KONSERNIJOHTAMISEN KEHITTÄMINEN

Transkriptio

1 Kirsi Koski KONSERNIJOHTAMISEN KEHITTÄMINEN Case Tampereen kaupunki Tampereen kaupunki Tietotuotanto ja laadunarviointi A 12/2010

2 Tampereen kaupungin Tietotuotannon ja laadunarvioinnin julkaisusarja A 12/2010 Kirsi Koski KONSERNIJOHTAMISEN KEHITTÄMINEN Case Tampereen kaupunki Tampereen kaupunki 2010

3 Tampereen kaupunki Konsernihallinnon talous- ja strategiaryhmä Tietotuotanto- ja laadunarviointi Aleksis Kiven katu C PL Tampere puh faksi Kirsi Koski ja Tampereen kaupunki Juvenes Print Tampereen Yliopistopaino Oy Tampere 2010 ISBN ISSN-L ISSN (Painettu) ISSN X (Verkkojulkaisu)

4 ESIPUHE Kolmen vuoden monipuolinen emba -koulutusohjelma on ollut valtavan antoisa ja kokemuksia sekä tietämystä lisäävä kokonaisuus, jossa olen saanut olla mukana. Nyt tuntuu siltä, että vain pienen osan kaikesta opitusta sain näille sivuille mahtumaan, rajauksia kun oli tehtävä. Johtamiseen liittyvät näkökulmat ja lainalaisuudet ovat niin kiinnostavia, että tutkielmaa ahertaessa, asia ei lakannut missään vaiheessa kiinnostamasta, päinvastoin. Motivaatiota lisäsi työn ajankohtaisuus ja samasta syystä kasvoivat paineet aikaansaannoksen lopputuloksista. Olen hyvillä mielin siitä, että organisaatiossamme tällaiselle tutkimukselle on ollut vetoa ja kannustusta on riittänyt. Tampereen kaupungin tuoreesta toimintamallista on helppo olla ylpeä, sillä se kestää vertailun moneen suuntaan. Kehitettävää löytyy kuitenkin aina varsinkin johtamisessa. Toisaalta johtamiseen pitääkin suhtautua niin, ettei se tule koskaan valmiiksi. Toivottavasti seuraavat sivut antavat lukijalleen palasia kokemuksista ja oivalluksista, ajatuksia tulevaisuuteen. Käyttöön tämä on tarkoitettu. Toden totta toivon, että johtamisesta puhutaan vielä ja paljon. Esipuheeseen kuuluvat kiitokset. Niitä haluan minäkin jakaa runsaasti. Ohjaajalle kuuluu kiitos koko kolmen vuoden kokonaisuudesta. Tavoitteellinen kannustus ja motivointi olivat vertaansa vailla, hyvistä viisauksista puhumattakaan. Työyhteisöön kiitos, kun jaksoitte kiireiden keskellä vastata kysymyksiin, lukea ja kommentoida. Iloinen yllätys oli se, kuinka paljon otitte osaa asiaan. Kotiin ja muillekin läheisille kiitos lujasta kannustuksesta ja ymmärtämisestä. Tampereella, syyskuussa 2010 Yhteysjohtaja Kirsi Koski

5 TIIVISTELMÄ Tämä tutkielma on tehty Tampereen yliopiston ja Tampereen teknillinen yliopiston General Executive MBA ohjelmaan liittyvänä lopputyönä. Työn ohjaaja oli emba VI -ohjelman johtaja, vuorineuvos Kari Neilimo. Tutkielman tavoitteena oli kehittää konserniohjauksen keinoja ja toimivia käytännön toteutustapoja konsernijohtamiseen Tampereen kaupungin sisäisessä tilaaja-tuottajamallissa. Tutkielman aihevalinta on hyvin ajankohtainen, sillä aiemmat kaupungin toimintamalliin kohdistuneet tutkimukset ovat tuoneet esiin tarpeen konserniohjauksen vahvistamisesta. Tutkielma on kehittämistutkimus, jossa on pohdittu kaupungin organisaation haasteita linjattujen tavoitteiden saavuttamisessa. Tarkastelussa olivat mukana Tampereen kaupungin sisäinen tilaaja-tuottajamalli, johtamisjärjestelmä, johtaminen konserniohjauksen keinoin sekä seuranta ja arviointi johtamisen välineenä. Tutkielman tarkastelu on rajattu Tampereen kaupungin sisällä varsinaiseen kaupungin organisaatioon siten, että kaupungin omistamat yhtiöt ja yhteisöt on jätetty tarkastelun ulkopuolelle. Konsernijohtamisen kehittäminen on kiinnitetty konkreettisesti yhteen konsernin johdon asettamaan tavoitteeseen eli Tampereen kaupungin organisaatiossa eri yksiköille vuodelle 2010 asetettuun henkilöstösäästötavoitteeseen. Tutkielmassa on arvioitu tämän konserniohjauksen nimissä tehdyn linjauksen sopivuutta strategiseen johtamisjärjestelmäämme, tavoitteen jalkauttamista sekä saavuttamista niin johtamisen kuin arvioinnin ja seurannan näkökulmista. Empiirinen tutkielman osa on koostunut haastatteluista ja toteutumaraporteista, joiden perusteella on tehty johtopäätökset. Johtopäätökset on sovitettu yhteen aihealueisiin liittyneen teoreettisen tarkastelun kanssa. Tampereen kaupungin toimintamallissa itse mallin korjausliikkeet tai kehittämistarpeet eivät ole niinkään suuria. Kehitettävää on enemmän arjessa mallin mukaisesti elämisen ja toimimisen yhtenäistämisessä. Konserniohjauksen vahvistamiselle on selkeä tilaus. Johtamisessa tarvitaan leadershipin ja managementin tasapainon löytämistä sekä vuorovaikutuksen lisäämistä. Strategiassa määritellään vuosittain tavoitteita, mutta konserniohjaus näyttäytyy tapauskohtaisesti. Tarvitaan enemmän ääneen lausuttuja ja kuvattuja tavoitteita, jotka tukevat konsernijohtamisen yhtenäisiä linjauksia. Asetettujen tavoitteiden toteutumisen varmistaminen perustuu lähinnä talousraportoinnin seurantaan. Raportit ja arviot käsitellään, mutta jatkotoimenpiteiden sijaan käsittely on toteavaa. Tarvittaisiin myös sanktioita, jotka olisivat linjakkaita ja kaikkien tiedossa niin, että tarpeen vaatiessa ne myös toteutettaisiin. Tulevaisuudessa johtaminen on entistä enemmän tiedolla johtamista ja kokonaisuudet hallitsevaa ennakointia. Tiedon syntymisen, kokoamisen ja käytön johtamiseen tarvitaan enemmän yhteistä näkemystä. Kokonaisuuden haltuunotossa on muistettava toimeenpanon johtaminen.

6 SISÄLLYS ESIPUHE TIIVISTELMÄ 1 TUTKIELMAN TAUSTA JA TAVOITTEET Tutkielman lähtökohdat Tutkielman tavoitteet, rajaukset ja tutkimusmetodologia TUTKIELMAN TEOREETTINEN VIITEKEHYS Organisaatiomalli Tilaaja-tuottajamalli Sopimusohjaus Johtamisjärjestelmä ja johtaminen Johtamisjärjestelmä Johtaminen Empiirisen osion toteutusmenetelmät TAMPEREEN KAUPUNGIN TOIMINTAMALLI JA SEN NYKYTILANNE Tampereen kaupungin organisaatio ja johtamisjärjestelmä Toimintamalli Johtamisjärjestelmä ja johtamisen tavat Raportoinnin ja arvioinnin nykytilan kuvaus TUTKIELMAN EMPIIRINEN TARKASTELU Toimintamalli Johtaminen Raportointi ja arviointi Keskeistä konserniohjauksesta JOHTOPÄÄTÖKSET JA KEHITTÄMISRATKAISUT Toimintamalli Johtaminen Raportointi ja arviointi johtamisen välineenä PÄÄTELMÄT LÄHTEET LIITTEET... 54

