Kaupunkirakenteen tiivistäminen suuronnettomuusriskit huomioiden - loppuraportti

Transkriptio

1 Kaupunkirakenteen tiivistäminen suuronnettomuusriskit huomioiden - loppuraportti Ylva Gilbert, Venla Kontiokari, Anu Vaahtera Gaia Consulting Oy

2 SISÄLTÖ 1 Johdanto Suuronnettomuusvaaralliset kohteet haasteena Riskin huomioiminen vaarallisten toimintojen sijoituksessa Tavoitteet ja menetelmät Suositukset kansallisen tason toimenpiteistä Suuronnettomuusvaaran huomioiminen Edellytykset alueiden kehittämiselle Liite 1: Ohjausryhmä Liite 2: Haastatellut Liite 3: Verkostoitumistapaamiset Liite 4: Kysely Copyright Gaia

3 1 Johdanto 1.1 Suuronnettomuusvaaralliset kohteet haasteena Kaupungeilla on tavoitteena tiivistää kaupunkirakennetta erityisesti keskustoissa. Osaltaan tähän vaikuttavat ilmasto- ja energiatehokkuustavoitteet, palvelujen järjestämisen parantaminen sekä kilpailukykyisyyden ja vetovoiman lisääminen. Tavoitteet tiivistyvän maankäytön suunnitteluun onkin kirjattu usean kaupungin strategiaan. Osassa kaupunkeja erityisiä haasteita kaupunkirakenteen tiivistämiseksi luovat suuronnettomuusvaaralliset kohteet, kuten vaarallisten aineiden kuljetusten (VAK) liikennekeskittymät ja laajamittaista teollista kemikaalien käsittelyä ja varastointia harjoittavat laitokset, kaupunkiasutuksen ja -toimintojen läheisyydessä. Suuronnettomuusvaarallisen kohteen toiminnan luonteen ja laajuuden perusteella määräytyvät toiminnanharjoittajan velvoitteet sekä valvova viranomainen. Kuljetuskeskittymistä VAK-ratapihat ja VAK-satamat ovat Liikenteen turvallisuusviraston (Trafi) valvonnan alaisuudessa. Laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia ja käsittelyä harjoittavia laitoksia, joihin ns. Seveso-laitokset kuuluvat, puolestaan valvoo Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes). Vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia harjoittavia laitoksia valvoo pelastusviranomainen. Kaavoituksen näkökulmasta ei ole eroa sillä, minkälainen kohde aiheuttaa suuronnettomuusvaaraa. Myös pienemmät kohteet tulee huomioida, sillä esimerkiksi Korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) päätös Helsingin Lassilasta kumosi asemakaavan, jossa vaaran aiheuttaja oli pelastustoimen valvonnassa oleva, ns. vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia harjoittava laitos. Suuren vuodon mahdollisuutta ei voitu täysin sulkea pois, joten tapauksen yhteydessä tehty johtopäätös suojaetäisyyksien riittävyydestä oli ristiriidassa MRL:n 54 :n kanssa, jonka mukaan elinympäristön on oltava mm. terveellinen ja turvallinen. 2 Copyright Gaia

4 1.2 Riskin huomioiminen vaarallisten toimintojen sijoituksessa Suomessa maankäytön suunnittelujärjestelmään kuuluvat valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Maankäyttö- ja rakennuslain (MRL; 132/ ) 9 mukaan kaavojen tulee yleisesti perustua riittäviin selvityksiin. MRL 9 edellyttää, että kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Kaavoituksessa tulee huomioida kaikki suuronnettomuusriskit kaikilla kaavatasoilla: Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaavassa esitetään alueiden käytön ja yhdyskuntarakenteen periaatteet ja osoitetaan maakunnan kehittämisen kannalta tarpeellisia alueita 2. Maakuntakaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota mm. ympäristön ja talouden kannalta kestäviin liikenteen ja teknisen huollon järjestelyihin; sekä maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Kaavaa laadittaessa on myös pidettävä silmällä alueiden käytön taloudellisuutta ja sitä, ettei maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle aiheudu kohtuutonta haittaa 3. Yleiskaavan sisältövaatimusten 4 mukaisesti on yleiskaavaa laadittaessa otettava huomioon mahdollisuudet turvalliseen ja terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön ja ympäristöhaittojen vähentäminen. Asemakaavan sisältövaatimuksissa puolestaan esitetään 5 : Asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Valtioneuvoston hyväksymissä valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa 6, kohdassa 4.3 Eheytyvä yhdyskuntarakenne ja elinympäristön laatu, todetaan että alueidenkäytössä kiinnitetään erityistä huomiota ihmisten terveydelle aiheutuvien haittojen ja riskien ennalta ehkäisemiseen ja olemassa olevien haittojen poistamiseen. 1 9 :n muutos 204/2015, voimaan MRL 25 3 MRL 28 4 MRL momentin kohdat 5 ja 7 5 MRL ja 3. momentti 6 Valtioneuvosto , tarkistettu Copyright Gaia

