Vuosikirjanumero KHO:2011:95 Antopäivä Taltionumero 3386 Diaarinumero 313/2/10

Transkriptio

1 Vuosikirjanumero KHO:2011:95 Antopäivä Taltionumero 3386 Diaarinumero 313/2/10 Ennakkoratkaisupyyntö unionin tuomioistuimelle - Nuoren viljelijän aloitustuki - Tilanpidosta vastaava maatalousyrittäjä - Tilanpidon aloittaminen - Aikaisemmin harjoitettu maataloustoiminta - Tuen maksamisen keskeyttäminen - Tuen myöntämisedellytys - Yhtiömuotoinen maatalouden harjoittaminen - Yrittäjätulo Valittajalle oli hakemuksesta myönnetty nuoren viljelijän aloitustukea kotitilan hankinnan perusteella. Tukiviranomainen oli myöhemmin päättänyt tuen maksamisen keskeyttämisestä sillä perusteella, että tuen myöntämisen edellytykset eivät olleet täyttyneet. Valittaja oli aikaisemmin ollut vähemmistöosakkaana ja toimitusjohtajana osakeyhtiössä, jonka toimialaan oli kuulunut muun ohella lihasikojen kasvatus. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, onko valittajalle myönnetyn aloitustuen maksamisen keskeyttämisestä voitu päättää sillä perusteella, että valittajan tukihakemus olisi tullut aikaisemman toiminnan perusteella hylätä, koska valittajan ei voitu katsoa olevan maatalousyrittäjä, joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi. Korkein hallinto-oikeus päätti lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä: 1. Miten neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/ artiklan 1 kohdan a alakohtaa ( ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi ) ja komission asetuksen (EY) N:o 1974/ artiklan 4 ja 6 kohtaa on tulkittava tilanteessa, jossa maataloutta harjoitetaan osana yhtiömuotoista toimintaa? Kun arvioidaan sitä, onko henkilö ryhtynyt ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi, onko ratkaisevaa merkitystä aikaisemman toiminnan arvioinnissa annettava sille, että henkilöllä on osakeomistukseen perustuva määräämisvalta yhtiössä; sille, mikä on hänen maataloudesta saamansa tulon määrä; vai sille, onko hänen toimintansa yhtiössä erotettavissa toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäiseksi tuotantoyksiköksi? Vai tuleeko tilanpidosta vastaamista arvioida kokonaisuutena ottaen edellä mainittujen seikkojen lisäksi huomioon henkilön asema yhtiössä, sekä se, kantaako hän tosiasiassa yrittäjätoimintaan kuuluvan riskin? 2. Kun arvioidaan aikaisemman toiminnan merkitystä myönnettäessä tukea muun toiminnan perusteella, onko tilanpidosta vastaamista tulkittava samalla tavalla aikaisemman toiminnan ja tukihakemuksen perusteena olevan toiminnan osalta? Edellyttääkö neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitetun nuoren viljelijän aloitustuen epääminen aikaisemmin harjoitetun toiminnan perusteella, että aikaisempi toiminta olisi voimassa olevien säännösten mukaan lähtökohtaisesti ollut tukikelpoista toimintaa? 3. Onko komission asetuksen 13 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että sen nojalla voidaan kansallisessa lainsäädännössä täsmentää tai tarkemmin määritellä ne edellä 1. kysymyksessä mainitut kriteerit, joiden nojalla henkilön katsotaan aloittaneen toiminnan tilanpidosta vastaavana yrittäjänä, vai oikeuttaako säännös ainoastaan määrittämään tilanpidon aloittamisajankohtaa? Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen 20 artikla ja 22 artikla Komission asetus (EY) N:o 1974/2006 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13 artikla Laki maatalouden rakennetuista 3 1 momentti, 4 1 momentti 2 kohta, 5, 6 1 momentti, 8 1 momentti, 46 Valtioneuvoston asetus maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta 3 1

2 momentti, 5 1 momentti, 16 1 ja 3 momentti, 17, 18 Osakeyhtiölaki 6 luku 17 1 momentti Päätös, josta valitetaan Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta nro 197/1/2009 Oikeudenkäynnin kohde 1. Asiassa on kysymys neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 ja komission asetuksen (EY) N:o 1974/2006 nuorten viljelijöiden aloitustukea koskevien säännösten tulkinnasta. Erityisesti tulkittavana on kysymys siitä, mitä tarkoitetaan tilanpidosta vastaavalla maatalousyrittäjällä ja mitä tarkoitetaan ilmaisulla ryhtyy ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi. 2. Kyseessä olevassa tapauksessa tulkintaongelma liittyy aikaisemmin yhtiön osakkaana harjoitetun toiminnan merkitykseen aloitustuen myöntämisedellytysten kannalta. Valittaja on sittemmin hankkinut sukupolvenvaihdoksen yhteydessä kotitilansa, jota hän on ryhtynyt viljelemään. 3. Valittajalle on hakemuksesta myönnetty nuoren viljelijän aloitustukea kotitilan hankinnan perusteella. Tukiviranomainen on myöhemmin päättänyt tuen maksamisen keskeyttämisestä sillä perusteella, että tuen myöntämisen edellytykset eivät ole täyttyneet. Valittaja on aikaisemmin ollut vähemmistöosakkaana ja toimitusjohtajana osakeyhtiössä, jonka toimialaan on kuulunut muun ohella lihasikojen kasvatus. 