Oikeushallinto-osasto OM 7/021/2010 HOVIOIKEUKSIEN JA HALLINTO-OIKEUKSIEN RAKENNEUUDISTUS. Rakennemuutoksen yleiset perusteet

Transkriptio

1 MUISTIO Oikeushallinto-osasto OM 7/021/2010 HOVIOIKEUKSIEN JA HALLINTO-OIKEUKSIEN RAKENNEUUDISTUS Rakennemuutoksen yleiset perusteet Jyrki Kataisen hallitusohjelmassa on todettu, että riittävän laaja toimipaikkaverkko turvataan ja että hovi- ja hallinto-oikeuksia ja niiden toimialueita uudistetaan. Hovi- ja hallinto-oikeusverkoston kehittämistä on selvitetty korkeimman oikeuden emerituspresidentti Leif Sévonin johtamassa toimikunnassa, joka jätti mietintönsä Hovi- ja hallinto-oikeusverkoston kehittäminen (OM 17/2011) maaliskuussa Toimikunta ehdotti Itä-Suomen hovioikeuden ja Kouvolan hovioikeuden yhdistämistä ja yhdistetyn hovioikeuden sijoittamista Kouvolaan. Toimikunta ehdotti myös Kouvolan ja Kuopion hallinto-oikeuksien sekä Oulun ja Rovaniemen hallinto-oikeuksien yhdistämistä. Yhdistettävien hallinto-oikeuksien sijaintipaikaksi toimikunta ehdotti Kuopiota ja Oulua. Toimikunta ehdotti lisäksi tuomiopiirimuutoksia. Toimikunnan mietinnöstä käytiin lausuntokierros. Oikeusministeri vieraili kaikissa hovi- ja hallinto-oikeuksissa Ahvenanmaan hallintotuomioistuinta lukuun ottamatta Nykytilanne Tällä hetkellä Suomessa on kuusi hovioikeutta: Turun, Vaasan, Itä- Suomen, Helsingin, Kouvolan ja Rovaniemen hovioikeudet. Yleisiä alueellisia hallinto-oikeuksia on kahdeksan: Helsingin, Hämeenlinnan, Kouvolan, Kuopion, Oulun, Rovaniemen, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet. Ahvenanmaan hallintotuomioistuin toimii Ahvenanmaan käräjäoikeuden yhteydessä. Käräjäoikeuksien rakenneuudistus, jossa käräjäoikeuksien määrää vähennettiin 51:stä 27:ään, toteutettiin vuoden 2010 alusta. Uudistus on koettu onnistuneeksi. Suomessa on väkilukuun nähden edelleen paljon tuomioistuimia. Esimerkiksi Ruotsissa on yhtä monta hovioikeutta kuin Suomessa, mutta väestömäärä on Suomeen verraten lähes kaksinkertainen. Hallinto-oikeuksia Ruotsissa on 12.

2 2(7) Työn sisältö ja asiamäärät Tuomioistuinten asiat ovat aikaisempaa vaativampia ja EU-oikeuden arkipäiväistyminen on tuonut tuomioistuintyöhön lisähaasteensa. Tuomioistuimet joutuvat yhä useammin ratkaisemaan erityisen laajoja asioita. Usein syntyy myös ennalta arvaamattomia ruuhkahuippuja, joita tulee pystyä hallitsemaan tavanomaisen työn lomassa. Tuomioistuimet toimivat monella tapaa monimutkaisessa toimintaympäristössä. Hovioikeuksiin saapuneiden asioiden määrät ovat viimeisen kymmenen vuoden aikana vähentyneet noin viidenneksellä luvun loppupuolelta, jolloin perustettiin nuorimmat hovioikeudet, asiamäärät ovat puolittuneet. Asiamäärien laskun voidaan arvioida jatkuvan, mikäli hovioikeusprosessia edelleen kehitetään. Hallinto-oikeuksien asiamäärät ovat sen sijaan olleet 2000-luvulla pääsääntöisesti hienoisessa kasvussa aina vuoteen 2011 saakka, jolloin ne laskivat noin 8 %. Hallinto-oikeuksissa on tällä hetkellä asia- ja henkilöstömäärältään osin hyvinkin pieniä yksiköitä. Myös hovioikeudet ovat asiamäärien laskusta johtuen jääneet osin varsin pieniksi. Sukupolvenvaihdos Tuomioistuimissa on parhaillaan käynnissä laaja sukupolvenvaihdos. Lainkäyttöhenkilöstöstä noin 27 prosenttia eläköityy seuraavan viiden vuoden aikana. Jatkossa joudutaan kovaan kilpailuun hyvästä henkilöstöstä. Menestyminen tässä kilpailussa edellyttää, että tuomioistuimet ovat tehtäviltään ja sijainniltaan houkuttelevia työpaikkoja. Valtiontalouden tilanne Valtiontalouden tilanne on viime vuosina selvästi heikentynyt. Tämä vaikuttaa väistämättä myös oikeusministeriön hallinnonalaan. On siten löydettävä keinoja, joilla myös tiukassa taloudellisessa tilanteessa voidaan taata oikeusturvan saatavuus parhaalla mahdollisella tavalla. Tuomioistuinverkostoa tiivistämällä voidaan pidemmällä aikavälillä saada aikaan henkilöstösäästöjä mm. päällekkäisten toimintojen poistuessa. Myös toimitilasäästöjä syntyy jonkin verran. Johtopäätökset Uudistuksen tavoitteena on, että tuomioistuimet pystyvät antamaan korkeatasoista oikeusturvaa mahdollisimman tehokkaasti. Tuomionistuimissa tulisi jatkossa myös kehittää uusia työtapoja ja hyödyntää nykyistä paremmin tietoteknisiä mahdollisuuksia esimerkiksi todistajien kuulemisessa.