5 Haitallisia terveysvaikutuksia tai onnettomuusriskejä aiheuttavien toimintojen ja vaikutuksille herkkien toimintojen välille on jätettävä riittävän suuri etäisyys. Suuronnettomuusvaaraa aiheuttavat laitokset sekä vaarallisten aineiden kuljetusreitit ja niitä palvelevat kemikaaliratapihat on sijoitettava riittävän etäälle asuinalueista, yleisten toimintojen alueista ja luonnon kannalta herkistä alueista. MRL 24 edellyttää, että valtion viranomaisten tulee toiminnassaan ottaa huomioon valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet, edistää niiden toteuttamista ja arvioida toimenpiteidensä vaikutuksia aluerakenteen ja alueiden käytön kannalta. Myös ns. Seveso-direktiivi 2012/28/EU sisältää vaatimuksen suuronnettomuusvaarallisten kohteiden sijoittamisen osalta. Seveso-direktiivi on EU-direktiivi vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta. Suomessa Seveso-direktiivi on pantu toimeen maankäyttö- ja rakennuslailla (132/1999), kemikaaliturvallisuuslailla 390/2005 sekä kemikaaliturvallisuuslain nojalla annetuilla asetuksilla. Tuotantolaitosten sijoituksesta säädetään kemikaaliturvallisuuslaissa (390/2005), joka mm. edellyttää, että vaarallisia kemikaaleja tai räjähteitä valmistavien, käsittelevien tai varastoivien tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset. 856/2012 Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista edellyttää, että tuotantolaitoksen sijoituksessa on otettava huomioon sellaisten onnettomuuksien vaikutukset, joissa tuotantolaitoksessa olevat tai onnettomuustilanteessa syntyvät kemikaalit voivat olla osallisina (5 ). Lisäksi sijoituksen osalta on huomioitava asetuksen 686/ tuomat täsmennykset. 685/2015 Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien käsittelyn ja varastoinnin valvonnasta koskien erityisesti toiminnanharjoittajan velvollisuuksia selvittää kaavoituksen mahdollistamien muutosten vaikutuksia riskeihin ja onnettomuuksista aiheutuviin seurauksiin, kuten vaarassa olevien henkilöiden määrään tai ulkopuolelta tuotantolaitokseen kohdistuvaan vaaraan. Lisäksi toiminnanharjoittajan on tuotettava arvio tuotantolaitoksen sijoituksen kannalta merkittävimpien tunnistettujen onnettomuuksien sekä niiden ihmisen terveyteen, ympäristöön tai omaisuuteen kohdistuvien vaikutusten laajuudesta ja vakavuudesta sekä kuvaus siitä, miten ne on otettu huomioon laitoksen sijoituspaikan valinnassa. 7 Valtioneuvoston asetus vaarallisten kemikaalien teollisen käsittelyn ja varastoinnin turvallisuusvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen muuttamisesta 4 Copyright Gaia

6 Ympäristöministeriö on Seveso III -direktiivin myötä tulleiden ja edellä esiteltyjen lakimuutosten myötä päivittänyt kunnille ja muille asianosaisille tahoille suunnatun ohjekirjeen (3/501/2001) kemikaaleja käsitteleviin ja varastoiviin tuotantolaitoksiin liittyvän onnettomuusvaaran huomioon ottamisesta kaavoituksessa ja rakentamisessa 8. Vaarallisten aineiden kuljetuksesta on säädetty VAK-laissa (719/1994) ja sen nojalla annetuissa valtioneuvoston asetuksissa ja Trafin antamissa VAK-määräyksissä. VAK-kuljetussäännöksillä pyritään ennaltaehkäisemään mahdollisia onnettomuuksia sekä vähentämään vaaraa ja vahinkojen laajuutta, jota vaarallisten aineiden kuljetus saattaa aiheuttaa ihmisille, ympäristölle tai omaisuudelle. VAK-lain kokonaisuudistus on käynnistymässä. Sitä tullaan valmistelemaan yhdessä muiden viranomaisten ja VAK-toimialan sidosryhmien kanssa. Uudistuksen yhtenä tavoitteena tulee olemaan eri viranomaisten toimivallan selkeyttäminen. Riskitarkastelut ja riittävä riskitiedonvaihto kaavoittajien, infran omistajien, toiminnanharjoittajien ja valvontaviranomaisten kesken ovat edellytys maankäytön suunnittelulle suuronnettomuusvaaraa aiheuttavien kohteiden ympäristössä. Suhteellisen kattavasta lainsäädännöstä ja viranomaisopastuksesta huolimatta tilanne on joillakin kaupungeilla kestämätön ja ydinkeskustan huomattavien osa-alueiden kehittäminen on pysähdyksissä. 8 Luettavissa: 5 Copyright Gaia

7 2 Tavoitteet ja menetelmät Ympäristöministeriön, työ- ja elinkeinoministeriön, sisäministeriön sekä liikenne- ja viestintäministeriön hallinnonalojen yhteisessä hankkeessa tarkasteltiin kaupunkirakenteen tiivistämistä suuronnettomuusriskit huomioiden. Hanke toteutettiin maaliskuun ja kesäkuun 2015 välisenä aikana. Hankkeen tavoitteena oli: 1. Parantaa ymmärrystä kaupunkiympäristön suuronnettomuusriskien ja maankäytön yhteensovittamisesta 2. Lisätä kuntien yhteistyötä ja ymmärrystä kaupunkiympäristön vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskeistä 3. Antaa suosituksia ja tuoda esiin hyviä käytäntöjä siitä, miten maankäyttöä voitaisiin tiivistää vaaraa aiheuttavien kohteiden ympäristössä 4. Analysoida ja priorisoida kansallisen tason toimenpiteitä ja tarpeita Tietoa kerättiin lähtötilanteesta, haasteista ja toiveista kyselyn kautta (Liite 4). Kysely lähetettiin noin 160 vastaanottajalle, joista 31 vastasi. Tietoa syvennettiin haastattelemalla 26 henkilöä eri tahoilta (Liite 2). Tietoa kerättiin myös asiantuntijatyönä julkisista lähteistä. Hankkeen aikana järjestettiin kaksi kaavoittajille ja viranomaisille kohdennettua verkostoitumistapahtumaa (Liite 3). Aineiston analyysi tehtiin asiantuntijatyönä, ja johtopäätökset ja suositukset perustuvat hankkeen verkostoitumistapahtumien tuloksiin. Hanketta ohjasi ohjausryhmä, johon osallistui ympäristöministeriö, sisäministeriö, työ- ja elinkeinoministeriö, Tukes sekä LVM:n hallinnonalan edustajana Liikennevirasto (Liite 1). Hankkeen aikana tuotettu aineisto on tämän raportin lisäksi pääosin raportoitu hankkeen www-sivuilla Hankkeen toteutti asiantuntijayritys Gaia Consulting Oy. 6 Copyright Gaia