7

8 7 1 1 TUTKIELMAN TAUSTA JA TAVOITTEET Ensimmäinen luku koostuu tutkielman lähtökohdista ja tavoitteista. Ensin kerrotaan tutkielman lähtökohdat ja aihevalinnan perustelut. Toinen osio koostuu tavoitteiden, rajausten ja tutkimusmetodologian kuvauksista. Tavoitteet esitetään tutkimusongelman muodossa. Tutkimusongelma jaetaan myös osatavoitteisiin, jotka kiteytetään kysymysmuotoon. Rajausten ja tutkimusmetodologian kautta kuvataan tutkielman lähestymistapa, viitekehys ja toteutusmenetelmät. 1.1 Tutkielman lähtökohdat Tampereen kaupunki siirtyi vuoden 2007 alusta uuteen toimintamalliin, joka on suomalaisessa kunnallishallinnossa valtakunnallisestikin tarkasteltuna laaja ja haasteellinen. Tampere siirtyi edelläkävijänä pormestarimalliin ja otti samassa yhteydessä käyttöön tilaaja-tuottajamallin. Toimintamalli on ollut nyt käytössä yli kolme vuotta ja kehittäminen niin mallin kuin toimintojen osalta jatkuu. Maailmanlaajuisen taloustilanteen muututtua radikaalisti vuonna 2009, tuli esiin uusia johtamisen haasteita. Sekä pormestarimallia että tilaaja-tuottajamallia on jo osin käsitelty erilaisissa tutkimuksissa ja niissä on tullut esille tarve vahvistaa konserniohjausta ja konsernitason johtamista. Myös organisaation sisällä on eri yhteyksissä kaivattu vahvempaa konserniohjausta. Täsmentämättä on kuitenkin jäänyt se, mitä sillä on tarkoitettu. Tutkielman aihevalinta on hyvin ajankohtainen ja se on tarkoitettu keskustelun herättämiseksi sekä johtamisen kehittämisen vauhdittamiseksi. Tamperelainen malli on kiinnostava myös valtakunnallisesti ja tutkielman tekemistä on motivoinut myös laajemmin ajatellen koko julkisen sektorin murrosvaihe. Tutkielma on kehittämistutkimus, jossa on pohdittu oman organisaation haasteita linjattujen tavoitteiden saavuttamisessa. On tarkasteltu konserniohjauksen keinoja toimintojen tehostamisessa. Tarkastelussa ovat mukana Tampereen kaupungin sisäinen tilaaja-tuottajamalli, johtamisjärjestelmä ja siinä erityisesti konserniohjaus sekä seuranta ja arviointi johtamisen välineenä. 1.2 Tutkielman tavoitteet, rajaukset ja tutkimusmetodologia Tutkielman tavoitteena on kehittää konserniohjauksen keinoja konsernijohtamiseen ja toimivia käytännön toteutustapoja Tampereen kaupungin sisäisessä tilaaja-tuottajamallissa. Tutkimusongelma voidaan esittää kysymysmuodossa seuraavasti: Miten sisäisessä tilaaja-tuottajamallissa varmistetaan asetettujen tavoitteiden toteutuminen?

9 8 Tutkimusongelma voidaan jakaa edelleen kolmeen alakysymykseen: Miten konserniohjauksessa tavoitteita asetetaan ja miten ne eroavat sopimusohjauksen tavoitteista? Miten konserniohjauksen keinoin tavoitteet jalkautetaan? Miten konserniohjauksen mukaisten tavoitteiden toteutumista seurataan? Tutkielmassa on rajattu tarkastelu Tampereen kaupungin sisällä varsinaiseen kaupungin organisaatioon siten, että yhtiöt ja yhteisöt on jätetty tarkastelun ulkopuolelle. Tarve tämän osan konserniohjauksen eli konsernijohtamisen kehittämiselle on erityinen, sillä tyypillisesti konserniohjauksessa on keskitytty tytäryhtiöiden ja yhteisöjen ohjaamiseen. Kuviossa 1 on kuvattu tutkielman rajaus organisaatiokuvasta pelkistettynä kaaviona siten, että värilliset osat ovat tässä tarkastelun kohteena. POLIITTINEN PÄÄTÖKSENTEKO PORMESTARIJÄRJESTELMÄ KONSERNIHALLINTO KONSERNIOHJAUS TILAAJA OMA TUOTANTO SOPIMUSOHJAUS TILAAJA-TUOTTAJAMALLI TYTÄRYHTIÖT JA -YHTEISÖT YKSITYISET YRITYKSET JA KOLMAS SEKTORI KUVIO 1 Tutkielman rajaus kaupungin organisaatiossa. Tilaaja on osa konsernihallintoa, mutta konsernihallinnon sisällä toimii ylin virkamiesjohto, jonka vastuulla on sekä tilaajan että oman tuotannon ohjaus. Johdon näkökulma ja toiminnan merkitys ovat keskeiset osiot konsernijohtamisessa. Kuviossa 1 tutkielman rajaus huomioon ottaen voisikin konserniohjaus sanan tilalla lukea konsernijohtaminen. Tampereen kaupungin toimintamallin keskeiset osat ovat tilaaja-tuottajamalli sekä pormestarimalli, jotka molemmat ovat kiinteästi toisiinsa liittyviä strategisen johtamisjärjestelmän osia. Tämän tutkielman tarkastelu on kohdistunut konserniohjaukseen niin, että viitekehyksenä on tilaaja-tuottajamalli ja poliittinen päätöksenteko jää tarkastelun ulkopuolelle. Pormestarimalli kytkeytyy tutkiel-

10 9 maan vain siltä osin, että pormestari on myös kaupungin johtaja ja johtajien esimies. Sopimusohjaus on tilaajan ja tuottajien välinen ohjauksen muoto, joka ei ole työn keskiössä, mutta sitäkin sivutaan käsiteanalyysikohdassa, jotta kokonaisuuden osat, erot ja rajaus olisivat selkeät. Edellä esitettyä tutkimusongelmaa on lähestytty teoreettisen viitekehyksen kautta kultakin osa-alueelta sisältäen keskeisen käsiteanalyysin. Tutkimus on kehittämistutkimus, joka sisältää myös empiirisen tarkastelun ja on siten metodologialtaan lähinnä konstruktiivinen. Tutkielman viitekehys on esitetty kuviossa 2. TEORIA julkinen hallintomalli johtaminen raportointi ja arviointi METODOLOGIA kehittämistutkimus ja käsiteanalyysi EMPIRIA Haastattelut ja raportit KONSERNI- OHJAUKSEN KEHITTÄMINEN TUTKIMUSONGELMA Miten konserniohjauksessa tavoitteita asetetaan? Miten konserniohjauksen keinoin tavoitteet jalkautetaan? Miten konserniohjauksen mukaisten tavoitteiden toteutumista seurataan? KUVIO 2 Tutkielman viitekehys. Konserniohjauksen kehittäminen on kiinnitetty konkreettisesti yhteen konsernin johdon asettamaan tavoitteeseen eli Tampereen kaupungin organisaatiossa eri yksiköille vuodelle 2010 asetettuun henkilöstösäästötavoitteeseen. Tutkielmassa on arvioitu tämän konserniohjauksen nimissä tehdyn linjauksen sopivuutta strategiseen johtamisjärjestelmään, tavoitteen jalkauttamista sekä saavuttamista niin konsernijohtamisen kuin arvioinnin ja seurannan näkökulmista. Empiirinen tutkielman osa on koostunut haastatteluista ja toteutumaraporteista, joiden perusteella on tehty johtopäätökset. Kehittämisratkaisut ovat muotoutuneet yhteen sovittaen ja soveltaen johtopäätökset teoreettisen tarkastelun kanssa.