4. Kansallisessa tuomioistuimessa on tuen saajan valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko valittajalle kotitilan hankinnan perusteella myönnetyn aloitustuen maksamisen keskeyttämisestä voitu päättää sillä perusteella, että valittajan tukihakemus olisi tullut aikaisemman osakeyhtiössä tapahtuneen toiminnan perusteella hylätä. 5. Näin ollen kansallisen tuomioistuimen on tuen maksamisen keskeyttämistä koskevassa pääasiaratkaisussaan otettava kantaa siihen, onko tukea myönnettäessä voitu katsoa, että valittaja on hankkimallaan kotitilalla ensimmäistä kertaa ryhtynyt tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/ artiklassa tarkoitetulla tavalla, ja miten valittajan aikaisempaa toimintaa osakeyhtiössä suhteessa artiklan säännöksiin tulee arvioida. Asiassa on lisäksi kysymys komission asetuksen (EY) N:o 1974/ artiklan 4 ja 6 kohtien tulkinnasta. Merkitykselliset tosiseikat Valittajana olevan A:n aikaisempi toiminta 6. A on kuulunut X Oy -nimisen osakeyhtiön hallitukseen ja toiminut sen toimitusjohtajana Hän on omistanut kyseisen yhtiön osakkeista 30 prosenttia. Muut 70 prosenttia osakkeista on omistanut toinen yksityishenkilö. Kysymyksessä olevan yhtiön toimialana on ollut muun ohella harjoittaa lihasikojen kasvatustoimintaa sekä siihen liittyviä toimintoja. 7. A on vuosina saanut osakeyhtiöstä palkkaa. Hänen osuutensa yhtiölle lasketusta keskimääräisestä niin sanotusta yrittäjätulosta on hänen omistusosuuteensa suhteutettuna ollut yli euroa. Osakeyhtiölle tehdyn yrittäjätulolaskelman mukaan mainittu tulo vuonna 2006 on ollut euroa ja vuonna 2007 mainittu tulo on ollut euroa. 8. A:n oli tarkoitus hakea nuoren viljelijän aloitustukea jo kyseiseen aikaisempaan toimintaan yhtiössä. Hakemusta ei kuitenkaan toimitettu tukiviranomaiselle. A on todennut, että tuon asian valmisteluvaiheessa oli selvinnyt, ettei tuki ole mahdollinen kyseisen vähemmistöosakkuuden perusteella. A on myynyt osakkeensa yhtiön toiselle osakkaalle. Tukihakemus ja sitä koskevat päätökset 9. A on tehnyt nuoren viljelijän aloitustukea koskevan hakemuksen. Hakemuksen kohdasta työkokemus ilmenee, että A on toiminut X Oy -nimisen osakeyhtiön toimitusjohtajana

3 10. Etelä-Pohjanmaan työ- ja elinkeinokeskus (jäljempänä TE-keskus) on antamallaan päätöksellä myöntänyt A:lle nuoren viljelijän aloitustukena avustusta ja korkotukilainan korkotukea. TEkeskus on tehnyt päätöksen avustuksen maksamisesta. 11. TE-keskuksessa on tehty tuen hallinnollinen tarkastus. Tarkastuksen tuloksen mukaan on selvitettävä tuen saajan aikaisemmin maatalouden harjoittamisesta saama tulo. Tarkastuksessa on lisäksi noussut esiin kysymys tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä toimimisesta. TE-keskuksen päätös tuen maksamisen keskeyttämisestä 12. TE-keskus on A:ta kuultuaan tehnyt päätöksen tuen maksamisen keskeyttämisestä. Päätöksen perusteluissa on todettu muun ohella seuraavaa: 13. Tilanpito katsotaan aloitetuksi, kun hakija on luovutuskirjan tai kirjallisen vuokrasopimuksen perusteella saanut hallintaansa maatilan tai maatilan osan, jolla hakija saavuttaa tai on voinut saavuttaa vähintään euron vuotuisen maatalouden yrittäjätulon. Maatilalla tarkoitetaan tässä tapauksessa viljelijän johtamaa yhden tai useamman kiinteistön tai kiinteistön osan tai tuotantorakennuksen ja sen maapohjan muodostamaa, maatalouden harjoittamiseen käytettävää toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäistä tuotantoyksikköä, jota hallitaan yhtenä kokonaisuutena omistuksen tai vuokrauksen perusteella. 14. Päätöksessä on todettu, että kansalliset säännökset ovat tulkinnanvaraisia. Tilanpidosta vastaamisen ei TE-keskuksen mukaan voida yhteisömuotoisen tilanpidon osalta tulkita tarkoittavan määräämisvaltaa, vaan kyse on tilanpitoon osallistumisesta. 15. Päätöksessä on viitattu kansallisen keskusviranomaisen näkemykseen, jonka mukaan yhtiömuotoisesta maataloudesta osakkaana saatu niin sanottu yrittäjätulo-osuus ja palkat on otettava huomioon tilanpidon aloittamisen ajankohdan määräävää tuloa arvioitaessa. 16. Edellä mainituilla perusteilla päätöksessä on katsottu, että A on jo X Oy:n osakkaana aloittanut maatalouden harjoittamisen ensimmäisen kerran eikä hänelle olisi tullut myöntää aloitustukea nyt kysymyksessä olevaan kotitilan hankintaan. 17. Keskeytyspäätöksen mukaan tuen saajan aikaisempaa maataloustoimintaa arvioitaessa ei ole merkitystä sillä, onko aiempi toiminta mahdollistanut aloitustuen saamisen. Päätöksen mukaan tilanpito on aloitettu jo osakeyhtiön osakkaana toimittaessa. Tuen saaja on vastannut tilanpidosta ja saavuttanut vähintään euron yrittäjätulon. 