Kilpailuttaminen lastensuojelussa

Transkriptio

1 Tampereen yliopisto Taloustieteiden laitos Kilpailuttaminen lastensuojelussa Kansantaloustiede Pro gradu -tutkielma Heinäkuu 2008 Ohjaaja: Hannu Laurila Arttu Lehti

2 TIIVISTELMÄ Tampereen yliopisto Taloustieteiden laitos; kansataloustiede Tekijä: LEHTI, ARTTU Tutkielman nimi: Kilpailuttaminen lastensuojelussa Pro gradu tutkielma: 68 sivua, 1 liite Aika: Heinäkuu 2008 Avainsanat: kilpailuttaminen, hankintalaki, lastensuojelu, sijaishuolto Kunnat ovat alkaneet 2000-luvulla kilpailuttaa sijaishuoltopaikat, joita hankitaan lastensuojeluun ostopalveluna lain asettamien kynnysrajojen ylittävinä. Kilpailutuksen kohteena olevassa palvelunsisällössä tulee näkyä lapsen edun toteutuminen. Lapsen etu on voimakas käsite lainsäädännössä, ja se tulisi huomioida muita ratkaisuja tehtäessä. Kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä on ollut viime vuodet tasaisessa kasvussa. Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön juridiset reunaehdot on määritelty hankintalainsäädännössä. Hankintalaki säädettiin 1994, ja sen uudistettu versio tuli voimaan Hankintalaki ohjaa kilpailutusten toteuttamisia. Julkisilla varoilla on pyrittävä hankkimaan hinta laatu -suhteeltaan parhaita tuotteita ja palveluja. Toisaalta palveluntarjoajia on kohdeltava yhdenvertaisina ja syrjimättä. Tutkimuksessa keskitytään vuoden 2006 kahteen yhteishankintaan: Tampereen ja Jyväskylän seudun kilpailutuksiin. Tapaustutkimuksessa vertaillaan kyseisten kilpailutuksien eroja. Tutkimuksen tavoitteena on teemahaastatteluiden avulla selvittää, miten sijaishuoltopaikat ovat kokeneet kilpailutukset sijoitettujen lasten edun toteuttajina ja millaisia vaikutuksia kilpailutuksilla on ollut heidän liiketoimintaansa. Haastatteluihin osallistui kolmen yrityksen kilpailutuksista vastanneita henkilöitä, jotka olivat osallistuneet kumpaankin kilpailutukseen. Sijaishuoltopaikkojen kilpailutuksen uskotaan jatkossakin jatkuvan. Niiden mielekkyyttä kuitenkin kritisoitiin, ja suoranaisten hyötyjen näkeminen oli haastatelluille vaikeaa. Yrityksen perustehtävässä lasten sijaishuoltopaikkana ja perustehtävän toteuttamisen tavoissa ei koettu tapahtuneen muutoksia kilpailuttamisen takia. Yritykset eivät kokeneet julkisen sektorin tavoittelemien hyötyjen, esimerkiksi kustannussäästöjen, toteutuneen. Sijaishuollon kilpailuttamisella ei koettu olevan vaikutusta toiminnan volyymiin haastatelluissa yrityksissä. Haastatelluissa yrityksissä ei nähty vaikuttaneen toimintaan, oliko tullut valituksi puitesopimusrinkiin kilpailutuksessa vai ei. Vaikka itse kilpailutus kohteleekin palveluntarjoajia samanarvoisesti, yrityksen toiminnalle asetettavat vaatimukset esimerkiksi lääninhallituksen toimilupien myöntämisen suhteen koettiin asettavan yritykset eriarvoiseen asemaan. Nämä vaikuttavat välillisesti kilpailutuksen tasapuolisuuteen.

3 Sisällysluettelo 1. JOHDANTO JULKISET HANKINNAT Kvasimarkkinat ja kilpailutus Julkisten hankintojen periaatteet Hankintamenettelyt ja hankintaprosessi Julkiset hankinnat ja kilpailuttaminen sosiaalihuollossa LAPSEN ETU JA SIJAISHUOLTO Lapsen etu Sijaishuollon järjestäminen lastensuojelussa Laadun elementit lastensuojelun sijaishuollossa SIJAISHUOLTOPAIKKOJEN KILPAILUTUKSET Tampereen seudun kilpailutus Jyväskylän seudun kilpailutus Jyväskylän ja Tampereen kilpailuttamisen vertailu PALVELUN TARJOAJAN KOKEMUKSET KILPAILUTUKSISTA Kilpailutuksen vaikutukset Kilpailutuksessa ilmenneet hyödyt ja haasteet Kilpailutuksen laatumittarit ja lapsen etu Haastattelujen yhteenveto JOHTOPÄÄTÖKSET LÄHDELUETTELO... 66

4 1 1. JOHDANTO Nähdessäni vuonna 2006 Jyväskylän lastensuojelun sijaishuollon kilpailuttamisilmoituksen sanomalehdessä itselleni heräsi useita kysymyksiä. Ensinnäkin: Voiko yksilöllisen lapsen tarpeita kilpailuttaa ennakkoon? Kuinka kilpailutus huomioi lapsen yksilölliset tarpeet? Määrääkö hinta liiaksi kilpailutustulosta? Toiseksi: Kuinka sijaishuoltopaikkana toimivat yritykset kokevat kilpailutuksen vaikuttavan yritystoimintaansa lapsen edun toteuttajana? Onko vaikutusta, jos kilpailutuksessa yritys jää sopimusten ulkopuolelle vai riittääkö markkinoita siitä huolimatta? Julkisen ja yksityisen sektorin yhteistyön juridiset reunaehdot on määritelty hankintalainsäädännössä. Hankintalaki säädettiin 1994, ja sen uudistettu versio tuli voimaan Hankintalaki ohjaa kilpailutusten toteuttamisia. Julkisilla varoilla on pyrittävä hankkimaan hinta laatu -suhteeltaan parhaita tuotteita ja palveluja. Toisaalta palveluntarjoajia on kohdeltava yhdenvertaisina ja syrjimättä. Tulevaisuus näyttää, millä tavalla hankintalaki täyttää mainitut tavoitteet. Kunnat ovat alkaneet 2000-luvulla kilpailuttaa sijaishuoltopaikat, joita hankitaan lastensuojeluun ostopalveluna lain asettamien kynnysrajojen ylittävinä. Oulun kaupunki kilpailutti ensimmäisenä kuntana Suomessa lastensuojelun ostopalvelut vuosiksi Kilpailutuksen kohteena olevassa palvelunsisällössä tulee näkyä lapsen edun toteutuminen. Lapsen etu on voimakas käsite lainsäädännössä, ja se tulisi huomioida muita ratkaisuja tehtäessä. Kun kilpailutetaan ostopalveluna sijaishuoltopaikkoja, niihin tulevat lapset ovat joko avohuollon tukitoimena sijoitettuja tai huostaanotettuja. Kodin ulkopuolelle sijoitettujen lasten määrä on ollut viime vuodet tasaisessa kasvussa. Tarkoituksenani on tapaustutkimuksena teemahaastatteluin selvittää, miten sijaishuoltopaikat ovat kokeneet sijaishuollon kilpailutukset sijoitettujen lasten edun toteuttajina ja millaisia vaikutuksia kilpailutuksilla on ollut heidän liiketoimintaansa. Pyrin selvittämään, kuinka kilpailutus on muuttanut yritysten toimintaa, miten ne kokevat hankintalain tasapuolisuuden toteutuvan ja millaisia esteitä tai hyötyjä yritykset ovat kokeneet kilpailutuksen myötä. Olen rajannut tutkimukseni vuoden 2006 kahteen

