YMPÄRI KÄYDÄÄN YHTEEN TULLAAN - KIRJOITUKSIA KUNNISTA

Transkriptio

1 Jaana Simola - Lauri Kuukasjärvi (toim.) YMPÄRI KÄYDÄÄN YHTEEN TULLAAN - KIRJOITUKSIA KUNNISTA PÄIJÄT-HÄMEEN kuntien PALVELURAKENteiden kehittämisprojekti PÄIJÄT-HÄMEEN LIITTO A195 * 2012

2

3 YMPÄRI KÄYDÄÄN YHTEEN TULLAAN -KIRJOITUKSIA KUNNISTA Toimittaneet Jaana Simola ja Lauri Kuukasjärvi Taitto Maaret Monola PÄIJÄT-HÄMEEN LIITTO A195 * 2012 ISBN ISSN

4

5 Sisällysluettelo ESIPUHE... 7 JOHDANTO... 9 AVOIN, OIKEUDENMUKAINEN JA ROHKEA KUNTAUUDISTUS ON MAHDOLLINEN...17 Hannu Katajamäki KUNTALAISEN ITSEHALLINTO...26 Esa Halme KUNTA MAASEUTUKYSYMYKSENÄ...34 Eero Uusitalo LAAJAKAISTA ON LÄHIDEMOKRATIAN TÄRKEIN ULOTTUVUUS...42 Erkki Rope KUNTATALOUS PIENEN KUNNAN JA UUDEN KUNNAN NÄKÖKULMASTA...46 Raija Rissanen MIKÄ MUUTOS? kehittyvän organisaation vastaus haasteeseen...55 Sirkka-Liisa Pylväs KUNTAPALVELUT MUUTOKSESSA YRITYS KUNNAN KUMPPANIKSI?...63 Outi Hongisto UUSI KUNTA VAI KUNTALIITOS...69 Lauri Kuukasjärvi MEDIA MUUTOKSEN AIRUEENA POLEEMINEN YHTEENVETO UUSI KUNTA VALMISTELUSTA...74 Päivi Kuisma LAHDEN SEUDUN KUNTAYHTEISTYÖN KEHITYKSESTÄ...79 Jose Valanta SUUNNATONTA MUUTOSTA...84 Jyrki Myllyvirta IDENTITEETTIÄ JA ITSENÄISYYTTÄ...88 Jaana Simola 5

6

7 ESIPUHE Asukkaiden hyvinvointi kulkee kehittämisajatusten etulinjassa kun suuria uudistuksia rakennetaan ja muutoksiin valmistaudutaan. Olemme olleet muutoksen ytimessä jo useita vuosia ja muutoksen tahti vain tiivistyy tulevina vuosina. Päijät-Häme tulee saamaan osansa siitä, halusimme tai emme. Muutoksen väistämättömyyden takia on erityisen tärkeää olla ensimmäisenä kuuntelemassa herkällä korvalla niitä tuulia, jotka kertovat meille tulevaisuudessa kohdattavista haasteista. Näitä viestejä on vastaanotettu järjestelmällisesti ja koordinoidusti. Tehokkaana työskentelytapana on käytetty kuntien yhteistyötä ja arvokkaana välineenä on ollut kuntien käynnistämä Kuntien palvelurakenteiden kehittämisprojekti (PAKETTI-projekti). Se on jatkanut työtä siitä, mihin PARAS hankkeen maakunnallisessa toimenpidesuunnitelmassa päästiin vuonna Palvelurakenteiden kehittäminen sekä uusien ja uudistettujen toimintamallien käyttöönotto ovat olleet PAKETTI projektin teesejä. Projektin toteuttamisaikana läpikäytiin maakunnassa valtakunnallista näkyvyyttä saanut UusiKunta hanke, jossa selvitettiin maakunnan yhdeksän kunnan halukkuutta toteuttaa laaja kuntaliitos. Kuntayhteistyö jatkuu ja siihen kunnat ovat erityisen sitoutuneita. Keskinäisen luottamuksen syventämiseen pyritään jatkuvalla keskustelulla. Silti paine sekä kuntarakenteiden että palvelurakenteiden uudelleen järjestämisen puristuksessa koettelee maakuntia, myös Päijät-Hämettä. Tulevia vuosia tarkastellaan lähes samoista lähtökohdista kuin kymmenisen vuotta sitten. Kuntapäättäjien haasteellisena tehtävänä on nähdä kauaksi ja löytää ratkaisuja koko maakunnan elinvoimaisuuden säilyttämiseksi. Ympäri on käyty ja taas tultu yhteen. Sykäys Ympäri käydään Yhteen tullaan artikkelisarjan julkaisemisesta lähti jatkuvan kehittämisen ja muutoksessa kulkemisen ajatuksesta. Vaikka yksi projekti saavuttaa päätepisteensä, yhteistyö ja sen kehittäminen jatkuvat keskeytyksettä, katkeamattomana virtana. Artikkelisarja kertoo tarinan siitä, minkälaisia ajatuksia polun kulkijoiden mielessä on liikkunut, kun paikallisia, alueellisia ja kansallisia muutoksia nousee keskusteluun. Julkaisu ei ole tieteellinen katsaus vaan ennemminkin poleeminen kokoelma älykkäiden henkilöiden ajatuksista polulla, jonka reunakivet on asetettu, mutta suunta mutkittelee. Kiitän kaikkia kirjoittajia omien mielipiteiden rohkeasta esille nostamisesta. Kiitän myös PAKETTI projektin henkilöstöä aktiivisesta ja innovatiivisesta otteesta kuntien palvelurakenteiden kehittämistyössä. Tämä julkaisu on osa PAKETTI -projektin loppuraporttia. Päijät-Hämeessä huhtikuussa 2012 Mika Kari Maakuntahallituksen puheenjohtaja PAKETTI projektin johtoryhmän puheenjohtaja 7

8

9 JOHDANTO Päijät-Hämeen kuntien palvelurakenteiden kehittämisprojekti (PAKETTI projekti) käynnistyi kuntien tarpeesta jatkaa valtakunnallisen PARAS hankkeen jälkeen koordinoitua yhteistyötä. Hallitusohjelman kunta- ja palvelurakenneuudistus sekä maakuntaohjelman tavoitteet samankaltaisine linjauksineen antoivat hyvän pohjan viedä eteenpäin yhdessä käynnistettyjä, kuntien tarpeista nousevia toimenpiteitä. Perusajatuksena työssä on ollut yhteistoiminta ja luottamus. Projektin aikana on edetty palvelut edellä periaatteen mukaisesti. Välillä tunnusteltiin kuntaliitoksen valmiuksia, mutta palattiin aika nopeasti takaisin yhteistyömalliin. Tämä kirja on tarina yhdestä kuntaprojektista. Kirjan toteuttamiseen osallistuneet henkilöt ovat antaneet suuren panoksensa kertomukselle ja luoneet sille juonen. Tarinan kiinnostavuus piilee moninaisuudessa. Kuntien palveluyhteistyötä ja kuntarakennekeskusteluja voidaan kuvailla monesta näkökulmasta ja monella lähestymistavalla. Onni on siinä, että tässä tapauksessa kaikki näkökulmat ja lähestymistavat ovat aivan oikeita. Uutta paikallisuutta etsimässä Aluetieteen professori Hannu Katajamäki kuvailee artikkelissaan maaseudun yhteisöllisyyden syntymistä ja kehittymistä kylien ympärille ja kylätoiminnan vahvistumista maaseudun suurten murrosvuosien, 1970-luvun, jälkeen. Katajamäen artikkelissa tarkastellaan kuntien roolia hyvinvointivaltion palvelujen järjestämisessä. Katajamäki nostaa esiin kansalaisten ja paikallisyhteisöjen näkökulmien huomiotta jättämisen kaikissa aiempina vuosikymmeninä kuntiin kohdistuneissa muutoksissa. Toimivaltaisten lähidemokratian muotojen kehittäminen on unohtunut, ja sen sijaan on tyydytty lausuntoja-antaviin alue-elimiin ja innostuttu internetin palautejärjestelmistä, joilla ei kuitenkaan ole kuin nimellistä arvoa päätöksenteossa. Katajamäen mukaan kansalaisten maantiedettä kunnioittavasta kuntauudistuksesta voidaan synnyttää uuden vuosituhannen kuntarakenne. Hän kuvaa periaatteiden mukaisia vahvoja yhtenäiskuntia, yhtenäismaakuntia ja alueita, joilla kunnioitetaan kansalaisten oikeutta valita vapaasti asuinpaikkansa. Katajamäen ajatukset ovat mielenkiintoisia ja niitä soisi hallinnon ja rakenteiden kehittäjien tarkastelevan lähemminkin. Katajamäki nostaa artikkelissaan esiin omaehtoisesti perustettavan ns. Omakunnan, jonka perusajatuksena ovat laadukkaat ja kohtuullisella etäisyydellä sijaitsevat peruspalvelut. Omakunnan perustana on lähivaikuttamisen vahva asetelma. Merkittävää Katajamäen mallissa on se, että kunnanosille taataan budjetin kautta riittävät resurssit hoitaa niille määriteltyjä tehtäviä. On selvä, että pelkkä päätöksenteon delegointi ilman resurssien siirtoa ei tuota toivottuja, jos mitään, tuloksia. Katajamäki haastaa nykyisen kuntauudistuskeskustelun nostamaan esiin vahvemmin kansalaisten todellisten lähivaikuttamisen välineet, siis toimivan lähidemokratian mallit. Yhtenä mahdollisuutena hän tuo vahvan toimivallan aluelautakunnan, jonka kautta kunta resursoisi kylien ja paikallisyhteisöjen kehittämistä. Esimerkkinä on Yläkemijoen aluelautakunta, joka näyttäisi parhaiten yhdistävän hallinnon tehokkuutta ja kansalaisille tärkeää läheisyyttä. 9