18. Keskeytyspäätöksestä ilmenee lisäksi, että tukihakemusta käsiteltäessä asiaa oli tulkittu toisin. Toista tulkintaa on puoltanut se, että valittaja on ollut yhtiön vähemmistöosakas eikä ole osakkuutensa perusteella saanut aloitustukea. Valittaja on myös luopunut osakkuudestaan yhtiössä. Tilanpidon aloittamista koskevat kysymykset ovat tulleet uudelleen arvioitaviksi tuen hallinnollisessa tarkastuksessa. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös 19. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt tuen saajan valituksen TE-keskuksen tuen maksamisen keskeyttämistä koskevasta päätöksestä. 20. Valituslautakunnan päätöksen mukaan tuen saajan ei voida katsoa olevan maatalousyrittäjä, joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi. Päätöksen perusteluissa on todettu valittajan aikaisempi osakkuus osakeyhtiössä (30 %) ja hänen toimintansa yhtiön toimitusjohtajana. Perustelujen mukaan A on ollut osakeyhtiölain mukaisessa vastuussa yhtiön toiminnasta. Tuen saajan on päätöksessä katsottu aloittaneen tilanpidon viimeistään vuonna Valituslautakunta on lisäksi todennut valittajan kyseisenä vuonna saavuttaneen maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (299/2008) säädetyn yrittäjätulon määrän. Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4 21. A on korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa vaatinut maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja TE-keskuksen tuen maksamisen keskeyttämistä koskevien päätösten kumoamista. Oikeusohjeet Unionin oikeuden merkitykselliset oikeussäännöt 22. Neuvoston asetus (EY) N:o 1698/2005 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen (jäljempänä neuvoston asetus) Neuvoston asetuksen 14. johdantokappaleen mukaan alan toimijoiden henkilökohtaisten toimintaedellytysten parantamiseksi olisi otettava käyttöön toimenpiteitä, jotka liittyvät muun ohella nuorten viljelijöiden toiminnan aloittamiseen. Neuvoston asetuksen 16. johdantokappaleen mukaan nuorille viljelijöille myönnettävin erityisetuuksin voidaan auttaa heitä toiminnan aloittamisessa ja tilojen rakenteellisessa mukauttamisessa. Neuvoston asetuksen 20 artiklan mukaan maa- ja metsätalousalan kilpailukykyä koskeva tuki sisältää a) toimenpiteet alan toimijoiden tietämyksen ja henkilökohtaisten toimintaedellytysten parantamiseksi seuraavin keinoin: ii) nuorten viljelijöiden aloitustuki; (---) Neuvoston asetuksen 22 artiklan 1 kohdan mukaan edellä 20 artiklan a alakohdan ii alakohdassa säädettyä tukea myönnetään henkilöille, jotka a) ovat alle 40-vuotiaita ja ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi; (--- ) 23. Komission asetus (EY) N:o 1974/2006 Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahaston (maaseuturahaston) tuesta maaseudun kehittämiseen annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/2005 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä (jäljempänä komission asetus) Komission asetuksen 13 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksen (EY) N:o 1698/ artiklan 1 kohdassa säädetyn nuorten viljelijöiden aloitustuen edellytysten on täytyttävä, kun tukihakemus jätetään. Saman artiklan saman kohdan toisessa kappaleessa säädetään mahdollisuudesta sallia lisäaikaa ammattitaitovaatimusten täyttämiseksi. Asetuksen 13 artiklan 4 kohdan mukaan yksittäinen päätös nuoren viljelijän aloitustuen myöntämisestä on tehtävä 18 kuukauden kuluessa tilanpidon aloittamisesta, siten kuin tilanpidon aloittaminen määritellään jäsenvaltioiden voimassa olevassa lainsäädännössä. (---) Asetuksen 13 artiklan 6 kohdan mukaan, jos nuori viljelijä ei toimi tilan ainoana vastaavana maatalousyrittäjänä, voidaan soveltaa erityisedellytyksiä. Näiden edellytysten on vastattava tilan ainoana tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä toimivalle nuorelle viljelijälle asetettuja edellytyksiä. Kansalliset oikeussäännöt 24. Laki maatalouden rakennetuista (1476/2007, jäljempänä rakennetukilaki) Rakennetukilain 3 :n 1 momentin mukaan lakia sovelletaan Euroopan yhteisön osaksi rahoittamien tukien myöntämiseen, maksamiseen, seurantaan, tarkastukseen ja takaisinperintään, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu. Lain 4 :n 1 momentin 2 kohdan mukaan maatilalla tarkoitetaan viljelijän johtamaa yhden tai useamman kiinteistön tai kiinteistön osan tai tuotantorakennuksen ja sen maapohjan muodostamaa, maatalouden harjoittamiseen käytettävää toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäistä tuotantoyksikköä, jota hallitaan yhtenä kokonaisuutena omistuksen tai vuokrauksen perusteella. Lain 5 :n mukaan tukea voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle tai yksityisoikeudelliselle yhteisölle, joka elinkeinonaan harjoittaa tai ryhtyy harjoittamaan maatilalla maataloutta (maatalousyrittäjä).

