Kuntien ja järjestöjen muuttuvat suhteet TYÖRYHMÄN ABSTRAKTIT KANSALAISYHTEISKUNNAN TUTKIMUS- JA KEHITTÄMISPÄIVÄT 2013

Transkriptio

1 Kuntien ja järjestöjen muuttuvat suhteet TYÖRYHMÄN ABSTRAKTIT Kuntien ja järjestöjen väliset vuorovaikutus- ja ohjaussuhteet Sakari Möttönen Ohjaussuhteet jaetaan yleensä hierarkkisiin suhteisiin, markkinasuhteisiin ja verkostomaisiin suhteisiin. Hierarkkinen suhde on määräysvaltasuhde. Siinä ylemmällä organisaatio- tai toiminnan tasolla on oikeus käskyttää ja määrätä alempaa tasoa, jolla on velvollisuus noudattaa ylemmän tason määräyksiä. Ohjaussuhteet perustuvat lainsäädäntöön tai ne on määritelty muilla säännöillä. Ohjeiden ja määräysten noudattamatta jättämisestä seuraa sanktioita. Byrokratia on selkein hierarkkisen ohjaussuhteet ilmentymä. Byrokratia yhdistetään yleensä julkisen hallinnon toimintaan, mutta sitä ilmenee myös sekä yksityisen sektorin että järjestöjen suurimmissa organisaatioissa. Markkinasuhde perustuu osto- ja myyntitapahtumaan. Ostajalla on periaatteessa mahdollisuus valita, keneltä se ostaa palvelun tai tuotteen. Osto- ja myyntisuhde syntyy suhde syntyy sen tuottajan kanssa, joka pystyy tarjoamaan palvelun tai tuotteen edullisimmin. Ostajalla on mahdollisuus etsiä edullisinta myyjää kilpailuttamalla tuottajia. Ostajan ja myyjän välille syntyy sanktioitu sopimus, joka näkyy kaupan ehdoissa tai keskinäisessä kirjallisessa ostosopimuksessa. Verkostosuhde perustuu toimijoiden keskinäiseen riippuvuuteen. Verkostosuhteissa tuotetaan hyötyä verkoston kaikille osapuolille. Verkostoa koossapitävänä tekijä on lojaalisuus ja luottamus toimijoiden kesken. Verkostosuhteissa ei ole oleellista kirjalliset sopimukset vaan eettisesti ja moraalisesti sitovat periaatteet. Kahden toimijan välistä verkostosuhdetta kutsutaan usein kumppanuudeksi. Kuntien ja järjestöjen välisessä suhteessa esiintyy kaikkia ohjaussuhteen muotoja. Esimerkiksi, kun kunta jakaa avustusta järjestöille, perustana on kunnan itse laatimat ohjeet ja määräykset siitä, millä periaatteella avustuksia jaetaan. Jos järjestö haluaan avustusta, sen on noudatettava kunnan antamia ohjeita ja sääntöjä. Järjestö on myös kunnalle tilivelvollinen saadun avustuksen käytöstä. Suhdetta voidaan pitää hierarkkisena. Markkinasuhde syntyy silloin, kun järjestö osallistuu kunnan järjestämään kilpailuun. Järjestö on silloin samanlaisessa asemassa kuin muut tuottajat. Järjestöltä edellytetään, että se pystyy tuotteistamaan ja hinnoittelemaan tarjoamansa palvelun. Verkostomainen yhteistyösuhde on kyseessä kuntien ja järjestöjen välillä silloin, kun yhdessä toteutetaan jotain toimintaa tai kehitetään uusia toimintatapoja. Usein on kyseessä monien toimijoiden yhteishanke. Jos keskinäisiä sopimuksia tehdään, ne koskevat yleensä toimijoiden rooleja, velvollisuuksia sekä henkisiä ja aineellisia resursseja. Hierarkkisten ja markkinasuhteiden käytössä on kuntia koskevia malleja ja sääntöjä (vahvistettuja lakeja ja määräyksiä). Verkostosuhteet ovat sellaisia, että niissä ei voida noudattaa useinkaan ulkoa annettuja malleja vaan suhteet on rakennettava erikseen kutakin tehtävää ja toimintaa varten. Verkostosuhteissa ei

