KOMITEANMIETINTÖ KOMMITTEBETANKANDE 1997:5. Hallittu maahanmuutto ja tehokas kotoutuminen

Transkriptio

1 KOMITEANMIETINTÖ KOMMITTEBETANKANDE 1997:5. SISÄASIAINMINISTERIÖ INRIKESMINISTERIET Hallittu maahanmuutto ja tehokas kotoutuminen Ehdotus hallituksen maahanmuutto- ja pakolaispoliittiseksi ohjelmaksi Maahanmuutto- ja pakolaispoliittisen toimikunnan mietintö Behärskad invandring och effektiv integration Kommissionens förslag tili invandrar- och flyktingpolitiskt regeringsprogram Betänkande av kommissionen för invandrar och flyktingpolitik SUB Qöttlngen X 97A ' OY EDITA AB

2 SISÄLTÖ Lukijalle 13 TOIMIKUNNAN EHDOTUS HALLITUKSEN MAAHANMUUTTO-JA PAKOLAISPOUITTISEKSI OHJELMAKSI 17 I PAKOLAISUUDEN JA MUUTTOLIIKKEIDEN SYIHIN VAIKUTTAMINEN KANSAINVÄLINEN MUUTTOLIIKE Suomi maastamuutto- ja maahanmuuttomaana Kansainvälinen siirtolaisuus Pakolaisuus SUOMEN KANSAINVÄLISET VAIKUTUSMAHDOLLI- SUUDET MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISKYSYMYKSISSÄ Kansainväliset sitoumukset maahanmuuttopolitiikan sääntelijöinä Pakolais-ja turvapaikkapolitiikan kansainvälisoikeudellinen sääntely Suomen toiminta osana kansainvälistä yhteisöä UNHCR Kansainvälinen siirtolaisuusjärjestö IOM Euroopan neuvosto ja ETYJ Budapest-ryhmä IGC Pohjoismainen yhteistyö Kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu Kiintiöpakolaiset Euroopan unioni yhteistyö maahanmuutto- ja turvapaikka-asioissa Henkilöiden vapaa liikkuvuus sekä kolmansien maiden kansalaisten asema ja oikeudet Schengen-järjestelyt EU:n kolmannen pilarin yhteistyö Lähialueyhteistyö 90 II MAAHANTULO-JA TURVAPAIKKAPOUTnKKA NYKYTILAN KUVAUS Yleistä : Lainsäädäntö Ulkomaalaisten oikeudellisen aseman säätely Lyhytaikainen oleskelu Maahantulopolitiikan toimeenpano Ulkomaalaisviraston tehtävät ja toiminta 97

3 Inkerinsuomalaiset Opiskelijat Pakolaiset ja turvapaikanhakijat Turvallisista maista tulleet hakijat Turvapaikkavalitukset Kiintiöpakolaiset Perheiden yhdistäminen Muukalaispassit Maasta poistaminen Kansalaisuusasiat : MAAHANTULO- JA TURVAPAIKKAPOIITIIKAN TAVOITTEET Ihmisoikeudet ja perusoikeudet Hyvä hallinto maahantulopolitiikassa Oikeusturva Avoimuus ja kansainvälisyys Suomen maahantulopolitiikka Inhimillinen turvapaikkapolitiikka LUPAPOLITIIKKA Viisumi Yleistä Viisumivapaus Viisumilajit Viisumitta Suomeen saapuvat Viisumin pidentäminen Viisumin määritelmä ulkomaalaislaissa Euroopan unioni Yleistä Viisumin määritelmä Euroopan unionissa Viisumilajit EU:ssa Schengen-yhteistyö Viisumilajit Schengenissä Kielteisten viisumipäätösten ilmoitus- ja perusteluvelvollisuus Oleskelulupa Yleistä Oleskelulupalajit ja voimassaoloaika Oleskeluluvan myöntäminen ja sen edellytykset Passin haltuunotto lupa-asioiden käsittelyä varten Maastapoistumiskielto Statusmerkintään liittyvät oikeudet Oleskeluluvan epääminen Oleskeluluvan peruuttaminen (Ulk 21 ) 118