10 Itsehallinto uudenlaisissa kunnissa Pirkanmaan maakuntajohtaja Esa Halme pohtii artikkelissaan kuntalaisen itsehallintoa kuntauudistuksessa sekä itsehallintoa kuntaa suuremmalla alueella. Mielenkiintoiseksi artikkelin tekee pohdinta kuntalaisen itsehallinnon ja kunnallisen itsehallinnon määritelmien äärellä. Halme kirjoittaa itsehallinnon käyttömahdollisuuksia. Näistähän perustuslaista ei saada tulkintoja. Halme nostaa esiin kolme kysymystä; 1) kysymys kuntalaisen oikeudesta käyttää itse itsehallinnollista oikeuttaan, 2) kysymys vallan edelleen delegoinnista (luottamushenkilöpaikkojen jako poliittisissa neuvotteluissa sopimuksin), sekä 3) kysymys henkilöiden valinnasta sellaisiin poliittisiin toimielimiin, jotka sovittavat yhteen resursseja ja niihin, jotka tekevät päätöksiä yhden toimialan sisällä. Uudenlaisen näkökulman Halme tuo alueelliseen tarkasteluun arvioimalla sitä, missä määrin kuntarakennetta voidaan uudistaa ilman, että törmätään maakunnan rakenteesta johtuviin ongelmiin. Tästä taas siirrytään pohdiskelemaan kuntalaisen itsehallintoa uudenlaisissa kunnissa. Halmeen mukaan paras tapa vahvistaa kuntalaisen itsehallinnollista asemaa on lisätä niiden päätösten osuutta, joista päättävät suoraan vaaleilla valitut henkilöt. Esimerkiksi aluelautakuntien valinta suoralla vaalilla, jolloin kuntalaiset oikeasti päättävät keskenään, mitkä asiat ovat heille yhteisiä. He myös päättävät siitä, miten yhteiset asiat hoidetaan ja siitä, miten ne rahoitetaan. Omassa artikkelissaan professori Katajamäki korosti myös saman asian tärkeyttä. Itsehallintoa säänteleviä normeja Halme arvostelee siitä, että ne rajoittavat selvästi kunnan mahdollisuutta toteuttaa uudistavaa ja innovatiivista toimintakulttuuria. Kuntalaisten suuntaan tämä näkyy siten, että eri projektien tuottamia hyviä tuloksia ei ole voitu ottaa käyttöön pelkästään normien takia. Toimiva kunta-kylä suhde Maaseutuneuvos Eero Uusitalo pohtii artikkelinsa alussa kunnan sisäistä rakennetta; keskus, kylät, hajaasutusalue, ja sitä miten kunnan elinvoiman nimissä kaikkien alueiden erityispiirteet saadaan hyötykäyttöön. Pohtiessaan kuntaa toimintayksikkönä Uusitalo nostaa esille monikuntaliitosten vaikutukset paikallisdemokratiaan. Hänen mukaansa luottamushenkilöiden määrän väheneminen, alueellinen keskittyminen ja alueellisen asiantuntijuuden heikkeneminen on dramaattinen muutos, jota ei ratkaista kehittelemällä erilaisia lautakunta- ja toimikuntamalleja. Hän ehdottaa paikallistoimijoiden ja kuntapäättäjien vuorovaikutuksen pysyvää ja uskottavaa uudelleen järjestämistä. Uusitalo ehdottaa myös toimivien kyläyhdistysten nostamista rooliin, jossa ne yhdessä toimisivat aluelautakuntana tai lähidemokratialautakuntana. Laajoissa kunnissa näitä tarvittaisiin kolmesta kuuteen. Uusitalon mukaan tällä tavalla lisätään käytännön asioiden valmistelua, eri osapuolten tietotasoa ja saadaan parempia tuloksia. Menettelystä hyötyy paikallinen kehittämistyö ja kunta. Kyliin kannattaisi luottaa. Uusitalo antaa vinkkejä myös meneillään olevaan kunnallislain kokonaisuudistukseen: Kunnallishallinnon ja paikallistoimijoiden toimintaa pitää kehittää yhdessä, jotta yhteisvaikutus tukisi alueen kokonaisuutta. Kuntien roolina on vastuu koko alueesta, ei pelkästään keskuksista tai kehityskäytävistä. Kunnallislakiin tarvitaan selkeät lausumat lähidemokratian toteuttamisesta, mikä tarkoittaa kylien paikallistoimijoiden ja kunnan suhteen täsmällistä määrittelyä. Miksi sitten kyliin kannattaisi panostaa? Eero Uusitalon mukaan kylien rooli maaseutunsa asioiden kehittäjänä kasvaa. Kehitystyötä toki vaikeuttaa huomattavasti mielikuva väestöä ja työpaikkoja menettävästä maaseudusta. Uusitalo ei suoraan allekirjoita tätä vanhaa mielikuvaa vaan nostaa esiin kylien valoisaa tulevaisuutta ennakoivia muutostekijöitä. Tällaisia hänen mukaansa ovat teollistuvan maatalouden tarjoamat 10

