Working Paper Säänneltyä joustavuuutta: Hankemekanismit kansainvälisessä ilmastopolitiikassa

Transkriptio

1 econstor Der Open-Access-Publikationsserver der ZBW Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft The Open Access Publication Server of the ZBW Leibniz Information Centre for Economics Marjosola, Heikki Working Paper Säänneltyä joustavuuutta: Hankemekanismit kansainvälisessä ilmastopolitiikassa ETLA discussion paper, No Provided in Cooperation with: Research Institute of the Finnish Economy (ETLA), Helsinki Suggested Citation: Marjosola, Heikki (2008) : Säänneltyä joustavuuutta: Hankemekanismit kansainvälisessä ilmastopolitiikassa, ETLA discussion paper, No This Version is available at: Nutzungsbedingungen: Die ZBW räumt Ihnen als Nutzerin/Nutzer das unentgeltliche, räumlich unbeschränkte und zeitlich auf die Dauer des Schutzrechts beschränkte einfache Recht ein, das ausgewählte Werk im Rahmen der unter nachzulesenden vollständigen Nutzungsbedingungen zu vervielfältigen, mit denen die Nutzerin/der Nutzer sich durch die erste Nutzung einverstanden erklärt. Terms of use: The ZBW grants you, the user, the non-exclusive right to use the selected work free of charge, territorially unrestricted and within the time limit of the term of the property rights according to the terms specified at By the first use of the selected work the user agrees and declares to comply with these terms of use. zbw Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft Leibniz Information Centre for Economics

2 ETLA ELINKEINOELÄMÄN TUTKIMUSLAITOS THE RESEARCH INSTITUTE OF THE FINNISH ECONOMY Lönnrotinkatu 4 B Helsinki Finland Tel Telefax World Wide Web: Keskusteluaiheita Discussion papers No Heikki Marjosola SÄÄNNELTYÄ JOUSTAVUUTTA: HANKEMEKANISMIT KANSAINVÄLISESSÄ ILMASTOPOLITIIKASSA ISSN

3 MARJOSOLA, Heikki, SÄÄNNELTYÄ JOUSTAVUUTTA: HANKEMEKANISMIT KAN- SAINVÄLISESSÄ ILMASTOPOLITIIKASSA. Helsinki: ETLA, Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos, The Research Institute of the Finnish Economy, 2008, 66 s. (Keskusteluaiheita, Discussion papers, ISSN ; No. 1139). TIIVISTELMÄ: Kioton pöytäkirjan hankemekanismit (puhtaan kehityksen mekanismi, CDM ja yhteistoteutus, JI) lisäävät joustavuutta ilmastosopimusjärjestelmään ja päästökauppajärjestelmiin. Ne vähentävät päästöjen vähentämisen kustannuksia sekä suoraan (hankkeiden halvempi toteuttaminen ulkomailla) että välillisesti (ansaitut päästöyksiköt kasvattavat markkinoiden likviditeettiä). Kansainväliset hiilimarkkinat ovat osoittaneet suurimpia hankemarkkinoiden ongelmia. CDM-markkinat keskittyvät suureksi osaksi rikkaimpiin, suurimpiin ja paljon saastuttaviin kehitysmaihin. Prosessissa on paljolti taustalla kansainvälisten pääomien riskien hallinta. Epävakaammat ja hankekäytännöiltään kehittymättömämmät kehitysmaat ovat vähemmän houkuttelevia hankkeiden kohteita. Nämä maat eivät myöskään tarjoa mahdollisuuksia yhtä suuriin ja tuottoisiin hankkeisiin. Vaikka moni pienempikin kehitysmaa toimii jo CDM-hankkeiden isäntämaana, markkinoiden keskittyminen näyttäisi ruokkivan itseään. Kansainvälinen yhteisö uudistaakin etenkin puhtaan kehityksen mekanismin markkinoiden sääntelyä (esim. ohjelma-cdm:n kehittäminen ja uudet rahoitusmekanismit). Tavoitteena on ohjata myös eri hanketyyppien suosimista. Ilmastosopimusneuvotteluissa suurimpia kehitysmaita myös suostutellaan ottamaan osaa taakanjakoon, jolloin ne vastaisuudessa eivät kilpailisi hankkeista muiden kehitysmaiden vaan teollisuusmaiden kanssa (JI-hankkeista). CDM- ja JI-markkinoiden kehittymisen kannalta oleellista on myös se, minkälainen rooli hankemekanismeilla on jatkossa EU:n sisäisessä päästökauppajärjestelmässä (EU ETS). Tulevaisuudessa EU ETS on paljon ylikansallisempi ja sääntelee hankemarkkinoita harmonisoidun säännöin. Hankemekanismien osalta suurin ongelma kansainvälisessä ilmastosopimusjärjestelmässä on kuitenkin keinotekoinen kahtiajako teollisuus- ja kehitysmaihin. Päästökauppajärjestelmissä eri alueiden, maiden ja teollisuudenalojen toiminnanharjoittajien kehityserot voidaan huomioida paljon tehokkaammin. Kansainvälisesti kattavampaa päästökauppajärjestelmää voidaan alkaa rakentaa linkittämällä toisiinsa jo olemassa olevia päästökauppajärjestelmiä. Avainsanat: Hankemekanismit, CDM, JI, joustavuus, päästökauppajärjestelmät, linkittäminen MARJOSOLA, Heikki, SÄÄNNELTYÄ JOUSTAVUUTTA: HANKEMEKANISMIT KAN- SAINVÄLISESSÄ ILMASTOPOLITIIKASSA. Helsinki: ETLA, Elinkeinoelämän Tutkimuslaitos, The Research Institute of the Finnish Economy, 2008, 66 p. (Keskusteluaiheita, Discussion papers, ISSN ; No. 1139). ABSTRACT: Kyoto Protocol s Project-Based Mechanisms (Clean Development Mechanism, CDM and Joint Implementation, JI) add flexibility to international climate cooperation and emission trading schemes. The mechanisms reduce the costs of achieving the emission targets directly (cheaper implementation of the emissions reducing projects abroad) and indirectly (emission units earned increase the liquidity of the markets). While the carbon market has been running, some of the problems of the project-based markets have transpired. The CDM projects have centered largely on the biggest and richest developing countries, which also pollute a lot. The smaller developing countries that are more unstable and do not have as developed institutional capacity, are not as intriguing for risk-averting international capital. Though many developing countries are hosting CDM-projects, the centering of the market seems to feed itself. The reforms of the CDM market regulation try to decelerate this tendency (for example programmatic CDM, and new financing mechanisms). Industrialized countries also try to persuade the biggest developing countries to accept an emission target. Thereby they would no longer compete with developing countries, but with industrialized countries likely to host JI-projects. The development of the EU ETS is important from the point of view of project-based markets. In the future, the EU ETS will be governed more as a federate system under harmonized rules. The underlying problem of the international system, however, is the artificial dichotomy of the world into industrialized