2 edellytä niinkään sääntöjen määräysten (esim. kilpailuttamista koskevia) vaan kykyä löytää yhdessä toisten toimijoiden kanssa soveltuvia käytäntöjä. Verkostosuhde on se kuntien ja järjestöjen keskinäisen yhteistyön muoto, jonka käyttöä pitäisi edistää, sillä se periaatteessa antaa parhaimmat mahdollisuudet hyödyntää molempien osapuolen osaamista ja ratkaista kummankin tärkeäksi koettuja yhteiskunnallisia kysymyksiä. On vaara, että kunnan hierarkkisessa toimintaperinteessä ja markkinoiden laajentumispaineessa verkostosuhteiden soveltamisala kaventuu. Kolmas sektori vanha ja uusi Pasi Saukkonen Erikoistutkija, VTT, dosentti Kulttuuripolitikan tutkimuksen edistämissäätiö (Cupore) Kolmas sektori on yksinkertaisimmillaan se alue, joka jää markkinoiden, julkisen sektorin ja kotitalouksien väliin. Perinteiset kolmannen sektorin määrittelyt ovatkin korostaneet sitä, mitä se ei ole: ei osa kuntaa tai valtiota, ei tavoittele voittoa, ei perustu palkkatyöhön. Viime aikoina rajanveto on kuitenkin monimutkaistunut tavalla, joka on saanut jotkut tutkijat puhumaan uudesta kolmannesta sektorista, erotuksena usein kansanliikepohjaisesti organisoituneesta, periaatteellisessa mielessä yleishyödyllisestä sekä vapaaehtoisuuteen perustuvasta perinteisestä kolmannesta sektorista. Tämä uusien toimijoiden kenttä sisältää esimerkiksi omistukseen, sopimuksiin tai päätösvaltaan nojaavia vahvoja kytkentöjä julkisiin viranomaisiin, liiketaloudellisia toiminta- ja ajattelutapoja ja diskursseja sekä palvelujen professionaalista, palkkatyöhön perustuvaa tuottamista. Lisäksi tieto- ja viestintäteknologinen kehitys on avannut uusia mahdollisuuksia toimia yhdessä ja tuottaa erilaisia asioita. Tässä paperissa kartoitetaan teoreettisesti ja käsitteellisesti tämän uuden kolmannen sektorin paikkaa ja merkitystä sekä sen eri ilmenemismuotoja. Kylien ja kuntien suhteen ja rajan uudelleenneuvottelua Kaisu Kumpulainen Kylätoimintaa ja aktiivisia kyliä käsittelevässä väitöskirjatutkimuksessani (2012) yksi keskeinen kysymys oli kylien suhde kuntaan. Kunta on kyläyhdistysten tärkeä yhteistyökumppani, mutta se on myös taho, jota vastaan joudutaan monesti taistelemaan. Tutkimuksen haastateltavat kuvasivat suhdetta epävarmaksi, eikä kunnan tukeen ole voitu aina luottaa luku on tuonut uusia haasteita kylätoimintaan sekä kylien ja kuntien väliseen suhteeseen. Siinä tapahtuvat muutokset kertovat samalla laajemmasta julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin muuttuvasta työnjaosta ja rooleista. Rajat eri toimijoiden välillä ovat häilyviä ja liikkeessä. Kylätoiminta tuo paikalliseen yhdistystoimintaan yritysmäisiä ja institutionaalisia piirteitä. Lisäksi kyläyhdistyksiltä odotetaan vastuunkantoa maaseudun palvelujen järjestämisestä, mikä on perinteisesti kuulunut julkiselle sektorille.