3 3(7) Tavoitteiden toteutuminen edellyttää vahvoja tuomioistuinyksiköitä. Niissä yleis- ja erityisosaamista voidaan syventää ja, kun ne eivät ole yhtä haavoittuvia kuin pienet yksiköt, myös vaativia, nopeastikin vaihtuvia työtilanteita voidaan hallita ilman että käsittelyajat pitenevät. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi on perusteltua vähentää hovioikeuksia yhdellä ja hallinto-oikeuksia kahdella. Rakenneuudistuksen kohdentaminen Hovioikeudet Helsingin hovioikeus on asiamäärältään huomattavasti suurempi kuin muut hovioikeudet. Myös väestön kasvu hovioikeuden tuomiopiirissä on nyt ja ennusteiden mukaan selvästi suurempaa kuin muissa hovioikeuksissa. On selvää, että Helsingin hovioikeus tulee säilyttää, eikä näin suureen tuomioistuimeen ole myöskään perusteita yhdistää muita tuomioistuimia. Hovioikeuksista Helsingin jälkeen toiseksi suurin on Suomen vanhin hovioikeus Turun hovioikeus. Väestöennusteiden mukaan tuomiopiirin väestö kasvaa edelleen. Turussa annetaan myös oikeustieteellistä tutkintoopetusta. Siellä on hallinto-oikeus sekä suuri käräjäoikeus. Hovioikeus on kaksikielinen ja myös Ahvenanmaan käräjäoikeus kuuluu sen tuomiopiiriin. Näillä perustein Turun hovioikeus on säilytettävä. Muut hovioikeudet ovat asiamääriltään kahta edellä mainittua selvästi pienempiä. Niistä kuitenkin Vaasan hovioikeus niin asiamäärältään kuin tuomiopiirin väestömäärältä muita suurempi. Väestöennusteiden mukaan Kouvolan ja Rovaniemen hovioikeuksien tuomiopiirin väestö tulee kummankin osalta kasvamaan noin 10 prosentilla vuoteen 2040 mennessä. Vaasan hovioikeuden tuomiopiirin väestö puolestaan laskee 3 prosentilla ja Itä-Suomen hovioikeuden 5 prosentilla. Väestöpohjaltaan Vaasan ja Rovaniemen hovioikeuksien tuomiopiirit ovat kuitenkin nyt ja väestöennusteen mukaan suuremmat kuin vastaavasti Itä- Suomen hovioikeuden ja Kouvolan hovioikeuksien. Näillä perustein on tarkoituksenmukaisinta kohdistaa yhdistyminen Itä-Suomen hovioikeuksiin. Näin ollen asiamäärältään kolmanneksi suurin Vaasan hovioikeus, joka on myös toiseksi vanhin hovioikeus, säilyisi. Tämä ratkaisu turvaa myös perustuslain mukaiset kielelliset oikeudet molemmilla kansalliskielillä. Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta kouluttaa Vaasassa kaksikielisiä juristeja, mikä on helpottanut henkilöstön rekrytointia Vaasassa. Myös Rovaniemen hovioikeus säilyisi. Tämä turvaisi sen, etteivät hovioikeuspalvelut siirry maantieteellisesti alueeltaan laajassa Pohjois-Suomessa kohtuuttoman etäälle.

