Luonnonsuojelu ja kaivosteollisuus Ilkka Heikkinen, Luonnonsuojelujohtaja

Transkriptio

1 Luonnonsuojelu ja kaivosteollisuus Ilkka Heikkinen, Luonnonsuojelujohtaja 1

2 Luonnonsuojelusta luonnon monimuotoisuuden suojeluun ja kestävään käyttöön Luonnonsuojelun toimiala on laajentunut perinteisestä eliölajien, elinympäristöjen ja maisemien suojelusta lähemmäksi kokonaisvaltaista luonnonvarapolitiikkaa Luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sisältää uusia käsitteitä ja ulottuvuuksia, kuten: - Ekosysteemipalvelujen turvaaminen - Ekosysteemilähestymistapa - Toimialavastuu Luonnon monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö on osa kansainvälistä ja kansallista politiikkaa Maailmanlaajuisesti yhteistyö pohjautuu Biologista monimuotoisuutta koskevaan yleissopimukseen, jonka Suomi on allekirjoittanut ja ratifioinut Toteutetaan kansallisilla strategioilla ja toimintaohjelmilla EU:n komission tiedonanto Luonnonpääoma elämämme turvaajana: luonnon monimuotoisuutta koskeva EU:n strategia vuoteen ja Neuvoston päätelmät Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategia päivitettävänä hallitusohjelman mukaisesti Luonnon monimuotoisuuden kadon pysäyttäminen vuoteen 2020 mennessä 2

3 Toimialavastuu kaivosalan lainsäädännössä ja hallinnossa Suppeasti toimialavastuu tarkoittaa julkisen hallinnon sektoreiden osallistumista luonnon monimuotoisuuden suojeluun ja kestävään käyttöön toimialansa puitteissa Suomessa toimialavastuuta noudatetaan verrattain hyvin ja se on sisällytetty lainsäädäntöön Perustuslaki 20 Vastuu ympäristöstä: Vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Luonnonsuojelulaki ja sen viittaussäännökset esim. kaivoslain 3 Sektorilakien ympäristösäännökset esim. kaivoslain 48 TEM ja YM yhteistyö kaikilla tasoilla hyvää ja TEM huolehtii vastuulleen kuuluvista luonnon monimuotoisuuteen liittyvistä asioista 3

4 Business and Biodiveristy "The preservation of biodiversity is not just a job for governments. International and non-governmental organisations, the private sector and each and every individual have a role to play in changing entrenched outlooks and ending destructive patterns of behaviour" - Kofi Annan, UN Secretary General on the 2003 International Day of Biological Diversity. Kansainvälinen B&B aloite vuodelta 2003 on kasvanut maailmanlaajuiseksi Monet yritykset ja toimialat ovat sitoutuneet vastuuseen luonnon monimuotoisuudesta ja ovat kehittäneet toimintatapojaan osana yleistä yhteiskuntavastuuta Kansainvälinen luonnonsuojeluliitto IUCN ja kansainvälinen kaivos- ja metallineuvosto ICMM ovat kymmenen vuoden ajan tehneet yhteistyötä mm hyvien käytäntöjen opastuksessa Kiinnostavia esimerkkejä vastuunotosta suuryhtiöiden piirissä mm. RioTinto 4

5 Maailmanlaajuinen tilanne Kehittyvien maiden kulutuksen kasvu lisää metallien kysynnän kasvua Uusien kaivosten avaaminen on välttämätöntä Malminetsintä laajenee uusille alueille Myös vaikeammin hyödynnettäviä esiintymiä otetaan käyttöön. EU:n raaka-aine aloite - raaka-aineiden saannin turvaaminen eurooppalaisista lähteistä. Suomella ja muilla Pohjoismailla on merkittävä potentiaali Euroopassa Strategiset näkökulmat omavaraisuus, jalostuksen sijainti, rooli maailmantaloudessa Ympäristöpoliittinen näkökulma hoidetaanko asiat kotimaassa hyvin vai siirretäänkö ympäristöongelmat muiden ratkaistavaksi 5

6 Yleinen kansallinen luonnonvarapolitiikka Suomen kansallinen mineraalistrategia 2010 Visio 2050: Suomi on mineraalien kestävän hyödyntämisen globaali edelläkävijä ja mineraaliala on yksi kansantaloutemme tukipilareista. Strategiset tavoitteet: Kotimaan kasvun ja hyvinvoinnin edistäminen Ratkaisuja globaaleihin mineraaliketjun haasteisiin Ympäristöhaittojen vähentäminen Toimenpide-ehdotuksia: Mineraalipolitiikan vahvistaminen Raaka-aineiden saatavuuden turvaaminen Kaivannaistoiminnan ympäristövaikutusten vähentäminen ja tuottavuuden lisääminen T&K-toiminnan ja osaamisen vahvistaminen Hallitusohjelma: Hallitus edistää luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä luonnonvarastrategian pohjalta. Strategian linjaukset päivitetään vaalikauden aikana. Tähän kuuluu myös biotalouden ja mineraalialan kehittäminen. 6