5 2 yhteishankintaan: Tampereen ja Jyväskylän seudun kilpailutuksiin. Haastattelen kolmen yrityksen kilpailutuksista vastanneita henkilöitä, jotka olivat osallistuneet kumpaankin kilpailutukseen. Tarkoitukseni ei ole suorittaa määrällistä tutkimusta ja yleistyksiä vaan tuoda esille haastattelemieni henkilöiden kokemuksia kilpailutuksesta. Tutkielman rakenne on seuraavanlainen. Tutkielman luvut kaksi ja kolme pohjustavat toimintaympäristöön ja sijaishuoltoon liittyviä periaatteita. Käyn läpi julkisia hankintoja ja niiden markkinoita, lapsen etua, lapsen edun toteutumisen mahdollistavia laadullisia tekijöitä ja sijaishuollon kenttää. Luvussa neljä kuvataan Jyväskylän seudun ja Tampereen seudun sijaishuollon kilpailutukset vuonna Kilpailutuksia kuvataan yleisesti ja niitä verrataan toisiinsa käyttäen hyväksi luvussa kolme esitettyjä sijaishuollon rakenteiden laadullisia kriteerejä. Luku viisi rakentuu kolmelle haastattelulle, joiden tarkoituksena on avata näkökulmia siihen, kuinka sijaishuoltopaikat palvelun tarjoajina ovat kokeneet kilpailutukset. Haastatteluiden ei ole tarkoitus olla yleistettävissä, mutta tavoitteena on herättää lukijan tietoisuus siitä, miten kilpailutukseen osallistuneet yritykset kokevat osallistumisensa vaikuttaneen yrityksen toimintaan ja lapsen edun toteuttamiseen.

6 3 2. JULKISET HANKINNAT 2.1 Kvasimarkkinat ja kilpailutus Perustuslaissa tai laissa säädettyjen taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien edellyttämiä palveluita voidaan kutsua hyvinvointipalveluiksi. Näiden järjestämisvastuu kuuluu keskeisiltä osin kunnille (vrt. PL 22 ). Uskottava hyvinvointioikeuksien toteutuminen on suuresti riippuvainen yhteiskunnan käytössä olevista taloudellisista resursseista. Yksilön näkökulmasta kyse on oikeudenmukaisuuden toteutumisesta. Oikeudenmukaisuus kulminoituu sosiaalihuollossa palveluiden hintaan ja erityisesti laatuun sekä ylipäätään palveluiden saatavuuteen. (Myllymäki 2003, 81.) Suomessa julkiset kustannukset ovat vuosittain yli 20 miljardia euroa. Julkisilla varoilla hankitaan tavaroita ja palveluita, joiden kilpailuttamisella pyritään verovarojen mahdollisimman tehokkaaseen käyttöön. Tehokkaalla käytöllä tarkoitetaan sitä, että julkisilla varoilla ostetaan hinta laatu -suhteeltaan mahdollisimman edullisia tuotteita, palveluita tai urakoita. Kilpailuttamisen myötä myös tarjolla olevat vaihtoehdot lisääntyvät, ja juuri tästä syystä hankinnoista ilmoitetaan avoimesti. Avoin ilmoittaminen johtaa tasavertaisuuteen mahdollisuuksissa kilpailla hankinnoista. Suosiminen on kiellettyä, ja tasavertainen ja syrjimätön mahdollisuus tarjota palveluja estää myös korruptiota ja harmaata taloutta (Pekkala 2007, 24). Vertailtaessa julkisen ja yksityisen sektorin hankintatointa nähdään, että hankintojen perustavoitteet ovat samat. Hankintatoimen tehtävänä on sekä yksityisellä että julkisella sektorilla pyrkiä hankkimaan halutut tavarat tai palvelut pienimmillä mahdollisilla kustannuksilla tai hoitamaan hankinnat kokonaistaloudellisesti edullisimmalla tavalla. (Kärkkäinen 1999, 320.) Markkinoihin liittyvä teoria ja käsitteistö ovat vakiintuneita yksityisellä sektorilla, mutta niiden soveltaminen julkisen sektorin palveluihin on vielä melko uutta. Markkinoiksi voidaan kutsua tilannetta, jossa tuotannontekijöiden (pääoma, työvoima) tai hyödykkeiden (tavara, palvelu) kysyntä ja tarjonta kohtaavat ja jossa näille syntyy hinta tuottajien välisen kilpailun kautta. Markkinoilta edellytetään kilpailutilanteen ja

7 4 riittävän informaation olemassa oloa sekä sitä, että markkinoille pääsy ja sieltä pois pääsy on rajoittamatonta. Markkinoista on erilaisia muotoja. Markkinamuodon eli kilpailutilanteen määrää ostajien ja tuottajien määrä, hyödykkeen ominaisuudet, mahdollisuudet siirtyä markkinoille ja sieltä pois sekä se, mikä tai kuka määrää hinnan. (Ks. Varian 2003.) Täydellisen kilpailun markkinoilla hyödykkeen kysyntä ja tarjonta määräävät hinnan. Tällöin yksittäisellä toimijalla ei ole vaikutusta hinnan muodostumiseen. Jotta täydellinen kilpailu vallitsisi, täytyy seuraavien ehtojen olla voimassa: ostajia ja myyjiä on riittävän monta, kaikkien tuottamat hyödykkeet ovat samanlaisia, markkinoilla vallitsee täydellinen tietämys hyödykkeistä ja markkinoille on vapaa pääsy sekä poistuminen (Pohjola, Pekkarinen & Sutela 2006, 37). Osto- ja myyntipäätöksiä tehdään vain kaupan kohteena olevista määristä. Useimmilla markkinoilla vallitsee epätäydellinen kilpailu ja yksittäiset toimijat tekevät hintapäätöksiä. Kvasi- eli näennäismarkkinat -käsitteellä tarkoitetaan yleensä hyvinvointipalveluihin soveltuvia markkinoita, joissa julkishallinto mahdollistaa vaihtoehtoisten tuottajaorganisaatioiden (julkishallinnon yksiköiden, yritysten, kolmannen sektorin toimijoiden) pääsyn palvelun tuottajaksi esimerkiksi tarjouskilpailun kautta. Termillä ei ole täsmällistä määritelmää. Markkinoista näennäismarkkinat kuitenkin eroavat siinä, että julkinen sektori on luonut näennäismarkkinat, joita se myös ohjaa ja joilla se toimii tilaajana. Näennäismarkkinoilla palvelun saajat eivät yleensä kulutushetkellä maksa palvelusta, ja tilaaja toimii heidän preferenssiensä välittäjänä ja palvelubudjetin kontrolloijana (Bailey 1999, 288). Näennäismarkkinat eroavat markkinoista nimenomaan siinä, että näennäismarkkinoilla palveluiden rahoitus säilyy pääosin julkisella sektorilla ja palvelujen tulee toteuttaa julkiselle sektorille määriteltyjä tavoitteita. (Kähkönen 2000, 20.) Kvasimarkkinat hyödyntävät markkinamekanismeja tuottaa julkisia palveluja sekä niihin liittyviä perusvelvoitteita aiemmasta julkiseen monopoliin pohjautuvasta tavasta poiketen. Kvasimarkkinoiden avulla pyritään luomaan rajoitetun markkinamekanismin avulla markkinaolosuhteet julkisen sektorin sisälle ja täten yhdistämään julkisen ja yksityisen sektorin tuotannon edut toisiinsa optimaalisesti. Julkisen sektorin sisällä olevassa markkinamekanismissa on usein kyse tuotannon ns. markkinaehtoistamisesta; markkinoiden kilpailuaste sijoittuu siis jonnekin täydellisen kilpailun ja kilpailemattomuuden välille (kuvio 1). Kvasimarkkinoiden markkinaominaisuudet