11 monentyyppiset urakointityöt ja palkkatyöt, metsien monipuolistuva käyttö, maaseudun matkailuelinkeinojen laajeneminen, lisääntyvä etätyö, energia- ja kaivostoiminta sekä luovat alat. Sähköistä lähidemokratiaa Projektipäällikkö Erkki Ropen artikkeli nopeiden tietoliikenneyhteyksien merkityksestä kansalaisten osallistumista palvelevana välineenä tuo avartavaa kuvakulmaa edellisten kirjoittajien lähidemokratiapohdintoihin. Rope toteaa, että haja-asutusalueille rakennettavat valokuituverkot ovat tulevaisuudessa sähkö- ja vesihuoltoverkkoon rinnastettava asutuksen perusvaatimus. Ne ovat lähidemokratian kehitykselle merkittävä mahdollisuus. Uudet sähköiset sovellukset mahdollistavat asukkaiden tiedonsaannin asioista, jotka ovat vireillä ja tulossa päätöksentekoon. Tehokkaasti ja luovasti käytettynä internet mahdollistaa kuntalaisnäkökulman keräämisen vireillä oleviin asioihin jo valmisteluvaiheessa. Esimerkiksi aluelautakuntien käytössä videoneuvottelut voisi olla hyödyllinen työkalu. Ropen artikkelissa kuitenkin todetaan, että kaksisuuntaisen videoaineiston siirto vaatii valokuituyhteyksiä kaikkiin rakennuksiin, joissa niitä halutaan käyttää. Langattomien yhteyksien rajallinen kapasiteetti ei mahdollista riittävän monipuolista ja luotettavaa yhteyttä uudenlaisten lähidemokratian menettelytapojen käyttöönotolle. Rope esittää myös, miksi kuntauudistuskeskustelun yhteydessä olisi viisasta puhua myös tietoliikenneratkaisujen merkityksestä erityisesti reunakunnille. Hän toteaa, että nopeat tietoliikenneyhteydet ovat paitsi tasa-arvokysymys myös turvallisuuskysymys. Tulkintaa tarvitaan kuntataloudessa Hartolan kunnanjohtaja Raija Rissanen on laskentatoimen KTM, joka on työskennellyt suurimman osan työurastaan yritysten talousjohdossa. Hän esittää artikkelissaan vahvan näkemyksen siitä, että kuntien rakennekeskustelussa tärkeä merkitys on sillä, että luottamushenkilöt ymmärtävät erilaisten selvitysten taloudelliset argumentit ja niistä tehdyt vertailut. Tällä perusteella hän toteaa, että rahoituslaskelma, jossa tuloslaskelma ja tase yhdistyvät, antaa kaikkein ymmärrettävimmän ja selkeimmän kuvan kunnan talouden tasapainosta myös rahoituksen osalta. Rissanen kumoaa viime aikoina esitetyt väitteet siitä, että liikekirjanpidon periaatteiden mukaan poistojen tulisi kattaa kunnan nettoinvestoinnit. Nykyinen poistokäytäntö ja kirjanpitolautakunnan ohjeet vastaavat sukupolvien välisen tasa-arvon vaatimusta. Lainan ottamisessa on kuntien paras peukalosääntö, että syömävelkaa ei oteta. Kuntataloutta koskevat lehtikirjoitukset ovat keskittyneet liikaa poistojen määrän ongelmaan. Suomen kunnat eivät yleisesti ottaen ole ylivelkaantuneita ja velkojen vastapainona kunnilla on huomattava varallisuus, joka on kirjattu taseeseen tavallisesti hankintahinnoilla. Viime vuosina kuntien yhteenlasketut korko- ja rahoitustulot ovat ylittäneet korkomenot. Kunnan koolla ei ole vaikutusta siihen, miten tehokkaasti palvelut tuotetaan. Alhaisiin menoihin vaikuttaa eniten kunnan sijainti, maantieteellinen koko, väestörakenne ja muut olosuhdetekijät. Yli sadantuhannen asukkaan kuntien tilinpäätöslukujen vertailu tätä pienempien kuntien lukujen kanssa osoittaa, että kuntien velat ovat keskittyneet suuriin kaupunkeihin, samoin velan lisäys. Kahdeksalla suurimmalla kaupungilla, joissa asuu 66,3 % Suomen asukkaista, on myös huomattavan suuri rahoitusvarallisuus ja niiden korko- ja rahoitustuotot vähennettynä korkomenoilla ylittävät lähes kymmenkertaisesti loppujen kuntien vastaavat nettotuotot. 11

12 Vähiten velkaantuneita kuntia yhdistää vanheneva ja ikääntyvä väestö sekä jokin olosuhteisiin perustuva lisä yleisessä valtionosuudessa. Rissanen toteaa, että kunnan hyvä taloudellinen tila ei siis ole välttämättä osoitus kuntatalouden erinomaisesta hoitamisesta vaan epätasaisesti ja epäoikeudenmukaisesti määräytyvistä valtionosuuksista. Hyvä onni virheellisesti määräytyvässä sairastavuuskertoimessa tuo kunnalle runsaasti tuloja todelliseen tarpeeseen verrattuna. Sosiaali- ja terveydenhuollon osaamista Peruspalvelukeskuksen johtaja Sirkka-Liisa Pylväs on ollut alusta asti mukana tekemässä Päijät-Hämeen sosiaali- ja terveydenhuollon laajaa uudistusta. Alussa uudistus koski ennen kaikkea terveydenhuoltoa, mutta jo hyvin nopeasti se muuttui sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevaksi uudistukseksi. Hanke, joka käynnistyi vuonna 2005, oli laajuudessaan merkittävä ja sen etenemistä seurattiin valtakunnassa mielenkiinnolla. Päijät-Hämeessä oltiin sosiaali- ja terveydenhuollon yhteistoimintahankkeessa jo pitkällä siinä vaiheessa, kun valtakunnallinen PARAS hanke käynnistyi ja monia hyviä käytäntöjä levisi maakunnasta jo tässä vaiheessa ympäri maan. Sirkka-Liisa Pylväs nostaa artikkelissaan esille peruspalvelukeskus Aavan perustamisen ja ensimmäisten toimintavuosien haasteet, tavoitteet ja toteuttamisen. Keskeisin tavoite oli turvata kuntalaisille aiempien vuosien tasoiset palvelut siten, että organisaatiomuutos ei näkyisi ainakaan palveluja heikentävästi. Toinen merkittävä tavoite oli hälventää kuntien huolta taloudellisista mahdollisuuksistaan sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden tuottamisessa. Pylväs kuvaa mielenkiintoisella tavalla niitä haasteita, joihin erityisesti sosiaalipalvelujen järjestämisen laajassa yhteistoiminnassa törmättiin. Toisaalta toimintatapojen yhdenmukaistaminen toi mukanaan toiminnan tehostumista sekä uudenlaisia työskentelytapoja. Hän nostaa esille myös alati pinnalla olevan ongelman, tietojärjestelmiin kohdistuvat hankaluudet etenkin järjestelmävaihdoksen yhteydessä. Järjestelmäkysymykset tulevat jatkossakin olemaan sosiaali- ja terveydenhuollossa pinnalla, sillä Sirkka-Liisa Pylväs näkee, että tulevaisuudessa myös sähköisen asioinnin rooli on merkittävä. Nuorempi käyttäjäkunta on tottunut sähköiseen asiointiin, joten toimialojen on omalta osaltaan vastattava näihin odotuksiin. On myös kuntalaisten tasa-arvon kannalta tärkeää, että yhteistoiminta-alueen eri kolkissa asuvat asiakkaat voivat käyttää sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita omilla asuinseuduillaan. Ajanvarauskäytännöt ovat hyviä avauksia tähän toimintaan. Sähköisten palveluiden luotettava toimiminen edellyttää toimivia ja mieluummin myös nopeita tietoliikenneyhteyksiä, joista Erkki Rope omassa artikkelissaan kirjoittaa. Kumppanuus kunnille kummallinen asia Toimitusjohtaja Outi Hongisto käsittelee artikkelissaan kuntapalveluiden muutosta ja yritystä kunnan kumppanina. Kumppanuus voi olla hämärä käsite kunnalle, joka sanoo noudattavansa hankintalakia ja kilpailuttaa palveluiden tuottajat ja silti samaan aikaan tekee in-house ostoja kilpailuttamatta. Tähän problematiikkaan tuo Hongisto omia näkemyksiään. Alati muuttuvassa toimintaympäristössä ja jo moneen kertaan mainitun väestörakenteen muutoksen aiheuttamassa paineessa yksityinen yritystoiminta näyttäytyy yllättävästi uhkana kunnan palvelujen tuottajan roolissa. Hongiston mukaan ongelman ydin piilee siinä, miten liiketoiminta ylipäätään ymmärretään. Yleisesti yritystoiminta nähdään hyvänä ja alueelle menestystä tuovana sekä yhtenä merkittävänä kilpailukykytekijänä. Kun yritys hakee palveluntuottajana kumppanuutta kunnan kanssa, yksityisestä tahosta tuleekin jopa uhka. 12

