Suomessa 16 Anita Haataja Tulonsiirtoinstituutio ja sukupuoli: samat periaatteet, eri käytännöt 20 Seija Ilmakunnas ja Eila Tuominen Eläketurva ja sukupuolten välinen tasa-arvo 41 3

5 4

6 Lukijalle T ässä julkaisussa pohditaan käsitteitä talousarvio, tasa-arvo ja sukupuoli kiinnittäen tällöin huomiota erityisesti seikkoihin, jotka heijastavat naisen ja perheen asemaa yhteiskunnassa. Samoin valotetaan käsitettä suvaus (sukupuolivaikutusten arviointi) ja sen merkitystä talousarvion yhteydessä. Teoksen perustana ovat esitelmät, jotka pidettiin Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston järjestämässä Talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi seminaarissa eduskunnan auditoriossa 17. lokakuuta Seminaarin avauspuheenvuoron käytti Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston puheenjohtaja, kansanedustaja Annikka Lapintie, joka esityksessään valotti naisten asemaa ja sijoittumista eri elämänaloilla perheen piiristä politiikkaan. Valtiovarainvaliokunnan puheenjohtaja, kansanedustaja Maria Kaisa Aula kertoi kansainvälisistä esimerkeistä, joita on löydettävissä sekä etelästä että pohjoisesta. Esityksessä todettiin, miten joissakin maissa muun muassa tutkimuslaitokset julkaisevat talousarvioon keskittyviä arviointeja. Ruotsin hallituksen tasa-arvoyksikön johtaja, hallitusneuvos Marianne Laxen selosti Ruotsin hallituksen tasa-arvopoliittisia tavoitteita, jotka eroavat Suomen hallituksen vastaavista periaatteista feministisillä painotuksilla. Suomessa toteutettavasta hankkeesta, jonka aiheena on valtion talousarvion tasa-arvovaikutusten arvioiminen, kertoi vanhempi budjettisihteeri Päivi Valkama. Tämä hanke on osa Pohjoismaiden ministerineuvoston alaisuudessa toteutettavaa vastaavaa yhteispohjoismaista hanketta. Tutkijatohtori Anita Haataja käsitteli puheenvuorossaan tulonsiirtoinstituutiota ja sen yhteyksiä sukupuoleen. Esityksessä todettiin tasa-arvonäkökulma ja eräät 1990-luvun muutokset tulonsiirtoinstituutiossa. Talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnissa keskeisiä kysymyksiä ovat eläketurva niin työ- kuin kansaeläkkeenkin osalta sekä tasa-arvo. Näihin kysymyksiin keskittyi tutkimuspäällikkö Seija Ilmakunnas seminaarin viimeisessä esityksessä, jossa käsiteltiin sukupuolten välistä tasa-arvoa eläketurvaan liittyvänä seikkana. Tähän julkaisuun sisältyvän artikkelin kirjoittamiseen on osallistunut myös johtava tutkija Eila Tuominen. 5

7 Esitämme seminaarin esitelmöitsijöille ja osanottajille kiitokset heidän osuudestaan tämän toisen niteen ilmestymiseen Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston julkaisusarjassa. Helsingissä Marketta Lehto-Toivakka Eduskunnan Naiskansanedustajien verkoston sihteeri 6

8 Annika Lapintie Naisverkostot ajavat tasa-arvoa M eillä täällä Suomessa kuten muissakin Pohjoismaissa työn ja perheelämän yhteensovittaminen sekä naisten poliittisen vaikutusvallan lisääminen ovat kulkeneet käsi kädessä hyvinvointivaltion rakentamisen kanssa. Suomea ja Pohjoismaita pidetäänkin aiheellisesti tasa-arvon saralla maailman edistyneimpinä maina. Tasa-arvotyö ja naisten verkostot eivät silti kuitenkaan ole vielä menettäneet tarpeellisuuttaan. Eurooppalaisissa perheissä ovat kotityöt edelleen viime vuonna koottujen tilastojen mukaan 80 prosenttisesti naisten vastuulla. Eli naiset tekevät kaksinkertaista työpäivää, sillä monet naiset työskentelevät myös kodin ulkopuolella. Naisten palkat ovat niin Suomessa kuin koko Euroopassakin keskimäärin 80 prosenttia miesten vastaavista tuntipalkoista. Naisten määrä politiikassa ja korkeissa viroissa on alhaisempi kuin miesten. EU-maiden hallitusten ministereitä vain neljännes on naisia. Euroopan mediateollisuuden avainasemissa on miehiä 87 prosenttia. Arvioiden mukaan Euroopassa joka viides nainen on kokenut väkivaltaa. Tilastot kertovat tasa-arvon edistymisestä. Tosiasia on, että kun naisia asetetaan ehdolle vaaleissa, silloin heitä myös valitaan päättämään asioista. Suomen eduskuntaan valittujen naisten määrä on noussut samassa suhteessa ehdokkaaksi asetettujen naisten määrän kanssa. Korkeimmillaan asetettujen naisehdokkaiden ja valittujen naiskansanedustajien määrä oli vuoden 1991 vaalien jälkeen, jolloin kansanedustajista 39 prosenttia oli naisia. Nykyisessä eduskunnassa on 75 naista. Yritysmaailmassa on naisten osuus päättäjien paikoilla julkishallintoakin vähäisempää. Esimerkiksi tärkeässä Teollisuuden ja työnantajien keskusliiton hallituksessa ei ole yhtään naisjäsentä. Laki kiintiöistä onkin edelleen tarpeellinen, jotta naisten osuus pystytään takaamaan edes julkista valtaa käyttävissä elimissä. Kiintiöiden lisäksi tasa-arvoa voidaan lisätä lainsäädännön sukupuolivaikutusten arvioinnilla. Uuden lainsäädännön vaikutuksia arvioidaan nykyään 7

9 monin tavoin. Hallituksen esityksiin sisältyvät aina arviot muun muassa vaikutuksista valtiontaloudelle, henkilöstölle ja ympäristölle. Vastaavanlainen arvio uuden lain vaikutuksista miehiin ja naisiin tulisi tehdä kaikesta lainsäädännöstä. Sosiaali- ja terveysministeriössä on jo aloitettu tasa-arvovaikutusten arvioitten tekeminen ja sitä on myöhemmin tarkoitus laajentaa kaikkeen lainsäädäntöön. Tasa-arvotoimisto teetti vajaat pari vuotta sitten työsopimuslaista sukupuolivaikutusten arvioinnin. Tuolloin havaittiin, että lakiin jäi epäoikeudenmukaisuuksia, jotka koskivat lähinnä määräaikaisia työntekijöitä ja perhevapaita. Hyvänä esimerkkinä sukupuolivaikutusten arvioinnin tärkeydestä voi pitää hallituksen perintökaaren muutosesitystä, joka toteutuessaan olisi ollut naisia syrjivä. Lain valmisteluvaiheessa kenellekään ei ilmeisesti ollut edes pälkähtänyt päähän, että sinänsä muodollisesti neutraali laki voisi käytännössä kohdella eri sukupuolia eri tavoin. Valtion talousarvion vaikutukset eri sukupuoliin on tähän asti ollut täysin tutkimaton alue. Kuitenkin esimerkiksi vähennykset kuntien käytettävissä oleviin varoihin koskettavat suoraan hoiva-aloja, joilla työskentelee paljon naisia. Samalla juuri naiset ovat riippuvaisia siitä, kuinka hyvin omassa kotikunnassa toimii lasten- ja vanhustenhoito. Suomi voisi ottaa mallia vaikkapa Australiasta, jossa jo muutaman vuoden ajan on tehty sukupuolivaikutusten arviointi valtion budjetista. 8

