Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013

Transkriptio

1 suomen ympäristö Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013 rakennettu ympäristö YMPÄRISTÖMINISTERIÖ

2

3 SUOMEN YMPÄRISTÖ Arviointi maankäyttö- ja rakennuslain toimivuudesta 2013 Helsinki 2014 YMPÄRISTÖMINISTERIÖ

4 SUOMEN YMPÄRISTÖ Ympäristöministeriö Rakennetun ympäristön osasto Taitto: Marianne Laune Kansikuva: Aila Korpivaara Julkaisu on saatavana myös internetistä: Edita Prima Oy, Helsinki 2014 ISBN (nid.) ISBN (PDF) ISSN (pain.) ISSN (verkkoj.)

5 ESIPUHE Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuutta on seurattu tiiviisti lain voimaantulosta alkaen. Arviointeja tehtiin pian lain voimaantulon jälkeen vuosina 2001 ja 2002 ja laajemmin vuonna 2005 lain oltua voimassa viisi vuotta. Arviointien perusteella lakia on myös muutettu ja uusia säännöksiä hyväksytty liittyen esimerkiksi tuulivoimarakentamiseen ja vähittäiskaupan ohjaukseen. Uuden kokonaisarvioinnin tekeminen on kirjattu nykyisen hallituksen hallitusohjelmaan ja toimeksiannon taustalla ovat toimintaympäristössä tapahtuneet muutokset. On syytä tarkastella lain vaikutuksia ja toimivuutta sekä lain tavoitteiden toteutumista tämän hetken ja myös tulevien haasteiden valossa. Kokonaisarviointia varten asetettiin seurantaryhmä Sen tehtävänä on ollut seurata ja edistää maankäyttö- ja rakennuslain arvioinnin suorittamista sekä käsitellä eri tahoilla laadittavien selvitysten tuloksia ja niistä tehtäviä johtopäätöksiä. Seurantaryhmän puheenjohtajana on toiminut ympäristöministeriöstä kansliapäällikkö Hannele Pokka ja varapuheenjohtajana ylijohtaja Helena Säteri. Seurantaryhmän jäseninä ovat olleet lainsäädäntöneuvos Jari Salila, oikeusministeriö, yksikön johtaja Antti Kivipelto, puolustusministeriö, neuvotteleva virkamies Anu Hernesmaa, valtiovarainministeriö, kulttuuriasiainneuvos Päivi Salonen, opetus- ja kulttuuriministeriö, hallitusneuvos Timo Tolvi / yliarkkitehti Raija Seppänen, maa- ja metsätalousministeriö, hallitussihteeri Janne Mänttäri / liikenneneuvos Anni Rimpiläinen, liikenne- ja viestintäministeriö, erityisasiantuntija Olli T. Alho, työ- ja elinkeinoministeriö, erityisavustaja Jouni Parkkonen, ympäristöministeriö, rakennusneuvos Aila Korpivaara, ympäristöministeriö, johtaja Heikki Aronpää, Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, maakuntajohtaja Matti Viialainen Etelä-Savon liitto, lakimies Johanna Aho, Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI, asiamies Matti Räisänen, Kaupan liitto, johtaja Maarit Lindström / asiamies Tiina Pasuri, Keskuskauppakamari, lakimies Tommi Siivonen / lakimies Leena Penttinen, Maa- ja metsätaloustuottajain Keskusliitto, johtava asiantuntija Paavo Häikiö, Maanmittausinsinöörien liitto, rakennusvalvontajohtaja Pekka Virkamäki, Rakennustarkastusyhdistys, johtaja Kirsi Palviainen / johtaja Anu Kärkkäinen, Rakennusteollisuus RT, työ- ja elinkeinojohtaja Matti Tukiainen, Suomen Ammattiliittojen Keskusjärjestö SAK, yleiskaavapäällikkö Leena Rossi, Suomen Arkkitehtiliitto, päälakimies Anu Kärkkäinen / päälakimies Jenni Hupli, Suomen Kiinteistöliitto, dosentti Heikki Kukkonen, Suomen Kotiseutuliitto, yliarkkitehti Ritva Laine, Suomen Kuntaliitto, erityisasiantuntija Tapani Veistola, Suomen Luonnonsuojeluliitto ja lainopillinen asiamies Tiina Toivonen / lainopillinen asiamies Antti Huotilainen, Suomen Yrittäjät. Seurantaryhmän sihteereinä ovat toimineet lainsäädäntöneuvos Jyrki Hurmeranta, ympäristöneuvos Matti Laitio, hallitussihteeri Maija Neva, hallitussihteeri Erja Werdi ja erityisasiantuntija Susanna Wähä ympäristöministeriöstä.