5 Pykälässä on lisäksi säännökset siitä, millä edellytyksillä tukea voidaan myöntää yksityisoikeudelliselle yhteisölle. Lain 6 :ssä säädetään nuoren viljelijän aloitustuesta. Pykälän 1 momentin mukaan tukea tilanpidon aloittamista varten voidaan myöntää maatalousyrittäjälle, joka hakemuksen vireille tullessa on alle 40- vuotias ja joka ensimmäistä kertaa ryhtyy tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi (nuori viljelijä). Jos hakija on yhteisö, tulee määräysvalta yhteisössä olla yhdellä tai useammalla luonnollisella henkilöllä, joka täyttää edellä tarkoitetut edellytykset. Lain 8 :n 2 momentin mukaan tuen myöntämisen edellytyksenä on, että hakijalla on tuen kohteena olevaa yritystoimintaa koskeva riittävä ammattitaito. Lisäksi edellytyksenä on, että tuen kohteena olevalla yritystoiminnalla on olennaista merkitystä hakijan toimeentulon kannalta. Tällöin tarkastellaan yritystoiminnasta saatavien tulojen osuutta hakijan vuosittaisista kokonaistuloista. Rakennetukilain 46 :ssä säädetään tuen maksamisen keskeyttämisestä ja takaisinperinnästä. Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan työvoima- ja elinkeinokeskus on velvollinen keskeyttämään tuen maksamisen ja perimään tuen takaisin, jos tuen myöntämisen tai maksamisen edellytykset eivät ole täyttyneet. 25. Valtioneuvoston asetus maatalouden investointituesta ja nuoren viljelijän aloitustuesta (299/2008, jäljempänä aloitustukiasetus) Aloitustukiasetuksen 2 luvussa säädetään tuen saajaa koskevista edellytyksistä. Aloitustukiasetuksen 3 koskee määräysvaltaa yrityksessä. Pykälän 1 momentin mukaan henkilöllä katsotaan olevan määräysvalta osakeyhtiössä, jos hänellä on yli puolet yhteisön osakkeista ja hänen omistamansa osakkeet tuottavat yli puolet yhtiön osakkeiden äänimäärästä. Määräysvalta voi muodostua myös yhtä useamman henkilön omistamien osakkeiden ja osakkeiden tuottaman äänimäärän perusteella. (---) Aloitustukiasetuksen 5 koskee yrittäjätulon laskemista. Pykälän 1 momentin mukaan maatalouden yrittäjätulo lasketaan vähentämällä maataloudesta saatavista tuotoista maatalouteen kohdistuvat muuttuvat ja kiinteät kulut, poistot sekä velkojen korot. Maatalouden muuttuviin tai kiinteisiin kuluihin ei lueta hakijan omasta työstä aiheutuneita palkkakuluja. Aloitustukiasetuksen 3 luvussa säädetään nuoren viljelijän aloitustuesta. Asetuksen 16 koskee luonnollista henkilöä aloitustuen saajana. Pykälän 1 momentin mukaan aloitustukea voidaan myöntää luonnolliselle henkilölle, joka on maatalousyrittäjänä ryhtynyt tai ryhtyy omaan lukuunsa harjoittamaan maataloutta. Aloitustukea voidaan myöntää myös luonnolliselle henkilölle, joka hankkii määräysvallan yhteisöstä ja ryhtyy yhteisön osakkaana tai jäsenenä harjoittamaan maataloutta. Maatilaa kohden voidaan myöntää yksi aloitustuki. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan tukea ei myönnetä luonnolliselle henkilölle, jos hänelle on elinkeinonharjoittajana tai yhteisön osakkuuden taikka jäsenyyden perusteella jo aikaisemmin myönnetty nuoren viljelijän aloitustukea. Tuki voidaan kuitenkin myöntää, jos tuen saaja on luopunut jo myönnetystä tuesta eikä tuen maksamista ole aloitettu. Aloitustukiasetuksen 17 koskee yhteisömuotoista yritystä aloitustuen saajana. Aloitustukiasetuksen 18 koskee tilanpidon aloittamista. Pykälän 1 momentin mukaan tilanpito katsotaan aloitetuksi, kun hakija on luovutuskirjan tai kirjallisen vuokrasopimuksen perusteella saanut hallintaansa maatilan tai maatilan osan, jolla hakija on saavuttanut tai voi saavuttaa vähintään euron vuotuisen maatalouden yrittäjätulon. Aloitustukiasetuksen 18 :n 2 momentin mukaan aloittamisajankohta ratkaistaan sen hetken perusteella, jona hakija on allekirjoittanut luovutuskirjan tai vuokrasopimuksen ja saanut sillä hallintaansa: 1) yhden tai useamman tilan taikka tilan osan, jotka muodostavat maatilataloudellisen kokonaisuuden, jolla voidaan saavuttaa 9 :n 1 tai 2 momentissa tarkoitettu yrittäjätulo; tai 2) niin paljon maatalousmaata yhdestä tai useammasta tilasta, että se yhdessä maatalousyrittäjän