13 Hongisto kuvaa artikkelissaan kunnan sosiaali- ja terveyspalvelujen ostajana. Hänen näkemyksensä mukaan kunta on usein määräävässä asemassa, eikä muita asiakasvaihtoehtoja useinkaan ole. Lisäksi julkisen hankintatoimen lakisääteiset menettelyt ovat yritysten nopeammalle päätöksenteolle ja toiminnalle vieraita. Hongisto toivoo, että kunnissa kiinnitettäisiin huomiota ostamiseen ja hankintaan strategisena kysymyksenä ja erityisosaamista edellyttävänä toimena. Outi Hongiston mukaan teollisen yrityksen tuotannon alihankintaratkaisut ovat tärkeä tekijä yrityksen menestymisessä. Voidaan pohtia, eikö näin ole myös kunnassa? Tästä näkökulmasta voidaan arvioida niitä kuntatalouden lainalaisuuksia, joita Raija Rissanen nostaa esille omassa artikkelissaan. Karttaharjoitus ja tarina kunnasta Kataisen hallitusohjelmaan liittyvän kuntauudistuksen valmistelun alkajaisiksi julkaistu selvitys ja siihen sisältyvä rakennekartta, saivat odotetusti suuren huomion. Projektipäällikkö Lauri Kuukasjärven mielestä karttaharjoitus oli huono tapa kutsua käynnistettävää muutoksen etsimistä. Vaikkakin se saattoi olla tarkkaan harkittu viesti, jolla hallitus ilmoittaa että muutos tulee ja kartat piirretään uusiksi. Karttaharjoitus on huono sana jos tavoitellaan suurta kuntauudistusta, jonka tavoite on kunnallisten palvelujen turvaaminen tavalla jossa kunnilla on tärkeä rooli palvelujen tuottamisessa. Oikein käytettynä karttaharjoitus olisi kuitenkin oivallinen väline kuntauudistuksessa. Se pitäisi ottaa käyttöön alueja paikallistasolla. Kuukasjärvi kuvailee, miten usean kunnan liitoksena syntyneiden kaupunkien alueellinen rakenne syntyy useimmiten yksinkertaisen karttaharjoituksen tuloksena. Liittyvät kunnat kuvataan samaan karttaan, entiset kuntarajat poistetaan ja näin saadaan uusi kunta. Hänen mielestään uuden kunnan rakenne voitaisiin hahmottaa myös siten, että ajatellaan nykyiset rajat ja rakenteet puretuiksi ja lähdetään luomaan uudet rakenteet. Uuden kunnan aluerakenteen perustaksi voidaan ottaa olemassa olevat kylät ja kaupunginosat. Artikkelinsa toisessa osassa Kuukasjärvi pohtii sitä, minkälainen olisi uuden kunnan tarina. Tarinan keskeisiksi osiksi muodostuisivat uuden kunnan idea ja olemus, sekä strategia. Tarinan tulisi kuvata kehittämisen kärkien mukainen ajattelu ja sen varaan voisi uuden kunnan ylin päättävä elin luoda toiminnan kehittämisen puitteet. Tarinan tulisi sisältää myös demokratian laajentaminen siten, että jokainen kuntalainen voisi enemmän kokea olevansa osa vaikuttavaa päätöksentekoa. Tiedotusvälineiden UusiKunta -kokemukset Maakuntaradion päällikkö Päivi Kuisma Yle Lahdesta on koonnut artikkelinsa haastattelemalla median edustajia heidän näkemyksistään Päijät-Hämeen UusiKunta selvityksestä. Median ammattilaiset arvioivat sitä, miten oma tiedotusväline käsitteli uutisoinnissaan kuntaliitoskeskustelua, minkälaisia argumentteja nostettiin esille ja lopulta myös sitä, miksi liitosneuvottelut päättyivät kahdeksan kunnan kohdalla kielteiseen päätökseen kuntien hallinnossa. Yhteenvetona Kuisma toteaa, että kuntaliitoksen valmistelu näyttäytyi enemmänkin taloudellisena projektina, eikä siinä kyetty ottamaan riittävästi huomioon paikallisidentiteettiin ja lähidemokratian toteutumiseen liittyviä näkemyksiä. Viiden alueellisen mediavaikuttajan näkemykset ovat mielenkiintoista luettavaa ja niiden viesteistä voi hyvin ymmärtää sen, että tiedotusvälineiden rooli tunteita kuohuttavien uudistusten valmistelussa voi olla moninainen, eikä erityisen helppo. Vaikka tavoitteena olisi tuoda tasapuolisesti esiin erilaisia näkemyksiä, silti tosiasiallisesti on muistettava, että äänekkäimmät eivät välttämättä edusta enemmistön etua, kuten Merja Åkerlind osuvasti toteaa omassa osuudessaan. 13

14 Kuntayhteistyötä tiivistämässä Lahden kaupungin kehitysjohtaja Jose Valanta toimi seutujohtajana vuonna 2002 käynnistyneessä Lahden kaupunkiseudun seutuhallinnossa. Artikkelissaan hän avaa kuntayhteistyön kehityspolkua ja kehittämisen tapoja. Seudullisen yhteistyön tavoitteet asetettiin varsin korkealle valtakunnallisenkin mittapuun mukaan. Kuntien konkreettisen yhteistyön laajentamisen lisäksi tavoiteltiin taloudellisten säästöjen tai toiminnallisten etujen aikaansaamista, yhteisten peruspalveluiden rakentamista sekä hallinnollisten rajojen madaltamista palveluissa. Kun yhteistyön kohteeksi oli määritelty koko kunnallinen toimintakenttä, voi hyvällä syyllä pohtia seutukokeilua säädelleen kokeilulain keinovalikoiman niukkuutta. Kun sitten Lahden kaupunkiseudun kunnat kuitenkin ottivat keinoista käyttöönsä melko vähäisen osan, toteaa Valanta poliittista ohjausta varten luodun päätöksenteko- ja ohjausrakenteen osoittautuneen tehtäviinsä suhteutettuna vähintäänkin yliorganisoiduksi. Seutuhallinnon ansioksi voi lukea kuntien eri toimijoiden keskinäisen yhteistoiminnan lisääntymisen ja luottamuksen vahvistumisen. Toimintavuosien aikana käynnistyi myös kuntien yhteisiä palvelutuotannon malleja, joiden järkevyyttä ei ole kyseenalaistettu. Sen sijaan erilaiset yhteistyön toteuttamisen hallintomallit eivät aina kulje toimintaympäristön muutoksen vauhdissa. Valantakin peräänkuuluttaa entistä selkeämpää, suoraan kansanvaltaan perustuvaa kuntapalveluiden organisointia. Muutos vaatii ripeyttä Lahden kaupunginjohtaja Jyrki Myllyvirta toteaa kirjoituksessaan kuntarakenteiden uudistamisesta, että rauhallisen, verkkaisesti etenevän suunnittelun ja pitkän tähtäimen perusteellisen valmistautumisen aika on vääjäämättä jäänyt taakse jo vuosia sitten. Seuraavat pari vuosikymmentä ovat ripeän muutoksen aikaa ja kunnilta odotetaan nopeaa reagointia uusiin tilanteisiin. Kovin pitkiin tuumaustalkoisiin ei ole varaa. Myllyvirta toteaa, että päijäthämäläiset ovat aiemmin olleet valtakunnan eturivissä edistämässä palveluyhteistyötä ja pohtineet mm. kansanvallan vahvistamisen edellytyksiä. Vuoden 2010 UusiKunta- hanke olisi mennyt vielä reilusti pidemmälle, mutta kaaduttuaan ryminällä vei joksikin aikaa mennessään innon ja yksituumaisuuden yhteistyön rakentamiselta. Samanaikaisesti monilla muilla kaupunkiseuduilla vahvistettiin kasvukeskusasemaa ja toteutettiin tai päätettiin tulevaisuuden kannalta merkittävistä kuntarakennejärjestelyistä. Kaupunginjohtaja Myllyvirta pohtii erilaisten, Päijät- Hämeessä jo toimivien yhteistyömallien tehokkuutta, asiakaslähtöisyyttä ja vaikuttavuutta sekä uudelleenarvioimisen tarvetta. Oman alueen kannalta luontevien ratkaisujen etsiminen ja ennakkoluuloton toteuttaminen ovat tie jatkaa kehityksen kulussa eteenpäin. Itsenäisyyttä vai itsepäisyyttä Projektijohtaja Jaana Simola on ollut vuosikymmenen ajan mukana erilaisissa kuntien ja kuntayhtymien yhteistyöhankkeissa ja yhteisissä toimenpiteissä. Artikkelissaan hän tuo esille kuntaliitoskeskusteluissakin voimakkaasti esille nousseen kuntaidentiteettikysymyksen. Kuntaliitos on eräänlainen aluekehittämistoimi. Jotta tällaiset toimenpiteet onnistuisivat, tulisi alueellinen identiteetti ottaa valmistelussa huomioon. Voimakas kuntaidentiteetti voi hyvinkin estää taloudellisesti erinomaisesti perustellun kuntaliitoksen. Oikein käytettynä ja hyödynnettynä terve kuntaidentiteetti vahvistuu ja toimii käyttövoimana liitoksen jälkeen. Kunta hallinnollisena instituutiona ei tarvitse 14