6 Seurantaryhmässä on käsitelty arvioinnin taustaselvityksiä sekä loppuraportin tekstiluonnoksia päätelmineen ja seurantaryhmän jäsenet ovat esittäneet niistä kommentteja ja mielipiteitä. Ryhmässä on useassa asiassa tuotu esiin erisuuntaisia näkemyksiä. Loppuraportin päätelmät ja johtopäätökset on kirjoitettu ympäristöministeriössä. Seurantaryhmän jäsenillä on ollut mahdollisuus vaikuttaa johtopäätöksiin, mutta niitä ei ole yhteisesti ryhmässä hyväksytty. Arviointiin liittyvää aineistoa on ympäristöministeriössä lisäksi käsitelty ryhmässä, johon ovat kuuluneet puheenjohtajana rakennusneuvos Aila Korpivaara sekä jäseninä aluesuunnitteluneuvos Ulla Koski, erityisasiantuntija Merja Laitinen, ympäristöneuvos Harri Pitkäranta, lainsäädäntöjohtaja Riitta Rönn, rakennusneuvos Aulis Tynkkynen ja rakennusneuvos Matti Vatilo sekä seurantaryhmän sihteerit. Arviointiraportin laatimiseen on lisäksi osallistunut useita muita ympäristöministeriön asiantuntijoita. Aineiston koonnista ja muokkaamisesta on vastannut hallinnollinen avustaja Pirkko Keränen. Maankäyttö- ja rakennuslaki on nyt ollut voimassa 14 vuotta ja se on lähtökohdiltaan ja keskeisiltä periaatteiltaan edelleen toimiva vastaamaan alueidenkäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen tavoitteisiin. Kaikki alueidenkäytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen kannalta tärkeät asiat eivät ole kuitenkaan edistyneet myönteisesti. Tämä nostaa esille säännösten tarkistamis- ja kehittämistarpeita, mutta paljon on kysymys myös muodostuneista toimintakäytännöistä ja lain soveltamisesta. Toimivuusarvioinnissa on tunnistettu näihin molempiin asioihin liittyviä kehittämistarpeita. Helsingissä Kansliapäällikkö Hannele Pokka 4 Suomen ympäristö

7 SISÄLLYS Esipuhe Johdanto Arvioinnin ohjelmointi ja toteuttaminen Maankäyttö- ja rakennuslain muutokset ja eduskunnan lausumat Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuus Suunnitteluvälineet Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet Maakuntakaavoitus Yleiskaavoitus Asemakaavoitus Suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset Alueidenkäytön ohjauksen toimivuus kaupunkiseuduilla Alueidenkäytön ohjauksen erityiskysymyksiä maaseudulla ja rannoilla Kaavoitusta palvelevien selvitysten ja vaikutusten arviointien laatu ja kohdentuminen Vähittäiskaupan ohjauksen toimivuus Alueidenkäytön ja liikenteen suunnittelun yhteensovittaminen Kulttuuriympäristön huomioon ottaminen Luonnonympäristön huomioon ottaminen Kansalliset kaupunkipuistot Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuus Rakennushankkeen toimijoiden vastuut ja rakentamisen laatu Rakennuksen olennaisia teknisiä vaatimuksia koskevan sääntelyn sekä Suomen rakentamismääräyskokoelman sääntelyn toimivuus Paikallisten olosuhteiden määräykset rakennusjärjestyksessä Viranomaisohjaus ja rakentamisen valvonta Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuus pientalorakentamisen näkökulmasta Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuus korjausrakentamisen ja käyttötarkoituksen muutosten näkökulmasta Suunnitelmallista kiinteistönpitoa koskevan sääntelyn toimivuus Rakentamista koskevaan sääntelyyn on tehty rakenteellisia muutoksia Toimintaympäristön keskeisiä kysymyksiä Ilmastonmuutoksen hillintä ja siihen sopeutuminen Kilpailun toimivuus alueidenkäytön ja rakentamisen ohjauksessa Suomen ympäristö

8 6.3 Sähköinen tiedonhallinta ja asiointi Paine täydennysrakentamiseen kasvaa Yhteistyö ja eri toimijoiden roolit Kuntien, maakunnan liittojen ja valtion tehtäväjako Kaavaohjauksen ja muun yhteistyön toimivuus Kuntien ja yksityisen sektorin yhteistyö Osallistuminen kaavoitukseen Maapolitiikka ja kaavojen toteuttaminen Muutoksenhaku Muutoksenhakijat ja valitusperusteet Valitusten menestyminen Valituslupa-asiat Voimavarat Kuntien kaavoituksen voimavarat Kuntien rakennusvalvonnan voimavarat Maakuntien liitot Valtion ympäristöhallinto ja sektoriviranomaiset Voimavarojen kohdentaminen Maankäyttö- ja rakennuslain sekä muun lainsäädännön rajapinnat Alueidenkäyttöä koskevien säännösten ja muun lainsäädännön rajapinnat Rakentamista koskevien säännösten ja muun lainsäädännön rajapinnat Maankäyttö- ja rakennuslaki perustuslain näkökulmasta Yhteenveto ja johtopäätökset Toimivuusarvioinnin keskeiset johtopäätökset Rakennepoliittiseen ohjelmaan liittyvät lainsäädännön muutoshankkeet ja toimintakäytäntöjen kehittäminen Sammanfattning och slutsatser Centrala slutsatser av utvärderingen av hur lagen fungerar Projekt för ändring av lagstiftningen med anknytning till det strukturpolitiska programmet och utveckling av verksamhetspraxis Lähteet ja muuta kirjallisuutta Liite: Keskeisiä lyhenteitä Kuvailulehti Presentationsblad Documentation page Suomen ympäristö