11 10 2 TUTKIELMAN TEOREETTINEN VIITEKEHYS Tässä luvussa käsitellään tutkielman aihepiiriä teorian kautta. Jokaisessa alaluvussa määritellään ensimmäiseksi keskeiset käsitteet. Seuraavaksi käydään läpi tilaaja-tuottajamallia mm. uudenlaisen julkisen hallintomallin kautta. Johtamisjärjestelmää ja johtamista tarkastellaan yleisesti johtamisteorioiden ja käytäntöjen kautta sekä julkisen johtamisen haasteiden näkökulmasta. Kolmannessa alaluvussa keskitytään raportointiin sekä arviointiin. Tässä luvussa viimeisenä kuvataan empiirisen tutkimusosion tutkimusmenetelmät. 2.1 Organisaatiomalli Tilaaja-tuottajamalli Tilaaja-tuottajamallilla tarkoitetaan organisaatiomallia, jossa, tässä tapauksessa kaupungin, organisaation sisällä on eroteltu tilaaminen eli palvelujen järjestämisestä vastaava toiminta ja tuottaminen eli palveluja tuottavat organisaation osat toisistaan. Yritysten liiketoimintaan verrattaessa julkisen sektorin tuottamisesta voidaan puhua myös palveluliiketoimintana. Tämän ajatusmallin kautta julkisen organisaation tilaaja-tuottajamallissa voidaan nähdä yhtymäkohtia arvoketjuajatteluun. Neilimon luentomateriaalissa on arvoketju määritelty siten, että se muodostuu yhdistämällä yrityksen ja asiakkaan välinen liiketoiminta yhtenäiseksi ja yhteisesti kehitettäväksi toiminnoksi, joka ulottuu tuotteen valmistajalta asiakkaaseen saakka. Arvoketjut ja niiden omistajat päätetään yrityksen ylimmällä tasolla. Arvoketjujen omistaja vastaa arvoketjunsa johtamisesta ja suorituskyvystä asetettujen tavoitteiden mukaisesti. (Neilimo, luentomateriaali 2008). Arvoketjujen avulla voidaan mieltää tilaaja-tuottajamallin roolitus ja ne auttavat myös jäljempänä kuvatun konserniohjauksen sisäistämisessä ja tuovat johtamisnäkökulman esiin. Tampereen organisaation toimintamalli on tilaajatuottajamalli, jossa keskeisimmät tavoitteet ovat kustannustietoisuuden lisäys, tehokkuus ja asiakaslähtöisyys. Arvoketju-ajattelu tukee asiakasnäkökulman ajattelua hyvin, vaikka edellä mainittuja arvoketjujen omistajia ei julkisessa organisaatiossa olekaan yksiselitteistä määritellä. Tilaaja-tuottajamalliin kohdistuvaa sekä niihin läheisesti liittyvää sopimuksellisuutta ja kilpailuttamista koskevaa tutkimusta on tehty Suomessa varsin runsaasti. Kuitenkaan tätä tutkimusaluetta ei ole juuri jäsennetty. Stenvall ja Airaksinen (Stenvall, Airaksinen 2009, 85) ovat tarkastelleet mallia erilaisten näkökulmien kautta: 1. Toimijanäkökulma 2. Sopimuksellinen näkökulma 3. Kustannusnäkökulma

12 11 4. Osaamisnäkökulma 5. Professionaalinen näkökulma 6. Markkina-näkökulma Tilaaja-tuottajamallia on tarkasteltu hyvin usein toimijanäkökulmasta. Tässä vahvana teoreettisena pohjana on ollut päämies-agentti -teoria. Päämiesagentti-ajattelun mukaisesti palvelun tuottaja on agentti ja toteuttaa asioita päämiehen eli tilaajan ehdoilla. Tilaajan ja tuottajan oletetaan toimivan omalta kannaltaan rationaalisesti ja pyrkivän maksimoimaan etujaan. Neuvottelutilanteessa ne vaikuttavat toinen toisiinsa ja käyttävät siihen liittyviä keinoja. Tavoitteet eivät ole yhdenmukaisia, josta johtuen tilaaja-tuottaja-neuvotteluja käyvät toimijat voivat pyrkiä ajamaan etujaan toistensa kustannuksella. Toinen kirjallisuudessa vahvasti esillä oleva näkökulma tilaaja-tuottajamalliin on sopimuksellisuus. Siinä tarkastellaan sopimuksellisuutta toimintatapana ja sisällöllisenä asiana. Kysymys on muun muassa siitä, missä määrin eri sopimuksiin on mahdollista kirjata toiminnassa vaikuttavia tekijöitä tai kuinka yksityiskohtaisia niiden tulisi olla. Huomioita on mahdollista kiinnittää siihen, miten osapuolten välinen vuorovaikutus toimii sopimusten laatimisen yhteydessä tai missä määrin sopimuskäytännöistä aiheutuu itsessään kustannuksia. Kolmanneksi tilaaja-tuottajamallia on tarkasteltu taloudellisesta näkökulmasta. Huomio on siinä, missä määrin mallin avulla on mahdollista saavuttaa kustannussäästöjä. Esimerkiksi tilaaja-tuottajamallin odotettuun tehokkuuteen ja ilmenneeseen todellisten kustannussäästöjen vähyyteen on viitattu kansainvälisissä tutkimuksissa. Kuitenkin on lähes mahdotonta sanoa mallin tarkkoja kustannuksia, koska toimintamallina sen vaikutukset ovat välilliset. Neljäs näkökulma on osaamisen näkökulma. Tässä pohdinnan kohteena on se, minkälaista osaamista tilaaminen ja tuottaminen edellyttävät. Tilaajilta edellytetään osaamista, joka liittyy hankintoihin ja sopimusten tekemiseen. Tilaajalle kuuluvat myös tarjousten arviointi ja kilpailuttamiseen liittyvä osaaminen. Palveluita on pystyttävä tuotteistamaan tarjouspyyntöä varten. Tilaajan vastuulla on lisäksi tunnistaa palveluiden tarve eli se, minkälaisia palveluita kuntalaiset tarvitsevat. Osaamiseen kuuluu sekin, että tilaaja hallitsee palvelutuotannon kokonaisuuden. Tavoitteena on, että eri palveluista muodostuisi toisiaan tukeva kokonaisuus. Tuottaja-osaaminen liittyy muun muassa kykyyn toteuttaa palveluita laadukkaasti ja tehokkaasti sopimuksen mukaisesti. Tuottaja-osaaminen on myös kykyä kehittää myytäviä palvelutuotteita. Viides näkökulma on professionaalinen tarkastelutapa. Siinä pohditaan kysymystä, mitä tilaaja-tuottaja-ajattelutapa tarkoittaa eri toimialojen kannalta. Monessa tilaaja-tuottajamallia koskevassa tutkimuksessa on arvioitu sen sopivuutta valitulle hallinnonalalle. Kuudes näkökulma on markkinalähtöinen näkökulma. Tilaaja-tuottajamalli on tapa luoda edellytyksiä palveluiden ulkoistamiselle ja palvelumarkkinoiden luomiselle. Tästä näkökulmasta voidaan muun muassa kysyä, mitä tilaajatuottajamalli tarkoittaa kilpailuvaltiollisen ideologian näkökulmasta. Tekeekö se

13 12 julkisen sektorin entistä enemmän markkinoiden kaltaisesti toimivaksi kokonaisuudeksi vai saako julkinen sektori mallin kautta entistä tiukemman otteen järjestöistä ja yrityksistä, joilta se tilaa palveluita? (Stenvall, Airaksinen 2009, 86) Tilaaja-tuottajamallin toteutus on hyvin kokonaisvaltaista. Kuten edellä on kerrottu tutkimuksen rajauksesta, eivät kaikki näkökulmat ole tarkemmassa tarkastelussa tässä tutkielmassa, mutta kuvaavat tarkasteltavana olevan organisaation laaja-alaisuutta. Kaikki näkökulmat tarvitsevat mallia toteutuksessa konsernitason johtamista ja myös näkökulmien suhteuttamista toisiinsa Sopimusohjaus Tutkielmassa ei varsinaisesti ole tarkasteltu sopimusohjauksen kokonaisuutta, mutta on syytä määritellä se siinä muodossa kuin se kytkeytyy Tampereen kaupungin toimintamalliin. On tärkeätä ymmärtää ohjausmekanismien eroja ja toisaalta niiden kytkentää toinen toisiinsa silloin, kun tarkastellaan kokonaisuutta. (Katso myös kuvio 1.) Sopimusohjaus sisältää kaksi kokonaisuutta. Näistä toinen on sopimuksilla johtaminen ja toinen sopimusten hallinta. Sopimusohjaus viittaa siis koko järjestelmän toimintaan. Tampereella sopimusohjausta toteutetaan tilaaja-tuottaja - toimintaympäristössä. Täten siihen liittyy myös eri toimijoiden välisten suhteiden kokonaisuus. Sopimusohjauksen toteuttamiseen vaikuttavat merkittävästi konsernijohdon ja poliittisten toimijoiden toteuttama johtaminen joka edelleen heijastuu olennaisesti tilaajan ja tuottajan väliseen suhteeseen sekä sopimusten sitovuuteen ja sopimusohjauksen toimivuuteen. (Stenvall, Rannisto, 2010, 2, 6) Sopimusohjauksen tulee tuottaa päätöksentekoon lisää informaatiota. Tämä tavoite liittyy tiedolla johtamiseen, läpinäkyvyyteen ja asioiden parempaan perusteluun. Eräänlaisena tilaaja-tuottaja-mallin ytimenä voidaan pitää sopimusmenettelyä. Sopimuksilla ohjaaminen on mallin myötä keskeisin toiminnan koordinaation menetelmä ja sopimusten ja sopimusneuvotteluiden onnistuminen määrittävät paljolti myös sitä, miten kustannusten hallinta mallissa toteutuu. Sopimusmenettelyllä voidaan myös joko tukea monituottajamallia tai estää sen aito toteutuminen. Sopimuksellisuus voidaan nostaa myös koko Tampereen mallin ytimeen. Mikäli sopimusmenettely ei toimi, koko Tampereen mallin toteuttaminen ontuu. (Stenvall, Airaksinen 2009, 86)