4 4(7) Hallinto-oikeudet Helsingin hallinto-oikeus on asiamäärältään yli puolet suurempi kuin seuraavaksi suurin hallinto-oikeus ja väestö sen tuomiopiirissä kasvaa selvästi eniten. On siten selvää, että Helsingin hallinto-oikeus tulee säilyttää, eikä siihen myöskään ole perusteita yhdistää muita hallinto-oikeuksia. Hallinto-oikeuksista Helsingin jälkeen asiamäärältään suurin on Hämeenlinnan hallinto-oikeus, jonka tuomiopiirin väestö kasvaa väestöennusteen mukaan pääkaupunkiseudun jälkeen eniten. Asiamääriltään seuraavaksi suurimmat ovat Kuopion, Turun ja Vaasan hallinto-oikeudet. Oulun ja Kouvolan hallinto-oikeuden asiamäärät jäävät selvästi pienemmiksi. Rovaniemen hallinto-oikeus on kaikkein pienin. Jotta hallinto-oikeusverkostoa voidaan vahvistaa, on rakenneuudistus perusteltua kohdentaa maantieteellisesti yhdistämiskelpoisiin pienimpiin hallinto-oikeuksiin. Näin ollen yhdistettäväksi tulisivat Oulun ja Rovaniemen sekä Kouvolan ja Kuopion hallinto-oikeudet. Yhdistyvien tuomioistuinten sijaintipaikat Itä-Suomen tuomioistuimet Itä-Suomen hovioikeus ja Kouvolan hovioikeus Kouvola ja Kuopio ovat kaupunkeina lähes yhtä suuret ja molemmissa on tällä hetkellä sekä hovi- että hallinto-oikeus. Kummallakaan paikkakunnalla ei anneta oikeustieteelliseen tutkintoon tähtäävää opetusta. Ammattitaidon ylläpitämistä ja kehittämistä koskevan koulutuksen osalta Kuopiossa voidaan hyödyntää Itä-Suomen yliopiston ja Kouvolassa Helsingin yliopiston palveluja. Itä-Suomen yliopistoon on kaavailtu myös mahdollisuutta oikeustieteelliseen tutkintoon tähtäävään opetukseen tulevaisuudessa. Yhdistyvän hovioikeuden sijoittamista Kouvolaan puoltaa se, että tuomiopiirin väestö on kasvussa, kun taas Itä-Suomen hovioikeuden osalta väestökehitys on laskeva. Kouvolan hovioikeudessa on myös tehty paljon kehittämistyötä. Itä-Suomen hovioikeus ja Kouvolan hovioikeus ovat asiamääriltään lähes yhtä suuret. Kuopiota hovioikeuden sijoituspaikkana puoltaa erityisesti sen sijainti maantieteellisesti tuomiopiirin keskiössä. Toimitilakustannuksilla ei ole pidemmällä aikavälillä merkitystä arvioitaessa sijaintipaikkaa.

5 5(7) Eri perusteilla arvioiden Kouvolaa ja Kuopiota voidaan pitää varsin tasavahvoina hovioikeuden sijaintipaikkoina. Kuopion sijainti tuomiopiirin keskiössä kuitenkin puoltaa niin vahvasti sijaintipaikaksi Kuopiota, että yhdistetty Itä-Suomen hovioikeus on sijoitettava Kuopioon. Kouvolan ja Kuopion hallinto-oikeus Yhdistyvän hallinto-oikeuden sijoittamista Kouvolaan puoltaa lähtökohtaisesti se, että Kuopion hallinto-oikeuden tuomiopiirin väestö on ennusteen mukaan vähenemässä, mutta Kouvolan kasvussa. Sijoittumista Kuopioon puoltaa se, että Kuopion hallinto-oikeus on asiamäärältään Kouvolan hallinto-oikeutta noin puolet suurempi. Kuopio sijaitsee myös maantieteellisesti yhdistyvän hallinto-oikeuden tuomiopiirin keskiössä. Kuopion hallinto-oikeus on myös ratkaistujen asioiden määrän perusteella tuottavin hallinto-oikeus, jossa on tehty paljon kehittämistyötä. Näillä perustein myös yhdistyvä hallinto-oikeus sijoitetaan Kuopioon. Oulun ja Rovaniemen hallinto-oikeudet Oulun ja Rovaniemen hallinto-oikeuden osalta Oulua sijaintipaikkana puoltaa se, että Oulun seudun väestöennuste on selvässä kasvussa ja Oulu on yksi Suomen suurimmista kaupunkikeskuksista, jossa on myös suuri käräjäoikeus. Rovaniemeä puoltaa se, että siellä on hovioikeus ja Lapin yliopisto kouluttaa juristeja. Rovaniemen hallinto-oikeuden tuomiopiirin alueella on myös vireillä paljon kaivoshankkeita. Tosin niitä on vireillä myös Oulun hallinto-oikeuden nykyisessä tuomiopiirissä. Koska hallinto-oikeuteen tulevien asioiden määrä on riippuvainen alueen väestömäärästä ja mm. elinkeinotoiminnan vilkkaudesta, Oulua on pidettävä pitkällä aikavälillä tarkastellen tarkoituksenmukaisempana sijoituspaikkana hallinto-oikeudelle. Koska Oulun hallinto-oikeuden henkilöstö on puolet suurempi kuin Rovaniemen hallinto-oikeuden, tämä ratkaisu on myös henkilöstön tilannetta kokonaisuutena tarkastellen helpompi toteuttaa. Toimitilakustannuksilla ei ole oleellista merkitystä sijoituspaikkavalinnassa. Yhdistettävä hallinto-oikeus sijoitetaan siten Ouluun. Oikeuspalveluiden turvaaminen jatkossa Uudistuksella ei vaaranneta oikeuspalvelujen saantia. Kuten muuallakin oikeudenkäynnin osapuolten tarvetta matkustamiseen voidaan vähentää järjestämällä matkakäräjiä. Tätä varten säilytetään istuntopaikat myös niillä paikkakunnilla, joihin ei enää jää hovioikeutta tai hallintotuomioistuinta.