8 3 Suositukset kansallisen tason toimenpiteistä Seuraavat suositukset perustuvat hankkeen verkostoitumistapahtumien tuloksiin. Suositukset kattavat sekä suuronnettomuusvaaran huomioimisen että edellytykset alueidenkäytölle. Suositusten toimeenpano edellyttää viranomaisyhteistyötä yli hallintorajojen yhteisten käytäntöjen luomiseksi ja turvallisen yhteiskunnan rakentamiseksi. 3.1 Suuronnettomuusvaaran huomioiminen Nykyinen maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntö ei määrittele riittävän selkeästi suuronnettomuusvaarallisen kohteen huomioimista kaavoituksessa, mikä on johtanut eri käytäntöihin kansallisella tasolla. Hankkeen osallistujat pitivät tärkeänä sitä, että suuronnettomuusvaara huomioidaan maamme eri alueilla samalla tavalla ja yhteneväisiä menettelytapoja noudattaen. Suositus 1: Luodaan yhtenäinen kansallinen toimintamalli suuronnettomuusvaarallisen kohteen huomioimiseksi kaavoituksessa. Käytännössä tämä vaatii toimenpiteitä kolmella tasolla: A) lainsäädännön täsmentäminen; B) käytäntöä tukeva opasmateriaali; sekä C) koulutus. A) Lainsäädännön ja vaatimusten täsmentäminen Lainsäädännön täsmentämisen tarve nousi keskeisenä asiana esille. Keskiössä ovat kaavoitusta ohjaava lainsäädäntö sekä toiminnanharjoittajia ja toimintaa valvovia ja toiminnasta lausuvia viranomaisia ohjaava lainsäädäntö. Täsmällisten tarpeiden tunnistamiseksi suosittelemme syvällisemmän selvityksen laatimista nykyisen lainsäädännön kattavuudesta ja mahdollisista tarkoista täsmennystarpeista. Lainsäädännön täsmentämiselle voidaan tunnistaa useita eri polkuja, kuten: - Tarkennetaan nykyistä kaavoitusta ohjaavaa lainsäädäntöä (maankäyttö- ja rakennuslaki sekä -asetus) niiltä osin, miten suuronnettomuusvaarallinen kohde tulisi huomioida kaavoituksessa. MRA 1 :n mukaisesti maankäyttö- ja rakennuslain 9 :ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. MRL 9 :n mukaisesti, tarkempia säännöksiä kaavan vaikutusten selvittämisestä voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella. Suuronnettomuusvaaran selvittämiseksi kaavoitusta varten voitaisiin antaa erillinen valtioneuvoston asetus, jossa määritellään, minkä tyyppiset suuronnettomuusvaaralliset kohteet on huomioitava kaavoituksessa ja miten suuronnettomuusvaara olisi selvitettävä. - Täsmennetään tarpeen mukaan nykyistä normistoa ja ohjeistusta, joka kattaa erilaisia suuronnettomuusvaarallisia kohteita kuten: 7 Copyright Gaia