9 1 Johdanto Lain keskeiset tavoitteet Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) ja -asetus (895/1999) tulivat voimaan Lain eräät vähittäiskaupan suuryksiköiden sijoittamista koskevat säännökset olivat kuitenkin sovellettavina jo alkaen. Lain tuomia keskeisiä muutoksia olivat kaavojen sisältövaatimuksia koskevien säännösten uudistaminen, kuntien päätösvallan lisääntyminen ja kuntakaavojen vahvistusmenettelyn poistuminen, vuorovaikutuksen ja osallistumismahdollisuuksien kehittyminen sekä muutoksenhakutien muuttuminen ympäristöhallinnosta hallintotuomioistuimiin. Lakia koskeneen hallituksen esityksen mukaan (HE 101/1998) tavoitteena oli parantaa alueiden käytön suunnittelun edellytyksiä yhdyskuntakehityksen, toimintojen sijoituksen ja ympäristön ohjauksessa kestävää kehitystä edistävään, ympäristöhaittoja vähentävään ja luonnonvaroja säästävään suuntaan. Lain yleinen tavoite on määritelty sen 1 :ssä. Tavoitesäännös korostaa edellytysten luomista hyvälle elinympäristölle sekä ekologisesti, taloudellisesti, sosiaalisesti ja kulttuurisesti kestävälle kehitykselle. Tavoitteena on myös turvata jokaisen osallistumismahdollisuus asioiden valmisteluun, suunnittelun laatu ja vuorovaikutteisuus, asiantuntemuksen monipuolisuus sekä avoin tiedottaminen käsiteltävinä olevista asioista. Alueidenkäytön suunnittelun tavoitteet on tältä pohjalta määritelty lain 5 :ssä ja rakentamisen ohjauksen tavoitteet lain 12 :ssä. Seurantaa koskevat aikaisemmat kannanotot Lain toiminnasta saatuja kokemuksia arvioitiin ensimmäisen kerran pian sen voimaantulon jälkeen vuosina 2001 ja Tuolloin todettiin, että kaavojen sisällöllisten tavoitteiden ja rakentamisen laatua koskevien tavoitteiden toteutumista oli vaikea arvioida vain kahden vuoden kokemusten perusteella. Jatkoseurannassa korostettiin erityisesti osallistumista ja vuorovaikutusta koskevien tavoitteiden toteutumista, selvitysten ja vaikutusten arviointien kohdentamista ja rajaamista, kuntien yhteistyön kehittämistä, voimavarojen riittävyyttä, vähittäiskaupan suuryksiköiden ohjauksen toimivuutta, rantojen poikkeamistoimivaltaan liittyvää lain soveltamista sekä valitusherkkyyden mahdollisia muutoksia. Kattavammin lain toimivuutta arvioitiin vuonna Tuolloin tehtiin useita kyselyjä ja erillisselvityksiä ja kokoava loppuraportti Maankäyttö- ja rakennuslain toimivuus (Suomen ympäristö 781/2005) julkaistiin syyskuussa vuonna Tuolloinkin todettiin, että lain vaikutukset yhdyskuntien kehittymiseen sekä ympäristön ja rakentamisen laatuun näkyvät monilta osin vasta pitemmän ajan kuluessa. Raportissa kuitenkin todettiin, että laki siihen asti saatujen kokemusten perusteella on toiminut Suomen ympäristö