15 identiteettiä ollakseen toimiva, tehokas, asiakaskeskeinen ja saavutettava. Alueen identiteetti syntyy asukkaista, ei rajoista, toteaa Simola. Kun suunnitellaan uudenlaisia palveluiden tuottamismalleja ja uudenlaisia kuntia, herää monesti epäilyt salakavalasta juonesta, jolla itsenäisyys ja identiteetti tarkoitushakuisesti halutaan ryöstää. Uudistuksen vastustus ei yleensä kohdistu kohteeseen vaan tuntemattomaan tulevaisuuteen ja sen sisältämään nykytilan muutokseen. Toivon ajatuksia herättäviä lukuhetkiä kuntatarinoiden parissa. Jaana Simola Projektijohtaja 15

16

17 AVOIN, OIKEUDENMUKAINEN JA ROHKEA KUNTAUU- DISTUS ON MAHDOLLINEN Hannu Katajamäki, aluetieteen professori, Vaasan yliopisto Yhteiskunnat ovat alunperin organisoituneet paikallisyhteisöjensä kautta. Niistä ovat muodostuneet kunnat, maakunnat ja valtiot. Suomen kaltaisessa pienen väestön, vaihtelevan asukastiheyden ja suuren maantieteen maassa kansalaisten hyvän elämän edellytysten turvaaminen on vaatinut erityisen vahvaa paikallisuutta. Maaseudun paikallisuus asettui kyliin. Sarkajaon kautta muodostetut yhteisvainiot sekä kaskenpoltto edellyttivät pitkälle vietyjä yhteistyön käytäntöjä. Vuonna 1865 perustetut kunnat eivät lopettaneet kylien vahvaa yhteistoiminnallisuutta. Nuorisoseurat ja muut kansalaisjärjestöt kukoistivat kylissä maaseudun suureen murrokseen asti 1970-luvulle. Tämän jälkeen perinteisten kansalaisjärjestöjen merkitys alkoi vähetä, mutta kylien asukkaita yhdistävästä uudenlaisesta yhteistyöstä, kylätoiminnasta tuli yhä tärkeämpää. Nykyisin Suomessa on n kyläyhdistystä ja vajaa 1000 kylätoimikuntaa. Erityisesti työläiskaupunginosat olivat 1960-luvulle asti vahvan yhteisöllisyyden alueita. Ne olivat kylien kaltaisia tiiviin yhteistoiminnan paikkoja, joissa järjestötoiminta oli monipuolista. Perinteisten työläisyhteisöjen murros ajoittui samoihin aikoihin ja luvuille kuin maaseudun rakennemuutos. Työläiskaupunginosista muutettiin lähiöihin, vanhat puutalokorttelit ja rykelmäiset asuinalueet korvautuivat keskiluokan kerros-, rivi- ja omakotitaloilla. Entisiin työläiskaupunginosiin ei kuitenkaan syntynyt kylätoimintaan verrattavaa paikkaperustaista aktiivisuutta. Suomi on historialliselta olemukseltaan paikkaperustainen kansalaisyhteiskunta. Tämä ilmee sekä kaupungeissa että maaseudulla. Yhdessä tekemisen ja harrastamisen perinne on suomalaisissa paikallisyhteisöissä harvinaisen vahva. Hajauttava hyvinvointivaltio Ruotsista saatujen vaikutteiden innoittamana Suomessa alkoi hyvinvointivaltion muodostaminen 1960-luvulla. Hyvinvointivaltiossa yhteiskunta takaa verovaroin kansalaisille laajat peruspalvelut varallisuudesta ja asuinpaikasta riippumatta. Hyvinvointivaltio arvioitiin oikeudenmukaiseksi ja kansallisen eheyttämisen politiikkaa toteuttavaksi, mutta samalla myös taloudellisen kasvun näkökulmasta ihanteelliseksi Suomen kaltaiselle pienelle kansakunnalle. Suomalaisen hyvinvointivaltion lähtökohdat määritteli Pekka Kuusi vuonna 1961 ilmestyneessä teoksessaan 60-luvun sosiaalipolitiikka. Myös toinen maineikas sosiaalipoliitikko Heikki Waris oli keskeinen vaikuttaja suomalaisen hyvinvointimallin muotoutumisessa. Waris näki, että kansalaisjärjestöillä on hyvinvointivaltiossa tärkeitä valtiota ja kuntia täydentäviä tehtäviä. Hyvinvointivaltion palvelujen järjestämisessä kunnilla on ollut alusta lähtien tärkeä rooli; ne ovat hyvinvointivaltion paikallisia käsiä. Suomessa arvioitiin 1960-luvun lopulla, että hyvinvointivaltio ei voinut perustua senaikaisiin pieniin kuntiin. Kaikkiaan kuntia oli noin 500. Kunnan minimikooksi määriteltiin

18 asukasta ja tästä lähtökohdasta Suomessa suunniteltiin kuntauudistus, jonka jälkeen kuntia olisi jäänyt noin 300. Suurta kuntauudistusta ei kuitenkaan tehty, koska poliittinen yksimielisyys puuttui. Suomen hyvinvointivaltio rakentuikin selvästi pienempien kuntien kautta kuin Ruotsissa, jossa toteutettiin radikaali kuntareformi ja päädyttiin 1970-luvun alussa alle 300:aan kuntaan. Huolimatta voimakkaasta rakennemuutoksesta maaseudulla ja kaupungeissa, hyvinvointivaltion resurssit kohdentuivat Suomessa pienten kuntien ansiosta maantieteellisesti arvioituna huomattavan hajautuneesti. Kansalaisjärjestöt saivat hyvinvointivaltiossa peruspalveluja täydentäviä tehtäviä, jotka liittyivät esimerkiksi lasten päivähoitoon, perhe-, päihde- ja nuorisotyöhön sekä vanhus- ja kotipalveluihin. Pienet kunnat turvasivat myös kansalaisjärjestöjen hajautuneet toimintamuodot. Klassinen hyvinvointivaltio ylläpiti paikallisuutta tehokkaasti. Suomi oli 1990-luvulle asti vahvan paikkaperustaisuuden yhteiskunta. Keskittävä kilpailuvaltio Useiden tekijöiden summana Suomi ajautui 1990-luvun alussa syvään lamaan. Työttömyys nousi lyhyessä ajassa yli :een, pankkijärjestelmä horjui, valtion ja kuntien talous kriisiytyi, ulkomainen lainananto uhkasi tyrehtyä. Hyvinvointivaltion turvaverkot kestivät palkkatyötä tehneiden kohdalla juuri ja juuri. Monien yrittäjien elämäntyö kuitenkin tuhoutui, ja siitä seurasi kohtuuttomia seurauksia heille ja heidän läheisilleen. Talouden nousu alkoi uuden informaatio- ja kommunikaatioteknologian kirittämänä. Kärjessä oli Nokia. Uusi logiikka Suomen ulkoiset riippuvuussuhteet vahvistuivat. Menestymisen globaalitaloudessa tulkittiin edellyttävän klassisen hyvinvointivaltion keventämistä ja te- hostamista. Näköpiirissä olivat myös suurten ikäluokkien jääminen eläkkeelle ja pienten ikäluokkien tulo työelämään. Yrityksiin ei arvioitu riittävän henkilöstöä ilman julkisen sektorin tehostamista. Hyvinvointipalveluista haluttiin pitää edelleen kiinni, mutta palvelurakenteiden uudistaminen nähtiin välttämättömäksi. Hyvinvointivaltion sijaan alettiin puhua hyvinvointiyhteiskunnasta. Käsitteen vaihtuminen kertoi ajattelutavan muutoksesta: valtio ei enää yksin huolehdi kansalaisten peruspalveluista, vaan mukaan tarvitaan aikaisempaa vahvemmin yrityksiä ja kansalaisjärjestöjä. Myös yksittäisiltä kansalaisilta edellytetään suurempaa vastuuta itsestään ja kanssaihmisistään. Valtionhallinnossa aloitettiin tuottavuusohjelma ja kunnallishallinnossa alettiin korostaa kuntaliitoksia, erityisesti kaupunkiseuduilla. Julkisten organisaatioiden johtaminen alettiin tulkita yritysjohtamisen kaltaiseksi. Suomessa omaksuttiin kansainvälisten vaikutteiden innoittamana uudenlainen hallintotapa, New Public Management. Hyvinvointivaltio alkoi muuntua kilpailuvaltioksi. Enää ei nähty tarpeelliseksi arvioida yhteiskunnallisia päätöksiä paikallisyhteisöjen näkökulmasta. Palveluja alettiin tarkastella hallintokeskeisesti. Kansalaisista tuli asiakkaita. Eri hallinnonalojen edustajat ryhtyivät arvioimaan, kuinka suuren väestöpohjan niiden järjestämät palvelut vähintään tarvitsevat. Päädyttiin huomattavaan yksikkökokojen suurentamisen tarpeeseen. Kukin hallinnonala teki arvioitaan itsenäisesti ja päätti rakenteidensa tehostamisesta oman logiikkansa mukaisesti. Tätä kutsutaan osaoptimoinniksi. Kansalaisten maantieteen tappio Kansalaisten katsannosta valtionhallinnon osaoptimointi näkyy hallintoalueiden suurentumisena ja palveluiden keskittymisenä sekä tästä seuraavana palveluiden hankkimisen vaikeutumisena. Kansalaisten ja paikallisyhteisöjen näkökulmia ei oteta entisen- 18