9 o Seveso-laitokset yhteisölainsäädännön kautta 9 (turvallisuusselvitys- 10 ja toimintaperiaateasiakirjavelvolliset 11 laitokset) o Lupalaitokset 12 ja ilmoituslaitokset 13 o o VAK-kuljetukset ja VAK-liikennekeskittymät (VAK-ratapihat ja satamat). VAKratapihaan tai satamaan liittyen olisi tarpeen valmistella julkinen materiaali, joka sisältää arvion suuronnettomuuden vaikutusalueista. Tätä voitaisiin hyödyntää esimerkiksi aluesuunnittelussa sekä yhteiskunnallisia tavoitteita ja tarpeita suunniteltaessa. Tämän materiaalin valmisteluvastuut tulisi määritellä. Logistiset keskittymät, jotka harjoittavat tilapäistä säilytystä varastorakennuksissa tai ulkotiloissa (esim. auto- tai junavaunuissa) siten, että alueella oleva kokonaismäärä vaarallisia aineita on mittava. Kuvataan ja tarpeen mukaan täsmennetään vaatimuksia yllä oleville kohteille käsittäen ainakin: o o o Suuronnettomuusvaaran vaikutusten arviointi myös muun kuin oman toiminnan osalta (vaikutukset ympäröiville alueille); määrittelyt arviointitavasta ja dokumentoinnin julkisuudesta Edellytykset ja vaatimukset niiltä osin, kun suuronnettomuusvaaralla on vaikutuksia oman toiminnan ulkopuolelle (hyväksyttävä riski) Toiminnanharjoittajille kohdistetut vaatimukset luovuttaa edellä kuvattu tieto kaavoittajan käyttöön (VAK-, kemikaaliturvallisuus- sekä pelastuslainsäädännön täsmentäminen tältä osin) Lisäksi on tarpeellista selvittää alueellisten (samaan tapaan kuin tieliikenteelle) tai aikarajoitteisten (esimerkiksi suurten yleisötilaisuuksien ajaksi lähialueille) VAK-rajoitusten käytön mahdollisuuksia raideliikenteelle. Vaihtoehtoisten reittien käyttö ei ole mahdollista harvasta rautatieverkosta johtuen. B) Käytännön opas Suosittelemme tarvittavan ohjeistuksen tuottamista, esimerkiksi ympäristöministeriön julkaisemana, kaavoittajille tarkoitetun oppaan muodossa. Ehdotamme, että opas sisältäisi ohjeet /390 Laki vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta 10 Turvallisuusselvityslaitos: Tuotantolaitoksen kemikaalimäärien perusteella laskettu suhdeluku ylittää turvallisuusselvityslaitoksen toiminnan rajat. Tuotantolaitoksen on tehtävä turvallisuusselvitys 11 Toimintaperiaateasiakirjalaitos: (MAPP Major Accident Prevention Policy) Tuotantolaitoksen kemikaalimäärien perusteella laskettu suhdeluku ylittää toimintaperiaateasiakirjalaitoksen toiminnan rajat. Laitoksen tulee laatia toimintaperiaatteet suuronnettomuuksien ehkäisemiseksi. 12 Lupalaitos: Tuotantolaitoksen kemikaalimäärien perusteella laskettu suhdeluku ( VnA 685/ ja liite 1) ylittää laajamittaisen toiminnan rajan. 13 Kemikaalien vähäistä käsittelyä ja varastointia valvovat pelastusviranomaiset, joille tehdään ilmoitus vähäisen toiminnan aloittamisesta. 8 Copyright Gaia

10 siitä, miten lainsäädännön vaatimukset käytännön tasolla toteutetaan eri tilanteissa ja eri kaavatasoilla. Olisi suotavaa, että opas samalla toimisi yritysten ja rakentajien työvälineenä uuden kohteen sijoittamisen tai uudisrakentamisen näkökohdasta. Oppaassa tai erillisessä liitteessä voisi myös käsitellä suuronnettomuusvaaran merkitystä kunnan kehittämisen ja päätöksenteon näkökulmasta. Yhtenä osana opasta suosittelemme käsiteltäväksi kaavamerkintöjen yhtenäistämistä suuronnettomuusvaarallisille alueille, esim.: i. Alueet, joilla vaara on huomioitava. Merkinnöistä päättäminen esimerkiksi seuraavia merkintöjä hyödyntäen: ii. T/kem teollisuusalue, missä on yksi tai useampi turvallisuusselvitysvelvollinen laitos, toimintaperiaateasiakirja- tai muu laitos. iii. LS/kem satama-alue, missä käsitellään tai varastoidaan vaarallisia aineita (mukaan lukien LNG). iv. LR/vak; LM/vak tai LS/vak liikennekeskittymien osalta. Lisäksi ympäristöministeriön kirjeessä Kemikaaleja käsittelevät ja varastoivat tuotantolaitokset onnettomuusvaaran huomioon ottaminen kaavoituksessa ja rakentamisessa 14 kuvataan menettelyitä, joita kaavan vaikutuksia selvitettäessä suositellaan noudattavan silloin, kun laaditaan tai muutetaan kaavaa, jolle sijoittuvasta toiminnosta saattaa aiheutua suuronnettomuusvaara. Ohjeistuksessa suositellaan huomioitavaksi erikseen a) Olemassa olevat suuronnettomuusvaaralliset kohteet sekä maankäytön suunnittelu kohteiden läheisyydessä. b) Uusien suuronnettomuusvaarallisten kohteiden sijoittaminen. c) Olemassa olevien suuronnettomuusvaarallisten kohteiden laajentaminen (mm. uusien kemikaalien käyttöönotto). C) Koulutus ja keskustelutilaisuudet Järjestetään kaavoittajille ja viranomaisille koulutus- ja keskustelutilaisuuksia vaatimusten ja oppaan käytäntöön saattamiseksi. 14 YM:n kirje maankäytön suunnittelusta 3/501/ Copyright Gaia