6 ennestään hallitsemien alueiden kanssa muodostaa 1 kohdassa tarkoitetun maatilataloudellisen kokonaisuuden. Viimeksi mainitun pykälän 3 momentin mukaan, jos hallinta ei siirry luovutuskirjan allekirjoituspäivänä, luovutuskirjan allekirjoituksen ja hallinnan siirron ajankohdista jälkimmäinen katsotaan aloittamisen ajankohdaksi. Jos kiinteistö on saatu perinnönjaossa, osituksessa tai testamentilla, aloittamisen ajankohdaksi katsotaan hetki, jona perinnönjako, ositus tai testamentti on saanut lainvoiman. 26. Osakeyhtiölaki Osakeyhtiölain 17 :n 1 momentin mukaan toimitusjohtaja hoitaa yhtiön juoksevaa hallintoa hallituksen antamien ohjeiden ja määräysten mukaisesti (yleistoimivalta). Toimitusjohtaja vastaa siitä, että yhtiön kirjanpito on lain mukainen ja varainhoito luotettavalla tavalla järjestetty. Toimitusjohtajan on annettava hallitukselle ja sen jäsenelle tiedot, jotka ovat tarpeen hallituksen tehtävien hoitamiseksi. Asianosaisten lausumat 27. A on katsonut olevansa oikeutettu nuoren viljelijän aloitustukeen kotitilalla aloitetun tilanpidon perusteella. A:n mukaan päätöksentekijät ovat käsitelleet tilanpidon aloittamisaikaa epäjohdonmukaisesti. Vuonna 2005 vähemmistöosakkuus X Oy:ssä ei ole mahdollistanut nuoren viljelijän aloitustukea. Nyt sama viranomainen on keskeyttänyt kotitilanpitoon jo myöntämänsä tuen maksamisen ja katsonut, että aikaisemman osakeyhtiön vähemmistöosakkuuden perusteella tukea kotitilanpidon aloittamiseen ei ole voitu myöntää. 28. Säännöksissä edellytetään tilanpidosta vastaavaksi yrittäjäksi ryhtymistä, ei pelkästään osallistumista tilanpitoon. Vastaavaa yrittäjää koskevan edellytyksen täyttyminen vähemmistöosakkuuden perusteella on tulkinnanvarainen. Vastaaminen tarkoittaa vastuussa olemista. Vähemmistöosakkuus ei osakeyhtiössä edusta minkäänlaista päätösvaltaa tai vastuuta yrityskokonaisuudesta. Loput 70 prosenttia yhtiön osakkeista on omistanut yksi osakas. Toimitusjohtajuus ei tuo omistusosuuteen verrattuna sellaista päätösvaltaa yhtiössä, jota laissa tarkoitetaan. Yleisesti on edellytetty vähintään 50 prosentin omistusosuuden täyttymistä. 29. TE-keskus on kiinnittänyt huomiota siihen, ettei nyt tarkoitettu aloitustuki kohdistu aikaisemmin yhtiömuodossa harjoitettuun maatalouteen. Asiassa on kysymys siitä, onko A ryhtynyt ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi elinkeinonharjoittajaksi. TE-keskus on todennut, että aloittamistukea koskevat säännökset ovat tämän kaltaisissa tilanteissa hyvin tulkinnanvaraisia. 30. Keskeistä on se, onko komission asetuksen 13 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että kansallisesti voidaan tarkemmin määritellä ne kriteerit, joiden nojalla henkilön katsotaan aloittaneen toiminnan tilanpidosta vastaavana yrittäjänä. 31. Kysymys siitä, edellytetäänkö tuen myöntämisen estävältä aikaisemmalta toiminnalta samoja kriteerejä kuin tuen myöntämisen perusteena olevalta toiminnalta, on aiheellinen. Unionin lainsäädännössä asiaan ei liene otettu kantaa. Sinänsä tuettavalle toiminnalle asetettavat edellytykset voinevat olla täysin riippumattomia niistä seikoista, joiden perusteella määritetään tuen myöntämisen estävä aikaisempi toiminta. 32. Tarkemman määrittelyn puuttuessa maataloutta harjoittavan yhteisön osakkuus samoin kuin maatalousyhtymän osakkuus voidaan tulkita tilanpidosta vastaamiseksi omistusosuuden, työpanoksen tai määräysvallan suuruudesta riippumatta. Omistuksen kautta osakkaalle muodostuu taloudellinen riski sekä tietty tuotto-odotus yhtiön toiminnasta. Vaikka yhteisömuodossa harjoitettavan toiminnan osalta nuoren viljelijän aloitustuen ehtona on se, että määräysvalta yhteisössä on tukiedellytykset täyttävillä henkilöillä, ei tämän automaattisesti voi tulkita tarkoittavan, että tilanpidosta vastaamisella tarkoitettaisiin määräysvaltaa yhteisössä. Ennakkoratkaisupyynnön tarve 33. Kysymyksessä olevissa unionin asetuksissa säädettyjen nuorille viljelijöille myönnettävien erityisetujen tarkoituksena on neuvoston asetuksen johdantokappaleen mukaan helpottaa sekä tilanpidon aloittamista että sen jälkeistä tilan rakenteellista sopeuttamista.