10 Maria Kaisa Aula Talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi kansainvälisten esimerkkien valossa Kansainvälisistä esimerkeistä Etelässä T alouspolitiikan sukupuolivaikutusten arvioinnissa aktiivisimmat toimijat ovat tähän mennessä tulleet kehitysmaista, eteläiseltä pallonpuoliskolta ja erityisesti brittiläisen kansainyhteisön maista. Alalta on noin 40 tunnettua aloitetta eri maissa. Ensimmäiset kokeilut kulkivat naisten budjetin (Women s Budget) nimellä ja tehtiin Australiassa vuonna Taustalla olivat siellä myös yliopistot ja alan tutkijat, joista tunnetuimpana alan kehittäjänä mainittakoon ekonomisti Ronda Sharp. Pekingin konferenssin jälkeen Brittiläinen kansainyhteisö ja Unifem ovat tukeneet sukupuolivaikutusten arviointia talousarviossa edistäneitä (gender budgeting, gender sensitive budgeting, gender mainstreaming in budgeting) aloitteita useissa kehitysmaissa. Vahvin esimerkki näistä on Etelä-Afrikan Women s Budget, joka tuotetaan joka vuosi. Se on käytännössä arviointihanke, jonka tuottaa erityinen tutkimuslaitos ja siinä vuosittain otetaan eri alueita (paikallishallinto, julkiset työt, kulttuurimäärärahat, hyvinvointipalvelut, verotus jne.) arvioitavaksi. Paremman tietoisuuden on toivottu tuottavan tasa-arvoisempia päätöksiä. Näissä hankkeissa asiantuntijana on ollut brittiläinen taloustieteen professori Diane Elston. Eri maissa aloite naisnäkökulman tai sukupuolinäkökulman arviointiin on tullut eri tahoilta. Usein hankkeet ovat lähteneet liikkeelle valtion hallinnon ulkopuolelta naisjärjestöistä tai tutkimuslaitoksista. Etelä-Afrikassa liikkeelle paneva voima oli parlamentti. Eräissä maissa myös hallinto on ollut aloitteentekijä, kuten nyt pohjoismaissa. Monissa kehitysmaissa varsinkin viime aikoina avunantajajärjestöt ja hallitukset ovat olleet aloitteentekijöitä. 9

11 ... ja pohjoisessa Pohjoisella pallonpuoliskolla budjetin sukupuolivaikutusten arviointi on noussut kiinnostuksen kohteeksi osana valtavirtaistamista vasta viime vuosina. Tosin Ranskassa on tehty jo muutaman vuoden ajan valtion talousarvioon sukupuolivaikutusten arviointi -liitettä. Ruotsin ja Belgian EU-puheenjohtajakaudella järjestettiin aihepiiristä asiantuntijaseminaareja niin tasa-arvo- kuin kehitysmaapolitiikankin alalla. EU: n piirissä asiaa on kehitelty osana valtavirtaistamista erityisesti sen jälkeen kun Amsterdamin sopimukseen sisällytettiin aiempaa vahvemmat tavoitteet naisten ja miesten tasa-arvon edistämisestä. Vahvimmin näkökulma on ollut esillä rakennerahastojen vaikutusten arvioinnissa sekä työllisyysohjelmissa. Belgia toimi EU-puheenjohtajakaudellaan myös aktiivisesti EU:n yleisten talouspoliittisten suuntaviivojen sukupuoliarvioinnin edistämiseksi. Se tosin taisi vielä olla liian suuri pala purtavaksi! Myös OECD:n julkisen hallinnon ryhmän johtavien budjettivirkamiesten kokouksessa asia on ollut esillä. Siellä ajatus on lanseerattu yleisemmällä tasolla eli on lähdetty edistämään ylipäätään budjettipäätösten vaikutusten arviointia eri väestöryhmiin (Budget Impact Analysis), ei pelkästään naisiin ja miehiin. Ilmeisesti OECD:n johdossa on ajateltu, että tämä näkökulma on helpommin markkinoitavissa budjettipäälliköille kuin pelkkä nais- tai sukupuolinäkökulma. Pohjoismaiden ministerineuvoston viimeisimpään tasa-arvo-ohjelmaan tuli Suomen puheenjohtajakaudella v aloite kartoittaa ministerineuvoston oman talousarvion sukupuolivaikutuksia sekä luoda välineitä jäsenmaiden talousarvioiden arviointiin. Suomesta sekä valtiovarainministeriö että sosiaali- ja terveysministeriö olivat aloitteen tekijöinä. Virkamiestyöryhmä on tehnyt tähän syksyyn asti esiselvitystä pohjoismaiseksi hankkeeksi. Tämä voi toimia hyvänä katalysaattorina Suomen omille toimille. Pohjoismaiden aloitteeseen on ollut myös paljon mielenkiintoa kansainvälisesti ja siihen kohdistuu paljon odotuksia. Talousarvion sukupuoliarvioinnin näkökulmista ja välineistä Valtion talousarvio on kulloisenkin hallituksen tärkeimpiä politiikkaohjelmia, joka sisältää sekä merkittäviä lainsäädäntöratkaisuja, ratkaisuja harkinnanvaraisten menojen kohdentamisesta sekä verotuksen kehittämisestä sekä 10

12 yleisen talous- ja finanssipolitiikan suunnasta. Useimmiten niiden oletetaan olevan sukupuolineutraaleja. Budjettien ja talouspolitiikan sukupuolivaikutusten arvioinnin tavoitteena on tehdä näkyväksi ja ymmärtää paremmin taloudellisten voimavaroja kohdentavien päätösten erilaisia vaikutuksia naisiin ja miehiin sekä tyttöihin ja poikiin ottaen huomioon heidän erilainen asemansa työmarkkinoilla, hoivatyön piirissä ja yleensä yhteiskunnassa. Erilaisista asemista ja tilanteista seuraavat myös erilaiset tarpeet yhteiskuntapolitiikan kannalta. Lähtökohtana ei ole se, että voimavarojen pitäisi joka tilanteessa kohdentua tasan naisille ja miehille. Joissakin tapauksissa se on perusteltua, mutta joissakin tapauksissa voi olla tarpeen edistää tasa-arvoa kohdentamalla myös määrärahoja enemmän toisen sukupuolen tarpeisiin. Toteutetuista arvioinneista voi löytää esimerkkejä hyvin monista eritasoisista näkökulmista arviointikohteiden valinnassa. Metodina erityisesti alkuvaiheessa on ollut budjetin erilaisten menojen (tulonsiirtojen, palveluiden käytön, investointien) kohdentumisen yleinen arviointi sukupuolinäkökulmasta. Voidaan arvioida siis vaikkapa miten määrärahoja käytetään esimerkiksi työvoima- ja elinkeinopolitiikassa, koulutuksessa tai kulttuuripalveluiden julkisessa tuessa miesten ja naisten/ tyttöjen ja poikien suosimiin ja käyttämiin palveluihin ja kohteisiin. Kyse ei ole siis siitä, että arvioitaisiin vain eksplisiittisesti naisia koskevia menoja - se olisi nopeasti tehty. Tämä edistää parempaa tietoisuutta voimavarojen jakautumisesta ja voi antaa jo sinällään aihetta uudelleenarviointeihin, mikäli aiemmin neutraaleina pidetyt ratkaisut näyttävätkin suosivan toisen sukupuolen preferenssejä enemmän kuin toisen. Toisena lähestymistapana on ollut tulosten arviointi eli se, mitä määrärahoilla tai uudistusohjelmilla on saatu aikaan ja onko se vastannut asetettuja tavoitteita. Tämä soveltuu hyvin valtionhallinnon budjetoinnin uusiin tulosohjauksen periaatteisiin, joita sovelletaan nykyisin lähes kaikissa OECD-maissa. Näihin vaikutusarviointeihin on kansainvälisissä esimerkeissä sisältynyt myös palveluiden nais- ja miespuolisten käyttäjien mielipiteiden ja näkemysten kartoittamista. Eräs hyvä kohde sukupuolivaikutusten arvioinnille voisi olla myös valtion henkilöstöpolitiikka. Määrärahoilla aikaansaatujen tulosten arviointi lisää myös tietämystä tehtyjen uudistusten ja menojen kohdennusten toivotuista ja ei-toivotuista vaikutuksista sukupuolinäkökulmasta. Tässä lähestymistavassa korostuu varsinaisen budjettivuoden jälkeen tehtävä arviointi ja siitä saadun palautteen huomiointi seuraavan vuoden budjettiprosessissa. Näiden arvioiden tekemisessä on mahdollista hyödyntää 11