11 3.2 Edellytykset alueiden kehittämiselle Riskin tiedostamisen ja vaikutusalueiden merkitsemisen lisäksi suosittelemme yhteisesti sovittua menettelyä siitä, miten alueita voidaan kehittää riskit huomioiden. Tarvitaan myös selkeitä ohjenuoria siitä, mikä riittää vastaamaan MRL:n vaatimukseen turvallisesta ja terveellisestä ympäristöstä. Tarvitaankin määrittely hyväksyttävästä riskistä sekä menettely riskin vähentämisen tarpeen arvioinnille suhteessa alueen kehittämissuunnitelmaan. Suositus 2: Määritellään edellytykset alueiden turvalliselle kehittämiselle Kemikaalit ovat osa yhteiskuntaamme ja elinkeinoelämäämme. Teollisuudelle ja kuljetustoiminnalle on mahdollistettava riittävä tila liiketoiminnan harjoittamiseksi turvallisesti. Vaarallisten aineiden käsittely, varastointi tai kuljetus suuressa mittakaavassa synnyttää aina riskin, jota ei voida kokonaan poistaa ilman että toiminta lopetetaan. Niinpä tarvitaan kansallisesti eri viranomaisten hyväksymä menettelytapa siitä, miten riskien perusteella arvioidut onnettomuusvaikutukset otetaan huomioon kaavoituksessa ja millä edellytyksillä alueita voidaan kehittää. Myös valtakunnallisia kehitystarpeita pohdittaessa on eri hallinnonalojen yhteistyössä otettava huomioon niin kuljetusten tarpeet kuin väestön terveyteen ja turvallisuuteen liittyvät näkökohdatkin. Tehtävä on haastava, mutta erittäin tarpeellinen ja kaikki hankkeeseen osallistuneet olivat tästä yhtä mieltä. Käytännössä tämän suosituksen toteuttaminen vaatii useita toimenpiteitä ja keskeisten viranomaisten sitoutumista. A) Luodaan menettelytapa riskien huomioimiseksi Riskin hyväksyttävyyttä eri tilanteissa on käsitelty Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä sekä erinäisissä viranomaisten yhteishankkeissa. Vaikka olemassa olevat aineistot eivät ole sitovia, niitä voidaan kuitenkin hyödyntää määriteltäessä riskien vaikuttavuutta ja huomioonottamista erilaisissa tilanteissa. Hankkeen tuloksena suosittelemmekin viranomaisneuvottelujen roolin ja lausuntojen painoarvon korostamista (kuva 1). Ristiriitaisten lausuntojen välttämiseksi viranomaisten tulisi tehdä yhteistyötä lausuntovaiheessa. Tämä edellyttää myös lausuntojen merkityksen selventämistä viranomaisille ja kaavoittajille. Kaavaprosessin etenemisestä olisi myös hyvä välittää tieto lausunnon antajalle. Tämä voisi toimia hyvänä menettelytapana riskien vaikuttavuuden ja huomioonottamisen määrittelemiseksi tapauskohtaisesti. Keskeinen kysymys viranomaisten lausuntojen roolin kannalta on, mikä voi olla seurauksena, mikäli kaavaprosessissa edetään vastoin viranomaislausuntojen suosituksia (vastuukysymykset ja esim. valitukset ja valitusperusteet). 10 Copyright Gaia

12 Kuva 1. Suuronnettomuusriskin huomiointimenettely esimerkkinä asemakaava. Tämä on hankkeen yhteydessä jatkotyöstetty versio, pohjalla KERTTU-hankkeessa työstetty malli (mm. YM opas YMRa 5/2012). 11 Copyright Gaia

13 On tarpeellista myös kiinnittää huomiota siihen, että menettelytavat riskien huomioimiseksi ovat yhteneväisiä paikkakunnasta riippumatta. Asukkaiden yhdenmukaisen kohtelun varmistamiseksi menettelytapaa pohtiessa voidaan hyödyntää Tukesin opasta Tuotantolaitosten sijoittaminen sekä siinä määriteltyjä raja-arvoja 15. Suosittelemme, että huomiota kiinnitetään erityisesti seuraaviin asioihin: Riskin huomioiminen eri tilanteissa (esim. jatkuva/väliaikainen toiminta) Haavoittuvuuden hyväksyttävyys eri kohteille (esim. koulut, asukkaat) Toimintaperiaatteet ja aikataulu määritelmien käytäntöön viemiselle Menettelytavan määrittely edellyttää keskeisten hallinnonalojen yhteishanketta ministeriöt ja virastot (TEM, YM, SM, Tukes, Trafi, Liikennevirasto) sekä pelastuslaitokset mukaan lukien. Työn tuloksista olisi suositeltavaa pyytää lausunnot kaikilta keskeisiltä tahoilta ja sidosryhmiltä. B) Toimintaperiaatteet riskin vähentämiselle Suosittelemme, että kaavoituksen kanssa ei olisi sallittua edetä, ennen kuin on (i) selvitetty mahdolliset vaikutukset ja alueeseen kohdistuva riskitaso, sekä (ii) tunnistettu mahdollinen tarve alentaa riskitasoa. Mikäli tarve riskin vähentämiselle tunnistetaan, suosittelemme (iii) toimenpiteistä ja niiden toteuttamisesta sopimista sitovasti riskin pienentämiseksi. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi: Täydennysrakentaminen tai uuden haavoittuvan toiminnan sijoittaminen suuronnettomuusvaarallisen kohteen läheisyyteen alueelle, jonka arvioitu riskitaso ei ole hyväksyttävä kyseiselle toiminnalle. Uuden suuronnettomuusvaarallisen kohteen sijoittaminen, josta voi syntyä tarve vähentää vaikutusalueella olemassa olevien toimintojen haavoittuvuutta. Olemassa oleva suuronnettomuusvaarallinen kohde aiheuttaa liian suuren riskin vaikutusalueellaan oleville toiminnoille. Tällä hetkellä ei ole toimintamallia olemassa olevalle yhdyskuntarakenteelle koituvien haittojen huomioimiseksi. Tällaisen toimintamallin luomista suositellaan. Osana toimintaperiaatteita tarvitaan selkeä menettely ja toimintatapa, miten liian suureksi arvioitua riskiä voidaan vähentää. Menettelyn pohtimisessa voitaisiin hyödyntää esimerkiksi lakia tulvariskien hallinnasta (620/2010) ja miten tätä lakia edeltävä valmistelutyö tehtiin. Laissa on esitetty toimintatapa, jossa on määritelty eri viranomaisten tehtävät, riskinarviointi, riskin esittäminen kartalla sekä riskin huomioiminen. Kehitettävä menettely ei kuitenkaan saisi olla liian raskas. 15 Ahonen et al. (2013) Tuotantolaitosten sijoittaminen. Tukes-opas. Luettavissa: 12 Copyright Gaia