3 Estääkö hankintasuhteiden korostuminen toimivien monituottajamallien syntymisen? Esimerkkejä kuntien ja järjestöjen yhteistyösuhteissa rakentuvista kuntoutuspalveluista. Erikoistutkija, VTT, KM Minna Mattila-Aalto, tutkimusassistentti, VTK Iris Sandelin, projektipäällikkö, PsL Pirjo Lehtoranta, Kuntoutussäätiö/KoJu-hanke/RAY, Helsinki Hyvinvointipalvelutuotannossa tavoitellaan monituottajamalleja, jossa julkisen ja yksityisen sektorin palvelutuotannon ominaisuuksia yhdistämällä tuotetaan uusia palveluinnovaatioita. Tämä edellyttää kunnilta tiivistä yhteistyötä yritysten ja järjestöjen kanssa. Erityisesti ostopalvelu-, yhteistoiminta- ja suorahankintasopimusten varaan rakentuvat hankintasuhteet ovatkin lisääntyneet. Olemme tutkineet kolmannen ja julkisen sektorin kuntoutuspalveluyhteistyötä haastatteluin ja postikyselyllä, johon vastasi 300 sosiaali- ja terveysalan kuntoutuspalveluja tuottavaa järjestöä. Tutkimuksemme mukaan kunnat ja järjestöt tekevät hankintojen lisäksi ainakin avustustoimintaan, hankkeisiin ja asiakasprosesseihin liittyvää yhteistyötä. Laaja-alaisesti jonkin erityisryhmän palvelutarpeeseen vastaavat järjestöt ymmärtävät palvelun laajemmin kuin yksittäisinä palvelutuotteina liittäen palveluun mm. edunvalvonnan ja ohjauksen. Näin palvelu ulottuu hankintasuhteeseen sidottua palvelukäsitettä laajemmalle. Järjestöjen palvelutuotantoon liittyvät julkiset, taloudelliset kytkökset riippuvat järjestön tuottaman palvelun luonteesta onko palvelutoiminta voittoa tavoittelematonta vai liiketoimintaa? Kuntarahoitus ei yksin ratkaise järjestöjen mahdollisuuksia tuottaa palveluja. Esityksessämme kuvaamme käytännön esimerkkien avulla sitä, mitä tapahtuu, kun kuntien roolia palvelujen hankkijana korostetaan järjestöjen ja julkisen sektorin yhteistyön muiden ulottuvuuksien kustannuksella. Esimerkkien valossa pohdimme hankintasuhteiden korostamisen mahdollisia vaikutuksia toimivien monituottajamallien syntymiseen. Moni-ilmeinen kolmas sektori. Tarkastelussa valtionosuuden piirissä olevat taide- ja kulttuurilaitokset Minna Ruusuvirta, tutkija Kulttuuripoliittisen tutkimuksen edistämissäätiö Perinteisesti yhteiskunnan eri sektoreiden on ajateltu edustavan suhteellisen erillisiä, toiminnoiltaan ja logiikoiltaan erityisiä alueita. Esimerkiksi kolmas sektori on yksinkertaisimmillaan määritelty markkinoiden, julkisen sektorin ja kotitalouksien väliin jääväksi alueeksi, jonka ideaaleja ominaisuuksia ovat institutionalisoituneisuus, yksityisyys, voiton tavoittelemattomuus, itsehallinnollisuus ja vapaaehtoisuus. Viimeisten vuosikymmenien aikana sektoreiden väliset rajat ovat kuitenkin hälventyneet. Talouden käsitteet ja toimintatavat ovat levinneet niin julkisen sektorin toimintaan kuin kolmannen sektorin organisaatioihin. Sekä valtio että kunnat perustavat enenevässä määrin kolmannen sektorin organisaatioita ja yrityksiä tukemaan toimintaansa. Sektoreiden väliseen yhteistyöhön myös kannustetaan ja pyritään. Paperissa tarkastellaan kolmannen sektorin näkökulmasta tätä organisaatioiden välistä sekoittumista. Tarkastelun kohteena ovat valtionosuuden piirissä olevat kolmannen sektorin taide- ja kulttuurilaitokset, niiden omistajuus, rahoitus ja