7 Luonnonsuojelu uhkatekijäkö? TEM:n toimialaraportissa 2010 SWOT -analyysi kiteyttää kaivosteollisuuden vahvuudet ja heikkoudet ja hahmottaa alanmahdollisuuksia ja uhkia. Heikkouksiksi on tunnistettu mm. Pitkät ja aikaa vievät lupaprosessit Kaivosalan viestintä ei perustu tosiasioihin vaan vallan ovat saaneet tunteisiin pohjautuvat mielipiteet (uraani ja syanidi) Uhkiksi on tunnistettu mm: Maankäytön rajoitukset mm. ympäristön suojeluun liittyen Natura

8 Hallitusohjelman kirjaukset lupaprosessien osalta Turvataan Tukesin resurssit lupakäsittelyjen nopeuttamiseksi. Ympäristöhallinnon roolia, kuten sen edellytyksiä hoitaa hallinnonalat ylittäviä koordinaatiotehtäviä, vahvistetaan ja sen resurssit turvataan. Selkeytetään ympäristölupajärjestelmää muun muassa poistamalla kaavoituksen, ympäristövaikutusten arvioinnin ja ympäristölupamenettelyiden päällekkäisyyksiä soveltuvilta osin hyvää ympäristönsuojelun tasoa ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia heikentämättä. Toteutetaan maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisarviointi. Kehitetään kaavoitusprosessin joutuisuutta ja sujuvuutta huomioon ottaen henkilöstöresurssien riittävyys ja kansalaisten oikeus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon. Lisäksi valmisteilla luonnonsuojelulain toimivuuden arviointiin liittyvä lain kehittämishanke 8

9 Lupaprosessien nopeuttaminen hankkeesta vastaavan keinoin Ympäristövaikutusten arviointiprosessi (YVA) on keskeinen väline selvittää, mitä vaikutuksia hankkeella on ja miten niitä voidaan välttää tai lieventää Suurissa hankkeissa Natura 2000 verkostoon kohdistuvat vaikutukset arvioidaan usein osana YVA-prosessia Luontoon kohdistuvien vaikutusten arviointi on vaativaa ELY-keskusten ja valtionmailla lisäksi Metsähallituksen luontopalveluiden asiantuntijat ovat tärkeimmät yhteistyökumppanit Ennen hankkeen aloittamista kannattaa tehdä huolellisesti selvitystarpeen rajaus ja arviointisuunnitelma yhteistyössä ELY-keskusten kanssa Selvitysten riittävyys on yhteinen tavoite hallinnolle ja toiminnanharjoittajalle Selvitysten riittämättömyys lienee tavallisin syy lupaprosessien kestolle Hankkeesta vastaava on avainasemassa prosessin suunnittelijana ja konsulttien toimeksiantajana 9

10 Kun kaivostoiminta ja luonnonsuojelu kohtaavat Eliölajit ja luontotyypit ovat riippuvaisia elottoman luonnon tarjoamista mahdollisuuksista. Poikkeuksellisissa geologisissa olosuhteissa esiintyy usein poikkeuksellista eliölajistoa ja luontotyyppejä etenkin ultraemäksiset kivilajit ja kalkkikivi Kallioperän lisäksi vaikuttavia elottoman luonnon tekijöitä maaperän laatu, hydrologia, paikallisilmasto, maantieteellinen sijainti, luonnon käytön historia yms. joten kaivostoiminnan ja luonnonarvojen kohtaaminen on myös ja useimmiten, ainakin näennäisesti sattumanvaraista ja ehkä vaikeasti ennakoitavissa. Yhteinen ongelma; merkittävimmät luonnonarvot esiintyvät usein tietyllä rajatulla paikalla, eikä niitä voi helposti siirtää tai korvata suojelutoimilla toisaalla / kaivostoiminnan kannalta kiinnostava esiintymä on paikkaan sidottu Pitää löytää menettelyt, joilla intressit sovitetaan yhteen tai päätetään, kumpi intressi on yleiseltä kannalta tärkeämpi 10