8 5 ilmenevät monopolististen tuottajien korvautumisessa kilpailua sisältävällä tuotannolla. Tuottaja voi kvasimarkkinoilla olla myös julkisen sektorin toimija. Puhtaasti taloudellisessa merkityksessä termi kilpailu viittaa tuottajien väliseen kilpailuun, jossa tuottajan päämäärä on nimenomaan markkinaosuuden maksimointi. Menestyminen kilpailussa edellyttää tuottajilta jatkuvaa pyrkimystä kohti tehokkaita ja herkästi reagoivia toimintatapoja, jotka helpottavat niukkojen resurssien tehokasta hyväksikäyttöä. (Fredriksson, Martikainen 2006, 9 11.) Julkinen monopoli Kvasimarkkinat Täydellinen kilpailu KUVIO 1. Kvasimarkkinoiden sijoittuminen. Markkinaehtoisuus sopii sellaiseen tuotantoon, jossa syntyy helposti aitoa kilpailua. Kilpailua syntyy taas silloin, kun toimintaan ei liity mittakaavaetuja. Myös erilainen informaation epätäydellisyys voi haitata kilpailua ja ainakin vääristää sen vaikutuksia. (Lehto 2003, 55.) Hyvinvointipalveluiden potentiaaliset tuottajat ovat julkinen sektori, kolmas sektori, jolla tarkoitetaan jotakin voittoa tavoittelematonta yhteisöä, ja yksityinen voittoa tavoitteleva yritys. Kun tarkastellaan nykyisten kunnallisten palveluiden avaamista kilpailulle, uudet tuottajat ovat useimmin yksityisiä, voittoa maksimoivia yrityksiä. Oletus voiton maksimoinnista on myös siltä osin järkevä, että ne tahot, jotka puhuvat kilpailun puolesta, eivät halua yleensä sulkea yksityisiä voiton tavoittelijoita pois markkinoilta. Voiton tavoittelun salliminen tai jopa sen edellyttäminen on sikäli ymmärrettävää, että se luo voimakkaan kannustimen tehostaa toimintaa kilpailuolosuhteissa. Voiton maksimointi tarvitsee kuitenkin vastavoimakseen aitoa kilpailua, jotta kokonaisvaikutus olisi myös koko yhteiskunnan etujen mukainen. Parhaimmillaan kilpailu pakottaa tehostamaan toimintoja ja valikoi tehokkaimmat tuottajat tai tuotantotavat. Kun kilpailu on epätäydellistä, tulee mahdolliseksi voiton maksimoinnin synnyttämä pyrkimys hyötyä myös asiakkaan kustannuksella ja asiakkaan tappioksi. (Lehto 2003, ) Kilpailuttamisen oletetaan parantavan palveluntuotannon taloudellista tehokkuutta ja tuottavan kunnalle kustannussäästöjä. Kilpailun uskotaan myös oikeudenmukaisesti

9 6 palkitsevan niitä palveluntuottajia, jotka tarjouksillaan voivat osoittaa olevansa muita palveluntuottajia parempia ja taloudellisesti tehokkaampia. (Bailey 2002, 106.) Kvasimarkkinoiden käyttöönotolla osaksi julkista palveluntuotantoa tavoitellaankin pääasiassa aikaisempaa tehokkaampaa palvelujen tuotantoa. Kunnallisten palvelujen tuotanto on Suomessa perinteisesti pohjautunut julkisten tuotanto-organisaatioiden monopoliasemaan. Vaikka tällainen tuotantotapa on tietystä näkökulmasta perusteltu esimerkiksi ns. puhtaiden julkishyödykkeiden, kuten maanpuolustuksen tai nk. meriittihyödykkeiden esimerkiksi opetus, terveys tai kulttuuri ollessa kyseessä, monopolistinen tuotantomalli johtaa ennen pitkää tuotannon tehottomuuteen ja kustannustason kohoamiseen. Toisaalta julkiseen monopoliin liittyvä, markkinasignaalit ohittava normiperusteinen ja viranomaistyyppinen toimintaorganisaatio tuo julkiseen tuotantoon suunnitelmatalouksiin liittyviä negatiivisia piirteitä. Nämä seikat yhdistettyinä kuntatalouden kasautuviin rahoitusongelmiin ovatkin lisänneet mielenkiintoa vaihtoehtoisia tuotantotapoja kohtaan. (Fredriksson & Martikainen 2006, 10.) Tehokkuuden käsitteellä ja sen erittelyllä on erityinen merkitys kvasimarkkinoiden arvioimisessa. Puhtaasti taloustieteen näkökulmasta palvelutuotannon tehostuminen tarkoittaa taloudellisen systeemin yleistä toimivuuden parantamista. Tällöin esimerkiksi tuotannon kilpailuttaminen tai jokin kilpailun mahdollisuudesta johtuva tekijä tuottaa suurempaa hyvinvointia verrattuna kilpailemattomaan tilaan. Tällaista tehokkuutta kutsutaan kustannustehokkuudeksi. Taloustieteen terminologiassa tehokkuus voidaan jakaa makro- ja mikrotaloudelliseen tehokkuuteen; samassa merkityksessä puhutaan myös ulkoisesta ja sisäisestä tehokkuudesta. Makrotaloudellinen tehokkuus voidaan kärjistäen määritellä puhtaasti taloudellisiin indikaattoreihin perustuvaksi staattiseksi tehokkuudeksi. Mikrotaloudellisen tehokkuuden tapauksessa myös laadullisilla seikoilla ja palvelujen kyvyllä vastata käyttäjien tarpeisiin on merkitystä absoluuttisten kustannusten ohella. Kvasimarkkinoiden kohdalla on kuitenkin kiinnitettävä huomiota vielä kolmanteen tehokkuuspyrkimykseen, dynaamisen tehokkuuden tavoitteluun. Kuten mainittua, kvasimarkkinoiden toimintalogiikka ei perustu yksinomaan tuottajien voiton maksimointiin, vaan oleellisia ovat myös tuotettaviin palveluihin liittyvät positiiviset ominaisuudet ja palvelujen vaikutukset. Dynaamisella tehokkuudella tarkoitetaan sellaisten toimintatapojen ja teknologioiden löytämistä, joilla voidaan lisätä tuotannon tehokkuutta. Innovaatiot ovat avainasemassa kyseisen tehokkuusmuodon saavuttamisessa. Innovatiiviset tavat palveluiden järjestämisessä voivat osaltaan auttaa

10 7 resurssien ohjautumista sinne, missä niitä voidaan tehokkaimmin hyödyntää. Dynaamisen tehokkuuden käsite on keskeinen kvasimarkkinatilanteessa, jossa toiminnan päämotiivi ei löydy yksinomaan taloudellisista tekijöistä. (Fredriksson & Martikainen 2006, 11) Kilpailupolitiikan tavoitteena on markkinoiden tehokas toiminta ja yritysten välinen kilpailu. Kilpailupolitiikassa otetaan huomioon erityisesti kuluttajien edut ja turvataan myös vapaa elinkeinotoiminta. EY:n kilpailusäännöt perustuvat perustamissopimuksen 81. ja 82. artiklaan. Nämä säännöt kieltävät sellaiset yritysten yhteistyömuodot, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja rajoittavat kilpailua. Myös määräävän markkina-aseman väärinkäyttö on kielletty. Suomen kansallisen kilpailupolitiikan perustana on laki kilpailunrajoituksista. Kilpailunrajoituslain aineelliset säännökset ovat samansisältöiset kuin EY:n kilpailusäännöt. Lain nojalla voidaan puuttua yritysten toimintaan, joka rajoittaa kilpailua Suomessa tai jolla on vaikutuksia suomalaiseen asiakaspiiriin. (Työ- ja elinkeinoministeriö, < 2.2 Julkisten hankintojen periaatteet Palveluntuotannon kilpailuttaminen ei ole yksityistämistä, vaan toimintaa, jolla vaihtoehtoiset tuotantomuodot yksityisellä ja julkisella sektorilla voidaan yhdistää palvelemaan yhteiskuntaa parhaalla ja tehokkaimmalla mahdollisella tavalla. Julkisia hankintoja säätelee hankintalaki. Laissa julkisilla hankinnoilla tarkoitetaan sellaisia tavara-, palvelu- ja rakennusurakkahankintoja, joita valtio, kunnat ja kuntayhtymät, valtion liikelaitokset sekä muut hankintalainsäädännössä määritellyt yksiköt tekevät oman organisaationsa ulkopuolelta vastiketta vastaan. Myös omalta organisaatiolta tehtävät hankinnat ovat julkisia, jos ne tehdään kilpailutuksen seurauksena. Hankintalaissa säädettyjä menettelytapoja täytyy noudattaa julkisia hankintoja tehdessään. Hankintalain 1 :n mukaan valtion, kuntien ja muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa lain mukaisesti. Lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluja ja suoritteita julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Lainsäädännöllä pyritään myös lisäämään