10 pääosin sille asetettujen tavoitteiden suuntaisesti. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän koettiin tarjoavan toimivia välineitä erilaisiin tilanteisiin sekä kasvukeskuksissa että muualla maassa. Johtopäätöksissä katsottiin, että maankäyttö- ja rakennuslaki antaa aikaisempaa parempia edellytyksiä ympäristön laadun parantamiselle. Eniten kritiikkiä tuotiin esille yhdyskuntarakenteeseen ja palvelujen saatavuuteen liittyvissä kysymyksissä. Niissä lain ei katsottu tuoneen havaittavaa muutosta parempaan suuntaan. Arviointi ei johtanut mittavampiin uudistuksiin laissa, mutta joitakin pienempiä muutoksia toteutettiin. Kokonaisarviointi mukaan hallitusohjelmaan Pääministeri Jyrki Kataisen hallitusohjelmaan kirjattiin maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisarvioinnin toteuttaminen tällä hallituskaudella. Arvioinnin taustalla on lain voimassaoloaikana monin tavoin muuttunut toimintaympäristö ja tarve tarkastella alueidenkäytön ja rakentamisen ohjauksen säädöspohjaa sekä sen perusteella muotoutuneita käytäntöjä nykypäivän ja näköpiirissä olevien tulevaisuuden haasteiden näkökulmasta. Muuttuneeseen toimintaympäristöön liittyvistä kysymyksistä voidaan mainita esimerkiksi ilmasto- ja energiapolitiikka, jonka merkitys on maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen voimakkaasti kasvanut. Myös kuntarakenteen uudistuminen on käynnissä ja valtion aluehallintoa on koottu laajemmiksi kokonaisuuksiksi. Kansalaisyhteiskunta on vahvistunut ja yksityisen ja julkisen sektorin suhteissa on tapahtunut muutoksia. Kaupunkiseutujen kasvu ja merkityksen korostuminen, täydennysrakentamisen painottuminen, väestö- ja ikärakenteessa tapahtuneet muutokset ja elinympäristöön kohdistuvien odotusten lisääntyminen ovat myös esimerkkejä kehityssuunnista, joiden merkitystä lain toimivuuden kannalta on syytä arvioida. Globaali talous on nopeatempoista ja tämä edellyttää myös alueidenkäytöltä valmiuksia vastata ripeästi erilaisiin tarpeisiin. Toisaalta vaatimukset elinympäristön laadulle ja herkkyys siinä tapahtuville muutoksille ovat lisääntyneet. Tämä korostaa alueidenkäyttöön ja rakentamisen ohjaamiseen liittyvää läpinäkyvyyden ja vuorovaikutteisten toimintatapojen tarvetta. 8 Suomen ympäristö

11 2 Arvioinnin ohjelmointi ja toteuttaminen Ohjelmointi Toimivuusarvioinnin toteuttaminen ohjelmoitiin syksyllä Arvioinnin yhteydessä käynnistettäviä selvityksiä ja tutkimushankkeita päätettiin hahmotella seuraavien ohjausjärjestelmän toimivuuden kannalta kolmen keskeisen painopisteen pohjalta: Alueidenkäytön ohjausjärjestelmän toimivuus erityisesti yhdyskuntarakenteen hallinnan näkökulmasta Selvitetään MRL:n mukaisen alueidenkäytön ohjausjärjestelmän vaikutuksia ja toimivuutta. Erityistä huomiota kiinnitetään kaupunkiseututasoisen ohjauksen ja kaavallisen kokonaissuunnittelun toimivuuteen toimintaympäristössä sekä erityisesti kuntajaossa tapahtuneet ja tapahtumassa olevat muutokset huomioon ottaen. Rakentamisen ohjaus, vastuut ja laatu Selvitetään nykyisen sääntelyn ja rakentamisen ohjauksen toimivuutta sekä vaikutuksia rakentamisen laatuun ja rakentamisen alalla toimivien vastuisiin. Eri toimijoiden roolit ja voimavarat suunnittelussa, ohjauksessa ja toteutuksessa Selvitetään eri toimijoiden (kunta, maakunnan liitto, ELY-keskus, eri sektoriviranomaiset, ohjaavat ministeriöt, hallintotuomioistuimet ja yksityinen sektori) roolia, voimavaroja ja yhteistyötä MRL:n mukaisissa tehtävissä. Tutkitaan myös eri osallisten näkemyksiä osallistumiseen ja vuorovaikutukseen liittyvien menettelytapojen toimivuudesta. Laajalle sidosryhmäjoukolle järjestettiin päivän mittainen työseminaari, jossa käsiteltiin toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia sekä lain toimivuuden kannalta myönteisiä ja kielteisiä seikkoja. Keskustelussa nostettiin esille myös niitä teemoja, joihin toimivuuden arvioinnissa pitää kiinnittää erityistä huomiota. Kahdeksalta tiedeyhteisön edustajalta pyydettiin katsaukset MRL:n toimivuuteen liittyvistä kysymyksistä. Katsausten laatijat toimivat yliopistoissa erilaisissa alue- ja yhdyskuntasuunnitteluun sekä rakentamiseen liittyvissä opetus- ja tutkimustehtävissä. Katsaukset on julkaistu ympäristöministeriön raportteja julkaisusarjassa (YMra 4/2012, Katsauksia maankäyttö- ja rakennuslain toimivuuteen). Arvioinnin tueksi asetettiin seurantaryhmä, jonka tehtävänä on ollut seurata ja edistää arvioinnin suorittamista sekä käsitellä eri tahoilla laadittavien selvitysten tuloksia ja niistä tehtäviä johtopäätöksiä. Seurantaryhmään kutsuttiin kaavoituksen ja rakentamisen alan keskeisten viranomaisten ja järjestöjen edustajia, yhteensä 28 henkilöä. Ryhmän puheenjohtajana on toiminut ympäristöministeriön kansliapäällikkö Hannele Pokka. Seurantaryhmä on kokoontunut kaikkiaan 14 kertaa. Työn etenemisestä laadittiin väliarvio Suomen ympäristö