11 Luonnonsuojelutarkoituksiin varatut alueet EU:n yhteisölainsäädännön mukaiset päätökset: Natura 2000 verkoston alueet Luontodirektiivin liitteen IV lajien esiintymispaikat Kansalliset päätökset: Luonnonsuojelualueet, luonnonpuistot, kansallispuistot Luonnonsuojeluohjelmien alueet Luonnonsuojelulain tarkoittamat luontotyypit Erityistä suojelua vaativien lajien esiintymispaikat Maankäyttö- ja rakennuslain mukaiset suojelualuevaraukset (maakuntakaava, yleiskaava) Eri päätöksiin sisältyvät alueet ovat aluerajaukseltaan osittain tai kokonaan yhteneviä, mutta asema lainsäädännössä määrittelee suojelun voimakkuuden, suojelupäätösten noudattamista koskevat menettelytavat, viranomaisten vastuut jne. kieltämättä tilanne ei ole kovin yksinkertainen Historiallinen kerrostuneisuus ulottuu Suomen Suurruhtinaskunnasta tämän päivän EU-Suomeen joskus historian tuntemus on tarpeen päätösten tulkitsemiseksi YM, ELY-keskukset ja Metsähallituksen luontopalvelut yhteistyökumppaneina 11

12 Natura 2000 verkosto

13 Natura 2000 uhkako? Natura 2000 verkosto on EU:n luonnonsuojelupolitiikan keskeinen kulmakivi Se on maailman mitassa poikkeuksellinen yhtenäinen ekologinen verkosto, jonka perustaminen, hoito ja käyttö perustuu yhdenmukaiseen lainsäädännössä määriteltyyn menettelyyn Natura 2000 verkostoa koskeva yhteisölainsäädäntö on ollut voimassa kohta 20 vuoden ajan Lain soveltamiskäytännöstä on kansallista kokemusta ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuja Natura 2000 on yhtenäinen ja yhtäläinen kaikille jäsenmaille, joten Suomi ei sinänsä ole huonommassa kilpailuasemassa kuin muut EU-maat Suomen Natura 2000 alueiden suhteellinen osuus maan pinta-alasta on suunnilleen sama kuin keskimäärin kaikissa jäsenmaissa 13

14 Milloin on tarpeen arvioida Natura 2000-alueeseen kohdistuvia vaikutuksia? Jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä. 14

15 Natura 2000 lausunnot, LsL 65 2 momentti Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa. 15

16 Milloin suunnitelmaa ei voida hyväksyä? Viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 :n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura verkostoon. ( /371) Luontodirektiivi 6 artikla: Elleivät viranomaiset ole varmistuneet siitä, ettei hanke vaikuta alueen koskemattomuuteen Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (C-127/2): Jos on olemassa tieteelliseltä kannalta relevantti epäily alueen koskemattomuuteen kohdistuvien haitallisten vaikutusten aiheutumatta jäämisestä 16

17 Poikkeaminen ja sen edellytykset, LsL 66, 2 ja 3 momentit Sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään, saadaan lupa kuitenkin myöntää taikka suunnitelma hyväksyä tai vahvistaa, jos valtioneuvosto yleisistunnossa päättää, että hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä eikä vaihtoehtoista ratkaisua ole. Jos alueella on luontodirektiivin liitteessä I tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava luontotyyppi tai liitteessä II tarkoitettu ensisijaisesti suojeltava laji, on lisäksi edellytyksenä, että ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy vaatii luvan myöntämistä taikka suunnitelman hyväksymistä tai vahvistamista. Viimeksi mainitussa tapauksessa asiasta on hankittava komission lausunto. 17

18 Kompensointi Jos Natura verkostoon sisällytetyn alueen suojelu lakkautetaan, sen rauhoitusmääräyksiä lievennetään tai viranomainen 66 :n 2 tai 3 momentin nojalla on myöntänyt luvan taikka hyväksynyt tai vahvistanut suunnitelman ja tällainen päätös johtaa Natura verkoston yhtenäisyyden tai luonnonarvojen heikentymiseen, ympäristöministeriön on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla heikentyminen korvataan. Luontodirektiivin 6 artikla: jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarvittavat korvaavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että Natura 2000:n yleinen kokonaisuus säilyy yhtenäisenä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle toteutetut korvaavat toimenpiteet. Jäsenvaltion mahdollisuudet osallistua kompensoinnin kustannuksiin ovat rajoitettuja, sillä ne voidaan yksityisen yrityksen kohdalla tulkita valtiontueksi 18