11 8 hankintoihin liittyvää avoimuutta. Julkisien hankintojen säännösten pääperiaatteita ovat hankintojen avoin ja tehokas kilpailuttaminen sekä tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. (Kuusniemi-Laine & Takala 2007, ) Hankintalain 2 :n 1 momentin mukaan julkisissa hankinnoissa sovellettavia periaatteita ovat kilpailumahdollisuuksien hyödyntäminen, ehdokkaiden ja tarjoajien tasapuolinen kohtelu, avoimuus ja suhteellisuus. Avoimuuden periaate edellyttää, että hankinnoista ilmoitetaan riittävän laajasti. Tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaate puolestaan tarkoittaa tarjoajien yhdenvertaista kohtelua ja hankintapäätöksen tekemistä ennalta ilmoitettujen valintaperusteiden mukaisesti. Lisäksi laki ohjeistaa hankintayksiköitä toteuttamaan hankintoja taloudellisesti ja suunnitelmallisesti sekä mahdollisimman tarkoituksenmukaisina kokonaisuuksina. Hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailutusmahdollisuudet. Velvoittamalla hankintayksiköt hyödyntämään kilpailua pyritään siihen, että hankintayksiköt löytäisivät hankintatarpeen parhaiten täyttäviä, hinta laatu -suhteeltaan edullisia kokonaisratkaisuja. Saaduista tarjouksista on siis valittava joko kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Jos tarjouksen valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellista edullisuutta, otetaan vertailussa huomioon ennalta ilmoitetut vertailuperusteet. EU:n hankintasääntelyn tavoitteena on parantaa eurooppalaisten yritysten kilpailukykyä. Hankintasääntelyllä pyritään turvaamaan tavaroiden, palveluiden, pääomien sekä työntekijöiden vapaa liikkuvuus. Nämä ovat Euroopan unionin perustamissopimuksessa sovittuja perusvapauksia. Avoin ja tasapuolinen kilpailuttaminen avaa yrityksille ja palveluntarjoajille mahdollisuuksia tarjota tuotteitaan ja palveluja entistä enemmän myös julkiselle sektorille. Suomalaisten hankintayksiköiden on noudatettava hankinnoissaan kansallisen lainsäädännön ja EY:n direktiivien lisäksi Maailman kauppajärjestön julkisia hankintoja koskevaa ns. GPA-sopimusta. (Työ- ja elinkeinoministeriö, <

12 2.3 Hankintamenettelyt ja hankintaprosessi 9 Julkisessa hankintaprosessissa on noudatettava jotakin lain mukaista määrämuotoista menettelyä. Hankinnoissa on pääsääntöisesti käytettävä niin sanottua avointa tai rajoitettua menettelyä, joiden välillä hankintayksiköt voivat vapaasti valita. Tämä pätee sekä kansallisiin että EU-hankintoihin. Joskus hankinnan kohteen tai hankintasopimuksen ehtojen määrittely voi olla siinä määrin vaikeaa, että on tarpeen turvautua poikkeuksellisiin menettelyihin (neuvottelumenettelyyn / kilpailulliseen neuvottelumenettelyyn / suorahankintaan), mutta nämä menettelyt ovat käytössä vain, jos laissa erikseen säädetyt edellytykset täyttyvät. Kansallisten kynnysarvojen alittavissa hankinnoissa ei sovelleta hankintalakia, mutta niissä kuitenkin noudatetaan avoimuutta ja syrjimättömyyttä, vaikka hankintalain velvoitteet ei niihin suoranaisesti ulotukaan. (Kuusniemi-Laine & Takala 2007, 85.) Avoimella menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, johon kaikki halukkaat tarjoajat voivat osallistua. Hankintalain 24 :n mukaisesti avoin menettely on aina käytettävissä julkisissa hankinnoissa. Hankintailmoituksen julkistamisen jälkeen kaikilla yrityksillä on oikeus saada tarjouspyyntöasiakirjat ja niitä ei voida evätä mistään syystä, vaikka kilpailutuksen järjestäjän näkökulmasta tarjouksia olisikin saatu riittävä määrä. Avoimen menettelyn kulku on tavallisesti seuraavanlainen: hankintailmoitus, tarjouspyynnön lähettäminen tai internettarjousten vastaanottaminen, tarjoajien soveltuvuuden tarkistus, tarjousten tarjouspyynnönmukaisuuden tarkistus, tarjousten vertailu ja valintapäätös perusteluineen, päätöksen tiedoksianto ja hankintasopimuksen tekeminen. Laki määrää kunkin vaiheen minimiaikarajat sekä mahdollisuudet ajan pidentämiseen. Rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintalain 5 :n 1 momentin mukaista hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö valitsee hankintailmoituksen perusteella osallistumishakemuksen jättäneistä ne toimijat, joille toimittaa tarjousasiakirjat ja jotka voivat antaa tarjouksen. Hankinnasta on ilmoitettava julkisesti. Hankintapäätös tehdään vasta saatujen tarjousten perusteella. Puitejärjestelyllä tarkoitetaan hankintayksikön ja toimittajan välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat ehdot, kuten hinnat ja suunnitellut määrät. Puitejärjestelystä puhuttaessa voidaan myös käyttää termiä puitesopimus. Hankintalain 31 ja 32 pykälä sisältävät puitejärjestelyä

13 10 koskevat säännöt. Puitejärjestelyssä valitaan mahdollinen toimittaja tai toimittajat, mutta hankittavat määrät ja toimitusajat jätetään tyypillisesti auki. Puitejärjestely ei siis vielä yleensä tarkoita toimittajalta tehtävää tilausta. Puitesopimus ei myöskään välttämättä velvoita hankintayksikköä tekemään kyseistä hankintaa. Tarjoajankin on siis hyvä tiedostaa, ettei puitesopimuksen allekirjoittaminen välttämättä takaa tarjoajalle mitään toimitusmääriä. Toisaalta on mahdollista tehdä myös sellaisia puitejärjestelyjä, jotka sisältävät sitovia minimiostomääriä. Puitejärjestelyssä sovitaan vain niistä ehdoista, joilla hankintayksikkö voi sopimuskaudella tarvittaessa tehdä hankintoja tarjoajalta. Jos puitejärjestely tehdään useamman toimittajan kanssa, voidaan kaikki ehdot vahvistaa ja tehdä hankintoja sopimuskaudella ilman erillistä kilpailuttamista. Jos osa ehdoista on vahvistamatta, puitejärjestelmän osapuolia kilpailutetaan keskenään hankintojen realisoituessa. Puitejärjestelmässä on selviä hyötyjä kilpailuttajan näkökulmasta sen joustavuuden vuoksi. Tyhjästä resurssista ei makseta, vaan vasta tilanteen tullessa kohdalle. Tavallisesti puitejärjestelyä käytetään tilanteissa, joissa hankittavan tavaran tai palvelun määrää ei ennakolta tiedetä. Puitejärjestelyt ovat käyttökelpoisia hankinnoissa, jotka toistuvat usein ja joiden hinnat muuttuvat nopeasti. Tilaaja tietää kustannuksensa ennakkoon hinnanmuutoksista riippumatta. Puitesopimuksia käyttämällä voidaan välttää pienten erien erillinen kilpailuttaminen. Puitesopimuksilla voidaan myös ennakolta varautua tilanteisiin, joissa hankintoja joudutaan tekemään nopeasti. Puitejärjestelyn toimittajat on valittava normaalin kilpailuttamisen eli yleensä avoimen tai rajoitetun menettelyn kautta. Kilpailuttamisessa on noudatettava normaaleja ilmoittamisvelvoitteita ja määräaikoja. Kyseessä ei ole vain toimittajan ominaisuuksiin perustuva valinta, vaan normaali hankinta, jossa tehdään hankintailmoitus, tarjouspyyntö, määritellään hankinnan kohde ja noudatetaan normaaleja tarjoajiin ja tarjousten valintaan liittyviä sääntöjä. Kuviossa 2 on esitettynä avoimen menettelyn vaiheet ennen hankinta- tai puitesopimuksen tekoa.