14 C) Kustannustenjakoperiaatteet riskin vähentämiseksi Tarvitaan myös läpinäkyviä ja helposti sovellettavia periaatteita kustannusten jakamisesta riskin vähentämiseksi. Myös tässä voitaisiin hyödyntää esimerkkiä tulvariskien hallintasuunnitelmasta (riskinarviointi > toimenpiteiden määrittely > suunnitelmat > aikataulu > toimeenpano). Prosessin toteutus edellyttää valtakunnallista ohjausryhmää, jossa olisi ministeriöiden ja virastojen (YM/TEM/VM/SM/Trafi/Liikennevirasto) sekä mahdollisesti alueellisia työryhmiä tai alueille suunnattuja koulutustilaisuuksia. Kustannustenjakoperiaatteista päättäminen edellyttää myös poliittista keskustelua ja päätöksentekoa. Periaatteista olisi suositeltavaa olla maininta lainsäädännössä sekä ohjeet periaatteiden soveltamiseksi käytännössä. Onkin tärkeää, että toiminnanharjoittajat ja heidän edustajansa, mukaan lukien vakuutusyhtiöt, sitoutetaan alusta asti mukaan prosessiin. Kustannustenjakoperiaatteita määriteltäessä suosittelemme hyödynnettäväksi kokonaisvaltaista kustannus-hyötyanalyysia (kuka hyötyy ja kuka ei). Kustannustenjakoperiaatteiden olisi hyvä kattaa mahdolliset lunastukset, tekniset ja organisatoriset yms. kohteessa tehtävät toimenpiteet sekä suuret kansalliset investointitarpeet. Kustannustenjakoperiaatteiden pohtimiseksi voidaan myös haarukoida jo olemassa olevia ratkaisuja kuten aiesopimukset, valtion intressit, alueellisten tai kansallisten suurimpien riskien toimenpidesuunnitelmat jne. Hankkeen aikana esiteltiin mm. seuraavat tässä mahdollisesti hyödynnettävät esimerkit: - Ranskan malli: Olemassa oleviin rakennuksin voidaan kohdentaa toimenpiteitä vaarallisuuteen ja haavoittuvuuskarttoihin perustuen Toimenpide Pakkolunastus tai luovutus korkean riskin alueilla Muut riskienhallinnan toimenpiteet Rakennusten ja infrastruktuurin vahvistaminen Kustannusten jakaantuminen Valtio + toiminnanharjoittaja + paikallisviranomaiset Valtio + toiminnanharjoittaja + paikallisviranomaiset Rakennusten ja infrastruktuurin omistajat Huomioita Edellytyksenä kustannustehokkuus Kustannukset eivät kuitenkaan saa ylittää 10 % kohteen arvosta - Liikennevirasto aiesopimus kaupunkien kanssa meluntorjunnan kustannustenjaosta (50 % - 50 %) erikseen merkityistä kohteista - Poistumistien rakentaminen Kilpilahden teollisuusalueelle; kyseessä on yleinen tie, joiden rahoituksesta valtio yleensä vastaa. Kustannukset jakaantuivat kuitenkin kuntien (Porvoo, Sipoo 8%), yritysten (NesteOil 19%, muut 20%) ja valtion (Tiehallinto 53%) kesken. 13 Copyright Gaia

15 LIITE 1: OHJAUSRYHMÄ Ohjausryhmän jäsenet: Hovi, Arto Jousimaa, Kristine Koivumäki, Tapani Lounema, Tomi Penttinen, Heikki Saarinen, Timo Liikennevirasto Sisäministeriö Työ- ja elinkeinoministeriö Työ- ja elinkeinoministeriö Turvallisuus- ja kemikaalivirasto, Tukes Ympäristöministeriö 14 Copyright Gaia

16 LIITE 2: HAASTATELLUT Lista hankkeen aikana haastatelluista: ryhmäpäällikkö, prosessiturvallisuus Ahonen Leena Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes yksikönpäällikkö, rautatiejärj. luvat, sähkö ja turvalaitejärj. Anttila Tomi Liikenteen turvallisuusvirasto, Trafi ympäristöpäällikkö Hagström Michael Kokkolan kaupunki riskienhallintapäällikkö Honkakunnas Tomi Oulu-Koillismaan pelastuslaitos ympäristö- ja kiinteistöyksikön Hovi Arto Liikennevirasto päällikkö, infra ja ympäristö kaavoituspäällikkö Hovi Christina Turun kaupunki maakunta johtaja Häkämies Kari Varsinais-Suomen maakuntaliitto yli-insinööri, pelastusosasto, pelastustoimi Jousimaa Kristine Sisäministeriö ja varautuminen teollisuusneuvos, työelämä- ja Koivumäki Tapani Työ- ja elinkeinoministeriö markkinaosasto yleiskaava-arkkitehti Korkala Paula Oulun kaupunki maakuntakaavoitusjohtaja Laakkonen-Pöntys Pirkanmaan maakuntaliitto Karoliina pelastuspäällikkö, riskienhallintaosasto Leppälä Jouni Kokkolan pelastuslaitos kaupallinen neuvos, työelämä- Lounema Tomi Työ- ja elinkeinoministeriö ja markkinaosasto johtava palotarkastaja Mutikainen Pekka Pirkanmaan pelastuslaitos ylitarkastaja Mäkinen Seppo K. Pirkanmaan ELY-keskus tarkastaja, VAK-rautatiekuljetukset Pelho Mikko Liikenteen turvallisuusvirasto, Trafi ylitarkastaja, prosessiturvallisuus Penttinen Heikki Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes oikeussihteeri Reinikainen Jukka Korkein hallinto-oikeus suunnittelujohtaja Saarento Heikki Varsinais-Suomen maakuntaliitto yliarkkitehti Saarinen Timo Ympäristöministeriö alueiden käyttö -yksikön päällikkö Seppälä Anna-Leena Varsinais-Suomen ELY-keskus rakennettu ympäristö -yksikön Stranden Leena Pirkanmaan ELY-keskus päällikkö ympäristöasiantuntija Sucksdorff Antonia Tampereen kaupunki arkkitehti, alueiden käyttö Törmikoski Taina Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus pelastuspäällikkö Viljanen Mika Varsinais-Suomen pelastuslaitos hankepäällikkö, yleiskaavoitus Vänskä Veikko Tampereen kaupunki 15 Copyright Gaia