4 Oleskeluluvan raukeaminen (Ulk 22 ) Kielteisen oleskelulupapäätöksen perusteleminen Muutoksenhakuoikeuden laajentaminen Ilman oleskelulupaa maassa oleskelevien aseman selkiyttäminen Perhe-elämän yhtenäisyys Kansainvälinen oikeus Perheenyhdistämistä koskevat periaatteet ja käytäntö Suomessa Yleiset sekä pakolaisia että maahanmuuttajia koskevat periaatteet Pakolaisten ja heihin verrattavien henkilöiden perheenyhdistäminen Maahanmuuttajien perhe-elämän yhtenäisyyden säilyttäminen ETA-sopimuksen mukainen perhe-elämän säilymisen turvaaminen Muiden maahanmuuttajien perheenjäsenten maahanmuutto Muutoksenhakuoikeus pakolaisten perheenyhdistämisessä sekä maahanmuuttajien perheenjäsenen maahanmuutossa Suomen työlupakäytäntö Lähtökohdat Työlupa työvoimapoliittisilla perusteilla Työlupa muilla kuin työvoimapoliittisilla perusteilla Työluvan myöntäminen Suomen edustuston toimesta ulkomailla Työluvan myöntäminen Suomessa 133_ Työlupaan liittyvät rajoitukset Paluumuuttajien sijoittuminen työelämään Muutoksenhakuoikeus työlupa-asioissa TURVAPAIKKAKYSYMYKSIÄ Suojelun tarjoaminen Pakolaismääritelmän soveltaminen Pakolaismääritelmän soveltaminen nykykäytännössä Pakolaismääritelmän soveltamisen merkitys 137 NIEDERs!^ ISTAATS-U.UNIV.- BIELIOTHEK I GÖTTINGEN J

5 Pakolaissopimuksen tulkintakäytännön muuttaminen 139" Suojelun tarve Palautuskielto kuolemanrangaistuksen uhatessa Tilapäinen suojelu Tilapäinen suojelu entisen Jugoslavian konfliktin seurauksena Tilapäinen suojelu Suomessa entisen Jugoslavian kansalaisille Edellytykset tilapäisen suojelun kehittämiselle tulevia massapakotilanteita varten Tilapäisen suojelun tarjoaminen nykyiseen oleskelulupajärjestelmään perustuen Turvapaikkamenettely 145^ Nopeutettu menettely Turvallisten maiden luettelot Ilmeisen perusteettomat turvapaikkahakemukset MUUTOKSENIHAKUJÄRJESTELMÄJA KANSALAISUUDEN MYÖNTÄMINEN 154 * 7.1. Tuomioistuinratkaisu Muutoksenhaku ulkomaalaisasioissa Perusteet, miksi hallintotuomioistuin on soveltuvampi vaihtoehto Ehdotus muutoksenhakujärjestelmän keskittämiseksi ulkomaalaisasioissa Ulkomaalaisvirastoa ja paikallispoliisia koskevat ehdotukset Asianmukaisten voimavarojen takaaminen hallintotuomioistuimelle ulkomaalaisasioissa Valitusoikeus hallintotuomioistuimeen ulkomaalaisasioissa Valitusoikeuden piiriin nykyisin kuuluvat asiat Ehdotus valitusoikeuden laajentamiseksi Muutoksenhakuoikeuden ulkopuolella olevat asiaryhmät Muutoksenhaku lääninoikeuteen Valittaminen KHO:een Valitusluvan myöntämisen edellytykset Nopeutettu menettely 167

6 7.5. Säilöönottamispäätös ja -tilat Maksuton oikeusapu Suomen kansalaisuutta koskevien päätösten siirtämistä koskeva esitys 171 7J.1. Kaksois/monikansalaisuus 173 in MAAHANMUUTTAJIEN VASTAANOTTO JA YHTEISKUNTAAN INTEGROINTI MAAHANMUUTTAJIEN ASEMA JA VASTAANOTTO Maahanmuuttajien asema Perustuslaki Muu lainsäädäntö Eläketurvan puutteellisuus Maahanmuuttajan asema suhteessa oleskelun luonteeseen Oleskeluluvalla maassa oleskelevat EU/ETA-valtioiden kansalaiset Pysyväisluonteisesti maahan muuttaneet Määräaikaisesti maassa oleskelevat Lyhytaikaisesti maassa oleskelevat Ilman oleskelulupaa maassa oleskelevat Turvapaikanhakijat Muut ilman oleskelulupaa maassa oleskelevat Vastaanottojärjestelmät Pakolaisten vastaanotto Turvapaikanhakijoiden vastaanotto Suomalaisten paluumuutto Inkerinsuomalaisten paluumuutto Muu paluumuutto Muut ryhmät Järjestelmiin liittyvät ongelmat MAAHANMUUTTAJIEN INTEGROITUMINEN/ KOTOUTUMINEN SUOMALAISEEN YHTEISKUNTAAN Maahanmuuttajien integrointi-/kotouttamispolitiikan tavoite ja kattavuus Integroitumista/kotoutumista edistävät toimenpiteet Maahanmuuttajien oikeuksien ja aloitteenteko-oikeuden turvaaminen Asumaan sijoittuminen 196