13 myös valtiontalouden ulkoisen tarkastuksen välineitä (Suomessa valtiontalouden tarkastusvirasto sekä eduskunnan valtiontilintarkastajat). Onnistumisen kannalta keskeistä on sukupuolen mukaan eriytettyjen tilastojen tuotanto ja niiden parempi hyödyntäminen päätöksenteossa. Etukäteen, jo ennen päätöksen tekemistä tehtävä arviointi on puolestaan tärkeää laajoissa lainsäädäntöhankkeissa. Talouspolitiikan alalla erityisen yleisiä ovat viime vuosina olleet verotuksen ja tulonsiirtojen yhteisvaikutuksien näkökulmasta tehdyt uudistukset, kuten Suomessa ns. kannustinloukkujen purku. Näitä uudistuksia ei kuitenkaan arvioitu Suomessa sukupuolinäkökulmasta. Viime aikoina kansainvälisesti enemmän suosiota on saanut kaiken kaikkiaan talousarvion tulojen eli erityisesti verojärjestelmien ja maksupolitiikan arviointi sukupuolinäkökulmasta. Haasteellisin alue on varmaankin makrotalouden strategiavalintojen ja talouspolitiikan instituutioiden sekä valtarakenteiden arviointi sukupuolinäkökulmasta. Kehitysmaissa on tehty arviointeja kansainvälisten rahoituslaitosten edellyttämistä ns. rakenteellisen sopeutuksen ohjelmista. Talouspolitiikan pidemmän aikavälin strategiat näyttävät kuitenkin korostuvan talouspolitiikan päätöksenteossa aiemmin enemmän huomiota saaneen suhdannepolitiikan sijaan. Samoin monivuotisista kehyksistä päättäminen on korostunut pelkän vuotuisen budjettipolitiikan rinnalla. Niinpä esimerkiksi ikääntymisen kustannusten ennakointi, niihin varautuminen, eläkejärjestelmien kestävyys sekä menojen pitäminen kurissa on EU:n piirissä yksi talouspolitiikan strategisen päätöksenteon aiheita. Kansantalouden kokonaisuuden arvioinnissa kiinnostava aihepiiri sukupuolinäkökulmasta on palkattoman hoivatyön osuus kansantalouden tilinpidossa.. Erityisesti kehitysmaiden näkökulmasta tämä on ollut hyvin perusteltua. Eri maissa on tehty myös ns. ajankäyttöanalyysejä joiden avulla on koetettu ottaa huomioon (useimmiten naisten) palkattoman, työvoimaa uusintavan hoivatyön arvo kansantaloudessa sekä erilaisten talouspolitiikan päätösten vaikutukset tällä alueella. YK:n vuoden 1995 Pekingin kokouksen eräs tavoite oli, että eri maat ottaisivat käyttöön ns. satelliittitilejä kansantalouden tilinpitoon, joissa arvioitaisiin palkattoman hoivatalouden osuutta kansantuotteesta. Talouden valtarakenteiden arvioinnissa on mahdollista tutkia esimerkiksi työmarkkinajärjestelmää tai teollisuuden ja palveluiden erilaista painoarvoa elinkeino- ja talouspolitiikan päätöksenteossa. Naiset ovat sekä yrittäjinä että työntekijöinä useimmiten palvelualoilla. 12

14 Talousarvion sukupuoliarvioinnin tavoitteista Talousarvion sukupuoliarvioinnilla voidaan edistää useamman tasoisia tavoitteita. Ensimmäinen ja ilmeinen on tietysti itse tasa-arvon vahvistaminen, mikä on perusteltua jo sinällään yhtäläisen ihmisarvon ja ihmisoikeuksien näkökulmasta. Tasa-arvo voidaan nähdä kuitenkin myös välineenä muihin tavoitteisiin. Erityisesti kehitysmaissa on korostunut myös sukupuolten tasa-arvo välineenä hyvinvoinnin lisäämiseen ja köyhyyden vähentämiseen. Jos naisten voimavaroja ei kehitysmaissa saada paremmin käyttöön, on erittäin vaikea ratkaista myöskään näiden kansantalouksien perusongelmia: köyhyyttä ja eriarvoisuutta. Naisten osallistuminen lisää myös talouden kasvupotentiaalia. Sama peruste on myös Euroopan Unionin tasa-arvo-ohjelmissa tullut esille: naisten laajempi osallistuminen työmarkkinoille nähdään välttämättömänä, jos EU-maiden talouskasvun varmistamisen ja erityisesti työvoiman ikääntymisen takia. Parempi tietoisuus päätösten vaikutuksista eri sukupuolten kannalta on myös omiaan lisäämään talouden tehokkuutta. Näennäisesti neutraalien päätösten sukupuolivaikutusten jäämisestä piiloon voi seurata se, ettei uudistuksilla ja määrärahojen panostuksilla saadakaan aikaan sellaisia vaikutuksia kuin alunperin toivottiin. Esimerkiksi ns. verotuksen ja tulonsiirtojen yhteisvaikutusten osalta tämä riski on olemassa. Myös esimerkiksi työvoimapolitiikan määrärahojen mahdollisesti erilaisella kohdentumisella miesten ja naisten koulutukseen tai muihin työllistymisen tukeen voi olla tällaisia riskejä. Niinpä parempi tietoisuus päätösten sukupuolivaikutuksista voi auttaa välttämään sekä epärealistisia odotuksia että päätösten odottamattomia, ei-toivottuja seurauksia. Kehitysmaissa talousarvion sukupuolivaikutusten arviointi on nähty myös vahvasti välineenä talousarviopäätöksenteon prosessin lisääntyvään avoimuuteen, kansanvallan vahvistamiseen sekä ylipäätään hyvän hallinnon periaatteiden edistämiseen. Laajempi tietoisuus talousarvion sisällöstä ja sen vaikutuksista vahvistaa kansalaisten osallistumisen mahdollisuuksia. Hankkeisiin on esimerkiksi Etelä-Afrikassa liittynyt erilaisia aikuiskasvatusprojekteja ja opintopiirejä. Pohjoisesta, suomalaisestakin näkökulmasta sama päätöksenteon läpinäkyvyyden ja kansanvaltaisuuden tavoite on perusteltu. Talousarvioasiakirja on viimeisen kymmenen vuoden aikana taloushallinnon uudistusten myötä muuttunut yksityiskohtaisesta hyvin yleiseksi, määrärahamomentteja on yh- 13