17 LIITE 3: VERKOSTOITUMISTAPAAMISET I verkostoitumistapaaminen ( ) Ohjelma: Tilaisuuden avaus Timo Saarinen, ympäristöministeriö Hankkeen tavoitteet ja tehtävät Kommenttipuheenvuoro kaavoittajalta - konkreettiset haasteet Pienryhmätyö I: Tarpeita ja toiveita riskilähtöisen maankäytön suunnittelutyön helpottamiseksi Kommenttipuheenvuorot turvallisuutta valvovilta viranomaisilta (lausunnonantajat) Yleiskuva lainsäädäntöön ja teemaan Gaia Tauko Esimerkkejä ulkomailta Pienryhmätyö II: Käytäntöjen kehittäminen kaavoittajaystävälliseksi Yhteenveto ja seuraavat askeleet Tilaisuuden päätös Osallistujat: Ahonen Leena Dahlqvist-Solin Brita Gilbert Ylva Halonen Aila Hannula Tapio Hokkanen Mervi Hovi Arto Kanerva Jani Karhulahti Nella Katajamäki Mirkka Katajisto Petteri Kattelus Johanna Kivilaakso Eija Koikkalainen Sinikka Koivumäki Tapani Kontio Maija-Riitta Kontiokari Venla Korkala Paula Koskivirta Milla Kuusisto-Hjort Paula Laakkonen-Pöntys Karoliina Linna Juha-Matti Tukes Uudenmaan ELY Gaia Consulting Oy Kuntaliitto Satakunnan pelastuslaitos Espoo Liikennevirasto Etelä-Karjalan pelastuslaitos Turku Espoo Ympäristöministeriö Espoo Helsinki Hämeen ELY Työ- ja elinkeinoministeriö Porvoo Gaia Consulting Oy Oulu Hamina Espoo Pirkanmaan liitto Vaasa 16 Copyright Gaia

18 Liuska-Kankaanpää Päivi Lounema Tomi Malmelin Miliza Mutikainen Pekka Mäenpää Heidi Mäkinen Seppo K. Nyman Pia Ojanen Olli-Pekka Pelho Mikko Penttinen Heikki Pitkänen Pasi Pylkkänen Tuomas Pyysaari Antti Rissanen Ruut Saarinen Timo Saukkonen Marjo Siivola Mari Sucksdorff Antonia Talikka Petri Toiviainen Heimo Tylli Hannu Vaahtera Anu Viitanen Elina Vilkki Juha Vänskä Veikko Satakuntaliitto Työ- ja elinkeinoministeriö Ympäristöministeriö Pirkanmaan pelastuslaitos Liikennevirasto Pirkanmaan ELY Itä-Uudenmaan pelastuslaitos Pirkanmaan pelastuslaitos Liikenteen turvallisuusvirasto Trafi Tukes Pohjois-Karjalan maakuntaliitto Etelä-Karjalan pelastuslaitos Kaakkois-Suomen ELY Pirkanmaan liitto Ympäristöministeriö Lappeenranta Vantaa Tampere Kanta-Hämeen Pelastuslaitos Hämeen liitto Kouvola Gaia Consulting Oy Pirkanmaan ELY Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto Tampere 17 Copyright Gaia

19 II verkostoitumistapaaminen ( ) Ohjelma: Tilaisuuden avaus I verkostoitumistapaamisen tulosten analyysi: Miten huomioida riski? Kotimaan käytännöt OSA 1: KHO päätökset ja viranomaislausunnot Kotimaan käytännöt OSA 2: Forssa ja Kilpilahti Tauko Kotimaiset käytännöt OSA 3: Kouvola, Turku ja Vantaa I verkostoitumistapaamisen tulosten analyysi: Kaavatasot Kustannusjakoperiaatteet Pienryhmätyöskentely: kansallisten toimenpiteiden priorisointi ja vastuutus Tilaisuuden yhteenveto ja päätös Tilaisuus päättyy Osallistujat: Dahlqvist-Solin Brita Gilbert Ylva Hannula Tapio Hoivanen Raila Hokkanen Mervi Honkakunnas Tomi Hovi Arto Hovi Christina Huhdanmäki Aimo (ei tullut?) Jousimaa Kristine Kankkunen Paula Karhulahti Nella Katajamäki Mirkka Keskikastari Paula Koikkalainen Sinikka Koivumäki Tapani Kontio Maija-Riitta Kontiokari Venla Korkala Paula Koskivirta Milla Kari Kummunsalo Kuusisto-Hjort Paula Laakkonen-Pöntys Karoliina Liuska-Kankaanpää Päivi Uudenmaan ELY Gaia Consulting Oy Satakunnan pelastuslaitos Helsinki Espoo Oulu-Koillismaan pelastusliikelaitos Liikennevirasto Turku Uudenmaan ELY Sisäministeriö Vantaa Turku Espoo Turku Hämeen ELY Työ- ja elinkeinoministeriö Porvoo Gaia Consulting Oy Oulu Hamina Varsinais-Suomen pelastuslaitos Espoo Pirkanmaan liitto Satakuntaliitto 18 Copyright Gaia