7 34. Toisaalta on ilmeistä, että säädöksissä tarkoitettujen tukien tehokkuuden ja oikeudenmukaisuuden takaamiseksi sekä epäterveen kilpailun välttämiseksi säännösten soveltamisessa tulee myös varmistaa, ettei tuki käytännössä päädy sellaisille saajille, jotka eivät olisi tukeen oikeutettuja. 35. Neuvoston asetuksen 22 artiklan 1 alakohdan a alakohdan mukaan nuorten viljelijöiden aloitustukea myönnetään alle 40-vuotiaille henkilöille, jotka ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaaviksi maatalousyrittäjiksi. Asetuksessa edellytetään 40 vuoden ikärajan lisäksi sitä, että henkilö ei ole aikaisemmin toiminut tilanpidosta vastaavana yrittäjänä. Asetuksessa ei kuitenkaan ole määritelty sitä, mitä siinä tarkoitetaan tilanpidosta vastaavalla maatalousyrittäjällä. Tällä määrittelyllä on vaikutusta paitsi siihen, milloin henkilö on ylipäätään oikeutettu aloitustukeen, myös siihen, milloin henkilön aikaisempi toiminta estää uuden tuen myöntämisen. 36. Neuvoston ja komission asetusten välitön sovellettavuus edellyttää, että niitä sovelletaan oikeussubjektien hyväksi taikka rasitukseksi ilman toimenpiteitä niiden siirtämiseksi kansalliseen lainsäädäntöön. Asian käsittelyn kuluessa on tullut esille myös kansallisten säännösten tulkinnanvaraisuus. Kansallisilla säännöksillä on asiassa merkitystä asetusten suora soveltuvuus huomioon ottaen vain siltä osin kuin asetukset mahdollistavat kansallisen sääntelyn. 37. Komission asetuksen 13 artiklan 4 kohdan mukaan tilanpidon aloittamisajankohta voidaan määritellä jäsenvaltioiden lainsäädännössä. Asiassa on tullut esille erilaisia näkemyksiä siitä, mitä aloittamisajankohdalla asetuksessa tarkoitetaan. Aloittamisajankohdalla voidaan tarkoittaa suppeammin sitä ajankohtaa, jolloin tilanpidon on katsottava ajallisesti alkaneen. Toisaalta aloittamisajankohdalla voidaan tarkoittaa myös laajemmin sen määrittelyä, milloin tilanpidosta vastaavana yrittäjänä toimimisen on katsottava alkaneen ja mitä seikkoja tässä arviossa olisi erityisesti otettava huomioon. 38. Korkeimman hallinto-oikeuden tiedossa ei ole, että unionin tuomioistuin olisi jo ottanut kantaa näihin kysymyksiin. Oikeudellinen arviointi 39. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana olevassa asiassa nuoren viljelijän aloitustukea on hakenut luonnollinen henkilö. Hän on aikaisemmin kohdassa 6 kuvatulla tavalla ollut vähemmistöosakkaana osakeyhtiössä, jonka toimitusjohtajana ja hallituksen jäsenenä hän on toiminut. Lisäksi hän on saanut toiminnastaan palkkaa ja hänelle on määritelty osuus yhtiölle lasketusta niin sanotusta yrittäjätulosta. Ratkaistavana oleva kysymys liittyy siten siihen, millä edellytyksillä valittajan, hänen yhtiössä tapahtuneen toimintansa perusteella, voidaan katsoa luonnollisena henkilönä toimineen neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuna tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä. 40. Neuvoston asetuksen säännösten sanamuodon mukaan ei ole merkitystä sillä, missä oikeudellisessa muodossa toimintaa harjoitetaan. Erottelu toiminnan harjoittamisen muodon perusteella johtaisi myös viljelijöiden eriarvoiseen kohteluun. Näin ollen ei lähtökohtaisesti voida sulkea pois sitä, että myös yhtiömuodossa harjoitettu maataloustoiminta voi oikeuttaa luonnollisen henkilön nuoren viljelijän aloitustukeen, jonka hän on omissa nimissään hakenut. Johdonmukaisesti tämän kanssa olisi katsottava, että henkilön aikaisempi toiminta yhtiössä voi myös estää aloitustuen myöntämisen myöhemmin muun toiminnan perusteella. 