7 Koulutus Lapset ja nuoret Aikuiset Työllistyminen v5. Sosiaali- ja terveyspalvelut Perhe-elämän suojelun ja lasten oikeuksien toteutuminen Äidinkielen ja oman kulttuurin tukeminen Tulkkaus-ja käännöspalvelut Tiedotustoiminta 219' Maahanmuuttajien edustus toimielimissä ja työpaikoilla Maahanmuuttajapolitiikan seuranta Suvaitsevaisuuden ja hyvien etnisten suhteiden edistäminen ja syrjinnän ehkäiseminen Rasistisiin ilmiöihin puuttuminen PAKOLAISTEN VASTAANOTTOPOLITIIKKA Kiintiöpakolaisten vastaanotto Turvapaikanhakijoiden vastaanottopolitiikka Suomi osana EU:n turvapaikkapolitiikkaa Turvapaikanhakijoiden vastaanoton tavoitteet Yksin Suomesta turvapaikkaa hakevat alaikäiset lapset Tilapäisen suojelun tuomat oikeudet Pakolaisten perheenyhdistäminen i Pakolaisten paluumuutto KORVAUSJÄRJESTELMÄ Taustaa Nykyinen järjestelmä Nykyjärjestelmän kehittämistarpeet Ehdotukset järjestelmän kehittämiseksi Henkilöpiiri Laskennallinen korvaus Täysimääräisesti korvattavat kustannukset Koulutus Integroitumista edistävien toimenpiteiden järjestäjä Ulkomaalaisen terveydenhuoltokustannukset 243 IV POIIITTINENVASTUUMEKAMSMIJAHALUNTO 245

8 12. POLIITTINEN VASTUUMEKANISMI Yleiset tavoitteet Valtioneuvoston rooli Eduskunnan rooli MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISHALLINNON KEHITTÄMINEN Nykyinen hallinto ja sen tehtävät Lupa, valvonta ja muutoksenhaku Maahanmuuttajien ja pakolaisten vastaanotto ja kotoutuminen Aikaisempia selvityksiä ja näkökantoja maahanmuutto-ja pakolaishallinnosta Ulkomaalaisviraston tehtävät Pakolaisten vastaanotto ja yhteiskuntaan integrointi Euroopan unionin maahanmuutto- ja turvapaikka-asioiden kansallinen valmistelu ja siihen liittyviä epäkohtia HALLINNON KEHITTÄMISEEN LIITTYVIÄ NÄKÖKOHTIA Keskitetty vai hajautettu malli? Alue- ja paikallishallinto HALLINTOMALLIEN VERTAILU ERI MAISSA HYVÄ HALLINTO JA VIRANOMAISTEN KOULUTTAMINEN 270 V MAAHANMUUTTO-JA PAKOLAISPOLHTTISEN TOIMIKUNNAN EHDOTUSTEN VÄESTÖ-JA TYÖLLISYYSPOLnTTINEN MERKITYS 272 VI VH MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISPOLIITTISEN TOIMI- KUNNAN EHDOTUSTEN TALOUDELLISET VAIKUTUKSET 276 MAAHANMUUTTO- JA PAKOLAISPOLnTTISEN TOIMI- KUNNAN EHDOTUSTEN VAIKUTUKSET LAINSÄÄDÄNTÖÖN VIE ERIÄVÄT MIELIPITEET 295 IX X KOMMISSIONENS FÖRSLAG TTLL INVANDRAR- OCH FLYKTINGPOLITISKT REGERINGSPROGRAM 301 SUMMARY OF THE COMMISSION'S PROPOSAL FOR GOVERNMENT PROGRAMME ON IMMIGRATION AND REFUGEE POLICY 357