20 Mutikainen Pekka Oskari Orenius Pelho Mikko Penttinen Heikki Pitkäjärvi Emma Pyysaari Antti Ranta Pirjo Rantanen Kalle Rissanen Ruut Saarento Heikki Saarinen Timo Saukkonen Marjo Seppälä Anna-Leena Siivola Mari Sucksdorff Antonia Suominen Marko Suorsa Jyrki Tervo Vesa-Pekka Toivanen Aki Vaahtera Anu Viitanen Elina Vänskä Veikko Pirkanmaan pelastuslaitos Uudenmaan liitto Trafi Tukes Vaasa Kaakkois-Suomen ELY Trafi Varsinais-Suomen pelastuslaitos Pirkanmaan liitto Varsinais-Suomen liitto Ympäristöministeriö Lappeenranta Varsinais-Suomen ELY Vantaa Tampere Keski-Uudenmaan pelastuslaitos Pohjois-Karjalan maakuntaliitto Keski-Uudenmaan pelastuslaitos Varsinais-Suomen pelastuslaitos Gaia Consulting Oy Pirkanmaan ELY Tampere 19 Copyright Gaia

21 LIITE 4: KYSELY Kaupunkirakenteen tiivistäminen suuronnettomuusriskit huomioiden kysely hankkeen kohdentamiseksi Taustatiedot - Nimi - Edustamani organisaatio - Toimenkuvani - Sähköposti Paikkakuntakohtaiset tiedot Paikkakunta Paikkakunnallamme sijaitsee - Kemikaaliratapiha - Seveso-laitos/-laitoksia - Ei mitään näistä - En osaa sanoa Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriski - valitse seuraavista sopivin vaihtoehto/vaihtoehdot: - Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriski on olennainen paikkakunnallamme ja aiheuttaa päänvaivaa erityisesti seuraavissa asioissa: A. Kaavoitus B. Kaupunkirakenteen tiivistäminen C. Onnettomuuden torjuntavalmius D. Liikenne E. Imago F. Muu, mikä - Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriski ei ole olennainen paikkakunnallamme. Onko paikkakunnallanne tarvetta parantaa kaupunkiympäristön vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskien ja maankäytön yhteensovittamista? - Kyllä, konkreettisella tasolla (esimerkiksi kaavoitushanke - mikä?) - Kyllä, yleistä ymmärrystä parantamalla - Kyllä, muuten - miten? - Ei - En osaa sanoa Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskeistä keskustellaan säännöllisesti paikkakuntamme viranomaisten kesken. - Kyllä ja osallistun itse tähän keskusteluun - missä foorumissa tai kenen kesken keskustelua käydään? - Kyllä, mutta en osallistu itse keskusteluun - missä foorumissa tai kenen kesken keskustelua käydään? - Ei - En osaa sanoa Käytännön haasteet Vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskien huomioiminen maankäytön suunnittelun näkökulmasta valitse yksi seuraavista: - Tiedän miten vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskit tulee huomioida maankäytön suunnittelun näkökulmasta ja minulla on tästä käytännön kokemusta. 20 Copyright Gaia

22 - Onko tästä aiheutunut käytännön haasteita ja minkälaisia? - Tiedän että vaarallisten aineiden aiheuttamia suuronnettomuusriskejä tulisi huomioida maankäytön suunnittelussa, mutta minulla ei ole tästä käytännön kokemusta - Asia ei ole minulle tuttu Tunnistatko jotain keskeisiä haasteita vaarallisten aineiden suuronnettomuusriskien ja maankäytön yhteensovittamisessa? - Kansallisella tasolla - Omalla paikkakunnalla - Muita - En Minkälaiselle tiedolle paikkakunnallasi tai organisaatiossasi on tarvetta suuronnettomuusriskien ja kaupunkirakenteen tiivistämisen näkökulmasta? Onko sinulla tiedossa esimerkkejä hyvistä käytännöistä suuronnettomuusriskien ja maankäytön suunnittelun yhteensovittamisesta? Esimerkit voivat olla omalta paikkakunnaltasi, muualta Suomesta tai ulkomailta. Terveisiä hankkeelle Mitä odotat verkostoitumistapaamiselta? Onko sinulla toiveissa nostaa käsittelyyn erityisiä teemoja aiheeseen liittyen? Mahdollinen viestisi viranomaisille: 1. Tukes 2. ympäristöministeriö 3. liikenne- ja viestintäministeriö 4. Liikennevirasto 5. Trafi 6. pelastustoimi 7. sisäministeriö 8. kaavoitustoimi 9. muu viesti: Muita toiveita tai kommentteja? 21 Copyright Gaia

23 Gaia Group Oy Bulevardi 6 A, FI HELSINKI, Finland Tel Fax ADDIS ABEBA BEIJING BUENOS AIRES CHICAGO HELSINKI TURKU ZÜRICH You will find the presentation of our staff, and their contact information, at