4 toiminta. Millainen kuva kolmannesta sektorista tämän tarkastelun perusteella muodostuu ja miten se suhteutuu kolmannen sektorin ns. ideaaliin? Järjestön ja kuntien yhteistyö kuntalaisten osallisuuden edistämisessä - onnistumisia ja haasteita Anne Pyykkönen, projektipäällikkö osallisuushanke Salli Pohjois-Karjalan Sosiaaliturvayhdistys ry osallisuushanke Sallin päämääränä on lisätä heikossa asemassa olevien ihmisten osallisuutta sekä kuntien ja järjestöjen yhteistyötä ihmisten hyvinvointia tukevien palvelujen suunnittelussa, kehittämisessä ja toteuttamisessa. Tavoitteena on kokeilla ja kehittää uusia toimintamalleja ja - tapoja kuntalaisten osallisuuden lisäämiseksi palvelujärjestelmässä. Hankkeessa toteutetaan neljän maakunnan alueella kehittämispilotteja, joissa: selvitetään heikossa asemassa olevien ihmisten osallistumisen esteitä ja mahdollisuuksia palvelujärjestelmässä kokeillaan ja kehitetään ihmisten osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia lisääviä toimintatapoja ja menetelmiä yhdessä kuntien kanssa. etsitään uusia tapoja toteuttaa matalan kynnyksen toimintaa järjestöjen ja kuntien yhteistyönä. Työryhmässä esittelemme järjestö-kunta yhteistyön onnistumisia ja haasteita kehittämispiloteissa sekä hankkeen aikana syntyneitä uusia yhteistyön muotoja. Esimerkkeinä nostamme esille Joensuun alueen vertaistoimintaoppaan kunta-järjestöyhteistyön välineenä, Sallin asiakasosallisuuspäivän toteuttaminen Salli-hankkeen, kuntien ja PKAMK:n yhteistyönä sekä kuntalaisten (nuoret aikuiset ja maahanmuuttajat) palvelukokemusten keräämisen kunnan palvelujen kehittämisen tueksi. Palvelujen ja kansalaisyhteiskunnan rajalla - tapaus SOHVI Itä-Suomi Ari Tarkiainen, projektipäällikkö, YTT, Karelia ammattikorkeakoulu Tällä hetkellä hyvinvointitutkimuksessa on menossa kiinnostava paradigmaattinen siirtymä. Perinteinen ajatus on, että hyvinvointi on kytköksissä ihmisten käytössä oleviin resursseihin, jotka liittyvät työhön tuloihin, terveyteen, koulutukseen, asumiseen ja niin edelleen. Tämä on saanut rinnalleen uuden ihmisten kokemaa hyvinvointia korostavan näkökulman. Hyvinvoinnista ja kokemuksellisuudesta puhuttaessa nousee esiin osallisuus, onnellisuus ja tyytyväisyys. Kuuden ammattikorkeakoulun kokemustietoon liittyvään tiedontuotantoon keskittyvä SOHVI- hanke on yksi tähän kiinnostavaan muutokseen yhdistyvä hanke. Hankkeen ytimessä on hyvinvointiin yhdistyvä kokemustieto, tiedon keruun menetelmät ja tiedon siirron näkökulma. Jokainen ammattikorkeakoulu on kiinnittänyt oman hankkeensa oman alueen hyvinvointikertomuksiin ja valinnut oman kohderyhmänsä.

5 Itä-Suomen Sohvissa kuntakumppani on Joensuu ja kohderyhmänä ovat lapset ja lapsiperheet sekä nuoret. Nämä ryhmät hyvinvointikertomuksen indikaattoritiedon mukaan eivät voi hyvin. Tavoitteena on a) kansalaisten hyvinvointia kuvaavan kokemustiedon tuottaminen sosiaali- ja terveyspalvelujen kehittämisen tueksi b) uusi ja innovatiivinen tapa tunnistaa kokemustiedon pohjalta sosiaali- ja terveyspalveluiden kehittämistarpeita erityisesti syrjäytymisen ehkäisemiseen, c) sektorirajat ylittävien osaamistarpeiden tunnistaminen ja innovatiivisten palveluratkaisujen kehittäminen. Syksyn ammattilaisten haastattelujen (63 haastateltua, 13 sessiota) perusteella keskeisin ongelma on ennaltaehkäisyn ja puuttumisen välineiden ja toimintojen puute. Se, miten tätä kehitystyötä jatkossa tehtäisiin ja miten löydettäisiin uusia innovatiivisia palvelukokonaisuuksia sekä toimintamalleja, joilla asioihin voitaisiin puuttua ajoissa, on keskeisin haaste Joensuussa. Esityksessä esitellään lyhyesti hanketta ja pohditaan kuntapalvelujen ja kansalaisyhteiskunnan välisen rajapinnan haastetta. Tavoite on nostaa uusia tuoreita näkökulmia haasteeseen vastaamiseksi. Sosiaalinen kuntoutus kansalaisosallisuutta tuottamassa? Outi Hietala, VTM, Kuntoutussäätiö. Kuntoutussäätiön Kolmannen ja julkisen sektorin palveluyhteistyö monitahoisessa kuntoutuksessa hankkeen (KoJu -hanke, ) tarkoituksena on tutkia ja kehittää sosiaalija terveysalan kansalaisjärjestöjen paikallisten toimijoiden sekä julkisen