14 Johtamisjärjestelmä ja johtaminen Johtamisjärjestelmä Johtamisjärjestelmä muodostuu organisaatiorakenteesta, johtamismallista, tietojärjestelmästä sekä ihmisten johtamisen periaatteista. Järjestelmä voi olla keskitetty funktionaalinen järjestelmä tai esimerkiksi hajautettu tulosyksikköorganisaatio. (Neilimo, luentomateriaali, 2008) Johtamisjärjestelmän näkökulmasta konserni voidaan markkinasektorilla määritellä tuotanto-organisaatioksi, joka toimii usealla eri toimialalla, ja joka on organisoinut eri toimialoilla toimivat yksikkönsä tulosyksiköiksi. Tulosyksiköt voivat olla joko erillisiä juridisia yksiköitä esimerkiksi osakeyhtiöitä tai sisäisiä tulosyksiköitä. Tämä konsernin määritelmä sopii hyvin myös kuntakonsernin määritelmäksi. Määrittelyssä nimenomaisesti mainittu monialaisuus on kunnan palvelutuotannon eräs tunnuspiirre. Ulottuuhan kunnan palvelutuotannon skaala laajalle alueelle aina sairaanhoidosta kirjastotoimeen. (Meklin, Martikainen, 2003, 27) Johtamisjärjestelmän näkökulmasta kuntakonsernin rakenne siis jäsentyy teoreettisesti eri tavalla kuin kirjanpidollisesti. Kirjanpidossa emokunta käsitetään yhdeksi konserniin kuuluvaksi yksiköksi, mutta johtamisen näkökulmasta myös emokunta on nähtävä useista yksiköistä muodostuvana kokonaisuutena. Tällöin konserni voidaan jakaa sisäiseen konserniin ja ulkoiseen konserniin. Sisäinen konserni muodostuu tukipalveluita tuottavista yksiköistä sekä varsinaisista kuntalaispalveluja tuottavista yksiköistä, jotka voivat organisaatiomuodoltaan olla brutto-, nettoyksiköitä tai liikelaitoksia. Konsernijohtamisjärjestelmä voidaan jakaa kahteen osaan: ensiksikin johtamisjärjestelmän luomiseen ja ylläpitämiseen. Tässä on kyse johtamisjärjestelmän rakenteiden, toiminnan pelinsääntöjen ja prosessien suunnittelusta ja muotoilemisesta. Toinen osa on järjestelmän käyttämistä kuntakonsernin toiminnan ohjaamisessa. (Meklin, Martikainen, 2003, 28) Tampereella kuntakonserni on toiminta- ja johtamisjärjestelmä, joka on toiminnallinen, omistuksellinen sekä rakenteellinen ja päätöksenteon organisaatiokokonaisuus. Tässä tutkielmassa keskeisen osan, eli konsernihallinnon, tehtävät konsernin osana on määritelty kaupungin johtosäännössä seuraavasti: Konsernihallinnon tehtävänä on varmistaa kaupungin strategisen johtamisjärjestelmän toiminta. Konsernihallinto keskittyy konsernijohtamisen päätehtäväalueisiin eli strategisiin prosesseihin ja niiden ohjaukseen, palvelutuotannon ohjaukseen sekä liiketoiminnan omistajaohjaukseen. (Kaupunginhallitus 2009) Konsernihallinto toimii konsernitehtävien valmistelusta vastaavana pormestarin esikuntana ja tuottaa kaupungin johdon päätöksentekoon ja toiminnan ohjaukseen tarvitsemat valmistelu-, täytäntöönpano-, asiantuntija-, ja seurantapalvelut sekä kaupungin muun organisaation tarvitsemat ohjaus-, asiantuntija- ja hallintopalvelut.

15 14 Myös kuntalaissa määritellään kuntakonserni ja konsernijohto. Ohjausroolista puhutaan kuitenkin pääosin omistajaohjauksen ja tytäryhteisöjen valvonnan suhteen. Sisäiseen tilaaja-tuottajamalliin ei konserniohjauksesta vastaavia määrittelyjä vielä löydy. Onhan kysymyksessä varsin uudentyyppinen päätöksentekomalli. (Niskakangas, Pönkä, Oksanen 2007, 15) Kuntakonserneja koskevaa tutkimusta on kaiken kaikkiaan melko vähän. (Stenvall, Airaksinen 2009, 62) Konserniohjausta ja omistajaohjausta käytetään käsitteinä usein suullisissa keskusteluissa ristiin tai rinnan. Omistajaohjaus on omistajapoliittisen tahtotilan määrittelyä ja toimeenpanoa, jolla pyritään varmistamaan konsernin menestyminen. Suomen Kuntaliiton mukaan omistajapolitiikka sisältää omistajapoliittiset linjaukset, kuten sen mitä kunta omistaa sekä missä tehtävissä kunta on mukana omistajana ja sijoittajana. Lisäksi siinä määritellään, mitkä ovat omistukselle asetettavat toiminnalliset ja taloudelliset tavoitteet sekä vastuu- ja raportointisuhteet. Omistajaohjaus määrittää, miten kunnan päätösvaltaa käytetään tytäryhteisöissä ja miten ohjeiden antaminen tapahtuu kunnan toimielimille ja viranhaltijoille sekä tytäryhteisöille. (Stenvall, Airaksinen 2009, 66) Johtaminen Johtamisen määritelmä ja julkisen johtamisen haasteet Johtaminen on työtä organisaation toiminnallisten tulosten aikaansaamiseksi. Johtaminen liittyy siis aina johonkin organisaatiolle asetetun tavoitteen saavuttamiseen. (Virtanen, Stenvall, 2010, 13) Yrityksen tai muun organisaation ylimmän johdon koko organisaatiota koskeva johtaminen on strategista johtamista. Konsernijohtaminen on siis pääosin strategista johtamista. Sen tavoitteena on saavuttaa toiminnalle asetetut päämäärät sekä löytää organisaation menestymisen kannalta oleelliset strategiset menestystekijät. (Neilimo, luentomateriaali 2008) Johtamista on lähestytty tieteellisenä ilmiönä monista näkökulmista. Virtasen ja Stenvallin hallinto- ja johtamistieteellisen näkökulman mukaan johtaminen tapahtuu aina jossakin organisaatioihin liittyvässä toimintaympäristössä. (Virtanen, Stenvall, 2010, 16) Keskeiset johtamistyön perusviisaudet on itse asiassa kehitetty 1900-luvun alussa, jolloin alettiin puhua työprosessien hallinnasta, tavoitteellisesta johtamisesta ja ihmisten johtamisen monisärmäisyydestä. Johtamissuuntauksia ja järjestelmäajattelun kehitystä on kuvattu kuviossa 3. (Virtanen, Stenvall, 2010, 64) Kuvioon ei ole yritettykään koota kaikkia johtamissuuntauksia, mutta puumainen kuvio sopii kokoamaan tutkielmani problematiikkaa johtamisesta. Vaikka suuntaukset muuttuvat ja yhteiskunta muuttuu, on mahdollista edelleen löytää kytköksiä vanhempiinkin suuntauksiin. Kehitysajatusten hyvänä perustana on oltava myös ymmärrystä menneistä ajatteluista aikaperspektiivi huomioon ottaen. Tarvitaan myös ymmärrystä siihen, että johtaminen on kokonaisuus, eikä ole missään ajassa pelkästään yhden teorian, opin tai näkökulman laajuista.