12 ELY-keskusten alueidenkäytön ja rakentamisen ohjauksen asiantuntijoiden kanssa on käyty keskustelua arvioinnin lähtökohdista kolmessa alueellisessa tilaisuudessa keväällä 2012 ja alustavista johtopäätöksistä syyskuussa Arviointia on käsitelty myös ympäristöministeriön järjestämillä maakuntakaavoituksen neuvottelupäivillä syksyllä 2012 ja Muille sidosryhmille järjestettiin vielä syksyllä 2013 kaksi tilaisuutta, joissa käsiteltiin rakentamisen ohjaamiseen liittyviä päätelmiä ja alueidenkäytön ohjaamiseen liittyviä päätelmiä. Alueidenkäytön ja liikenteen yhteensovittamiseen, kulttuuriympäristöön sekä luonnonympäristöön liittyvistä alueidenkäyttökysymyksistä järjestettiin syksyllä 2012 työpajat näiden alojen asiantuntijoille. Myös maisemasuunnittelualan asiantuntijat pohtivat lain toimivuuteen liittyviä kysymyksiä työpajassa syksyllä Lisäksi työn edetessä arviointiin liittyvistä tutkimus- ja selvityshankkeista ja niihin liittyvistä päätelmistä on käyty keskustelua lukuisissa muiden tahojen järjestämissä eri tilaisuuksissa. Tutkimus- ja selvityshankkeet Arviointia varten ympäristöministeriössä käynnistettiin osittain yhteistyökumppaneiden kanssa asetettujen painopisteiden pohjalta monia tutkimus- ja selvityshankkeita. Seuraavassa on lyhyt kuvaus seitsemästä tutkimuksesta ja selvityksestä, joista on julkaistu erilliset raportit: Kolme kyselyä alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän toimivuudesta (AKSU 2) Kolme kyselytutkimusta, joista ensimmäinen suunnattiin kuntien ja maakunnan liittojen kaavoituksesta vastaaville sekä kaavojen laatimisen ohjaukseen osallistuville viranomaistahoille, toinen kansalaisjärjestöille sekä kolmas elinkeinoelämän toimijoille. Kyselytutkimus valmistui vuoden 2013 alussa. Tutkimuksen toteutti FCG Oy. Alueidenkäytön suunnittelujärjestelmän toimivuus, ympäristöministeriön raportteja 15/2013. Selvitys alueidenkäytön kehittymisestä ja ympäristössä tapahtuneista muutoksista Paikkatietoaineistoon perustuva tarkastelu tapahtuneesta kehityksestä valituilla kohdealueilla. Selvitys on tehty SYKE:ssä. Raportissa on tarkasteltu Suomen alue- ja yhdyskuntarakenteen kehitystä ja 2000 luvuilla. Rakennetun ympäristön kehityspiirteitä, ympäristöministeriön raportteja 12/2013. Selvitys alueidenkäytön suunnittelun ja ohjauksen voimavaroista Selvitys toteutettiin ympäristöministeriön ja Suomen Kuntaliiton yhteistyönä. Ensimmäisessä vaiheessa tehtiin kyselyt kuntien ja maakunnan liittojen kaavoituksesta vastaaville sekä ELY-keskusten alueidenkäytön ohjauksesta vastaaville. Toisessa vaiheessa selvitettiin muutamalla kaupunkiseudulla suunnittelutilannetta ja voimavarojen tarpeeseen vaikuttavia tekijöitä haastattelujen ja alueilta kootun suunnittelutiedon pohjalta. Selvityksen toteutti Yhdyskuntasuunnittelun tutkimus- ja koulutusryhmä Aalto-yliopiston maankäyttötieteiden laitokselta. Selvitys alueidenkäytön suunnittelun ja ohjauksen voimavaroista, ympäristöministeriön raportteja 22/2013. Tutkimus muutoksenhausta maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa Muutoksenhakuun liittyviä hallintotuomioistuinten päätöksiä on seurattu eri vaiheissa koko lain voimassaolon ajan. Nyt aineisto on laitettu ajan tasalle ja uutena asiana on tarkasteltu valituslupamenettelyn selkeyttä ja merkitystä. Työssä 10 Suomen ympäristö