15 distelty ja virastoissa siirrytty tulosohjaukseen. Liikelaitostaminen, yhtiöittäminen sekä päätöksenteon delegointi kunnille on myös vaikuttanut suuresti talousarvion rakenteeseen. Nykyisestä talousarvioasiakirjasta sellaisenaan on vaikea päästä perille määrärahojen tai hankkeiden vaikutuksista. Myös eduskunnan näkökulmasta on tarpeen, että hallituksen tilivelvollisuutta raportoida myös talousarvion toteutumisesta vahvistetaan. Sukupuolivaikutusten arviointi tarjoaa yhden mahdollisen näkökulman talousarviopäätöksenteon avaamiseen. Onnistumisen kannalta kriittisiä kysymyksiä Asian viemiseksi eteenpäin on keskeistä saada valtiovarainministeriöt motivoiduksi mukaan. Talous- ja finanssipolitiikassa omaksuttuun neutraaliin ja ns. objektiiviseen lähestymistapaan ei ole välttämättä helppo saada sovitettua sukupuolivaikutusten arviointia. Varsinkaan kun muutenkaan valtionhallinnossa esim. lainsäädäntöhankkeiden arvioinnissa sukupuolivaikutusten arviointi ei ole kovin yleistä. Yleisimmin selvitetään alueellisia, ympäristövaikutuksia ja työllisyysvaikutuksia, jos aina niitäkään. Niinpä olisi tarpeen olla realistinen, eikä pyrkiä haukkaamaan liian suurta palaa yhdellä kertaa. Olisi tarpeen keskittyä johonkin konkreettiseen arvioitavaan asiaan. Toiseksi budjetin valmisteluprosessi on jo nyt hyvin kiireinen. Sitä ei pitäisi ylikuormittaa. Sukupuolivaikutusten arviointi kuitenkin edellyttää uudenlaista tiedontuotantoa, jotta siitä saataisiin jotain uutta irti. Täytyisi myös ratkaista arvioinnin organisointi ja vastuuttaminen. Arvioinnin pitäisi myös olla jatkuvaa - ei vain yhden vuoden erikoishanke, joka sen jälkeen sitten unohdetaan. Arvioinnin onnistumiseksi tarvitaan myös voimavaroja myös kehittelytyöhön ja virkamiesten ja -naisten koulutukseen sekä tilastotuotantoon. Arviointien hyödyntäminen sekä niiden juurruttaminen pysyväksi osaksi päätöksentekoa edellyttää hallinnon, alan tutkimuksen, kansalaisjärjestöjen ja eduskunnan verkostoitumista sekä riittäviä voimavaroja. Asia ei myöskään edisty ilman poliittista korkean tason sitoutumista. Sen vuoksi on tarpeen kirjata talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnin aloittaminen tavoitteeksi seuraavan hallituksen ohjelmaan. Perusepäilys valtiovarainministeriössä on varmaan se, että tämän hankkeen tarkoitus on lisätä budjettiin menoja. Näitä pelkoja pitäisi hälventää ja markkinoida asia päätösten ja politiikkojen toimeenpanon tehokkuuden 14

16 tavoittelun sekä hyvän hallinnon ja läpinäkyvyyden kannalta. Hyvän hallinnon ja tulosohjauksen näkökulmasta sukupuolivaikutusten arviointi voidaan hyvin nähdä osana tavoitteita ja tuotoksia korostavaa lähestymistapaa. Tätä kautta on varmaan myös mahdollista lisätä dialogia kansalaisyhteiskunnan kanssa budjettipäätöksenteossa Julkisen hallinnon ja budjettiperiaatteiden muutosten (esim. tulosohjaus) perusteella tuntuisi järkevältä, että niin hallituksessa kuin eduskunnassa laitettaisiin enemmän energiaa myös budjettivuoden jälkeen tehtävään arviointiin, raportointiin ja seurantaan siitä, onko saavutettu ne tavoitteet joihin on pyritty. Tähän filosofiaan soveltuisi parhaiten se, että sukupuolivaikutusten arviointi ajateltaisiin osana palaute- ja raportointiprosessia, jossa arvioidaan edellisen budjetin päätöksiä ja annettaisiin feedbackia seuraavan tekemiseen. Mikäli tasa-arvotavoitteita on asetettu talousarvion perusteluissa tai tulossopimuksissa, myös valtiontalouden tarkastusvirasto ja eduskunnassa valtiontilintarkastajat voivat arvioida niiden toteutumista. Näkökulmien on myös tarpeen olla monipuolisia ja uutta tietoa tuottavia. Esimerkiksi Pohjoismaiden ministerineuvosto on motivoinut oman hankkeensa julkisten hyvinvointipalveluiden uudistusten näkökulmasta. Toden totta kaikissa pohjoismaissa julkiset hyvinvointipalvelut ovat olleet koko 1990-luvun muutoksessa sen suhteen, kun valtion budjetteja on sopeutettu käytössä oleviin voimavaroihin, päätösvaltaa delegoitu kuntiin/ paikallistasolla ja etsitty uusia palveluiden tuotantotapoja. Julkisen sektorin kilpailukyky ja vetovoima työnantajana on pelätty heikentyneen. Pohjoismainen vertailu olisi kiinnostavaa. Myös kuntien budjettien sukupuolivaikutusten arviointi on tästä näkökulmasta tarpeen. Mielestäni pohjoismaidenkaan ei pitäisi silti rajoittaa omaa budjetin ja talouspolitiikan sukupuolivaikutusten arviointia pelkästään julkisiin palveluihin. Pidän tarpeellisena, että myös sellaiset asiat kuin verotusjärjestelmä tai elinkeino- ja yrittäjäpolitiikka ovat mukana teemoissa. Suomessa esimerkiksi eduskunnan naisverkoston piirissä on kiinnitetty useana vuotena huomiota naisyrittäjyyden esteisiin ja siihen, että monia tämän alueen päätöksiä tehdään liialti suurten, teollisten - usein miesvaltaisten - alojen näkökulmista. Kansainvälisesti on hyvä muistaa, että vireillä on YK:n piirissä Pekingin naiskokouksen seurannan järjestäminen. Talousarvioiden ja talouspolitiikan sukupuolivaikutusten arviointi olisi mielestäni hyvä teema, josta suomalaiset voisivat tässä yhteydessä muistuttaa. Sillä alueella valtavirtaistamisessa on vielä paljon tekemistä! 15

17 Päivi Valkama Talousarvion sukupuolivaikutusten arvioinnin toteuttamistavoista Suomessa O lin viime talvena Berliinissä Saksan parlamentin järjestämässä seminaarissa, jonka otsikko oli jotakuinkin sama kuin tämän päivän tilaisuuden. Järkytyin huomatessani, että tilaisuudessa oli paikalla lähes pelkästään naisia (tosin useampi kuin yksi mies, mutta jo puhujinakin oli 2 miestä) ja että lähes kaikissa puheenvuoroissa puhuttiin valtiovarainministeriöistä kuin pahimmista roistoista, joiden tarkoituksena oli ainoastaan sortaa naisia ja julmasti jakaa yhteiset varat pelkästään miehille. Lopulta minun oli pakko pyytää puheenvuoroa ja ilmoittautua: joukossanne on vakooja ja vihollisen edustaja. Tämä oli saksalaissisarille puolestaan suuri järkytys: että meillä Suomessa budjetista ovat päättämässä myös naiset ja jopa toinen valtiovarainministeriön ministereistä on nainen. Ja ettei tasa-arvoasioita pidetä marginaalisina eikä niiden huomioimista budjetoinnissa suljeta pois eikä vähätellä. Eikä valtiovarainministeriön keskeisin tarkoitus elämässä ole naisten ja tyttöjen sortaminen tai vähintäänkin jonkinlainen juonittelu heitä vastaan päättämällä budjetin sisällöstä kabinettien varjoissa. Meillä on nyt valittu toisenlainen lähestymistapa: ilmeisesti erittäin harvinaisella tavalla budjettivirkamiehet (tai naiset!) ja tasa-arvovirkanaiset (tai miehet) ovat istuneet Pohjoismaiden ministerineuvoston työryhmän kokouksissa samassa pöydässä. Kiitos tästä kuuluu Suvi-Anne Siimekselle, joka yhdessä silloisen tasa-arvoministerin Osmo Soininvaaran kanssa teki aloitteen tällaisen hankkeen aloittamiseksi. Täytyy myöntää, että aluksi oli vaikea löytää yhteistä säveltä ja jouduimme aloittamaan aika alusta argumentointitavat ja asioiden käsittelytapa budjetti- ja tasa-arvoasioissa taitaa olla aika erilainen. Tasa-arvoasioissa varsin aloittelevana ekonomistina koin oudoksi vastapuolen tendenssin vähätellä asiaansa, mutta pitkälti kyse oli kai juuri terminologioiden ja asenteiden eroista. Vaikkakin Pohjoismaiden sisällä 16