14 11 Hankintailmoitus Tarjouspyynnön lähettäminen/ Tarjousten vastaanottaminen tarjouspyyntö internettiin Tarjoajien soveltuvuuden Tarjousten tarjouspyynnön Tarjousten vertailu ja tarkistaminen mukaisuuden tarkistus valintapäätös perusteluineen Päätöksen tiedoksianto Hankintasopimuksen / puitesopimuksen tekeminen KUVIO 2. Avoimen menettelyn käyttö ennen puitesopimusta. Laissa ei ole täsmennetty, miten toimittaja valitaan usean puitesopimustoimittajan joukosta, mikäli julkinen taho realisoi suoritehankinnan. Jotta hankinta kuitenkin kohdistuisi halvimpaan tai kokonaistaloudellisesti edullisimpaan tarjoukseen, tilaus tulisi tehdä siltä tarjoajalta, joka on tehnyt parhaan tarjouksen kyseisien tavara- tai palvelutyypin osalta hankinnan kohde ja valintakriteeri huomioon ottaen. Hankintalain 31 :n 3 momentin mukaisesti enimmäisaika puitesopimuksille on neljä vuotta. Puitejärjestelyssä sopimuksen perusteet kilpailutetaan. Sopimuksen yksityiskohdat esim. tavara- ja palvelumäärien osalta tarkentuvat sopimuskauden aikana. Hankinnat tehdään puitesopimuksen mukaisesti joko suorina tilauksina sovittujen ehtojen pohjalta tai kilpailuttaen vielä yksityiskohdat puitejärjestelyssä mukana olevien yritysten kesken (ns. minikilpailu). Puitejärjestelyt tulivat lisäyksenä hankintamenettelyihin hankintalain uudistamisen myötä vuonna Suorahankinnalla tarkoitetaan hankintalain 5 :n mukaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö valitsee julkaisematta hankintailmoitusta yhden tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista. Suorahankinta on poikkeuksellinen menettely. Menettelyn käytön edellytykset on arvioitava jokaisen potilaan tai asiakkaan osalta erikseen. Hankintalain perustelujen mukaan asiakkaan kannalta merkittävän hoito- tai asiakassuhteen turvaamisella tarkoitetaan muun muassa pitkäaikaisen asiakassuhteen jatkamista tilanteessa, jossa aiempi sopimuskausi päättyy ja palvelut kilpailutetaan uudestaan (Lukkarinen 2007, 153). Suorahankinta on mahdollinen myös lastensuojelullisin perustein lapsen sijoituspaikkaa koskevassa palveluhankinnassa. Sosiaalibarometri 2008:n mukaan sosiaalitoimista 64 prosenttia on käyttänyt suorahankintaa osassa palveluhankintojaan ja se on yleisintä lastensuojelupalveluissa.

15 12 Julkisissa hankinnoissa hankintayksikkö ei voi yhdistää prosessin vaiheita tai jättää niitä tekemättä esimerkiksi epätarkoituksenmukaisina, vaan kaikki vaiheet on suoritettava voimassa olevien oikeusohjeiden mukaisesti. Kokonaisuus muodostuu toinen toistaan seuraavista prosessin vaiheista, joista kaikista on pääsääntöisesti laadittava kirjalliset asiakirjat. Olennaista on myös prosessin jatkuvuus. Monet julkiset hankinnat tulevat tyypillisesti uudelleenkilpailutettaviksi noin 4 5 vuoden aikasyklillä, jopa nopeamminkin. Hankintaprosessin vaiheiden määrään ja kestoon vaikuttavat hankinnan kynnysarvot, monimutkaisuus, valittu menettely ja hankintayksikön valmiudet reagoida prosessin aikana tapahtuviin muutoksiin. Kun prosessi käynnistyy, hankintayksikön on oltava jo tietoinen useista seikoista, jotka tapahtuvat vasta prosessin loppuvaiheessa. Suurin työ hankintaprosessissa tehdään valmisteluvaiheessa eli ennen tarjouspyynnön julkistamista (Pihkala 2003, 87). Mikäli vaiheiden ennakointi jää väliin ja hankintayksikkö lähtee prosessiin valmistautumattomana, on vaarana, että aikataulu tulee viivästymään, prosessi joudutaan keskeyttämään tai lopputulos ei vastaa tavoitteita. Julkisia hankintoja sääntelevät useat toisiinsa vaikuttavat periaatteet, kuten tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaate, avoimuus ja suhteellisuus. Hankintamenettelyä sääntelee näiden nimenomaan periaatteiksi määriteltyjen ohjenuorien lisäksi niin sanottu kaksivaiheisuuden sääntö, jolla tarkoitetaan yritysten soveltuvuuden arvioinnin ja tarjousten vertailun pitämistä erillään toisistaan. Hankintayksikön on pystyttävä tekemään kaksivaiheisuuden erottelu tarjouskilpailussa menettelystä riippumatta. Tämä on ollut oikeuskäytännössä vakiintunut periaate, ja nyt hankintalain 52 :ssä ilmaistuna entistäkin selvempi vaatimus. Periaatteen tarkoituksena on kohdistaa kilpailun vertailuvaihe eli päätöksentekoperusteet nimenomaan hankinnan kohteeseen eikä kilpailuun osallistuvien yritysten ominaisuuksiin. Jos tarjouskilpailun voittaja eli paras tarjottu tuote, palvelu tai suoritus voitaisiin valita yrityksen ominaisuuksien perusteella, yritykset, jotka ovat esim. liikevaihdoltaan, kalustoltaan tai henkilöstöltään suuria olisivat helposti paremmassa asemassa sekä yritysten soveltuvuutta arvioitaessa että tarjousten vertailussa. Tällaisella mallilla pienillä yrityksillä tai juuri toimintansa aloittaneilla yrityksillä ei olisi tasapuolisia mahdollisuuksia menestyä tarjousten vertailussa. Vaikka yritysten soveltuvuuden vertailu on kiellettyä kilpailun päätöstä tehtäessä, yritykselle voidaan toki tarvittaessa asettaa soveltuvuusehtoja jopa vähimmäisvaatimukseksi. Vaatimuksille tulee olla perusteet, ja niiden on oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisesti järkevässä suhteessa tehtävään hankintaan. (Kuusniemi-Laine & Takala 2007, )