13 on käyty läpi, miten eri osalliset ovat käyttäneet muutoksenhakumahdollisuutta ja miten eri tahojen valitukset ovat menestyneet. Raportissa tarkastellaan myös päätöslajeittain valitusten kohdistumista, valittajien ja valitusten määrää sekä valitusten menestymistä hallintotuomioistuimissa. Tutkimuksen on tehnyt Itä- Suomen yliopisto. Muutoksenhaku maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa, ympäristöministeriön raportteja 19/2013. Selvitys ELY-keskuksista MRL 18 :n mukaisina viranomaisina Selvityksessä on arvioitu ELY-keskusten kaavoitukseen ja rakentamiseen liittyvää viranomaistoimintaa erityisesti kehittämiskeskustelujen, viranomaisneuvottelujen, poikkeamispäätösten ja muutoksenhaun osalta sekä sitä, miten ELYkeskusten organisaatio, resurssit ja tulosohjaus tukevat em. tehtävien hoitoa. Raportissa on kuvattu myös ELY-keskusten kaavaohjauksen käytäntöjä, ELYkeskusten palvelutasosta, osaamisesta ja sisäisestä yhteistyöstä saatua palautetta sekä sitä, onko toiminta yhdenmukaista maan eri osissa. Selvityksen on tehnyt OTK ja VTM Auvo Haapanala tukenaan ohjausryhmä. ELY-keskukset alueidenkäytön ja rakentamisen ohjaajina, ympäristöministeriön raportteja 6/2013. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet korkeimman hallinto-oikeuden kaavaratkaisuissa Selvityksessä on tarkasteltu valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden merkitystä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännöissä. Aineistona on käytetty korkeimman hallinto-oikeuden maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia maakuntakaavoja koskevia ratkaisuja sekä otosta vuosien aikana korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisemista yleiskaavavalituksista. Selvityksen ovat tehneet erityisasiantuntija Susanna Wähä sekä ympäristölakimies Aleksi Heinilä. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet korkeimman hallinto-oikeuden kaavaratkaisuissa, ympäristöministeriön raportteja 27/2013. Selvitys suunnittelutarve- ja poikkeamispäätösmenettelyjen toimivuudesta Selvityksessä on tarkasteltu suunnittelutarveratkaisuihin ja poikkeamispäätöksiin liittyvää käytäntöä ja niiden merkitystä maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa suunnittelu- ja ohjausjärjestelmässä. Selvityksen teki ympäristölakimies Aleksi Heinilä. Selvitys suunnittelutarve- ja poikkeamispäätösmenettelyjen toimivuudesta, ympäristöministeriön raportteja 1/2014. Näiden lisäksi arviointia varten on tehty muita selvityksiä, joista ei ole julkaistu erillistä raporttia: Kysely kuntien maapoliittisten toimintatapojen vaikutuksista lain tavoitteiden saavuttamiseen Kysely valmisteltiin Suomen Kuntaliiton ja ympäristöministeriön yhteistyönä ja sen toteutti Suomen Kuntaliitto. Kyselyssä on selvitetty maapoliittisten välineiden käyttöä ja toimivuutta. Maankäyttö- ja rakennuslain sekä muun lainsäädännön rajapinnat Ympäristöministeriö on selvittänyt omana työnä alueidenkäyttöä koskevia maankäyttö- ja rakennuslain sekä keskeisten muiden maankäyttöön liittyvien lakien rajapintoja. Rajapintoja maankäyttö- ja rakennuslain sekä muun lainsäädännön kanssa erityisesti rakentamisen ohjaamisen näkökulmasta ovat selvittäneet myös OTT Olavi Syrjänen ja VT Lauri Jääskeläinen. Suomen ympäristö