4 and developing countries. In the Emissions Trading Schemes, the different developing stages of the countries, regions and industrial operators can be considered much more efficiently. Linking of the already existing schemes provides a necessary step towards a more global and comprehensive Emissions Trading Scheme. Keywords: Project-based mechanisms, CDM, JI, flexibility, Emissions Trading Schemes, linking

5 Sisältö Johdanto Kioton pöytäkirja kansainvälisen ilmastosopimusjärjestelmän kivijalkana Pöytäkirjan taustaa Sitovia velvoitteita teollisuusmaille Pöytäkirjan joustomekanismit Monen tason päästökauppaa Hankemekanismit Säänneltyä joustoa Puhtaan kehityksen mekanismi CDM:n sääntely Katsaus CDM-markkinoihin Yhteistoteutus JI:n sääntely JI-markkinat siirtyvät idemmäksi Päästöyksiköiden hinnat eriytyneet Hankemekanismien yhdistäminen alueellisiin, kansallisiin ja monikansallisiin päästökauppajärjestelmiin Järjestelmien linkittämisellä kohti globaalimpia päästöoikeusmarkkinoita? EU:n sisäinen kasvihuonekaasujen päästökauppajärjestelmä ja Kioton hankekohtaiset mekanismit EU ETS ja ensimmäisen päästökauppaperiodin kokemukset EU ETS ja hankekohtaiset mekanismit Kaksoislaskennan ongelma EU ETS 2012 jälkeen: Ylikansallista sääntelyä ja tiukentuvia päästörajoituksia Yhteenvetoa...57 Lähteet...61

6 Käytetyt lyhenteet 2012 ERU Vuoteen 2012 mennessä odotettavat ERU:t 2012 CER Vuoteen 2012 mennessä odotettavat CER:t AA Assigned Amount AAU Assigned Amount Unit AIE Accredited Independent Entity CCX Chicago Climate Exchange CDM Clean Development Mechanisms CDM EB CDM Executive Board CER Certified Emission Reduction Unit CITL Community Independent Transaction Log COP Conference of the Parties COP/MOP Conference of the Parties Serving as the Meeting of the Parties CPA CDM Programme of Activities DNA Designated National Authority DOE Designated Operational Entity EEA European Environmental Agency EIT Countries with Economies in Transition ERPA Emission Reduction Purchase Agreement ERU Emission Reduction Unit EUA EU Allowance EU ETS European Union Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme GWP Global Warming Potential ICAP International Carbon Action Partnership INC Intergovernmental Negiotation Committee ITL International Transaction log IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change JI Joint Implementation JISC Joint Implementation Supervisory Committee JVETS Japan Voluntary Emissions Trading Scheme lcer Long-term CER LDC Least Developed Countries LULUFC Land Use and Land Use Change and Forestry