16 13 Hankintayksikön on syytä sisällyttää kaksivaiheisuuden periaate hankintaprosessin kaikkiin asiakirjoihin, erityisesti hankintailmoitukseen ja tarjouspyyntöön. Periaate vaikuttaa ainakin yrityksen soveltuvuusvaatimusten ja tarjousten kohteen määritelmiin, vertailuperusteisiin sekä tarkastus- ja vertailumenetelmiin. Mikäli yritystä ja hankinnan kohdetta koskevien tarkastusvaiheiden erot eivät ole nähtävissä prosessin asiakirjoissa, on ehdokkaiden ja tarjoajien erittäin vaikea hahmottaa kaksivaiheisuuden periaatetta ja sen merkitystä osallistumishakemusta tai tarjousta tehdessään. Hankintojen kilpailuttamisen lisäksi hankintayksikön on tärkeä osata myös hyvän hankintasopimuksen laatiminen sekä muistaa palvelun tuottajan valvonta sopimusaikana. Sopimuksissa tulee varautua tilanteisiin, joissa palvelun laatu ei vastaa tarjouskilpailussa luvattua tasoa. Kilpailuttaminen menettää merkityksensä, mikäli laatua ei valvota tai mikäli sopimus ei anna keinoja puuttua sovittua heikompaan laatuun. (Pihkala 2003, 87.) 2.4 Julkiset hankinnat ja kilpailuttaminen sosiaalihuollossa Julkisen sektorin palvelutuotannon suhteellinen osuus on suurin lasten päivähoidossa, kotipalvelussa sekä vanhusten ja vammaisten laitoshoidossa. Yksityisten sosiaalipalvelujen rooli on merkittävä lasten ja nuorten laitoshuollossa, päihdehuollossa ja palveluasumisessa. Julkisen palvelutuotannon suhteellinen osuus sosiaalihuollossa on kymmenessä vuodessa laskenut 81,6 prosentista mainittuun 72 prosenttiin. Samana aikana julkisen sosiaalihuollon tuotos on kuitenkin kasvanut yli puolitoistakertaiseksi. Vanhusten määrän kasvu sekä lasten ja nuorten laitoshuollon palvelutarve luovat jatkossakin kysyntäpaineita sosiaalihuoltojärjestelmälle. (Lukkarinen 2007, 29.) Yksityinen sosiaalipalvelujen tuotanto on viime vuosina kasvanut merkittävästi. Pääosin kasvu on aiheutunut kuntien ostopalvelujen lisääntymisestä. Toimialasta riippuen peräti prosenttia yksityisten sosiaalipalvelujen liikevaihdosta on peräisin kuntasektorilta. 28 prosenttia sosiaalipalveluista tuotetaan yksityisellä sektorilla. Yksityisiä sosiaalipalvelun toimipaikkoja on yli 5 000, ja ne työllistävät noin henkilöä. Kolmannen sektorin yhteisöt tuottavat huomattavasti yrityksiä suuremman osan (noin 70 prosenttia) yksityisistä sosiaalipalveluista. Yritysten osuus

17 14 palvelutuotannosta on kuitenkin kasvussa. Osin se johtuu siitä, että palvelutoimintoja yhtiöitetään aiempaa enemmän. Sosiaalipalveluyrityksiä oli vuonna 2004 noin 450. Niiden palveluksessa työskenteli henkilöä, ja niiden yhteenlaskettu liikevaihto oli 490 miljoonaa euroa. Kolmannen sektorin yhteisöjen yhteenlaskettu tuotos oli 1,26 miljardia euroa, ja ne työllistivät yhteensä henkilöä. Vuonna 2004 kuntien sosiaalihuollon hankintojen arvo oli noin 900 miljoonaa euroa. Hankintojen arvo oli 15 prosenttia kuntien sosiaalihuollon käyttökustannuksista. Sosiaalihuollon hankinnat ovat kasvaneet merkittävästi 2000-luvulla, ja kunnat ovat sosiaalihuollon yritysten merkittäviä kumppaneita. Yksityisten sosiaalipalvelujen tuottajien laskennallisesta liikevaihdosta noin 55 prosenttia muodostuu kuntien ostopalveluista. Yksityisten asiakaspalvelujen osuus kuntien käyttökustannuksista on suurin lasten ja nuorten laitoshuollossa ja päihdehuollossa. Sen sijaan rahamääräisesti yksityiset ostot ovat merkittävimpiä palvelutalo- ja asumispalveluissa ja lasten ja nuorten laitoshuollossa. (Lukkarinen 2007, ) Sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisen ja siihen liittyvän markkinaohjautuvuuden odotetaan ratkaisevan sekä eräitä julkisen sektorin sisäisiä että laajempia yhteiskunnallisia ongelmia. Kuntien sosiaali- ja myös terveyspalvelujen kilpailuttamiseen liittyvän markkinaohjautuvuuden sanotaan parantavan myös julkisesti tuotettujen palvelujen laatua, alentavan niiden kustannuksia ja vahvistavan palvelun käyttäjien asemaa. Markkinaohjautuvuuden odotetaan myös parantavan yrittäjyyden edellytyksiä, lisäävän työmahdollisuuksia ja purkavan julkisen sektorin monopoliasemaa palvelujen tuottajana. Sosiaalipolitiikan alueella on uusia kiinnostuneita toimijoita, ja sosiaalipalvelut ovat nousseet markkinoiden uudeksi odotusten kohteeksi. (Niiranen 2003, 70.) Vaatimukset sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttamisen vapauttamisesta sisältävät sekä ideologisia, välineellisiä että rakenteellisia näkökulmia. Ideologisen näkökulman mukaan julkinen sektori vaikeuttaa yksityisen sektorin kehittymistä, koska julkinen kehittää itse aktiivisesti omaa toimintaansa. Tämän näkökulman mukaan julkisen sektorin pitäisi rajoittaa omaa aktiivisuuttaan ja antaa tilaa markkinamekanismille. Välineellisessä näkökulmassa kilpailuttaminen on keino saavuttaa muita tärkeitä tavoitteita, kuten kustannusten alentumista, palveluiden parempaa laatua ja asiakkaiden parempia valinnan mahdollisuuksia. Kilpailuttamista pidetään keinona tyydyttää kansalaisten palvelutarpeet ja vähentää palveluihin kohdistuvaa kritiikkiä. Rakenteellinen näkökulma puolestaan korostaa kilpailun tiellä olevien esteiden

18 15 poistamista. Aidon kilpailun edellytykset vahvistuvat, kun tekniset tai vanhoja asenteita heijastavat esteet on poistettu. Palveluiden kysyntä ja tarjonta tasapainottuvat kilpailun myötä ja hinta laatu -suhde asettuu kohdalleen. (Niiranen 2003, 71.) Sosiaalibarometri 2007:n (Eronen, Londén, Perälahti, Siltaniemi & Särkelä 2007) mukaan suurin osa sosiaalitoimista on kilpailuttanut palvelujaan. Sosiaalipalvelujen kilpailuttaminen on sosiaalijohdon mukaan vähentynyt vuoden takaisesta tilanteesta. Vaikka kilpailuttaminen näyttää vähentyneen sosiaalitoimissa, muutosta selittänee osittain esimerkiksi ostopalvelusopimusten kesto. Lastensuojelupalveluita on kilpailutettu runsaassa kymmenesosassa palveluita kilpailuttaneista kunnista. Sosiaalipalveluiden kilpailuttamista perusteltiin suurelta osin toiveella saada kustannussäästöjä. Hankintalain velvoite kilpailuttaa ulkopuolelta hankittavia palveluita on myös keskeinen perustelu. Kunnilla ei myöskään ole joko halua tai valmiutta tuottaa itse kilpailutettua sosiaalipalvelua. Kilpailuttamalla sosiaalipalveluita halutaan monipuolistaa palveluvalikoimaa ja etsiä vaihtoehtoisia tapoja tuottaa palveluja. Osa sosiaalibarometriin 2007 vastanneista sosiaalitoimen johdosta arvioi, että kuntien strateginen linjaus tai päätös ostopalvelujen käytöstä pakottaa myös jatkossa kilpailuttamaan palvelut. Kilpailuttamiseen liittyvät odotukset ovat suuret, sillä kilpailuttamisen toivotaan paitsi alentavan palvelukustannuksia, myös parantavan palvelujen laatua. Sosiaalitoimen vastaajista valtaosa arvioi, etteivät pitkän ja lyhyen aikavälin kustannukset käytännössä selkeästi alene kilpailuttamisen seurauksena. Merkittävä tulos on se, että kilpailuttamisen arvioidaan päinvastoin jopa lisäävän kustannuksia. Sekä sosiaalitoimessa että terveystoimessa arvioidaan yhtä laajasti kilpailuttamisen aiheuttavan palveluille lisäkustannuksia kasvavan valvonnan sekä hankintamenettelyn takia. Sosiaalitoimen vastaajat arvioivat kilpailuttamisen vaikuttavan vahvimmin työn juridisoitumiseen ja siten vaikeuttavan asioiden hoitoa. Sosiaalitoimet arvioivat kilpailuttamisen myötä palvelutarpeiden kasvavan. Palvelujen tuottamisen arvioidaan keskittyvän suurille yksityisille palveluntuottajille: 70 prosenttia sosiaalitoimista pitää tätä uhkaa todellisena. Tästä on vahvoja merkkejä erityisesti terveyspalveluissa. Yhtenäinen näkemys on myös siitä, että kilpailutettujen palvelujen laadun valvonnasta puuttuvat selkeät käytännöt. Palvelujen laatutekijöitä ei myöskään huomioida riittävästi tarjousten valintakriteereissä. Sosiaalipalveluiden tuotteistaminen on palveluita kilpailutettaessa ongelmallista. Sosiaalitoimista noin puolet on sitä mieltä, että kilpailuttaminen ei ota huomioon riittävästi asiakkaiden tilanteita. Sen katsotaan aiheuttavan asiakas- ja hoitosuhteiden sekä palveluketjujen katkeamista. Lisäksi