19 Kokemuksia ja havaintoja Asianmukainen arviointi Toiminnanharjoittajilla on ollut vaikeuksia konsulttien valinnassa, ohjauksessa ja tehtyjen selvitysten hyväksymisessä Tyypillisiä puutteita: Keskitytään sen selvittämiseen, mitä lajeja tai luontotyyppejä alueella on sen sijaan, että selvitettäisiin, miten hanke niihin vaikuttaa Perustetaan aluetta koskevat tiedot olemassa olevaan aineistoon, joka kuitenkin on usein puutteellista, vanhaa tai epätasaista Maastotyöt liian vähäisiä tai tehty väärään vuodenaikaan Esitetään perusteetta optimistisia arvioita vaikutusten merkittävyydestä On joskus jopa epäselvää, yritetäänkö vakuuttaa vastaava viranomainen, hankkeesta vastaava vai alueelliset intressitahot Mahdollisia parannuskeinoja: Yrityksen oman asiantuntemuksen lisääminen Hyvä yhteistyö vastuullisen viranomaisen (ELY-keskuksen Y-toimiala) kanssa Realistinen aikataulu Riittävät resurssit 19

20 Kokemuksia ja havaintoja Natura 2000 luvan myöntämisen esteenä: Kaivoshankkeissa ei ole vielä toteutunut Ainakin yhdessä hankkeessa on otettu kantaa siihen, että tietyissä vaihtoehdoissa vaikutukset olisivat merkittäviä, ja että vaihtoehtoinen ratkaisu on olemassa Hankkeesta vastaavan kannattaa pohtia vaihtoehtoisia toteutustapoja huolellisesti ennalta perustuen asianmukaiseen arviointiin Kaivosmineraalien etsintä on niin laajamittaista, että melko varmasti tilanne tulee vastaan 20

21 Kokemuksia ja havaintoja Hanke tai suunnitelma on toteutettava erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä/ Ihmisten terveyteen, yleiseen turvallisuuteen tai ympäristölle muualla koituviin erittäin merkittäviin suotuisiin vaikutuksiin liittyvä syy taikka muu erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottava syy Poikkeamisperusteet viittaavat yleiseen etuun, eivät siihen, että hanke olisi esimerkiksi poikkeuksellisen kannattava yritystaloudellisesti Yleisenä etuna voidaan nähdä sosiaaliset ja taloudelliset hyödylliset vaikutukset, esimerkiksi työpaikoista ja taloudellisesta toimeliaisuudesta syntyvät hyödyt Kynnys on kuitenkin korkealla ja jäsenvaltion on varauduttava osoittamaan nämä hyödyt uskottavasti 21

22 Kokemuksia ja havaintoja Kompensointi Julkisessa keskustelussa esitetään usein helppona ratkaisuna, mikä voi johtaa aiheettomaan optimismiin Natura 2000 alueen merkitys osana verkostoa; kompensoinnin tulee korvata menetys Korvaavien kohteiden tulisi edustaa samaa luontotyyppiä, joka menetetään ja tulee ottaa huomioon luonnonmaantieteellinen sijainti Kompensoinnin tulee olla toteutettu viimeistään, kun hankkeen vaikutuksetkin toteutuvat Monet Natura 2000 verkoston alueet ovat maan huippukohteita, joiden menetyksen korvaaminen vastaavilla alueilla on mahdotonta Kompensointimahdollisuuteen tartutaan ennen kuin on käyty huolellisesti läpi aikaisemmat prosessin vaiheet so. hankkeen suunnittelu siten, että vaikutukset eivät ole merkittäviä 22

23 Onko Natura 2000 uhka tai edes hidaste? On mahdollista, että esiin tulee hanke, jolle ei voida myöntää lupaa luontodirektiivin vaatimusten mukaisesti Jos kysymyksessä on erittäin merkittävä hanke, tulevat poikkeusmenettelyt selvitettäviksi, mutta mitään helppoa ratkaisua ei ole olemassa kysymys on lain noudattamisesta ei niinkään poliittisesta päätöksestä Suomen kaivosteollisuuden kilpailukyvyn kannalta merkittävin eurooppalainen kilpailija lienee Ruotsi, joka EU jäsenmaana toimii samoilla säännöillä Kaivosteollisuuden oma etu on vahvistaa omia valmiuksiaan Natura 2000 verkostoa ja yleensä luonnon monimuotoisuuden suojelua koskevissa asioissa Merkittävien kaivoshankkeiden suunnitteluprosessit ovat yleensä niin pitkiä, että Natura 2000 aluetta koskevien viiveiden pitäisi merkittävästi haitata päätöksentekoa pienet, suhdannehuppuja hyödyntävät hankkeet voivat kokea vaikeuksia 23