19 veroisesti huomioon. Kunnissa ei ole kehitetty toimivaltaisia lähidemokratian muotoja, vaan on tyydytty erilaisiin lausuntoja antaviin alue-elimiin ja internetin palautejärjestelmiin; niiden avulla kansalaiset pystyvät vaikuttamaan asuinalueisiinsa kohdistuvaan päätöksentekoon ainoastaan nimellisesti. Palvelujen karsimista eivät heppoiset paikallisvaikuttamisen välineet kykene estämään. Uuden yritysmäisen yhteiskuntapolitiikan seurauksena valtion ja kuntien palvelut ovat etääntymässä kansalaisista. Yhteiskunta ei enää rakennu paikkaperustaisesti, vaan ylhäältä määriteltyjen mielivaltaisten väestöpohjien mukaan. Suomen pieniin paikallisyhteisöihin perustuva kansalaisten maantiede ei ole enää päätöksenteon lähtökohta. Tilalle on tullut tehokkuuta ja taloutta korostava keskittämisen maantiede. Kilpailuvaltion suosimat suuret hallintoalueet, väestöpohja-ajattelu ja palvelujen keskittäminen edistävät ylipaikallisia järjestelyjä ja suuruuden logiikkaa. Kansalaisten maantiede ei ole kuitenkaan muuttunut; edelleenkin merkittävä osa suomalaisista asuu pienissä paikallisyhteisöissä. Erona entiseen on, että yhä useammissa paikallisyhteisöissä kansalaiset ovat keskenään. Palvelut ovat etääntyneet. Paikallisyhteisöt ovat orpoontumassa. Oraalla oleva metropolivaltio Kilpailuvaltiossa talousehtoisuus vahvistui ja alettiin uskoa keskittäviin ratkaisuihin. Kilpailuvaltiossa kuitenkin vielä säilyi myös hajauttamisen idea: maakuntakeskusten kautta tulkittiin välittyvän kehitystä, joka pirskahtelee myös maaseudulle. Maaseudun huomioon ottaminen alkoi kuitenkin kilpailuvaltion päätöksenteossa hiipua. Kilpailuvaltion hajakeskittävä idea ilmeni vielä 1990-luvulla esimerkiksi ammattikorkeakoulujen perustamisena niihin maakuntakeskuksiin, joissa ei ollut omaa yliopistoa. Viime vuosina tilanne on jälleen muuttunut ja kilpailuvaltion hajakeskittäminen on alettu nähdä aikansa eläneenä. On alkamassa metropolivaltiopolitiikan aika. Talouden ja politiikan eliitti sekä heitä myötäsukaisesti silittävät tutkijat tavoittelevat noin viiteen vahvaan keskukseen perustuvaa Suomea. Tämän saavuttamiseksi on yhteiskunnan rakenteiden trimmaamisen tehostuttava. Metropolivaltio suosii absoluuttisen keskittämisen ideaa. Uskotaan harvoihin innovaatiokeskittymiin ja suuruuden logiikan vaihtoehdottomuuteen. Maaseutua ja pieniä keskuksia ei tässä asetelmassa enää tunnisteta. Hallinnossa tavoitellaan yhä suurempia ja tehokkaampia yksiköitä. Tärkeä etappi metropolivaltiokehityksessä on Jyrki Kataisen hallituksen suuri kuntauudistus. Tavoitteena on korkeintaan sadan kunnan Suomi, joka kiertyy muutamien valovoimaisiksi päätettyjen innovaatiokeskittymien ympärille. Suurkunnat ovat metropolivaltion synnyttämisen välineitä. Paikkaperustaisen politiikan tarve Kansalaisten hyvä elämä ja onni edellyttävät kuitenkin edelleen arjen sujuvuuden ensisijaisuuden tunnustamista ja takaamista. Hyvä arki, hallinnan tunne sekä ennustettava elämä ovat voimallisia uudistusten edistäjiä ja onnellisuuden lähteitä. Kansakunnan paras ei toteudu, jos yhteiskunnan alueellista organisoitumista koskeva päätöksenteko irrotetaan kansalaisten maantieteestä ja edistykseksi tulkitaan ylhäältä ohjattu hyvän elämän periaatteita kunnioittamaton ja onnen edellytyksiä tallova itsetarkoituksellinen ja hallintokeskeinen pakkouudistaminen. Tehokkuuden ja paikallisuuden huomioon ottamisen välillä ei tarvitse olla ristiriitaa, mikäli paikallistasolle taataan edellytykset omaehtoisten ratkaisujen kehittämiseen. Kansalaislähtöinen palvelujen organisointi on mahdollista toteuttaa koko maassa, kaikissa paikallisyhteisöissä. 19

20 Kaikkea ei luonnollisestikaan voida organisoida paikallislähtöisesti. Yhtenä esimerkkinä on erikoissairaanhoito. Kuitenkin huomattavan monet peruspalveluihin liittyvät kysymykset ovat paikallisia ja niiden organisointia voidaan pohtia paikallisyhteisöjen vaihtelevista tarpeista käsin. Tämä on paikkaperustaisen politiikan ydin; yhteiskunta on palautettava paikallislähtöiseksi ja mittakaavana on myös jatkossa oltava kansalaisten maantiede. Kansalaisten maantiedettä kunnioittavan kuntauudistuksen periaatteet Kansalaisten näkökulmasta palvelujen organisointia on ajateltava alhaalta ylöspäin eikä ylhäältä alaspäin. Suuressa osassa maata etäisyydet ovat niin pitkiä, että tavoiteltujen vahvojen peruskuntien mekaaninen muodostaminen synnyttäisi pinta-alaltaan kohtuuttoman suuria kuntia, joissa kansalaisten arjen etapit olisivat liian etäällä toisistaan. Kun tähän vielä lisätään halu tiivistää yhdyskuntarakenteita ja tehdä uudisrakentaminen haja-asutusalueille mahdollisimman vaikeaksi, ei elämä uusissa suurkunnissa kansalaisten näkökulmasta olisi kovinkaan oikeudenmukaista. Se olisi myös ilmastopoliittisesti arveluttavaa, sillä autolla liikkumisen tarve lisääntyisi. Jyrki Kataisen hallitusohjelman yksi iskusana toki toteutuisi: vaatii rohkeutta asua kymmenien kilometrien päässä lähimmistä peruspalveluista. Eriyttävät ratkaisut ovat oikeudenmukaisia Mekaaninen karttaharjoituksiin perustuva kuntauudistus ei ole ainoa vaihtoehto. Jyrki Kataisen hallitusohjelman kuntapolitiikka osiossa todetaan: Hallitus ohjaa kuntauudistuksen etenemistä ja käynnistää koko maan kattavan selvityksen kullekin alueelle tarkoituksenmukaisesta kunta- ja palvelurakenteesta. Puhutaan myös kuntalain uudistuksesta, jossa tarkasteltaisiin esimerkiksi kunnanosahallintoa. 1 Mikäli lähtökohtana ovat edellä mainitut periaatteet, on toiveita synnyttää kansalaisten maantiedettä kunnioittava uuden vuosituhannen kuntarakenne. Tämä tarkoittaa sitoutumista maantieteen huomioon ottamiseen. Tarvitaan eriyttämistä ja hallinnollista luovuutta, jotta kansalaisten hyvän arjen edellytykset pystytään turvaamaan erilaisissa paikallisyhteisöissä Utöstä Utsjoelle. Osassa maata ovat tarkoituksenmukaisia vahvat yhtenäiskunnat, joissa on toimivaltainen kunnanosahallinto; sen kautta kansalaiset voivat vaikuttaa lähiyhteisöjensä palvelujen järjestämiseen ja maankäytön suunnitteluun. Tällaiset kunnat voivat asioida suoraan keskushallinnon kanssa; alue- ja maakuntahallintoa ei tarvita. Yhtenäiskunnat sopivat suurimmille kaupunkiseuduille, myös pääkaupunkiseudulle. Osassa maata kannattaa palvelut organisoida yhtenäismaakuntien kautta. Niihin on sulautettu nykyinen valtion aluehallinto ja maakuntahallinto. Kuntien koko on vapaa ja ne huolehtivat kansalaisten lähipalvelujen organisoinnista. Myös tässä vaihtoehdossa tarvitaan nykyistä huomattavasti vahvempaa kunnaosahallintoa ja lähidemokratiaa Itä- ja Pohjois-Suomen harvaanasutuilla alueilla tarvitaan uudenlaisia ratkaisuja, jotka kunnioittavat kansalaisten perustuslakiin kirjattua oikeutta valita vapaasti asuinpaikkansa. Jyrki Kataisen hallitus on asettanut työryhmän, jonka tehtävänä on laatia ohjelma Itä- ja Pohjois-Suomen kehittämiseksi. Tämän ryhmän työssä on pohdittava erityisen ponnekkaasti, minkälaisia luovia ratkaisuja tarvitaan Itä- ja Pohjois-Suomeen kansalaisten hyvän elämän edellytysten turvaamiseksi. Varteenotettavia ideoita ei ole toistaiseksi esitetty. Itä- ja Pohjois-Suomen harvaan asutuissa osissa on pohdittava vakavasti kuntien tehtävien vähentämistä ja valtion vastuun lisäämistä erityisesti sosiaali- ja terveyspalveluissa. 1 Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen ohjelma : Avoin, oikeudenmukainen ja rohkea Suomi. Valtioneuvoston kanslia. 20