6 6(7) Tuomiopiirimuutokset Tässä vaiheessa on päätetty toteuttaa kaksi tuomiopiirimuutosta. Kainuun maakunta siirretään nykyisestä Itä-Suomen hovioikeuden tuomiopiiristä Rovaniemen hovioikeuden tuomiopiiriin. Päijät-Hämeen maakunta puolestaan siirretään nykyisestä Kouvolan hallinto-oikeuden tuomiopiiristä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden tuomiopiiriin. Molemmat muutokset tasaavat tuomioistuinten asiamääriä. Lisäksi selvitetään erikseen Satakunnan ja Hyvinkään käräjäoikeuksien mahdollinen siirto Turun hovioikeuspiiriin sekä Pirkanmaan käräjäoikeuden siirto Vaasan hovioikeuspiiriin. Uudistuksen eteneminen Muutosten piiriin kuuluvien tuomioistuinten henkilöstöä pyritään kuulemaan vielä ennen juhannusta. Asiaa käsitellään alueellistamisen koordinaatioryhmässä sekä hallinnon ja aluekehityksen ministeriryhmässä (HALKE) kevään ja alkukesän aikana. Hallituksen esitys hovi- ja hallinto-oikeuksien rakenneuudistuksen toteuttamiseksi annetaan tämän vuoden syksyllä. Tavoitteena on, että rakenneuudistus voidaan organisatorisesti toteuttaa vuoden 2014 alusta lukien. Tila- ja muista järjestelyistä johtuen henkilöstön siirtyminen tapahtunee ainakin osin tuota ajankohtaa pitempänä siirtymäaikana. Yhdistetyn Itä-Suomen ja Kouvolan hovioikeuden on tarkoitus toimia Itä- Suomen hovioikeuden nykyisissä tiloissa. Yhdistetylle Kouvolan ja Kuopion hallinto-oikeudelle on järjestettävä lisätilaa. Yhdistettävälle Oulun ja Rovaniemen hallinto-oikeudelle on järjestettävissä toimitilat samasta kiinteistöstä, missä Oulun hallinto-oikeus toimii tällä hetkellä. Lopuksi Ratkaisu, jossa molemmat Itä-Suomen tuomioistuimet sijoitetaan samalle paikkakunnalle, on ollut erityisesti Kouvolan hovioikeuden ja Kouvolan hallinto-oikeuden henkilöstöä, mutta myös Kouvolan kaupunkia ajatellen äärimmäisen vaikea ja raskas. Ratkaisulla on kuitenkin pyritty siihen, että näin luotaisiin Itä-Suomeen mahdollisimman kestävä tuomioistuinrakenne. Yhtään helpompaa ei ole ollut ratkaista asiaa Oulun ja Rovaniemen hallinto-oikeuksien osalta erityisesti sen vuoksi, että Rovaniemen hallinto-oikeus on erittäin hyvin toimiva tuomioistuinyksikkö. Henkilöstön sijoittumista uusiin tehtäviin pyritään tukemaan kaikin käytettävissä olevin keinoin.

7 7(7) Muutos on henkilöstölle raskas elämänvaihe. Hyvin toteutuessaan se voi kuitenkin olla myös uuden hyvän aikakauden alku. On myös korostettava, että kysymys on tuomioistuinten yhdistymisestä uusiksi vahvemmiksi tuomioistuinyksiköiksi, ei joidenkin tuomioistuinten säilyttämisestä ja joidenkin lakkauttamisesta. Yhdistymisen toivotaan toteutuvan siten, että kaikki se työ, mitä tuomioistuimet ovat tähän saakka tehneet, voisi kantaa hedelmää uusissa tuomioistuimissa ja jalostua vahvistamaan uutta tuomioistuinverkostoa.