19 16 todettiin palveluiden kehittämismahdollisuuksien heikentyneen kilpailuttamisen seurauksena. Kilpailuttamiseen suhtautuvat kriittisimmin ne sosiaalitoimen vastaajat, jotka eivät ole kilpailuttaneet sosiaalipalveluitaan. Taulukossa 1 on koottuna sosiaalibarometrin 2007 tulokset liittyen kilpailuttamiseen. TAULUKKO 1. Sosiaalibarometrin 2007 yhteenveto kilpailutuksesta. Julkisen sektorin perustelut kilpailuttamiselle Kustannussäästöt Hankintalain velvoite Palveluvalikoiman monipuolistaminen Uudet vaihtoehtoiset tavat tuottaa palvelua Julkisen sektorin odotukset kilpailutuksesta Alenevat palvelukustannukset Palvelun laadun kohoaminen Kilpailuttamisen vaikutukset Arvioidaan lisäävän kustannuksia Työn juridisoituminen Asioiden hoidon vaikeutuminen Palvelutarpeiden kasvu Keskittyminen suurille yksityisille palveluntuottajille Asiakas- ja hoitosuhteiden katkeamista Palveluiden kehittämismahdollisuudet heikentyneet Kantelut lääninhallituksille kasvaneet Kilpailutuksen puutteet Palvelun laadunvalvonnasta puuttuu selkeät käytännöt Palveluiden laatukriteerejä ei huomioida tarjousten valintakriteereissä Ei huomioida riittävästi asiakkaan tilanteita Kuntien hankintaosaaminen Palveluntarjoajien tarjousten tekemisen osaaminen

20 17 3. LAPSEN ETU JA SIJAISHUOLTO Suomi on hyväksynyt YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen Lapsen oikeuksien kansainvälinen yleissopimus (1989) rakentuu pitkälti lapsen edun käsitteelle. Lapsen oikeuksien yleissopimus on siirtänyt painopistettä vanhempien oikeuksista lapsen omiin ihmisoikeuksiin. Lapsella on samat ihmisoikeudet kuin täysi-ikäisillä henkilöillä. Vanhempien asema lapsen holhoojina tai huoltajina kuitenkin käytännössä mutkistaa asiaa, sillä vanhemmat voivat päättää lapsen ihmisoikeuksien käyttämisestä. Ihmisoikeudet kuuluvat siis lapselle, mutta niiden käytöstä päättävät hänen vanhempansa. YK:n lapsen oikeuksien sopimus korostaa kolmea kantavaa periaatetta. Ensinnäkin lapsella on oikeus suojeluun. Toiseksi lapsella on oikeus huolenpitoon, hoivaan ja tasapainoiseen kasvatukseen. Kolmanneksi lapsella on oikeus tulla kuulluksi itseään koskevissa asioissa. Nämä kolme perustavaa laatua olevaa lapsen erityisoikeutta merkitsevät yhdessä sitä, että kysymys on lapsen edusta. Yleisesti ottaen jos lasta suojellaan, hän saa hoivaa ja tulee kuulluksi sekä arvostetuksi, myös lapsen etu toteutuu. Tuomioistuimilla ja muilla viranomaisilla on velvollisuus kuulla lasta ja pyrkiä lapsen edun mukaisiin ratkaisuihin silloinkin, kun lapsen huoltajat ovat keskenään yhteisymmärryksessä sopivasta ratkaisusta. Lapsen edun käsite antaa tuomioistuimelle tai viranomaiselle mahdollisuuden poiketa vanhempien huoltajina edustamasta kannasta. Näin on varsinkin silloin, kun lapsella itsellään on asiassa selvä mielipide. Lapsen etu ja oikeus erityiseen suojeluun perustuvat Suomen 1991 ratifioimaan YK:n lapsen oikeuksien yleissopimukseen ja suomalaiseen lapsilainsäädäntöön. Suomen ensimmäinen lastensuojelulaki on vuodelta 1936, ja seuraava perusteellisesti uudistettu lastensuojelulaki on vuodelta Vuoden 1984 lastensuojelulaissa lapsi nähdään erillisenä subjektina, jonka mielipiteet tulee ottaa huomioon. Laissa korostetaan yksilökeskeistä ja perhekeskeistä työotetta. Myöhemmin on alettu puhua lapsilähtöisestä toiminnasta, ja käytännössä lapsen edun mukaisena on priorisoitu välillä laitoshuoltoa ja välillä avohuoltoa. (Puonti, Saarnio & Hujala 2004, 3 4.)

21 Lapsen etu Käsite lapsen etu mainitaan vuoden 1984 lastensuojelulaissa ( /683) yhteensä 10 kertaa seitsemässä eri pykälässä (9, 10, 15, 16, 20, 32 ja 41). Lastensuojeluasetuksessa lapsen etu mainitaan kerran (pykälässä 19). Uusi lastensuojelulaki ( /417) tuli voimaan ja siinä mainitaan lapsen etu 23 kertaa 13 eri pykälässä (4, 22, 24, 29, 30, 32, 37, 40, 45, 47, 49, 69, 81). Seuraava tarkastelu perustuu kuitenkin vuoden 1984 lastensuojelulakiin, joka oli voimassa 2006 suoritettujen kilpailutusten aikana. Näiden kahden lain valossa käsite lapsen etu ei ole muuttunut ratkaisevasti sijaishuoltoon liittyvän kilpailuttamisen osalta. Lastensuojelulakiin ei sisälly muuta määrittelyä lapsen edusta kuin viittaus lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta koskevaan lakiin. Pääpaino on materiaalisen turvallisuuden sijaan henkisen turvallisuuden puolella: laissa korostetaan ymmärtämystä, turvaa ja hellyyttä sekä läheisiä ihmissuhteita. Lapsen edun kannalta muita tärkeitä tekijöitä ovat lapsen iän mukainen arviointi, lapsikohtaiset yksilölliset ratkaisut ja suuntautuminen lapsen tulevaisuuteen, lapsen oikeudellinen asema (mm. lapsen kuuleminen, sosiaalityöntekijän toimiminen lapsen edun ajajana ja yhteydenpito läheisiin henkilöihin ja ihmisoikeudet (mm. yhteydenpidon rajoittaminen ja rajoitukset laitoksissa). Lapsen tulee saada omien tarpeittensa mukainen kohtelu ja kehittymisen mahdollisuus, ja lapsen etu on asetettava tulkintojen ja valintojen ratkaisevaksi asiaksi. Lapsen etua on lastensuojelulaissa korostettu erityisesti kolmessa kohdassa: yhtenä huostaanoton edellytyksenä (16 ), huostassa pidon lakkaamisen edellytyksenä (20 ) ja huomioon ottamisena laitoshuollossa (29 ). (Mikkola & Helminen 1994, ) Lain mukaan lapsen etu menee vanhempien oikeuksien edelle. Demokraattisessa yhteiskunnassa yksityisyyttä on suojattava, mutta lasta ei saa kohdella kaltoin. Molemmat arvot ovat perustavanlaatuisia, eikä tähän kaksijakoiseen yhteiskunnalliseen tehtävään ole kärjistyneissä ristiriitatilanteissa mitään yleistä tai lopullista ratkaisua. (Bardy 2004, 197.) Lastensuojelulain 9 käsittelee perhe- ja yksilökohtaisen lastensuojelun keskeisiä periaatteita. Lastensuojelussa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu ja tuettava vanhempien ja muiden lasta hoitavien henkilöiden kasvatusmahdollisuuksia, jotta lapsen kasvuolot vakiintuisivat suotuisiksi. Pykälässä todetaan, että kun sijaishuolto on