16 15 Julkisen ja yksityisen organisaation eroja ei tässä tutkielmassa sen syvemmin ole tarkasteltu, mutta johtamiseen liittyviä eroja on hyvä tunnistaa. Johtajat tekevät julkisella ja yksityisellä sektorilla samantyyppisiä asioita, mutta julkisen johtajan rooliin vaikuttaa myös tasapainoilu politiikan, intressiryhmien ja sisäisen johtamisen välillä. Työlle on leimallista erilaisiin kriiseihin reagoiminen. Julkisille organisaatioille ovat usein tyypillisiä epäselvät ja vaikeasti mitattavat tavoitteet. Toimintaan vaikuttavia tavoitteita on useita ja ne voivat olla ristiriidassa keskenään. KUVIO 3 Johtamissuuntausten ja järjestelmäajattelun kehitys. (Virtanen, Stenvall, 2010, 64)

17 16 Julkisilla johtajilla on vähemmän toimivaltaa ja joustavuutta, koska rakenteet ja poliittinen toiminta rajoittavat johtamisedellytyksiä. Heillä on vähemmän itsenäistä päätöksentekovaltaa suhteessa henkilöstöön. Työntekijöiden asema on usein turvattu, minkä vuoksi johtaminen on luonteeltaan suostuttelevaa. Julkiset johtajat joutuvat kohtaamaan enemmän radikaaleja, jopa edellisestä vastakkaiseen suuntaan vieviä toiminnallisia linjauksia, jotka johtuvat poliittisista syistä. Linjausten muutokset vaikeuttavat asioiden toimeenpanoa. Strategian laadintaprosessi on usein samanlainen julkisella ja yksityisellä sektorilla, tosin julkisella sektorilla neuvotellaan enemmän muun muassa intressiryhmien kanssa. (Virtanen, Stenvall, 2010, 37) Johtamisjärjestelmät ovat julkisessa hallinnossa kehittyneet huimasti. Perinteinen, hallinnolliseen byrokratiaan palautuva johtamisajattelu on korvautunut uudella julkisen johtamisen ja hallinnan mallilla. Julkishallinnon käytännön organisaatioelämässä johtamistyö on kuitenkin usean mallin yhdistelmä. (Virtanen, Stenvall, 2010, 40) Uusi julkinen johtaminen (New public managemet, NPM) haastoi perinteisen mallin luvun alussa. Kehityksessä on ollut viimeisen 20 vuoden aikana keskeistä siirtymä hallinnollisesta, panoksiin ja byrokraattisiin toimintatapoihin keskittyvästä ajattelumallista kohti tuotoksia, tuloksia ja vaikuttavuutta. Pyrkimyksenä on luoda hallinto, joka toimisi yhä kustannustietoisemmin. Julkisella hallinnolla on käytössään rajalliset resurssit ja siksi johtajankin tulee olla ammattilainen niiden käytössä. Tämä on merkinnyt myös tärkeää ajatuksellista siirtymää kohti julkishallinnon tilivelvollisuuden näkökulmaa. Yrityssektorilta tulevat vaikutteet ja toimintatavat ovat laajentuneet myös julkiselle sektorille. Samalla julkisten ja yksityisten organisaatioiden johtamistavat ovat lähentyneet toisiaan. (Virtanen, Stenvall, 2010, 47) Uuden julkisen johtamisen erityispiirteet ovat kuvattavissa seuraavasti: Politiikan tekeminen ja toimeenpano erotetaan toisistaan. Laajaa julkista sektoria ei pidetä itsestään selvänä. Julkista hallintoa johtavat ammattijohtajat. Julkisessa toiminnassa korostuvat tehokkuus ja tulokset. Standardeilla, tulostavoitteilla ja arvioinnilla on suuri merkitys. Yritysmäinen toimintatapa asetetaan ensimmäiselle sijalle. Hyödynnetään markkinamekanismia, kilpailua ja sopimuksellisuutta. (Virtanen, Stenvall, 2010, 47) Tilaaja-tuottajamallissa on NPM mallin mukaisia kokonaisuuksia päätösvallan hajauttaminen, palvelujen kilpailuttaminen, aidon monituottajamallin tavoittelu sekä poliittisen vallan kasvattaminen korostaen valtuustoa strategisena päätöksentekijänä. Tampereen toimintamallissa on etsitty myös malleja liiketalouden asiakasajattelusta (CRM) ja prosessijohtamisesta. Tampereen malli on kuvattavissa myös uuden hallinnan (governance) toimintamallin avulla. Hallinnan käsite ei ole vielä kuitenkaan vakiintunut, mutta sen piirteet kuvaavat hyvin koko organisaatiossa käynnissä olevaa prosessia. (Haveri, Majoinen, Jäntti, 2009, 84)

18 17 Julkinen hallinta eli niin sanottu governance-mallin esiinnousu on tapahtunut 2000-luvun alussa. Corporate governance on hyvän hallinnon koodimalli. Malli haastaa NPM -mallin tai täydentää sitä. Governance -käsitteestä on muodostunut hyvä monitulkintainen. Sillä on tarkoitettu hyvää hallintotapaa, joka on tehokasta ja korruptoitumatonta. Toinen tulkinta on hallinnan käsitteen laajempi kansainvälinen tulkinta. Kolmas tapa ymmärtää hallinta on nähdä se eräänlaisena moniosaisen järjestelmän hallintatapana (gorporate governance). Täten voidaan katsoa, että hallinta viittaa uudenlaisiin julkisen toimintapolitiikan hallinnointitapoihin ja koordinaatiokäytäntöihin. Yksinkertaistettuna voidaan todeta, että tämän mallin hallintojärjestelmä rakentuu uudella tavalla korostamaan itseohjautuvia toimintayksiköitä ja yhteistyötä yli rajojen tekeviä julkisen hallinnon toimijoita. Verkostoissa on parhaimmillaan jatkuvaa vuorovaikutusta. (Virtanen, Stenvall, 2010, 55) Uusi julkinen johtaminen (NPM) edellyttää johtavassa asemassa työskenteleviltä kykyä toimia asiantuntijoina poliittisten päätöstentekijöiden kanssa. NPM on myös luonut kysyntää kaikelle sellaiselle johtamisosaamiselle, joka vaikuttaa tulokselliseen ja tuottavaan toimintaan. Tämä tarkoittaa järjestelmien, työyhteisöjen ja yksilöiden hallintaan liittyvän johtamisosaamisen vahvistamista. Ylimmillä virkamiehillä tulisi olla kykyä toimia poliittisen neuvonantajan roolin ohella manageriaalisina asioiden eteenpäinviejinä. Keskeisiä keinoja erottaa politiikan tekeminen ja toimeenpano toisistaan ovat olleet konsernijohtamisen kehittäminen sekä tilaaja-tuottajatyyppisten käytäntöjen käyttöönotto. Johtamisen osaamisvaatimusten kehittäminen riippuu siitä, minkälaiseksi konsernijohtamisen ja tilaaja-tuottajamallin sovellutukset kehittyvät. Tämän luvun alussa konsernitason johtaminen on määritelty strategiseksi johtamiseksi. Edellä laajemmin kuvatun mukaisesti toisin sanoin strateginen johtaminen tarkoittaa, että konsernilla tulee olla kykyä tehdä kokonaisuutta koskevia linjauksia ja vaikuttaa niiden toimeenpanoon. Tiedontuotannolla kyetään tunnistamaan konsernin toiminnan kannalta kriittisiä tekijöitä ja ongelmia ja konsultatiivisella henkilöstövoimavarajohtamisella tukemaan konsernin eri osien toimintakykyä. Järjestelmän johtamisessa olennaista on tunnistaa kokonaisuuteen liittyviä osia ja niiden toimivuus. (Virtanen, Stenvall, 2010, 50, 68) Kuntajohtaminen muutoksessa, miten tästä eteenpäin? Kivelä on pohtinut kuntajohtamisen kehitystarpeita. (Haveri, Majoinen, Jäntti, 2009, 45) Niistä ensimmäinen on Kaaos ja järjestys; Pysyäkseen koossa mikä tahansa organisaatio tarvitsee riittävän määrän järjestystä. Ollakseen luova ja uudistuskykyinen sen on oltava riittävässä määrin kaoottinen. Liiallinen järjestys ehkäisee uudistumisen. Liiallinen epäjärjestys hajottaa organisaation. Siis anna tilaa kaaokselle ja pidä yllä järjestystä. Toinen väittämä liittyy tiedon lisääntymiseen ja sen siilaamiseen. Tiedon määrä lisääntyy eksponentiaalisesti. Tarvitsemme tietoa päätöksenteon pohjaksi. Em-