sektorin kuntoutuspalveluihin liittyvää yhteistyötä sekä edistää eri toimijoiden paikallisia yhteistyövalmiuksia mm. sosiaalisessa kuntoutuksessa. Esityksessä keskitytään kolmen Keski-Uudenmaan kunnan aikuissosiaalityön ja kolmannen sektorin toimijoiden väliseen yhteistyöhön sosiaalisen kuntoutuksen lähtökohdasta. Sosiaalisen kuntoutuksen tavoitteena on nähty itsenäinen selviytyminen ja sosiaalinen osallisuus. Se on toisaalta rinnasteinen lääkinnälliselle, ammatilliselle ja kasvatukselliselle kuntoutukselle, toisaalta niitä kattava, osin hämäräkin yläkäsite. Uudistuva sosiaalihuoltolaki tuo sosiaalisen kuntoutuksen lakisääteiseksi osaksi sosiaalipalveluita antaen sille selkeän määrittelyn ja sisällön(31 ). Ja samalla sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden on arvioitu enenevässä määrin siirtyvän kolmannen sektorin tuottamiksi. Esityksessäni jäsennän julkisen ja kolmannen sektorin toimijoiden välisiä suhteita sosiaalisessa kuntoutuksessa, joka kohdistuu toimeentulo-, päihde- ja mielenterveysongelmaisiin aikuissosiaalityön asiakkaisiin. Jäsennän toimijoiden suhteita kahdella eri ulottuvuudella: toisaalta toimintaa ohjaavan rakenteen, lainsäädännön ja hallinnallisuuden lähtökohdista (heikko rakenne vahva rakenne), toisaalta tietopohjan, kielen ja logiikoiden perusteella (kokemusläheinen kokemukselle etäinen). Kysyn myös, millaisia positioita asiakkaille on eri asetelmissa tarjolla sekä pohdin KoJu-kehittämistyön (2013) lähtökohtia, esim. sitä millaisia edellytyksiä yhteistyö luo ns. institutionaaliselle kansalaisosallisuudelle.

6 Kuntayhteistyö järjestöjen näkökulmasta Antero Mikonranta Keski-Suomen yhteisöjen tuki ry/osk Järjestöillä ja muilla kolmannen sektorin toimijoilla voi olla useammanlaisia rooleja suhteessa kuntaan tai yhteiskuntaan ylipäätään. Osa järjestöistä on erikoistunut ja niistä on tullut palveluntuottajia, osa jatkaa perinteisen kansalais- ja järjestötoiminnan perinnettä. Väliin mahtuu vertaistukea, ystäväpalvelua, vapaaehtoistoimintaa, joka on vaikeasti määriteltävää tai ainakin vaikeasti tuotteistettavaa palvelua. Resurssinäkökulmaa painottaen voidaan erottaa neljä yhteistoiminnan tasoa: 1) avustukset 2) yhteistoimintasopimukset 3) ostopalvelusopimukset ja 4) yhteistoiminta- organisaatiot. Tarkastelen esityksessäni kehitystä avustusperusteisesta kansalaistoiminnasta markkinaehtoiseen palvelujen tuottamiseen parinkymmenen viime vuoden aikana. Esitys ei perustu tutkimukseen, vaan havaintoihin ja kokemukseen sekä kunnassa että järjestöissä, lähinnä Jyväskylän seudulla. Keski-Suomen yhteisöjen tuki (KYT) on kolmannen sektorin tuki- ja kehittämisorganisaatio, joka edistää järjestötoiminnan edellytyksiä, kokoaa voimavaroja hankkeisiin ja koordinoi yhteistoimintaa järjestöjen kesken siinä määrin kuin se ylipäänsä on mahdollista luvulla voimistui kunnissa vaatimus järjestöjen avustusten/tukemisen vastikkeellisuudesta ja järjestöjen palveluntuottajarooli vahvistui. Perinteisiä avustuskäytäntöjä alettiin pitää turhana puuhastelun tukemisena. Kokonaisuudessaan vaikuttaa siltä, että kysymys järjestöjen roolista kansalaisten vaikuttamisen kanavana ja demokratian toteuttajana on jäänyt taka-alalle. Aivan viime aikoina tosin tässä on tehty pientä linjan tarkistamista. Järjestöt eivät ole tässä kehityksessä aina itsekään tunnistaneet, miten suunnistaa toiveiden ja vaatimusten ristiaallokossa. Vaikuttaa siltä, että joskus palveluntuottajaksi on ajauduttu ilman tietoisia valintoja. Yksi keskeinen kysymys järjestöissä on, miten niissä toteutuu riippumaton kansalaisten ääni ja osallisuus tai kuinka pitkälle ne ovat valmiita vain toteuttamaan annettuja tehtäviä.