18 vallinnee suuri konsensus mm. juuri tasa-arvonäkökohtien huomioimisesta politiikassa, selvästi suurempi kuin vaikkapa EU-maiden kesken, tuntuisi kuitenkin olevan melkoisia eroja maiden painotuksissa ja suhtautumisessa. Budjetin sukupuolivaikutusten arviointi mitä se on? Sujuvaa suomenkielistä termiä on haettu ja koko käsite on hakenut muotoaan. Valtavirtaistaminen ja suvaus ovat muita äskettäin opittuja käsitteitä. Ehkä varsin kunnianhimoisesta, mutta haparoivasta alusta on pohjoismaisessa työryhmässä päädytty varsin maanläheiseen lähestymistapaan, kummankin osapuolen periaatteista lähtien: kun tasa-arvon huomioon ottaminen tietenkin on hyvää ja kaunista ja sinänsä arvokasta, budjettivirkamiehille se pitää perustella määrärahojen tehokkuuden parantamisen näkökulmilla; tai kun budjetissa ei laisinkaan puhuta naisista/miehistä ja tytöistä/pojista, on jaottelu luonnollisesti keskeinen tasa-arvokontekstissa. Kultaisen keskitien löytämistä on pohjoismaisessa projektissa helpottanut toteamus, että siinä annetaan vain suosituksia ja vihjeitä best practices menettelytavoiksi ja välitetään tietoa, konkreettiset maittaiset hankkeet jäävät kussakin maassa valitulla tavalla ja laajuudella toteutettaviksi. Alunperin työryhmässä tutustuttiin eri maiden budjettiprosesseihin ja todettiin ko. vuosittaiset prosessit kovin tiukkatahtisiksi. Niihin tässä vaiheessa vielä jokseenkin uraauurtavan tasa-arvovaikutusten selvittämisen todettiin istuvan huonosti eikä se ainakaan kävisi VM:n selvitettäväksi muun kiireen ohessa. Vuotuisen, ennen seuraavaa budjettivuotta käytävän budjettiprosessin lisäksi meillä on vireillä monia parannuksia budjetin jälkiseurantaan, evaluointiin ja johtopäätösten tekoon. Näihin yhteyksiin sukupuolivaikutusten tarkastelu voisi istua paremmin. Ehkä kuitenkin Suomen järjestelmään parhaiten istuvaa menetelmää on jo alettu soveltaa: sosiaali- ja terveysministeriö (STM) on nyt aloittanut kokeilunomaisesti lakihankkeiden suvauksen eli sukupuolivaikutusarvioiden tekemisen. Suvauskokeilun tulosten perusteella saataneen tuloksia harjoitukseen liittyvistä vaikeuksista ja sen mielekkyydestä. Muitakin tämänsuuntaisia hankkeita on ajateltu mahdollisesti liittyviksi Suomen osuuteen pohjoismaisessa projektissa (näitä ei ole vielä konkretisoitu). Suomen valtiontaloudessa budjetti enimmäkseen kirjaa muussa lainsäädäntöprosessissa päätettyjen toimenpiteiden vuotuiset kustannukset (noin 70 % budjetin menoista on lakisääteisiä eli määräytyvät lainsäädäntöprosessissa, joista osa toki liittyy budjettiin sikäli, että ne annetaan ns. budjettilakeina budjetin kanssa samanaikaisesti käsiteltäviksi). Täten sukupuolivaikutusten analyysi itse asiassa sopinee meillä parhaiten juuri lakien valmisteluvaiheeseen, kun lain muut- 17

19 tamisen vaikutuksia muutoinkin tarkastellaan. Toivottavasti STM:n kokeilun tulokset eivät kuitenkaan johda suvauksen muodostumiseen yhdeksi monista byrokratian pakkopullista, vaan sen hyödylliseen ja informatiiviseen käyttöön mielekkäissä yhteyksissä. Tasa-arvonäkökulmalle voisi saada jalansijaa vuotuisessa budjettikirjassa vaikkapa liittämällä suvauskokeilujen tuloksia budjetin yleisperustelujen yhteyteen informaatiomielessä. Jatkossa sitten voidaan arvioida, voiko olla tarpeen jossakin vaiheessa edellyttää sektoriministeriöiltä erillistä sukupuolivaikutusten tarkastelua vaikkapa liitteenä antamaansa vuotuiseen budjettiehdotukseen. Jos näin tehtäisiin esimerkiksi talousarvion laadintaohjeisiin ko. pyyntö/edellytys liittämällä, VM voisi sitten laatia näistä analyyseistä yhteenvedon. Itse emme näihin analyyseihin kykene, vaan ne kuuluisivat substanssin tunteville viranomaisille. Mutta kuten edellä totesin, näiden vaikutusten arvioiminen budjetin yhteydessä on todennäköisesti epätarkoituksenmukaista: turha itkeä enää kun maito on jo maassa ja lait voimassa, siinä vaiheessa on vain kaivettava kuvetta. Pohjoismaisessa työryhmässä on käyty keskustelua, olisiko tarpeen tavoitella koko valtion talousarvion analysoimista sukupuolinäkökulmasta sellaista tavoitetta ollaan nyt suosittamassa. Pikaisesti lienee todettavissa, mitkä ovat vaikkapa valtion velan korkojen, tienrakennusmäärärahojen tai ympäristönsuojelun menojen sukupuolivaikutukset (onko niitä?)? Onko syytä pohtia kansainvälisten jäsen- ja muiden maksujen (kasvava EU-jäsenmaksu, kehitysyhteistyömenot, maksut YK:lle, kansainvälisille rahoituslaitoksille, kriisinhallintaan...) sukupuolivaikutuksia? Mielenkiintoista varmaankin, mutta kuinka niitä vaikutuksia arvioitaisiin tai mitä niiden arvioinnista olisi hyötyä? Entäpä tulojen arviointi? Onko verotus sukupuolineutraalia? Entä onko oikein, että eläkemaksut ovat samat naisille ja miehille, vaikka naiset elävät pidempään? Ponnistukset kannattaa varmaan suunnata lähinnä kotimaassa päätettäviin määrärahoihin ja niiden suuntautumisen tarkasteluun, ylipäätään sellaisiin asioihin, joihin kotimaisella budjetilla vaikutetaan. Merkittävä hankaluus valtion budjetin vaikutusten kohdentumisen arvioinnissa koituu budjetin lukuisista laskennallisista määrärahoista, mm. kuntien valtionosuuksista, EU-ohjelmien varoista, siirroista eri rahastoihin. Niiden osalta on mentävä loppukäyttäjien tasolle asti, mikä esim. budjettia äskettäin lyhyen tauon jälkeen jälleen tehtävittäin tilastoitaessa ei ole ollut helppo eikä kaikilta osin mielekäskään tehtävä. Pohjoismaiden neuvoston työryhmässä keskityttiin keskustelemaan valtion talousarvion vaikutusten arvioimisesta, mutta kuten hyvin tiedetään, 18

20 ovat kunta-, eläke- ja sosiaaliturvasektorit meillä vähintäänkin yhtä keskeisiä arvioitaessa julkisten panostusten vaikutuksia naisiin ja miehiin ja niiden sisällyttäminen tarkasteluihin olisi tärkeää. Kuten alun Saksa-esimerkki mielestäni havainnollistaa, on mainiota olla pohjoismainen nainen ja suunnitella julkista taloutta myös naisten kannalta ainakin jonkunmoisessa sovussa molempien sukupuolien ja eri sektorien kesken. Voimme olettaa saavamme tasa-arvoista kohtelua ja reagoida, jos niin ei käy ei päinvastoin, niin kuin useimmissa muissa maailman kolkissa. Vielä on taatusti jäljellä epäkohtia, joista emme tiedä, vinoumia määrärahojen käytössä, jotka eivät johda vaivalla kerättyjen veroeurojen optimaaliseen käyttöön. Olemme VM:ssä valmiit kykyjemme mukaan olemaan mukana näiden asioiden selvittämisessä ja lupaamme huolellisesti tarkastella suvausten ja muiden analyysien tuloksia. Missä määrin budjettivarojen mahdollisimman tehokkaassa kohdentumisessa on yhteydessä niiden jakautumiseen sukupuolten kesken, tulee olemaan mielenkiintoinen keskustelunaihe, kunhan meillä on siitä tarkemmin tietoa. 19