19 18 me tarvitse kuitenkaan epäolennaista tietoa. Olennaisen tiedon saamiseksi meidän on siilattava olennainen tieto epäolennaisesta. Kolmas vertaa monimutkaisuutta ja yksinkertaisuutta. Ympäröivä maailma monimutkaistuu koko ajan. Emme ole aina selvillä havaitsemiemme ilmiöiden keskinäisistä vaikutussuhteista. Meidän on kuitenkin tehtävä päätöksiä. Tämän vuoksi meidän on tietoisesti yksinkertaistettava maailmaa ja pyrittävä ottamaan huomioon voimakkaimmat muutostekijät ja vahvimmat niiden välisistä vaikutussuhteista. Siis yksinkertaista monimutkaisuutta. Jos et osaa sitä tehdä, anna se tehtäväksi jollekin, joka osaa. Meillä on tapana tehdä päätöksiä suhteellisen lyhyellä aikavälillä. Mitä vaikeammassa tilanteessa olemme sitä lyhyempi aikaperspektiivimme on. Päätöksemme vaikuttavat kuitenkin pitkälle tulevaisuuteen. Tämän vuoksi meidän on nähtävä yhtä hyvin lähelle kuin kauas. Kun organisaatio kohtaa toimintaympäristön murroksen, johon se ei ole valmistautunut, se katsoo helposti taaksepäin ja etsii turvallisuutta. Takerrutaan vanhaan eikä uskalleta kohdata nykyhetkeä eikä tulevaisuutta. Vanhaan takertuminen estää uuteen tarttumisen. Mitä uuden oppiminen on, riippuu organisaation historiasta ja toimintakulttuurista. Uuden oppiminen ei kuitenkaan riitä. Yhtä tärkeää on oppia pois sellaisista toimintatavoista, jotka eivät ole sopivia tämän päivän maailmaan. Poisoppiminen vanhasta on myös poisoppimista tarpeettomaksi käyneestä. Organisaatio voi periaatteessa valita etenemisensä tavan. Tavanomaisin tapa on, että se ohjautuu menneestä käsin. Tämä vaara on sitä suurempi, mitä menestyksekkäämpi organisaation toiminta on ollut. Etenemistä voi ohjata myös pidemmälle tulevaisuuteen asetettu vetovoimainen tavoite, jota kohti organisaation halutaan kulkevan. Hallintokuntien ja toimialojen rajat ovat edelleen korkeita. Kunnan ulkoinen elämä on kuitenkin muuttunut ja muuttumassa postmoderniin suuntaan, jolle on luonteenomaista yksilöllisyyden korostuminen, yhden totuuden puuttuminen ja verkostomainen toimintatapa. (Haveri, Majoinen, Jäntti, 2009, 45-51) Postmoderniin maailmaan tarvitaan johtajuutta joka pystyy Antoine de Saint- Exupéryn viisauteen: Kun haluat rakentaa purren, älä kutsu miehiä kokoon hankkimaan puuta, kunnostamaan työkaluja antaaksesi tehtäviä ja jakaaksesi töitä. Opeta miehille kaipuuta aavalle, rajattomalle merelle. Strategisen johtamisen teos käy läpi problematiikkaa miten vastata kompleksisen ja postmodernin ajan haasteisiin. (Juuti, Luoma, 2009) Professori Lahdenpää on kiteyttänyt kirjan sisällön esipuheessa: Kirjoittajat toteavat, että organisaation optimaalinen kehittäminen kulkee polkua, joka alkaa rationaalisen strategisen johtamisen menetelmien hallinnasta ja tämän hallinnan

20 19 kautta kompleksisen strategisen johtamisen maailman kuvaan, edeten edelleen postmodernin strategisen näkökulman soveltamiseen. Matka, jonka organisaatio joutuu strategisen johtamisen tiellä kulkemaan saattaa olla pitkä, useita vuosia kestävä, mutta sen kulkeminen kannattaa. (Juuti, Luoma 2009, 11 12) Strategisen johtamisen kehittäminen on Juutin ja Luoman mukaan mahdollista luomalla kolmesta strategisen johtamisen maailmankuvasta yhteen nivovan ajatusmallin oman toimintansa perustaksi. Tarkastelun painopisteenä on maailmankuvasta toiseen siirtymisen strategiatyöskentelylle tuomassa lisäarvossa. Teoksessa heilutetaan turvallisia rakenteita ja realistisesti muistutetaan siitä, että nykyisissä oloissa pelkkään rationaaliseen ajatteluun tukeutuminen ei riitä. Monimutkaisessa ja pirstaleisessa maailmassa yritys ei voi olla ottamatta huomioon kompleksisuusajatteluun ja postmoderniin ajatteluun liittyviä strategianäkemyksiä. Kuitenkin on niin, että myös perinteisen strategisen johtamisen näkökulmien hallinta on välttämätöntä, jotta voi omaksua uusia ajattelutapoja. Strategisen johtamisen perinteisiä menetelmiä ja työkaluja on käytettävä niin, että saadaan organisaatio kuilun reunalle, luovan muuttumisen tilaan ja asiakkaat heidän toivomiensa elämysten sisälle. Siirtymä maailmankuvasta toiseen on suuri. Kirjoittajat ovatkin tarkastelleet siirtymiä pieninä askelina. Kuvio 4 tiivistää maailmankuvat keskenään vertailtavaan muotoon. (Juuti, Luoma 2009, 260) Rationaalinen maailmankuva Johdon rooli korostuu, henkilöstö osallistuu prosessin ehdoilla Kompleksinen maailmankuva Jokainen organisaatiossa on strategi Kuka tekee strategian? Millainen on strategiaprosessi? Mikä on strategian päämäärä? Enemmän tai vähemmän muodollinen, suunnittelu ja toimeenpano pyrkivät erottumaan toisistaan Loogisesti parhaan toimintatavan löytäminen Ei erillistä prosessia, strategian suunnittelu ja toimeenpano yhdistyvät Inspiraation ja luovuuden tilaan pääseminen Postmoderni maailmankuva Asiakkaan ja organisaation välinen vuorovaikutus korostuu Strategia on kaikessa toiminnassa mukana Elämysten ja identiteetin tuottaminen asiakkaalle Mikä on keskeistä strategiatyöskentelylle? Loogisten ja analyyttisten tiedolle perustuvien mallien ja toimintamenetelmien luominen Toimijoiden välisten systeemisten suhteiden tarkastelu, vallitsevien tunnetilojen tunnistaminen ja muuttaminen Jatkuva mielikuvia ja tarinoita tuottava dialogi asiakkaiden, johdon ja henkilöstön välillä KUVIO 4 Strategisten maailmankuvien piirteitä. (Juuti, Luoma 2009, 260) Monimutkaisessa maailmassa ei ole mahdollista luoda relevantteja suunnitelmia ja linjauksia, koska maailman muuttuu koko ajan ennakoimattomalla tavalla. Strategian implementointi on entistä vaikeampaa, koska strategian suunnittelun ja implementoinnin ero on suuri. Johtamisen ja toiminnan taso on eriytynyttä.