21 Suuri kuntauudistus voi onnistua, mikäli kansalaisten maantieteestä ponnistavien hallinnon eriyttämisen tapoihin keskitytään vakavasti. Mekaanisten mallien soveltaminen johtaa kansalaisten katsannosta epävarmuuteen, jossa onnen edellytykset määräytyvät sattumanvaraisesti asuinpaikan perusteella Kansalaisten kannalta tärkeitä ovat laadukkaat ja kohtuullisella etäisyydellä sijaitsevat peruspalvelut. Niiden järjestämisessä kunnat voivat tehdä myös yhteistyötä. Nykyisen keskustelun valtavirrassa kaikkinaiset kuntien väliset yhteistyöasetelmat tuomitaan hallintohimmeleinä. Esimerkkeinä käytetään epäonnistuneimpia yhteistyökäytäntöjä. On myös kansalaisten kannalta onnistuneita kuntien välisiä yhteistyöasetelmia, jotka ovat säilyttäneet lähipalvelut. Niitä tulisi analysoida huolellisesti. Omakunnan idea Kuntauudistuksen vastakkainasettelu on mahdollista purkaa kolmannen tien avulla. Hallitus lopettakoon ylhäältä annettujen mallien väkinäisen sommittelun ja ryhtyköön luottamaan kuntapäättäjien kykyyn tehdä viisaita ratkaisuja yhdessä sovittujen menettelytapojen perustalta. Kenttä alkakoon käyttää luovuuttaan omaehtoisten kuntaratkaisujen kehittelyyn. Molemmin puolin on haudattava valtapoliittiset intohimot ja keskityttävä kansalaisten laadukkaiden lähipalvelujen ja hyvän elämän edellytysten turvaamiseen. Käytettävissä on paljon tutkimustietoa tehtyjen kuntaliitosten virheistä. Ne voidaan välttää. Kutsun omaehtoisesti perustettavaa kuntaa työnimellä Omakunta. Lähtökohtana on usean kunnan yhdistyminen. Vanhat peruskunnat muodostavat Omakunnan, jonka idea ja hallinto rakennetaan yhdessä, puhtaalta pöydältä. Kunta ei ole yhdenkään vanhan kunnan jatke, vaan uuden vuosituhannen moniaineksinen peruskunta, jonka vahvuudet ovat paikallisyhteisöjen paljous, työmarkkinoiden monipuolisuus, hajautettu hallinto ja vahva lähidemokratia. Henkilöstöjohtamisen katsannosta Omakunnan perustaminen on erityisen vaativaa, koska toimenkuvien muuttumista ja työyhteisöjen sekoittumista on mahdoton välttää. Omakunta muodostetaan alhaalta ylöspäin. Se rakentuu paikallisyhteisöistä. Omakunnan perustana on lähivaikuttamisen vahva asetelma, jonka yhteys kunnan päätöksentekoon on selkeä. Kunnanosille taataan budjetin kautta riittävät resurssit hoitaa niille yhdessä määriteltyjä tehtäviä. Omakunnassa on selkeä työnjako keskitettyjen ja hajautettujen ratkaisujen välillä. Kansalaisjärjestöjen yhdessä laatimat kylä- ja kaupunginosasuunnitelmat kytketään kunnan suunnitteluja budjettiprosessiin. Mahdolliset yhteistyöasetelmat muiden kuntien kanssa pohditaan. Kaiken kuntayhteistyön tuomitseminen himmeleinä on epä-älyllistä ja asenteellista. Kaksikielisillä alueilla kansalaisten on saatava täydet palvelut suomeksi tai ruotsiksi. Maaseutu on tärkeä osa Omakunnan kilpailukykyä ja vetovoimaa. Maaseudulla on mielenkiintoisia asuinympäristöjä ja uusien elinkeinojen lähtökohtia. Omakunnan monipuolista maaseutua tarkastellaan kokonaisuutena. EU:n ja kansalliset kehittämisohjelmat pystytään valjastamaan maksimaalisesti monipuolisen maaseutukehityksen edistämisen välineiksi. Kylien kehittämiseen ohjataan nykyistä enemmän resursseja kunnan oman budjetin kautta. Omakunnan nimi, vaakuna ja muut ulkoiset tunnusmerkit ovat kuntaidentiteetin kannalta tärkeitä. Uusi nimi voidaan löytää yhteisen historian kautta. Tästä ovat esimerkkeinä Sastamala ja Raasepori. Nimellä voi osoittaa, että Uusi Kunta ei ole yhdenkään vanhan peruskunnan jatke. Lähidemokratian vaihtoehdot Omakunta perustuu kunnanosahallintoon, jossa kansalaisilla on todellisia lähivaikuttamisen välineitä. Perinteiset kuntademokratian välineet eivät pysty ottamaan huomioon suurentuvien kuntien moniaineksisuutta. Tarvitaan lähidemokratiaa. Käsitykset lä- 21