14 Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuus suunnittelun ja pientalorakentamisen näkökulmasta Tutkimus perustuu kolmeen kyselyyn, joista yksi on kohdistettu rakentamisen ja suunnittelun asiantuntijoille. Kyselyssä on selvitetty rakentamista ohjaavien keskeisten säännösten toimivuutta ja yhtenäistä sovellettavuutta. Pientaloteollisuuden järjestö ja yksittäisiä pientalorakentajia ja pientalorakennuttamista edustava yhdistys ovat toteuttaneet jäsenilleen kyselyt, joissa säädösten toimivuutta selvitetään pientalorakentamisen näkökulmasta. Tutkimuksen toteutti FCG Oy. Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuus rakentamisen valvonnan näkökulmasta Rakentamisen ohjausjärjestelmän toimivuutta, erityisesti rakentamisen valvonnan tilan, rakentamisen laadun ja yleisen edun kannalta on selvittänyt Rakennustarkastusyhdistys ry ympäristöministeriön toimeksiannosta. Selvityksen laativat VT Lauri Jääskeläinen ja OTK Pekka Virkamäki. Näiden em. hankkeiden lisäksi muut sidosryhmät ovat tehneet omia kyselyjä ja selvityksiä lain toimivuudesta. Esimerkiksi Suomen Kuntaliitto on tehnyt kyselyt kuntien ja maakuntien liittojen kaavoituksesta vastaaville, kuntien rakennustarkastajille sekä ELY-keskusten alueidenkäyttövastaaville. Oikeusministeriö on tehnyt kyselyn hallintotuomioistuimille laissa havaituista tarkistustarpeista. Sosiaali- ja terveysministeriön johdolla aluehallintovirastot toteuttavat vuoden 2013 alussa kyselyn kuntien terveydensuojeluviranomaisten osallistumisesta alueidenkäytön suunnitteluun. Maa- ja metsätalousministeriö on teettänyt selvityksiä maaseutua koskevasta kaavoituksesta ja kyselyjä kaavaohjauksesta. Asunto-, toimitila- ja rakennuttajaliitto RAKLI ry, Rakennusteollisuus RT ry ja Viherympäristöliitto ry ovat tehneet myös kyselyjä jäsenistölleen ja niissä on mukana lain toimivuuden arviointiin liittyviä kysymyksiä. Toimivuuden arvioinnissa on hyödynnetty myös jo aikaisemmin tehtyjä selvityksiä ja tutkimuksia. Muutamat järjestöt ovat antaneet myös laajempia palautteita lain toimivuudesta suoraan ympäristöministeriöön. Palautetta Otakantaa.fi -kanavan kautta Yhtenä keinona saada laajemmin kansalaisten palautetta lain toimivuudesta on käytetty oikeusministeriön Otakantaa.fi sivustoa. Palautetta kerättiin kahdessa vaiheessa, keväällä 2012 ja syksyllä Ensimmäisessä vaiheessa palautetta oli mahdollista antaa yleisemmin siitä, miten lain tavoitteet toteutuvat käytännössä ja onko lakia tarpeen uudistaa niin, että se vastaa paremmin muuttuvan yhteiskunnan ja kansalaisten tarpeisiin. Kommentteja saatiin kaikkiaan 134. Toisessa vaiheessa keskityttiin erityisesti kaavoitukseen osallistumiseen liittyvien menettelyjen toimivuuteen. Tässä vaiheessa keskusteluun saatiin kaikkiaan 115 kommenttia. 12 Suomen ympäristö

15 3 Maankäyttö- ja rakennuslain muutokset ja eduskunnan lausumat Maankäyttö- ja rakennuslakiin on sen voimassaolon aikana tehty lukuisia muutoksia. Muutosten vaikutuksesta lain selkeys on heikentynyt. Erityisesti lakiin lisätyt, soveltamisalaltaan kapea-alaiset uudet luvut sekä monimutkaisiksi käyneet muutoksenhakusäännökset vaikeuttavat sääntelyn kokonaisuuden hahmottamista. Lain kokonaisuudistusta ei kuitenkaan voida yksin lain selkeyden lisäämiseksi pitää perusteltuna. Eduskunta hyväksyi seuraavat lausumat maankäyttö- ja rakennuslain hyväksymisen yhteydessä (EV 248/1998 vp): 1. Eduskunta edellytti, että uuden rakennuslainsäädännön toimivuutta seurataan kiinnittäen erityistä huomiota kansalaisten yhdenvertaisuuteen ja vaikutusmahdollisuuksiin, kaupan suuryksiköiden sijoittumiseen, kuntien väliseen yhteistoimintaan ja viranomaisten voimavaroihin. 2. Eduskunta edellytti, että hallitus selvittää kaivoslain ja uuden rakennuslainsäädännön keskinäistä soveltamista ja antaa tarvittaessa eduskunnalle lakiehdotukset, jotka turvaavat maankäytön kokonaisvaltaisen suunnittelun ja ympäristövaikutusten huomioimisen kaivospiiri- ja valtausalueilla. 3. Eduskunta edellytti, että hallitus selvittää eräiden kaavoituksen toteuttamiseen liittyvien seikkojen (julkisen ja yksityisen tahon välinen kustannusten jako kaavoituksessa, maankäyttösopimusten sisältö, katualueen luovutus) tarkemman sääntelyn tarvetta ja antaa mahdollisesti tarvittavat lakiehdotukset eduskunnalle pikaisesti. Seuraavassa keskeisimmät MRL:iin tehdyt muutokset ja niihin liittyvät eduskunnan lausumat: Vuonna 2000 säädettiin ympäristönsuojelulaki (86/2000). Siinä yhteydessä muutettiin MRL:n rakennusluvan käsittelyä ja rakennuksen käyttöönottoa koskevia säännöksiä (99/2000). Vuonna 2003 MRL:iin lisättiin uusi 12 a luku (222/2003) kunnalle yhdyskuntarakentamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamisesta, 91 a 91 p, 104, 189 a b. Muutos täydensi lain kokonaisuudistusta eduskunnan MRL:n hyväksymisen yhteydessä hyväksymän lausuman (EV 248/1998) mukaisesti. Vuonna 2004 MRL:iin tehtiin sen toimivuutta parantavia muutoksia (476/2004), jotka koskivat mm. yhteisen yleiskaavan laatimista, hyväksymistä ja vahvistamista, asemakaavan oikeusvaikutuksia, erillisen tonttijaon laatimista, toimenpideluvan edellytyksiä, luvan voimassaoloa ja jatkamista, rakennustyön suoritusta ja valvontaa, rakennusrasitteita sekä poikkeamistoimivaltaa. Vuonna 2006 hyväksyttyjen muutosten (1441/2006) tarkoituksena oli edistää asuntotonttien kaavoitusta. Asuntotuotannon edellytyksiin kiinnitettiin huomiota lain tavoitteissa, kaavoituskatsauksessa sekä asemakaavan sisältövaatimuksissa. Muutoksenhakusäännöksiin otettiin eräitä lupa- ja kaavaratkaisuja koskevat valituskiellot Suomen ympäristö