21 20 Koska monimutkaisuus lisääntyy, alkavat johdon laatimat strategiat menettää merkitystään perinteisessä mielessä. Paikallisuus ja nykyhetki ovat kompleksisessa maailmassa elävien organisaatioiden toimintakenttää. Tämä koskee sekä strategista johtamista että sen toteuttamista. Pirstaleisessa ja kompleksisessa maailmassa on ajauduttava epävarmuuden tilaan, jossa ei tiedetä päämääriä. Samalla eletään maailmassa, joka on täynnä toinen toistaan houkuttelevampia vaihtoehtoja. Asiakkaiden halut alkavat ohjailla yhä enemmän toimintaa. Asiakkaat haluavat saavuttaa jotakin ja tulla jonkin ihanteen mukaisiksi ja he kokevat jotkin tuotteet ja palvelut tuota mielikuvaa edistäviksi. Organisaatiot, jotka kykenevät tavoittamaan nämä kaksi ulottuvuutta samanaikaisesti, menestyvät. Kompleksisessa maailmassa organisaatioiden on heittäydyttävä avoimeen vuoropuheluun asiakkaiden kanssa. Strategisen johtamisen tehtävänä on avata asiantuntijoiden silmien eteen asiakkaiden maailma ja muokata organisaation rajapinnasta merkityksiä täynnä oleva paikka, jossa asiakkaat voivat kokea itseään kohottavia elämyksiä. Strategisen johtamisen painopiste siirtyy sinne, missä toiminta tapahtuu. Tätä toimintaa ja sen herkkää moniäänisyyttä on kehitettävä hienovaraisella tavalla siis vuorovaikutusta ja havainnointia rationaalisen suunnittelun sijaan. Johdon tehtävä kompleksisessa strategiassa on tunnistaa organisaation tunnetilat ja vahvistaa muutosvaiheessa sellaista toimintaa ja ajattelua, joka positiivisen palautekytkennän avulla voimaannuttaa muutosta. (Juuti, Luoma 2009, 269) Juuti ja Luoma toteavat, että kompleksisuusajattelun ja postmodernin ajattelun mukaisen strategisen johtamisen välillä on enemmän yhtäläisyyksiä kuin eroja. Sen sijaan hyppäys rationaalisen ajattelun mukaisesti strategisesta johtamisesta kompleksisuusajattelun sisälle on suuri. Tätä hyppäystä ei voi tehdä yksittäinen henkilö organisaatiossa, vaan siihen tarvitaan koko organisaatio ja erityisesti sen johto. Postmoderni strategia perustuu siihen, että organisaation on avauduttava tarkastelemaan sitä moniäänistä ja ristiriitaista diskurssia, jota alalla, jossa organisaatio toimii, on käyty aiemmin ja käydään edelleen. Postmodernin organisaation on pyrittävä antamaan asiakkaiden erilaisille tulkinnoille virikkeitä. Tämä vaatii sitä, että asiakkaiden kanssa heittäydytään avoimeen dialogiin. Modernille ajalle ominaiset suuret kertomukset ovat korvautuneet pienillä paikallisilla tarinoilla. Modernia aikaa luonnehtivat pysyvät suhteet ja rakenteet, jotka postmodernissa ajassa ovat katkonaisia ja jatkuvasti tapahtuu uudelleen arviointia. (Juuti, Luoma 2009, 273) Strategisen johtamisen tasoiksi määritellään viisi, lähtien siitä että organisaatiolla ei ole kirjallisessa muodossa strategisia linjauksia ja päätyen viidennelle tasolle, jossa asiakkaiden kokemukset ohjaavat tuotantoprosesseja.

22 21 Teoksen postmoderni näkökulma, tämä edellä mainittu viides taso, tarkoittaa että kaikki on näkökulmallista. Näkökulmat vaihtelevat jatkuvasti ja jonkin näkökulman avaaminen tuo mukanaan yhä uusien näkökulmien esille tulemisen mahdollisuusavaruuden. Meidän on hylättävä yhden totuuden ja yhden oikean tiedon etsiminen ja avauduttava pienien paikallisten jutustelujen ja tarinoiden vietäväksi. Juuti ja Luoma toteavat lohdullisesti, ettei heillä ei ole kokonaisia organisaatioita, joiden toiminta perustuisi viidennen tason strategisuudelle. miksi? - osin siksi ettei tällaista toimintaa ole pidetty mahdollisena saavuttaa. Osin siksi, ettei tällaista toimintaa ole pidetty organisoituneen toiminnan tavoitteena. Osin myös ehkä siksi, että tällainen toiminta vaatii energiaa, jota emme ole valmiita uhraamaan normaalin työskentelyn kuluessa. (Juuti, Luoma 2009, ) Juuti ja Luoma määrittelevät strategian uudella tavalla: Strategia on se, mitä organisaatio tahtoo, tekee ja puhuu. Strateginen johtaminen on tuon tahtomisen, tekemisen ja puheen aikaansaamista. (Juuti, Luoma 2009, 279) Tuo kiteytys tarkoittaa sitä, että organisaatio merkitsee johdon lisäksi kaikkia organisaation jäseniä, sen rajapinnoilla olevia ja siitä riippuvaisia tahoja. Tahtominen viittaa rationaalisen ajattelun kautta tapahtuvaan ideaalin muodostamiseen ja sen toteuttamispyrkimykseen. Tekeminen on kompleksisuusajattelun mukaista hyvää tuottavaa vuorovaikutusta, suurta tai pientä. Puhuminen tarkoittaa identiteettiä rakentavien merkityksien tuottamista ja vaihdantaa. Nämä kaikki sulautuvat yhdeksi enemmän kuin elävät erillään ja ovat hyvin sovellettavissa nykyaikaisen julkisen organisaation ylätason johtamiseen. Johtaja johtajana Muutosten keskellä korostuu paine kuntajohtamisen uudistamiseen. Suurten strategisten valintojen lisäksi päivittäisjohtaminen ja asioiden hoitaminen vaativat paitsi uudenlaisia toimintatapoja, myös yhä enemmän tietoa, osaamista ja aikaa. Instituutioiden mureneminen on merkittävä muutosvoima ja monet perinteisesti vahvat instituutiot ovat voimakkaan muutoksen kourissa. Esimerkiksi asemaan perustuva valta yhteiskunnassa on haastettu. Valtiolla ja kunnilla ei ole enää samanlaista erityistä asemaa muiden yläpuolella olevina instituutioina kuin vielä muutama vuosikymmen sitten. Vastaavasti johtamisessa henkilöiden arvovalta on yhä vähemmän kiinni muodollisesta asemasta tai titteleistä; johtajuus on yhä uudelleen ansaittava tehtyjen valintojen ja saavutusten kautta. Organisaatiossa ylimmän johdon toiminnan perustana on strategia ja mm. Kaplan & Norton ovat muistuttaneet siitä, että on oltava taitoja ja kykyjä strategian toimeenpanoon. Strategian toimeenpanosta on olemassa vain vähän käsitteellisiä malleja, ja useimmissa lähestymistavoissa toimeenpanon merkitys jää vähälle huomiolle. Toimeenpanokyvyllä tässä yhteydessä tarkoitetaan strategisia tavoitteita tukevia rakenteita ja toimintamalleja, johtamisjärjestelmää sekä kulttuuri- ja arvoperustaa. Strategisessa johtamisessa on siis kyse arjen teoista, sitoutumisesta pitkäjänteiseen työhön johtamisen, ohjausjärjestelmien, HR-