22 19 tarpeen ja lapsen edun mukainen, se on järjestettävä viivytyksettä. Lastensuojelussa on toimittava myös hienovaraisesti, ettei aiheuteta vahinkoa lapsen suotuisalle kehitykselle. Pykälässä otetaan esille periaatteita, jotka koskevat sekä avohuollon tukitoimia että huostaanottoa ja sijaishuoltoa. Lastensuojelulain 10 koskee lapsen edun selvittämistä ja lapsen puhevaltaa. Lapsen etua selvitettäessä lapsen toivomukset ja mielipide on otettava huomioon, on perehdyttävä lapsen kasvuoloihin ja arvioitava, miten lastensuojelutoimet vaikuttavat lapsen kehitykseen. Lastensuojelulain 16 käsittelee sosiaalilautakunnan velvollisuutta ottaa lapsi huostaan ja järjestää hänelle sijaishuolto, jos kodin olosuhteet uhkaavat vaarantaa lapsen terveyden tai kehityksen tai jos lapsi itse vaarantaa vakavasti terveyttään tai kehitystään. Sijaishoito on järjestettävä myös, jos avohuollon tukitoimet eivät ole tarkoituksenmukaisia, mahdollisia tai riittäviä ja jos sijaishuollon arvioidaan olevan lapsen edun mukaista. On huomattava, että vaikka ensimmäisessä ja toisessa momentissa mainitut ehdot täyttyisivät, huostaanotolta edellytetään lisäksi, että on arvioitu, onko sijaishuolto lapsen edun mukainen ratkaisu. Kaikki kolme ehtoa on toteuduttava, jotta lapsen huostaanotto ja sijaishuolto voidaan toteuttaa. Lastensuojelulain mukaan sijaishuollon arvioiminen lapsen edun mukaiseksi on yksi kolmesta huostaanoton edellytyksestä. Huostaanottopäätöstä valmistellessaan sosiaalityöntekijät joutuvat tilanteeseen, jossa asianosaisten ja muiden asiaan kantaa ottavien tahojen käsitykset huostaanotosta voivat olla toisistaan poikkeavat. Sosiaalityöntekijät joutuvat ratkaisemaan, edistääkö lapsen etua avohuollollinen tuki vai kontrolli, joka voidaan toteuttaa myös pakkokeinoin. Kun ratkaisu huostaanotosta ja sijaishuoltoon sijoittamisesta on tehty, sosiaalityöntekijöiden tehtäväksi jää edelleen lapsen edun valvonta ja sen seuraaminen, merkitseekö sijaishuoltoon sijoittaminen lapsen tilanteessa muutosta parempaan. Lastensuojelulain 20 koskee huostassa pidon lakkaamista. Huostassa pito on lopetettava, kun 16 :n mukaista huostassa pidon ja sijaishuollon tarvetta ei enää ole ja jos lopettaminen ei ole vastoin lapsen etua. Lapsen etua harkittaessa on lakipykälän mukaan otettava huomioon sijaishuollon kesto, lapsen ja sijaishuoltajien välinen suhde sekä lapsen ja vanhempien välinen kanssakäyminen. Vaikka kodin olosuhteet ja vanhempien tai lapsen oma elämäntilanne olisivat parantuneet, huostaanottoa

23 20 lopetettaessa on arvioitava, onko lapsen edun mukaista paluu kotiin vai asumisen jatkuminen sijaishuoltopaikassa. Lainkohta korostaa lapsen edun arvioinnissa lapsen ja aikuisten välisen suhteen laatutekijöitä: lapsen olosuhteiden vakiintumista sijaishuoltopaikassa, lapsen kiintymistä sijaishuoltajiin sekä lapsen ja vanhempien yhteydenpitoa ja yhdessäoloa. Lastensuojelulain 32 :ssä säädetään laitoshuoltoon sijoitetun lapsen erityisistä rajoituksista. Jos lapsen huolto lastensuojelulaitoksessa edellyttää ja jos on lapsen edun mukaista, lasta voidaan kieltää poistumasta laitoksen alueelta määräaikana tai hänen oleskeluaan ja liikkumistaan voidaan muulla tavalla rajoittaa. Erityisen rajoittamisen edellytyksinä ovat lainkohdassa lapsen huostaanotto sillä perusteella, että lapsi on vaarantanut vakavasti terveyttään tai kehitystään käyttämällä päihteitä, tekemällä muun kuin vähäisenä pidettävän rikollisen teon tai muulla vastaavalla käyttäytymisellään, lapsen käyttäytyminen laitoksessa edellä mainitulla tavalla sekä se, että kielto tai rajoitus on lapsen hoidon kannalta erityisen perusteltu. Lapsi voidaan eristää laitoksen muista lapsista, jos hän on vaaraksi itselleen tai muille tai jos eristäminen on lapsen hoidon kannalta erityisen perusteltua. Sekä rajoittaminen että eristäminen ovat määräaikaisia. Erityisistä rajoituksista säädettäessä on kiinnitetty huomiota ensinnäkin siihen, että eristämisen aikana on huolehdittava lapsen turvallisuudesta, hyvästä hoidosta ja työntekijän saatavilla olosta, ja toiseksi siihen, että lapsen on saatava tietää rajoituksista kirjatut syyt, kestoajat ja vaikutukset. Laissa lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta käsite lapsen etu mainitaan yhteensä 14 kertaa 12 eri pykälässä (2, 5, 8, 9, 10, 11, 18, 21, 25, 27, 34, ja 40). Huolto- ja tapaamisasioiden käsittelyssä vanhempien, huoltajien, sosiaalihuollon viranomaisten ja myös tuomioistuimen tulee lain perusteella ottaa kantaa lapsen etuun ja pyrkiä toimimaan lapsen edun mukaisesti. Tilanteet, joissa lapsen etuun vedotaan, koskevat suurelta osin vanhempien ja huoltajien välisiä erimielisyyksiä, mutta myös yleisiä periaatteita, joiden mukaan lapsen huollosta ja tapaamisoikeudesta tulee tehdä sopimuksia tai joiden mukaan lapsen huoltoa ja tapaamisoikeutta tulee toteuttaa. Lastensuojelulaissa painotetaan lapsen edun mukaisten ratkaisujen ja päätösten ensisijaisuutta. Normaalitilanteessa vanhemmat toteuttavat lapselle kuuluvia oikeuksia ja turvaavat lapsen kehityksen ja hyvinvoinnin. Viranomaisväliintulossa lapsen edusta