21 Anita Haataja Tulonsiirtoinstituutio ja sukupuoli: samat periaatteet, eri käytännöt? Abstrakti Suomalainen yhteiskunta on jo pitkään luokiteltu kansainvälisissä vertailuissa yhdeksi tasa-arvon mallimaaksi. Tällä on viitattu erityisesti naisten ja miesten väliseen tasa-arvoon. Kahden huoltajan ja kahden työssäkäyvän lapsiperheet ovat olleet yleisiä eikä äitien työssäkäynti ole alentanut syntyvyyttä, kuten monissa muissa maissa. Tuloerot ovat olleet kehittyneiden maiden tasaisimpia ja köyhyysasteet alhaisimpia. Tulonsiirtoinstituutiolla on ollut tälle suuri merkitys, mutta niin on silläkin, että naisilla on omat tulot. Tohtori Jaakko Kiander tiivisti 1990-luvun lamaa koskevan tutkimushankkeen lopputuloksen sanomalla suunnilleen niin että Yhteiskunta kesti muutokset, mutta ihmiset eivät. Toistaiseksi ei vielä paljon tutkittu sitä, miten nais- ja miesihmiset kestivät muutokset. Tuloerot ovat kasvaneet 1990-luvulla kotitalouksien välillä, mutta niin ovat kasvaneet tuloerot myös naisten keskuudessa ja miesten keskuudessa. Naisten tulojen merkitys kotitalouksien välisten tuloerojen tasoittajana on vähentynyt. Kahden huoltajan lapsiperheistä kahden työssä käyvän perheiden osuus on nykyisin noin 60 prosenttia, kun se 1980-luvulla oli 75 prosenttia. Äideistä enää kolme neljästä on oikeutettu ansiosidonnaisiin vanhempainpäivärahoihin, ennen lamaa yhdeksän kymmenestä. Tilastojen valossa suomalainen sukupuolijärjestelmä on nyt erilainen kuin ennen lamaa. Osa muutoksista johtuu taloudessa ja työelämän rakenteissa tapahtuneista muutoksista, osa muutoksista politiikassa, kuten tulonsiirtoinstituutioissa. Tässä puheenvuorossa käsitellään tulonsiirtoinstituutioita tasa-arvonäkökulmasta ja eräitä 1990-luvun reformeja instituutioon. Tarkoituksena on esitellä vasta hyvin alustavia tuloksia reformien sukupuolivaikutuksista. Arviointi liittyy Akatemian rahoittaman tutkimushankkeen Sukupuoli, perherakenne ja sosiaalipolitiikka. Tulonsiirtoinstituution sukupuolijärjestelmän muutokset 1990-luvulla. 20

22 Etuus- ja veroreformien välittömien sukupuolivaikutusten arvioinnissa kysytään, mitä naiset ja miehet välittömästi hyötyvät tai menettävät uudistuksessa, muuttuko naisten ja miesten taloudellinen autonomia sekä sitä, mitä tapahtuu tuloista ja työnjaosta käytäville neuvottelufoorumeille. Kaikkia vaikutuksia ei voi ennakoida etukäteen, koska ne tulevat esille vasta pidemmällä aikavälillä. Uudistuksella voi olla vaikka sellaisia pitkän aikavälin käyttäytymisvaikutuksia, mitä ei alun perin tavoiteltu. Tästä syystä tulonsiirtoinstituutioreformien sukupuolivaikutusten arvioiminen edellyttää myös systemaattista ja analyyttistä seurantatutkimusta. 1. Universaali, yksilöllinen ja sukupuolineutraali tulonsiirtoinstituutio? Hyvinvointivaltio muuttaa markkinoilla syntyvää tulonjakoa tulonsiirtoinstituution kautta. Eri hyvinvointivaltioissa nämä instituutiot toimivat eri mittakaavassa ja erilaisin periaattein. Pohjoismaista ja siis myös suomalaista tulonsiirtoinstituutiota on luonnehdittu universaaliksi, yksilölliseksi ja laaja-alaiseksi. Tulonsiirtojen universaalisuudella tarkoitetaan valikoivuuden vastakohtaa. Saman sosiaalisen riskin perusteella maksetaan jokaiselle sosiaaliturva samoista syistä samoin perustein. Valikoita instituutio voi perustua joko köyhimmille kohdentavaan tarveharkintaan tai etuudet voivat vaihdella korporatiivisesti työnantajan sektorin tai muun valikoivan perusteen mukaan. Yksilölliset sosiaaliset oikeudet (ja velvollisuudet) ovat vastakohta johdettujen oikeuksien instituutioille (Jepsen ym. 1997). Johdetut oikeudet asettavat perheen perusyksiköksi. Perheenjäsenten sosiaaliset oikeudet syntyvät työssä käyvän perheenpään kautta ja verotus tukee miehen työssäkäyntiä rankaisemalla pienituloisempaa puolisoa suhteessa korkeammalla verotuksella. Kansainväliset vertailut ja kotimaiset historialliset analyysit ovat osoittaneet, että pohjoismaiset laaja-alaiset universaalia perusturvaa, ansionmenetystä korvaava turvaa sekä vasta viime sijaisena turvaverkkona tarveharkintaan perustuvaa toimeentuloturvaa, tarjoavat tulonsiirtoinstituutiot alentavat köyhyyttä ja tasaavat tuloeroja tehokkaimmin (Korpi ja Palme 1996, Forssén 1998, Talousneuvosto 2001). Ne ovat myös legitiimeimpiä siinä mielessä, että niillä on suuri kannatus kansalaisten keskuudessa (Svallfors 1996; Forma 1998; Lindholm 2001). 21

23 Omissa vertailevissa tutkimuksessani olen päätynyt samoihin tuloksiin myös silloin, kun kohteena ovat olleet työttömyyttä kokeneet kotitaloudet (Haataja 1998). Aloin kiinnittää huomiota siihen, että erot köyhyysasteissa sellaisten kotitalouksien välillä, joissa oli tai ei ollut työttömiä, olivat huomattavan suuret paitsi sellaisissa maissa, joissa sosiaaliturvajärjestelmät ovat heikot (esimerkiksi USA) myös sellaisissa korkeatasoista sosiaaliturvaa tarjoavissa maissa, joissa köyhyysasteet ja tuloerot eivät yleisellä tasolla poikkea kovin paljon Pohjoismaista (esimerkiksi Saksa). Näyttääkin siltä, että tulonsiirtoinstituution lisäksi työssäkäyntimallilla, sillä onko kysymyksessä ns. yhden vai kahden työssäkäyvän - ja kahden tulonsaajan - malli, on vaikutus myös lopputulokseen (The Finnish Precidency 1999; Haataja 2000a). Yksi vanhimmista naisten ja miesten välisistä tasa-arvotavoitteista liittyy naisten autonomian ja taloudellisen itsenäisyyden edistämiseen (Nyberg 2002). Sillä, miten suureen osaan perheen tuloista naisilla on suora kontrolli, eli miten suuri osuus perheen tuloista on naisen omia tuloja, on vaikutusta naisten neuvotteluasemaan perheen sisällä. Naiset ja miehet ovat periaatteessa oikeutettuja samasta syystä samoihin henkilökohtaisiin tulonsiirtoihin. Naisten ja miesten välillä on kuitenkin eroja tulonsiirtojen kohdentumisessa (Haataja 2000b). Naisten ja miesten työssäkäynti on lähes yhtä yleistä, mutta naisten ja miesten erilainen palkkataso työelämässä heijastuu ansiosidonnaisiin etuuksiin. Yhtäältä se, että pienten lasten hoivatyö kotona ei ole enää samalla tavalla palkatonta kuin puolitoista - kaksi vuosikymmentä sitten, on paitsi tehnyt hoivatyöstä aikaisempaa näkyvämpää myös lisännyt naisten taloudellista riippumattomuutta hoivajaksojen aikana. Äitiys-, isyys- ja vanhempainrahat tulivat ansiosidonnaisiksi ja veronalaiseksi tuloksi 1980-luvun alussa. Saman vuosikymmenen puolivälissä alettiin laajentaa vanhempainrahakauden jälkeistä oikeutta kotihoidon tukeen ja hoitovapaaseen. Lasten syntymään ja hoitoon liittyvät reformit eivät ole kuitenkaan muuttaneet sukupuolen mukaan eriytynyttä perustyönjakoa ansiotyön ja kodin välillä. Pikemminkin näyttää siltä, että 1990-luvulla tämä työnjako on vahvistunut ja kahden työssäkäyvän malli olisi Suomessa heikentynyt. Artikkelin sisältö Käsittelen ensin yleisellä tasolla sitä, miten sukupuolten tasa-arvon edistämisestä on tullut talouspoliittisesti tärkeä haaste Euroopan Unionissa ja mi- 22