41. Asian käsittelyn kuluessa on tuotu esiin erilaisia näkemyksiä siitä, onko edellytettävä, että yhtiössä toimiva henkilö omistaa enemmistöosuuden yhtiön osakekannasta ja käyttää yhtiössä määräämisvaltaa, jotta toiminta voitaisiin katsoa neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitetuksi yrittäjätoiminnaksi (tilanpidosta vastaava maatalousyrittäjä). Kansallisen aloitustukiasetuksen mukaan aloitustukea voidaan myöntää myös luonnolliselle henkilölle, joka ryhtyy yhteisön osakkaana harjoittamaan maataloutta, jos hän omistaa yli puolet yhtiön osakkeista ja nämä osakkeet tuottavat yli puolet yhtiön osakkeiden äänimäärästä. 42. Jos katsotaan, että yhtiömuodossa harjoitettavan toiminnan osalta tilanpidosta vastaava henkilö voi olla vain sellainen luonnollinen henkilö, joka omistaa enemmistön yhtiön osakkeista ja omaa enemmistön äänivallasta, seuraisi tästä johdonmukaisesti se, että vähemmistöosakkaana harjoitettua toimintaa yhtiössä ei voitaisi pitää aikaisempana neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuna toimintana eikä siten myöskään esteenä myöhemmän tukihakemuksen hyväksymiselle muun maataloustoiminnan perusteella.

8 43. Toisaalta voidaan esittää, että pelkästään osakeomistuksen suuruus ja siihen liittyvä äänivalta eivät ratkaise sitä, toimiiko henkilö tosiasiallisesti yhtiössä, saako hän siitä yrittäjätuloa ja kantaako hän siitä yrittäjälle tunnusomaista riskiä. 44. Asian käsittelyssä on tuotu esille myös erilaisia näkemyksiä siitä, millainen merkitys neuvoston asetuksen 22 artiklaa tulkittaessa on annettava maataloudesta saavutettavan tai saavutetun vuotuisen tulon suuruudelle. 45. Kansallisen lainsäädännön mukaan tilanpito katsotaan aloitetuksi, kun hakija on saanut hallintaansa maatilan tai sen osan, jolla hakija on saavuttanut tai voi saavuttaa vähintään euron vuotuisen yrittäjätulon. 46. Ei kuitenkaan liene perusteltua ainakaan yhtiömuotoisen toiminnan osalta ajatella, että yli euron vuotuisen tulotason saavuttanut yhtiön vähemmistöosakas yksin tällä perusteella katsottaisiin aina automaattisesti tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi neuvoston asetuksen tarkoittamassa merkityksessä. Tällainen tulkinta johtaisi siihen, että vähemmistöosakkaalle tämän omistukseen suhteutettu aikaisempi yli euron suuruinen osuus yhtiölle lasketusta vuotuisesta tulosta estäisi nuoren viljelijän aloitustuen riippumatta siitä, missä määrin henkilö on itse osallistunut maatalouden harjoittamiseen. 47. Asiassa on myös arvioitava, mikä merkitys on annettava tuen saajan aikaisemmalle asemalle maataloutta harjoittavan yhtiön johdossa. Esillä olevassa tapauksessa arvioitavaksi tulee yhtiön toimitusjohtajana ja hallituksen jäsenenä toimimisen merkitys, kun arvioidaan sitä, ryhtyykö henkilö ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitetulla tavalla. Suomen osakeyhtiölain mukainen toimitusjohtajan vastuu on kuvattu edellä kohdassa Komission asetuksen 13 artiklan 6 kohdalla saattaa olla merkitystä arvioitaessa tilanpidosta vastaavan maatalousyrittäjän käsitettä siinä tilanteessa, että toimintaa harjoitetaan yhtiömuodossa. Artiklan mukaan, jos nuori viljelijä ei toimi tilan ainoana vastaavana maatalousyrittäjänä, voidaan soveltaa erityisedellytyksiä. Näiden edellytysten on vastattava tilan ainoana tilanpidosta vastaavana maatalousyrittäjänä toimivalle nuorelle viljelijälle asetettuja edellytyksiä. 