16 ja valitusluvat. Rakennusluvan myöntäminen saatettiin mahdolliseksi lainvoimaa vailla olevan asemakaavan perusteella. Vuonna 2008 MRL:iin lisättiin EU:n energiatehokkuusdirektiivin täytäntöön panemiseksi rakennuksen energiatehokuutta koskevia säännöksiä (487/2007). Vuonna 2008 hyväksytyn MRL:n muutoksen (1129/2008) tavoitteena oli sujuvoittaa kaavoitus- ja lupamenettelyjä. Muutoksella laajennettiin valituslupamenettelyn käyttöalaa. Yleiskaavan käyttömahdollisuus rakennusluvan perusteena ulotettiin kyläalueille. Pääkaupunkiseudun kunnille säädettiin velvollisuus laatia yhteinen yleiskaava. Rakennusluvan ja purkamisluvan välistä suhdetta selkeytettiin. Purkamisen sisältävästä rakennusluvasta annettiin valitusoikeus ELY -keskukselle. Eduskunta hyväksyi lain muutoksen yhteydessä seuraavat kolme lausumaa (EV 202/2008 vp): 1. Eduskunta edellytti, että hallitus selvittää kaupunkiseutujen suunnittelutarpeiden korostuessa ja kuntarakenteen kehittyessä kaavajärjestelmän kehittämistarpeita liittyen maakuntakaavan ja yhteisen yleiskaavan suhteeseen kuntien yleiskaavoituksen ohjaamisessa sekä yhteistä yleiskaavaa koskevan päätöksentekomenettelyn kehittämiseen siten, että yhteinen yleiskaava voitaisiin hyväksyä myös kuntien erillisin päätöksin. 2. Eduskunta edellytti, että hallitus edistää uusiutuvan energian käyttöä kaukolämmön tuotannossa. 3. Eduskunta edellytti, että hallitus seuraa valituslupajärjestelmän toimivuutta sekä vaikutusta kaavoituksen nopeutumiseen ja oikeusturvan toteutumiseen. Vuonna 2010 hyväksyttiin laki rakennusperinnön suojelemisesta (498/2010). Tässä yhteydessä MRL:iin otettiin valtion korvausvelvollisuutta koskeva säännös asemakaava-alueella sijaitsevan valtakunnallisesti merkittävän rakennuksen osalta (499/2010). Vuonna 2011 tuulivoimalasäännöksille säädettiin lakiin uusi 10 a -luku (319/2011). Sen mukaan yleiskaavaa on mahdollista käyttää suoraan rakennusluvan myöntämisen perusteena tuulivoimalan rakentamiseksi. Vuonna 2011 MRL:iin lisättiin myös vähittäiskauppaa koskevat erityissäännökset sisältävä uusi 9 a -luku (319/2011). Samalla poikkeamistoimivaltaa siirrettiin enemmän kunnalle ranta-alueilla. Lain muutoksen yhteydessä eduskunta hyväksyi neljä lausumaa (EV 365/2010 vp): 1. Eduskunta edellytti, että hallitus selvittää sitä, miten olemassa olevat työssäkäyntialueet otetaan riittävästi huomioon kaupan suuryksiköiden sijoittamista koskevien kaavaratkaisujen vaikutusarvioinneissa. 2. Eduskunta edellytti, että hallitus selvittää maankäyttö- ja rakennuslain toimivuusarvioinnin yhteydessä mahdollista tarvetta säätää muiden toimintojen sijainnin ohjauksesta täsmällisemmin laissa ottaen huomioon valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden oikeudellisen aseman sekä selvittää maakuntakaavojen vahvistamismenettelyyn liittyviä käytännön näkökohtia ja kehittämistarpeita. 3. Eduskunta edellytti, hallitus seuraa lain täytäntöönpanon vaikutuksia palveluverkon ja palvelujen saatavuuden kehittymiseen ja kaupan kilpailuedellytyksiin, kehittää asianmukaisia tietojärjestelmiä sekä selvittää muiden, erityisesti taloudellisten, ohjauskeinojen käyttömahdollisuuksia tavoitteiden edistämiseksi. 14 Suomen ympäristö