23 22 toimintojen ja työyhteisöjen kehittämiseksi strategian suuntaisesti. Keskeistä on ihmisten johtaminen. Ihmisten johtaminen integroi eri pääomatekijät organisaation kyvykkyydeksi. Kyvykkyys voidaan ymmärtää myös toimeenpanokykynä. On siis olemassa ihmisten johtamisprosesseja ja käytäntöjä. Tämän käytännön mittarina on se, soveltavatko johtajisto ja esimiehet kaikilla tasoilla näitä käytäntöjä. Kyse on dialogista, jolla luodaan jatkuvasti yhteistä tulkintaa. Se korostaa vuorovaikutuksen ja viestinnän tarvetta, henkilöstön ja organisaation eri tasojen välistä keskustelua sekä eri tasojen sisäisen keskustelun merkitystä. Tämä keskustelu tai dialogi on työskentelytapa, joka liittyy organisaatiokulttuuriin. (Haveri, Majoinen, Jäntti, 2009, 6, 102) Johto luo, ylläpitää tai muuttaa kulttuuria ensisijaisesti siten, miten se reagoi kriittisiin tapahtumiin tai organisaation kriiseihin, minkälaisesta toiminnasta se palkitsee tai rankaisee ja minkälaisen toiminnan statusta se vahvistaa. Vasta toissijaisena tässä tulevat organisaation rakenteet, järjestelmät, fyysinen tila ja vaikkapa organisaation toimintaa koskevat viralliset asiakirjat. Näillä muovataan kulttuuria tehokkaasti vasta silloin, kun ne eivät ole ristiriidassa ensisijaisten tekijöiden kanssa. (Haveri, Majoinen, Jäntti, 2009, 107) Strategiset linjaukset edellyttävät myös konserniohjauksen kehittämistä. Kokonaisvastuu toiminnan seuraamisesta on konsernijohdolla. Mitä suurempi on konserni, sitä tärkeämpää on konsernitason johtaminen, konserniohjaus. Johtamistyön tulisi olla tavoitteellista. Tavoitteellisuus vaatii, että johtaja tiedostaa perusteet sille, miksi hän ymmärtää johtamisen sisällön jonkinlaiseksi eikä ole niin sanotusti virran vietävänä. Tavoitteellisuus tai sen puute näkyvät julkisen johtajan ajankäytössä. Tärkeää on paitsi tiedostaa, mitä johtaa, erityisesti miettiä sitä, mitä ei tarvitse tai kannata johtaa. Johtajan tulisi välttää ylijohtamista tai näennäisjohtamista. Johtamisen ajankäytöllä luodaan merkityksiä. Se, mihin johtaja aikansa käyttää, voi ilmentää muulle organisaatiolle, mikä toiminnassa on tärkeää. (Virtanen, Stenvall, 2010, 67) Haasteellinen tehtävä johtamisessa on säilyttää ymmärrys eri tasojen eroista, mutta samalla hallita niiden kytkentöjä toisiinsa. Vaikka hyväksyisimme sisällöllisten painotusten tasokohtaiset erot organisaation tasosta riippuen, johtamiseen kohdistuu aina samankaltaisia vaatimuksia, kuten vuorovaikutus ja siihen liittyvä luottamus. Johtaminen on ryhmätyötä. Johtamisesta löytyy myös käytäntöjä, periaatteellista toimintaa ja ominaisuuksia. Ominaisuuksien kautta voidaan hahmottaa hyvän johtajan ominaispiirteet. Ominaisuudet samaistuvat helposti persoonallisuuteen. Hyvin erilaisetkin persoonat voivat menestyä johtajina kukin omalla tavallaan. (Virtanen, Stenvall, 2010, 70-72) Johtajalta edellytetään kykyä tarjota organisaatiolle visiot, tavoitteet, strategiat ja niitä tukeva rakenne ohjausprosesseineen. Jos johtaja ei kykene tarjoamaan kyseisiä tekijöitä, organisaatio jää ilman karttaa ja kompassia eikä tiedä, mihin mennä. Toisaalta johtajuuden kysyntä voidaan määritellä työntekijöiden johtajia ja johtajuutta koskeviksi odotuksiksi ja vaatimuksiksi. Edellä mainitun kysynnän ja tarjonnan kohtaaminen on onnistuneen johtamisen elementti. Tärkeää olisi siirtyä yhä enemmän postmodernin ajattelun mukaisesti yhdessä tehtyihin ja

24 23 rakennettuihin johtamiskäytäntöihin. Käytäntöihin vaikuttavat niin henkilöstö kuin johto. (Virtanen, Stenvall, 2010, 76) Virtanen ja Stenvall ovat tarkastelleet johtamista monesta eri näkökulmasta. Pelkistettynä he esittävät seitsemän osaamisvaatimusta julkiselle johtajalle (Virtanen, Stenvall, 2010, 85) seuraavasti: käsitteellinen ajattelukyky vuorovaikutustaidot tavoitteellinen työskentelytapa kyky mahdollistaa optimaaliset työskentelyolosuhteet kokonaisuuksien hallinta johtamistyön periaatteellisen puolen oivaltaminen kyky uudistua ja uudistaa Johtamisen sisältöalueiden muodostama kokonaisuus on Virtasen ja Stenvallin mukaan ryhmiteltävissä neljään johtajakokonaisuuteen. Kuvio 5 auttaa havainnollistamaan johtamistyön kokonaisuutta. Tulevaisuuteen suuntautuva ja valintojen tekemiseen perustuva johtaminen on organisaation johtamisen perusta. KUVIO 5 Johtamisen sisältöalueiden muodostama kokonaisuus. (Virtanen, Stenvall, 2010, 241)

25 24 Organisaatiokulttuurin johtaminen on laaja ja käsitteellisesti vaikeasti haltuun otettava kokonaisuus. Organisaatiota uudistava johtaminen perustuu tietoisuuteen osaamisen tilasta, innovatiivisuuden tarpeellisuudesta ja sisällöstä sekä siitä, miten muutoksia toteutetaan. Toimintajärjestelmien ja rakenteiden johtamien on johtamistyön kokonaisuus, johon sisältyy ainakin kuvion 5 neljä osaaluetta. (Virtanen, Stenvall, 2010, 240) Kuvio 5 pelkistettynä täydentää jo aiemmin määriteltyä johtamisjärjestelmän kokonaisuutta. Kuviosta löytyvät ylhäältä alas lueteltuna tieto, päätöksentekijät, organisaatio ja johtamismallit ja se sopii siten myös johtamisjärjestelmän kuvioksi. Edellä kuvatusta tiivistettynä ja tutkielman kannalta keskeiseen konserniohjaukseen liittyen johtamisessa tarvitaan aina kokonaisuuden hallintaa, strategisuutta, tavoitteellisuutta, kykyä päätöksentekoon, kykyä nähdä tulevaisuuteen, uudistumista, tiedon hallintaa ja arviointikykyä. Raportointi ja arviointi johtamisen välineenä Kuten edellä on todettu, tarvitaan varsinkin ylimmän tason johtamisessa tulevaisuuteen katsovaa ajattelutapaa ja kokonaisuuden hallintaa. Tieto ja tiedolla johtaminen ovat keskeiset osat tulevaisuuden johtamista (Neilimo, luentomateriaali, 2009) ja siten johtamisen osa-alueena käsitellään myös raportointia ja arviointia, jotka tietoa tuottavat johtamisen välineeksi. Myös johtamista, sen tuloksellisuutta ja onnistuneisuutta on opittava arvioimaan ja mittaamaan, koska ne ovat perusta kehittämiselle. (Neilimo, luentomateriaali, 2008) Arviointi tuottaa monipuolista tietoa itse toiminnasta, sen arvoista, vahvuuksista ja parantamisalueista, ja sen tavoitteena on toiminnan kehittäminen. Arviointi nähdään tarkasteltavan kohteen tai toiminnan arvon määrittämisenä, arvottavana tulkinnallisena analyysinä. Keskeisessä asemassa ovat tavoitteet, vaatimukset ja kriteerit, joihin arvioitavaa asiaa verrataan. Arviointitiedon voidaan katsoa täydentävän raportointitietoa laadullisen näkökulmansa sekä kehittämistehtävänsä kautta. Sen avulla tuotetaan tietoja myös toimintaprosesseista. Tehokkaan ja vaikuttavasti toimivan organisaation edellytys on, että se arvioi suorituskykyään kokonaisvaltaisesti ja että se tarkastelee tulosten ohella myös toimintaa ja vaikuttavuutta. Arviointi strategisessa johtamisjärjestelmässä toimii toiminnan suunnittelun palautemekanismina, joka analysoi tehtyjä suunnitelmia ja niiden toimeenpanoa, tuloksia, seurauksia ja vaikutuksia, sekä luo näin pohjaa uusille päätöksille ja auttaa hahmottamaan toimintaympäristöä entistä paremmin. (Tampereen kaupunki 2010, 7,16) Johdon raportointia yksityiskohtaisemmalla tasolla on muistettava se, että voidakseen arvioida palvelujen vaikuttavuutta, palveluketjujen toimivuutta sekä työprosessien tehokkuutta, on arvioitava palvelujärjestelmää sekä kokonaisuutena että osina prosessinäkökulmasta. Arvioinnin on tuettava palvelutarpeiden määrittelyä ja tuotettava tietoa sekä palveluketjujen että yksittäisten työprosessien toimivuudesta. Välineinä tässä toimivat mm. palvelujen tuotteistaminen, prosessien kuvaus ja arviointi sekä