49. Asiassa on vielä noussut esiin kysymys siitä, edellyttääkö tuen epääminen tai jo myönnetyn tuen maksamisen keskeyttäminen nyt tarkoitetulla perusteella, että tuensaaja aikaisemman toimintansa perusteella olisi voimassa olevien säännösten mukaan ollut aloitustukeen oikeutettu. Ja toisaalta, jos näin on, voidaanko tukiedellytysten arviointi aikaisemman toiminnan osalta tehdä yleisempänä kokonaisarviointina tai erilaisin painotuksin kuin silloin, kun kysymys tosiasiallisesti on mainittuun toimintaan perustuvan tuen myöntämisestä. 50. Edellä kohdassa 37 on viitattu komission asetuksen 13 artiklan 4 kohdan tulkintaan. Sen mukaan yksittäinen päätös nuoren viljelijän aloitustuen myöntämisestä on tehtävä 18 kuukauden kuluessa tilanpidon aloittamisesta, siten kuin tilanpidon aloittaminen määritellään jäsenvaltioiden voimassa olevassa lainsäädännössä. Edellä kohdassa 25 kuvatun valtioneuvoston asetuksen 299/ :ssä on määritelty se, milloin tilanpito katsotaan aloitetuksi. 51. Korkein hallinto-oikeus katsoo olevan tulkinnanvaraista, onko komission asetuksen nojalla kuitenkaan voitu kansallisesti antaa esimerkiksi sen kaltaisia määräysvaltaa osakeyhtiössä koskevia määräyksiä, joista säädetään valtioneuvoston asetuksen 299/ :n 1 momentissa ja 16 :ssä. Kyseiset säännökset määrittävät tosin omalta osaltaan tilanpidon aloittamista ja sitä, onko tilanpito katsottava aloitetuksi aikaisemmin vai onko kysymys ensimmäistä kertaa harjoitettavasta toiminnasta. Samalla ne kuitenkin määrittävät myös sitä, mitä tarkoitetaan tilanpidosta vastaavalla yrittäjällä ja vaikuttavat neuvoston asetuksen 22 artiklan soveltamisalaan. 6 Ennakkoratkaisukysymykset Korkein hallinto-oikeus on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraavista kysymyksistä:

9 1. Miten neuvoston asetuksen (EY) N:o 1698/ artiklan 1 kohdan a alakohtaa ( ryhtyvät ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi ) ja komission asetuksen (EY) N:o 1974/ artiklan 4 ja 6 kohtaa on tulkittava tilanteessa, jossa maataloutta harjoitetaan osana yhtiömuotoista toimintaa? Kun arvioidaan sitä, onko henkilö ryhtynyt ensimmäistä kertaa tilanpidosta vastaavaksi maatalousyrittäjäksi, onko ratkaisevaa merkitystä aikaisemman toiminnan arvioinnissa annettava sille, että henkilöllä on osakeomistukseen perustuva määräämisvalta yhtiössä; sille, mikä on hänen maataloudesta saamansa tulon määrä; vai sille, onko hänen toimintansa yhtiössä erotettavissa toiminnallisesti ja taloudellisesti itsenäiseksi tuotantoyksiköksi? Vai tuleeko tilanpidosta vastaamista arvioida kokonaisuutena ottaen edellä mainittujen seikkojen lisäksi huomioon henkilön asema yhtiössä, sekä se, kantaako hän tosiasiassa yrittäjätoimintaan kuuluvan riskin? 2. Kun arvioidaan aikaisemman toiminnan merkitystä myönnettäessä tukea muun toiminnan perusteella, onko tilanpidosta vastaamista tulkittava samalla tavalla aikaisemman toiminnan ja tukihakemuksen perusteena olevan toiminnan osalta? Edellyttääkö neuvoston asetuksen 22 artiklassa tarkoitetun nuoren viljelijän aloitustuen epääminen aikaisemmin harjoitetun toiminnan perusteella, että aikaisempi toiminta olisi voimassa olevien säännösten mukaan lähtökohtaisesti ollut tukikelpoista toimintaa? 3. Onko komission asetuksen 13 artiklan 4 kohtaa tulkittava siten, että sen nojalla voidaan kansallisessa lainsäädännössä täsmentää tai tarkemmin määritellä ne edellä 1. kysymyksessä mainitut kriteerit, joiden nojalla henkilön katsotaan aloittaneen toiminnan tilanpidosta vastaavana yrittäjänä, vai oikeuttaako säännös ainoastaan määrittämään tilanpidon aloittamisajankohtaa? Saatuaan unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisun yllä oleviin kysymyksiin korkein hallinto-oikeus antaa lopullisen päätöksensä täällä vireillä olevassa valitusasiassa. Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Tuula Pynnä, Matti Halén, Eila Rother ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Mia Ekman.