22 hidemokratian luonteesta kuitenkin vaihtelevat. Kyläaktiivit puhuvat neuvottelumenettelyistä sekä uusista järjestelyistä kylien ja kunnan välillä. Yhtenä käytännön keinona on mainittu kunnan nimeämä vastuuhenkilö, jonka kanssa kylät neuvottelisivat. On myös pohdittu kyläneuvostoja ja -neuvottelukuntia, joissa käsiteltäisiin kylien asioita. Monet kuntapäättäjät olettavat, että kunnanosiin perustetut lausuntoja antavat asukastoimikunnat ja -lautakunnat ovat riittäviä lähidemokratian edistäjiä. Jotkut arvioivat internetin palautejärjestelmät ja kunnan järjestämät keskustelutilaisuudet tehokkaiksi kansalaisvaikuttamisen väyliksi. Kunnanosavaltuustojen valitseminen kunnallisvaalien yhteydessä nähdään yhtenä mahdollisuutena. On myös esitetty kunnan jakamista vaalipiireihin, joiden avulla taattaisin valtuutettujen alueellinen edustavuus. Kylätoiminnan valtakunnalliset suunnannäyttäjät eivät ole konkretisoineet, mitä he tarkoittavat kylien ja kunnan välisillä neuvottelumenettelyillä tai kylien ja kunnan suhteen uusilla järjestelyillä. Millä tavoin uusissa suurkunnissa hoidettaisiin jopa kymmenien kylien ja kunnan väliset neuvottelut ja mistä tuolloin sovittaisiin? Millä mekanismilla kunnat ohjaisivat resursseja yksittäisten kylien käyttöön? Miten tämä liitettäisiin kunnan budjettiprosessiin? En pidä pyrkimystä yksittäisten kylien ja kunnan keskushallinnon väliseen suoraan neuvottelumenettelyyn realistisena. Esitetyt käytännöt olisivat liian työläitä, sattumanvaraisia ja niiden piiriin voitaisiin ottaa ainoastaan kevyen sarjan kysymyksiä. Tähänastiset kokemukset ovat osoittaneet, että lausuntoja antavat elimet eivät pysty vaikuttamaan esimerkiksi alakoulun, päivähoidon, kotipalvelujen, neuvolan tai kirjaston kohtaloon. Internetin tai keskustelutilaisuuksien kautta kerättävän kansalaispalautteen systemaattisesta huomioon ottamisesta ei ole näyttöjä. Kunnaosavaltuustot ovat raskas väline. Miksei saman tien luovuta kuntaliitoksista ja tyydytä Kainuun mallin mukaisiin maakunnallisiin ja seudullisiin järjestelyihin, jotka säilyttävät nykyiset kunnat? Kunnan sisäisten vaalipiirien mahdollisuutta kannattaa tutkia, mutta selviydytäänkö tulevista haasteista pelkästää edustuksellista demokratiaa säätämällä? Aidon lähidemokratian välttämätön ehto on todellinen toimivalta. Paikallisyhteisöjen asukkaiden tulee pystyä vaikuttamaan lähipalvelujensa järjestämiseen ja maankäytön periaatteisiin. Heillä tulee olla myös mahdollisuus suunnitella omien asuinympäristöjensä tulevaisuutta ja suunnitelmat tulee kytkeä kunnan päätöksentekoon. Lähidemokratia on otettava osaksi kunnan poliittisia ja hallinnollisia käytäntöjä. Yksi mahdollisuus on vahvan toimivallan aluelautakunta. Vanhat peruskunnat sopivat ainoastaan poikkeustapauksissa aluelautakuntien toimialueiksi. Maaseudulla aluelautakunnat muodostuisivat usean lähikylän toiminnallisista kokonaisuuksista. Voitaisiin soveltaa kansalaisraatimenetelmää. Siinä eri väestöryhmien edustajat pohtisivat yhdessä asiantuntijoiden kanssa kerran vuodessa kolmen päivän ajan oman alueensa palveluhin ja maankäytön suunnitteluun liittyviä kysymyksiä. Kansalaisraadin työn tulokset ja myös kyläsuunnitelmat vietäisiin aluelautakunnan kautta kunnan suunnittelu- ja budjettiprosessiin. Kunta resurssoisi kyliä aluelautakuntien kautta ohjattavien kehysbudjettien avulla. Katse Yläkemijoelle 2 Erilaisista Suomessa sovellettavista kunnanosahallinnon käytännöistä Rovaniemen Yläkemijoen aluelautakunta näyttäisi parhaiten yhdistävän hallinnon tehokkuutta ja kansalaisille tärkeää läheisyyttä. Samalla se on alueen asukkaiden todellinen vaikuttamisen 2 Teksti perustuu Yläkemijoen aluelautakunnasta tehtyyn arviointiraporttiin. Yläkemijoen aluelutakunta. Tarkastuslautakunta. Palvelut -jaosto. Arviointi 6/2008. Rovaniemen kaupunki. 22

23 väylä eikä pelkkä kuulemisen ja lausuntojen antamisen foorumi. Sen lähtökohdista kannattaa miettiä lähidemokratiaa osana suurta kuntauudistusta. Yläkemijoen aluelautakuntamalli soveltuu myös hyvin Omakunnan käytännön toteuttamiseen. Yläkemijoen alueella on noin asukasta. Yläkemijoen aluelautakunta on perustettu jo vuonna Tuolloin käynnissä oli vapaakuntakokeilu ja erilaiset kunnallishallintoon liittyvät kokeilut olivat suosittuja. Aluelautakunta oli mukana myös sisäasianministeriön osallisuushankkeessa 1990-luvun lopulla. Yläkemijoen aluelautakunta jäi pysyväksi. Tätä kirjoitettaessa (vuoden 2012 tammikuu) Rovaniemellä tutkitaan Yläkemijoen aluelautakuntamallin laajentamista myös kunnan muille osa-alueille. Suoran demokratian sovellutus Ehdokkaat aluelautakunnan jäseniksi asetetaan toimialueen yhdeksässä kylässä järjestettävissä kansalaiskokouksissa. Jokainen kylä saa lautakuntaan yhden edustajan. Aluelautakunnan nimittää Rovaniemen kaupunginvaltuusto. Valinnassa ei korostu puoluepoliittinen näkökulma, vaan lautakuntaan nimitetään aktiivisia oman asuinalueensa edustajia. Lautakunnalla on Rovaniemen kaupungin budjetista irrotettu vajaan kahden miljoonan euron budjetti. Se on monialainen tilaajalautakunta, joka huolehtii päivähoitoon, perusopetukseen, kulttuuriin, nuorisoon, kirjastoon, eläkeläisten avopalveluihin, terveysneuvontaan ja kotipalveluun liittyvistä asioista. Se vastaa myös oman alueensa elinkeinojen kehittämisestä. Useimmat palvelut tuottaa Rovaniemen kaupunki, koska yksityisiä palveluntuottajia ei ole. Aluelautakunta julkaisee asukastiedote Kyläkelloa kymmenen kertaa vuodessa. Lautakunnan yhteistyökumppaneita ovat yhdistykset, yritykset ja Rovaniemen seurakunta. Rovaniemen kaupunginvaltuusto on asettanut Yläkemijoen aluelautakunnan tavoitteeksi palvelujen järjestämisen kansalaislähtöisesti, tehokkaasti ja taloudellisesti. Aluelautakunnan tilaamia palveluja arvioidaan samoilla kriteereillä kuin koko muun kaupungin vastaavilla tehtäväalueilla. Vuonna 2008 Rovaniemen tarkastuslautakunta teki arvioinnin lautakunnan 15-vuotisen toiminnan tuloksista. Hyviä kokemuksia Arvioinnissa kävi ilmi, että vuonna 2007 aluelautakunnan kautta ohjattiin päivähoitoon, terveysneuvontaan, kotihoitoon, perusopetukseen, kulttuuripalveluihin ja nuorisotiloihin 1676 euroa asukasta kohden. Rovaniemen kaupungin muun alueen vastaavat menot olivat 1258 euroa asukasta kohden. Yläkemijoen aluelautakunnan tilaamien palvelujen kustannusrakenteesta tiivistyvät seuraavat näkökohdat: väkiluku vähenee ja tämän seurauksena yksikkökustannukset ovat kasvussa. Väestö ikääntyy. Etäisyydet ovat pitkiä ja tämän vuoksi alueellisella keskittämisellä saavutettava säästö menetettäisiin kansalaisten suuremman liikkumistarpeen sekä siitä aiheutuvien kustannusten ja arjen hankaloitumisen myötä. Maaseudun palvelujen organisoinnissa on tarpeen arvioida kansalaisille aiheutuvia hyötyjä ja haittoja. Pelkkä kustannusten tarkastelu ei ole oikeudenmukaista. Arvioinnissa tiedusteltiin myös aluelautakunnan jäsenten näkemyksiä toiminnan vaikutuksista. He korostivat vaikuttamismahdollisuutta lähiyhteisössä. Se on erityisesti kansalaisten näkökulmasta tärkeä periaate. Täsmennetysti aluelautakunnan vahvat puolet olivat jäsenten arvioimina seuraavat: aluelautakunta pystyy reagoimaan joustavasti ja nopeasti palvelutarpeiden muutoksiin ja se on paikallinen kumppani alueen palveluntuottajille. Aluelautakunta pystyy tarkastelemaan Yläkemijoen aluetta kokonaisuutena. Harvaan asutulla maaseudulla oman alueen kokonaisnäkökulma on asukkaiden kannalta hyödyllisempi kuin sektorilautakuntien koko kuntaa samanaikaisesti tarkasteleva katsanto. Tämä tukee niin sanotun uu- 23