7 MtCO2e NETS NSW GGAS NZ ETS PDD PoA RGGI RMU SSC CDM tco2e tcer UNFCCC Miljoonaa ekvivalenttia tco2:a Federal Australian Emissions Trading Scheme New South Wales Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme New Zealand Emissions Trading Scheme Project Desing Document Programme of Activities Regional Greenhouse Gas Initiative Removal Unit Small Scale CDM Ekvivalentti hiilidioksiditonni Short-term CER United Nations Framework Convention on Climate Change

8 Johdanto 1 Arviot ilmastonmuutoksen nopeudesta ja sen tuhoisista vaikutuksista ovat jyrkentyneet koko ajan. Voimme vain toivoa, että ne ovat liioiteltuja. Ihmisperäisillä kasvihuonekaasupäästöillä arvioidaan yleisesti olevan merkittävä vaikutus maapallon ilmaston lämpenemiseen. Vaikka valtaosa tutkijoista näkee yhteyden olevan olemassa, tulokset eivät ole kiistattomia. Harva on kuitenkaan halunnut jäädä odottamaan kiistattomia tuloksia. Suurin yhteisymmärrys näyttäisi olevan olemassa siitä, että ilmastonmuutoksen vaikutukset ovat tuhoisia, jopa katastrofaalisia. Riittäväksi on siten koettu se, että mikäli on mahdollista, että yhteys ilmaston lämpenemisen ja ihmisen toiminnan välillä on olennainen, ja että muutokseen on mahdollista vielä vaikuttaa, on toimenpiteisiin ryhdyttävä hinnalla millä hyvänsä. Vaikka kymmenen vuoden päästä todettaisiin, että ilmastonmuutos johtuu jostain kosmisesta säteilystä, on turhien toimien aiheuttama harmi pieni verrattuna siihen harmiin, jos todettaisiin, että ihmisperäiset päästöt todella aiheuttavat ilmastonmuutoksen, ja että mihinkään toimiin ei ole ryhdytty. Tämänkaltainen ajattelutapa heijastaa ennalta varautumisen periaatetta, josta on tullut kansainvälisen ilmastosopimusjärjestelmän johtava toimintaohje. Mikäli on olemassa toimenpiteitä, joilla ilmastonmuutosta on mahdollista hidastaa, onko olemassa mitään perustetta pidättyä toimista? Tällä hetkellä yleisin vastaus on ei. Monelle vastauksen antaminen on helppoa, vaikka tämän hetkisten toimenpiteiden tehokkuus on vielä suuremman erimielisyyden aihe, kun ilmastonmuutoksen voimakkuus ja nopeus itsessään. Kansainvälinen ilmastosopimusjärjestelmä on kuitenkin tosiasia. Suurin osa teollisuusmaista ja niin kutsutuista siirtymätalouksista ovat sitoutuneet sitoviin päästörajoituksiin. Rajoitukset asetettiin Kioton pöytäkirjassa, joka tuli voimaan vuonna Sen viisivuotinen sitoumuskausi käynnistyi vuoden 2008 alusta. Pöytäkirjalle yritetään kuumeisesti neuvotella jatkoa. Tällä hetkellä takaraja on asetettu vuoden 2009 Kööpenhaminan ilmastokokoukseen. Etlan julkaisuissa on arvioitu EU:n päästörajoituspolitiikan taloudellisia vaikutuksia (ks. etenkin Rantala ja Suni 2008). Selvää on, että päästörajoituspolitiikkojen aiheuttama lasku on merkittävä. Vaikutukset näkyvät etenkin taloudellisen kasvun hidastumisena. Tämän kes- 1 Otan tässä tilaisuuden kiittää etenkin Paavo Sunia, joka on väsymättömästi ohjannut ja kannustanut minua kirjoitusprosessin aikana ensimmäisestä sivusta viimeiseen. Kommenteista kiitokset myös Olavi Rantalalle ja Eriika Melkakselle. Virheet ovat kirjoittajan.