24 ten tämä argumentointi liittyy naistutkimuksen kautta tunnetuksi tulleeseen hyvinvointivaltion analyysikehikkoon (luku 2). Tulonsiirtoinstituutio, maksettujen ja saatujen tulonsiirtojen sekä palvelujen kokonaisuus, muodostavat kummallakin foorumilla tasa-arvopoliittisen linkin. Etuus- ja verojärjestelmien reformeilla politiikalla on sekä suoria että epäsuoria vaikutuksia naisten ja miesten väliseen tasa-arvoon. Lopputulokseen vaikuttavat kuitenkin myös politiikasta riippumattomat tekijät. Näitä ovat muutokset taloudessa ja työllisyydessä tai muutokset väestön demografisessa ja sosioekonomisessa rakenteessa. Toisaalta politiikan ja sen ulottumattomissa olevien tekijöiden välille voi pitkällä aikavälillä syntyä toisiinsa liittyviä feedback ilmiöitä. Olen tässä vaiheessa rajannut politiikan vaikutukset suppeasti reformien välittömiin seurauksiin naisten ja miesten henkilökohtaisiin tuloihin ja puolisoiden väliseen tulonjakoon. Luvussa 3 tarkastelen eräitä trendejä, jotka kertovat naisten ja miesten aseman muutoksista 1990-luvulla. Luvussa 4 kuvaan, mitä 1990-luvun alun kahden suurehkon reformin vaikutuksista voidaan alustavasti sanoa tasa-arvonäkökulmasta. 2. Miten tasa-arvonäkökulma liittyy talous-, työllisyysja sosiaalipolitiikkaan? Euroopan Unionissa lanseerattu näkökulma talous-, työllisyys- ja sosiaalipolitiikan välisistä riippuvuuksista on tehnyt näkyväksi tarpeen edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa: hyvä ja kestävä talouskehitys voidaan saavuttaa vain korkealla työllisyydellä, korkea työllisyys voidaan saavuttaa vain, kun sekä naiset että miehet ovat työssä. Hyvää ja kestävää taloutta tarvitaan rahoittamaan hyvinvointivaltion kustannukset, joita syntyy muun muassa sosiaalisten riskien ehkäisemisestä, työ- ja perhe-elämän yhteensovittamista edistävien tulonsiirtojen ja palveluiden järjestämisestä sekä työelämän ulkopuolella olevien eläkeläisten toimeentulon ja palveluiden turvaamisesta (kuvio 1). Argumentointiin talouden, työllisyyden ja sosiaalipolitiikan välisistä yhteyksistä naisten ja miesten tasa-arvo liittyy siten, että korkeat kansalliset työllisyysasteet voidaan saavuttaa vain kun myös naiset käyvät työssä. Naiset voivat käydä työssä, ja naisten kannattaa käydä työssä, mitä vähemmän työmarkkinoilla on sukupuoleen kohdistuvaa syrjintää. Toiseksi, naiset voivat ja haluavat osallistua työelämään, mitä vähemmän toisiaan poissulkevia valintoja heidän on tehtävä, kun on vastuuta pienistä lapsista tai muista 23

25 hoivaa ja huolenpitoa tarvitsevista perheenjäsenistä. Työstä pois jääminen lasten hoidon takia ilman pysyvää työsuhdetta (tai lasten saaminen ennen pysyvää työsuhdetta) voi sulkea oven työelämään toivottua pidemmäksi aikaa. Kun ovi työelämään jälleen avautuu, ei työkokemukselle ja koulutukselle annetakaan ehkä aikaisempaa arvoa. Nykyisin menetykset henkilökohtaisessa sosiaaliturvassa ja mahdollisuuksissa työelämässä kasautuvat yksipuolisesti äideille. Tämä epäkohta kuitenkin häivytetään liian usein puhumalla huolettomasti ja sukupuolettomasti perhepolitiikasta, perheen tekemistä valinnoista ja perheen tai vanhempien vastuusta. Kuvio 1. EU-politiikan kolmio 2000-luvun alussa (miten sosiaalipolitiikka tukee työllisyyttä ja työllisyys taloutta ja kestävää kehitystä, joka voi rahoittaa sosiaalipolitiikkaa, jne.). Keskeiseksi poliittiseksi haasteeksi on muodostuva kysymys, miten organisoida hoiva hyvinvointivaltion, perheen sekä markkinoiden välillä (mm. Daly ja Lewis 2000; Daly 2001). Miten paljon vastuuta hyvinvointivaltion tulisi ottaa, miten paljon tulisi jättää ratkaistavaksi perheen sisällä tai ratkaistavaksi yksityisesti perheiden ja markkinoiden välillä (kuvio 2)? Hoivakolmiossa perhe on moniulotteinen neuvottelufoorumi naisille ja miehille vastuunjaoista sekä ajan ja rahan käytöstä. Perhe ei ole yksikkö, jossa kaikki olisivat aina yhtäläisessä asemassa ja jossa jokaisen yksilölliset edut otettaisiin ratkaisuissa yhteisesti huomioon. Tasa-arvopolitiikan ja siis myös talous-, sosiaali- ja työllisyyspolitiikan, toinen keskeinen haaste onkin perhevastuiden jakaminen. Hyvinvointivaltion tuottamat tulonsiirrot jakautuvat kolmeen institutionaaliseen pääryhmään ja neuvottelufoorumiin: a) sosiaalivakuutus, jonka periaatteet neuvotellaan useimmiten valtion sekä työmarkkinaosapuolten 24

26 kesken ja etuudet rahoitetaan valtion työnantajien ja työntekijöiden vakuutusmaksuin, b) tulonsiirrot, jotka rahoitetaan yleisin verovaroin ja joiden pääperiaatteista päätetään eduskunnassa sekä c) tulonsiirrot ja palvelut, joiden pääperiaatteista sovitaan eduskunnassa, mutta joiden käytännön toteutuksista päätetään kuntatasolla ja ne rahoitetaan kunnan verovaroin ja valtionavuilla. Kolme erilaista instituutiota tarjoavat erilaisen neuvottelufoorumin sosiaalisten oikeuksien toteutumiselle. Sosiaalivakuutuksessa yksilön ja järjestelmän välillä ovat universaalit ja suorat suhteet. Ne ovat riippumattomia paikallisista olosuhteista. Kun hyvinvointivaltion tuottamat etuudet liittyvät kuntatasoon, universaalisuus vähenee. Naapurikunta voi tarjota toisen tasoiset palvelut tai palveluja korvaavat tulonsiirrot kuin oma kunta. Naiset ovat riippuvaisempia kuin miehet kuntakohtaisista hyvinvointivaltioista, koska naiset ovat myös palvelujen tuottajia, kuntien palkansaajia. Valtion ja kuntien välinen työn- ja vastuunjako ei ole läpinäkyvä eikä aina edes looginen. Esimerkiksi valtion veronalaista tulorajaa on nostettu luvun lopulta moninkertaisesti. Nykyisin tuloraja on lähes markkaa. Kun pienituloisten verotusta halutaan lieventää, on valtion mentävä kuntien kukkarolle. Toisaalta, kun valtion tavoite on lisätä (naistenkin) työllisyyttä, voivat kunnallisverotuksen vähennykset tuottaa tahattomia insentiivejä kuntatyönantajalle, joka siirtää työntekijöitään (naisia) välillä työttömiksi valtion kukkarolle. Tulonsiirtojen palkkatuloja korkeampi verotus ei nimittäin aiheuta suuria verotulojen menetyksiä, mutta määräaikainen työvoima vähentää palkkakustannuksia enemmän kuin vakituinen. Kuvio 2. Hoivan organisointi (työn ja vastuun jako yhtäältä perheiden, hyvinvointivaltion ja markkinoiden välillä ja toisaalta niiden sisällä). 25

27 3. Miten arvioida reformien osuutta lopputuloksista ja reformien osuutta sukupuolijärjestelmään? Suomessa naisten osuus on runsas puolet tulonsaajista ja noin puolet veronmaksajista. Se, että naisten osuus veronalaisista tuloista ja maksetuista veroista on pienempi kuin osuus tulonsaajista ja veronmaksajista, johtuu naisten keskimääräisistä pienemmistä ansioista miehiin verrattuina ja siitä, että naisille työikäisinä kertyy pidempiä jaksoja työelämän ulkopuolella kuin miehille. Taulukossa 1 on esitetty naisten osuus veron alaisten tulojen saajista ja naisten osuus veronalaisista tuloista vuosina Taulukossa 2 on yhteenveto naisten osuudesta veronmaksajista ja naisten maksama osuus kaikista veroista samalla ajanjaksolla. Naisten osuus tulo- ja verosummista nousi tilapäisesti 1990-luvun alkupuolella, kun miesten suurtyöttömyys alensi miesten tuloja. Vuosikymmenen loppuun mennessä on tilanne palannut lähes ennalleen. Kuitenkin naisten osuus palkkasummasta on jäänyt alemmalle tasolle kuin ennen lamaa, vaikka naisten osuus palkansaajista on suunnilleen sama. Naisten osuus veronmaksajista on ollut noin puolet. Kaikista tuloveroista naisten osuus oli 1990-luvun alussa ja vielä puolivälin jälkeenkin noin 40 prosenttia. Osuus on kuitenkin tämän jälkeen pienentynyt erityisesti valtionveronmaksajissa ja naisten osuus maksetuista veroista oli vuonna 2000 enää runsaan kolmanneksen. Liitetaulukkoon 1 on kerätty muutamia tilastollisia tunnuslukuja, jotka kuvaavat työikäisten naisten ja miesten aseman ja sukupuolijärjestelmän muutoksia 1990-luvulla. Tiivistäen voidaan sanoa seuraavaa: äidit saavat vanhempainrahakaudella yhä useammin vain vähimmäispäivärahaa, isät jakavat aikaisempaa harvemmin vanhempainvapaita, mutta käyttävät yhä useammin isyysvapaata lapsen syntymän yhteydessä. Pohjoismaissa hoidettiin 1990-luvulla vähiten alle kouluikäisiä lapsia kunnallisessa päivähoidossa Suomessa ja Norjassa (Nososco 2001). Suomessa tämä johtui korkeasta työttömyydestä ja pitkistä hoitovapaista, Norjassa lähinnä päivähoitopaikkojen puutteesta (Ellingstær 2002). 26

28 Taulukko 1. Naisten osuus veronalaisten tulojen saajista ja naisten osuus tulosummista 1990-luvulla. 1 Taulukko 2. Naisten osuus verojen ja pakollisten vakuutusmaksujen maksajista sekä naisten osuus maksetuista veroista 1990-luvulla. 1 Vuosikymmenen loppupuolella työllisyystilanteen parannuttua päivähoitopaikkojen kysyntä on jälleen kasvanut, mutta niin on lisääntynyt myös kuntakohtaisten lisien tarjonta lasten kotihoidon tukeen. Naisten työttömyys on jäänyt korkeammalle tasolle kuin miesten ja pätkätyöt ovat yleistyneet myös julkisella sektorilla. Nykyisin kahden huoltajan ja kahden työssäkäyvän lapsiperheiden osuus lapsiperheistä on selvästi pienempi kuin 1980-luvulla, olipa lapsiperheen nuorin alle kouluikäinen tai kouluikäinen. Myös yksinhuoltajaäitien työmarkkina-asema on uuden vuosituhannen alkaessa selvästi heikompi kuin ennen lamaa. (Liitetaulu1; Haataja ja Nurmi 2000; Sauli ym. 2000). Avainkysymys on, mikä osuus edellä kuvatuista muutoksista johtuu muutoksista politiikassa (tulonsiirtoinstituutiossa) ja mikä osuus muista tekijöis- 27

29 tä? Kun tavoitteena on arvioida tulonsiirtoinstituutioihin tehtyjen reformien sukupuolivaikutuksia, tulisi arvioinnissa voida ottaa huomioon sekä välittömät vaikutukset että pitkän aikavälin vaikutukset. Välittömät vaikutukset saadaan esiin mikrosimulointimenetelmällä. Mikrosimulointimenetelmä perustuu verotusta ja etuuksia simuloiviin lakimalleihin, jotka on liitetty yksilötasoisiin, väestöä edustaviin aineistoihin (Salomäki 1991; Haataja 1994). Menetelmällä voidaan tutkia, miten reformit muuttavat välittömästi naisten ja miesten henkilökohtaisia tuloja ja tätä kautta naisten ja miesten välistä tulonjakoa. Sen sijaan sillä ei voi suoraan arvioida, muuttaako uudistus käyttäytymistä esimerkiksi niin, että vaikutukset heijastuvat pidemmällä tähtäyksellä talouteen ja muuttaa tätä kautta naisten ja miesten asemaa. Tästä syystä on tarpeen, että uudistusten sukupuolivaikutuksia arvioidaan paitsi etukäteen, myös jälkikäteen, systemaattisesti ja pitkällä aikavälillä. Sosiaali- ja terveysministeriö on käynnistänyt hallinnonalallaan pilottihankkeen tasa-arvon valtavirtaistamiseksi koskien erityisesti sukupuolivaikutusten arviointia lainvalmistelussa (STM , Dno 4/917/2002). Lakihankkeiden arviointiperusteet ovat yhä samassa linjassa tasa-arvoasian neuvottelukunnan jo vuonna 1975 määrittelemien tasa-arvopolitiikan tavoitteiden kanssa. Niiden mukaan tasa-arvotavoitteena on naisten ja miesten samanarvoisuus sekä yhtäläiset oikeudet ja velvollisuudet työelämässä, kotona ja yhteiskunnassa (Tasa-arvoasian neuvottelukunta 1975). Sukupuolivaikutusten arviointikriteerit voidaankin tiivistää kysymykseen Miten uudistus tukee naisten ja miesten yhtäläisiä osallistumismahdollisuuksia ja tasaisempaa työnjakoa kotona ja yhteiskunnassa? 4. Esimerkkejä ja alustavia tuloksia 1990-luvun reformeista ja niiden vaikutuksista sukupuolijärjestelmään Viime vuosikymmenen suurimmat reformit, jotka vaikuttivat äitien ja isien henkilökohtaisiin tuloihin liittyivät yhtäältä perhekustannusten tasaukseen ja toisaalta pienten lasten hoitoon liittyvien etuuksien tasoon ja määräytymisperusteisiin. Perhekustannusten tasauksilla tarkoitan niitä verovähennyksiä ja tulonsiirtoja, joiden tavoitteena on kompensoida lapsista aiheutuvia kustannuksia. Pienten lasten hoitoon liittyvät uudistukset koskevat äitiys-, 28