9 2 kustelunaiheen mielenkiinnon kohteena on se, mahdollistaako nykyinen ilmastosopimusjärjestelmämme, ja jos niin kuinka paljon, näiden vaikutusten pehmentämisen. Keinot ovat siten tämän keskustelunaiheen keskiössä. Minkälaista keinovalikoimaa sitoumusten alaiset maat voivat hyödyntää päästäkseen tavoitteeseensa, joka monelle maalle on hyvinkin vaativa? Keinoista puhuttaessa kiinnostuksen kohteeksi rajautuvat lähinnä Kioton pöytäkirjassa mainitut 3 joustomekanismia: Päästökauppa, yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen mekanismi (Kiotomekanismit). Mekanismien historia on kuitenkin paljon Kioton pöytäkirjaa ja koko ilmastosopimusjärjestelmää pidempi. Keskustelunaiheessa pyritään luomaan mekanismeihin laaja-alainen katsaus. Erityisesti mielenkiinnon kohteena ovat hankemekanismit (puhtaan kehityksen mekanismi ja yhteistoteutus). Mikä on hankemekanismien tarkoitus ylipäänsä, niiden kehitysnäkymät, nykyinen tila ja mahdollinen rooli tulevaisuuden ilmastosopimusjärjestelmissä? Keskustelunaiheessa tarkastellaan myös sitä, kuinka erilaiset päästökauppajärjestelmät käyttävät hyväkseen hankemekanismeja. Tällaisen päästökauppajärjestelmien ja hankemekanismien epäsuoran linkittämisen (Ellis ja Tirpak 2006) lisäksi kiinnostavaa on myös se, minkälaisia suoria linkkejä muodostetaan päästökauppajärjestelmien välillä. Kioton pöytäkirjan joustomekanismit ovat herättäneet aktiivista ja monitieteistä keskustelua jo yli vuosikymmenen ajan. Toisaalta mekanismit eivät ole enää vain teoreettisen debatin kohde. Päästökauppajärjestelmien kehitys ja puhtaan kehityksen mekanismin aikainen käynnistäminen 2 ovat jo aloittaneet kansainväliset hiilimarkkinat, joilla käydään kauppaa miljardeilla hiilitonneilla. Tämän keskustelunaiheen tavoitteena onkin luoda katsaus niin mekanismien laadulliseen (sääntely) kuin määrälliseen (hiilimarkkinat) puoleen. Valinta on tehty ensinnäkin sen takia, että aiheeseen vähemmänkin perehtyneellä lukijalla olisi mahdollisuus saada yhdestä lähteestä mahdollisimman kattavasti tietoa mekanismeista. Mekanismeja sääntelevien (paikoin hyvinkin puisevien) sopimustekstien ja teoreettisen kirjallisuuden anti jää ohueksi, ellei lukija lainkaan tunne niitä markkinoita, jotka ovat rakentumassa tälle taustalle. Laadullisen ja määrällisen puolen jyrkkä erottaminen toisistaan hämärtää tarpeettomasti myös sitä tosiasiaa, että sääntely ja markkinat ovat erottamattomasti yhteydessä toisiinsa. Keskusteluaihe etenee seuraavasti: Ensin luodaan lyhyt katsaus ilmastosopimusjärjestelmän historiaan ja esitellään joustomekanismit. Kolmannessa kappaleessa perehdytään hanke- 2 Myös JI-hankkeista on periaatteessa voitu ansaita päästyksiköitä jo ennen Kiotoperiodia (ks. jäljempänä nk. early crediting -menettelystä.)

10 3 kohtaisiin mekanismeihin syvällisemmin. Neljännessä kappaleessa käsitellään hyvin lyhyesti päästöoikeuksien hintamarkkinoita. Viidennessä kappaleessa hankemekanismeja tarkastellaan päästökauppajärjestelmien näkökulmasta ja katsotaan miten eri järjestelmät hyödyntävät niiden tuomia mahdollisuuksia. Samassa kappaleessa esitellään myös aikaisia kommentteja EU:n niin sanotusta ilmasto- tai energiapaketista, joka annettiin vuoden 2008 alussa. Pitkin keskustelunaihetta esittelen myös henkilökohtaisia näkemyksiäni ilmastosopimusjärjestelmän kehitystarpeista ja pahimmista ongelmista. Näkemkset ovat omiani eivätkä ne edusta mitään linjaa. 1 Kioton pöytäkirja kansainvälisen ilmastosopimusjärjestelmän kivi- jalkana 1.1 Pöytäkirjan taustaa Ilmasto-ongelma nousi kansainvälisen politiikan agendalle ja 1970-lukujen tieteellisten tutkimusten myötä. Tutkimustulosten mukaan ihmisperäiset saasteet nostivat hiilidioksidipitoisuuksia ilmakehässä ja kiihdyttivät ilmaston lämpenemistä. Tuloksilla oli suuri vaikutus siihen, että valtioiden päämiehet päättivät perustaa hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) vuonna IPCC:n tuli tutkia ilmastonmuutoksen voimakkuutta ja ajoitusta sekä arvioida sen mahdollisia sosioekonomisia ja ympäristöllisiä vaikutuksia. Paneelin tuli esittää myös strategioita ilmastonmuutoksen ja siihen liittyvien ongelmien ehkäisemiseksi. (UNFCCC 2004) IPCC:n 4 raporttia (1990, 1995, 2001, 2007) ovat pohjustaneet ilmastoneuvotteluita ja vaikuttaneet julkiseen mielipiteeseen ja edistäneet näin merkittävällä tavalla ilmastosopimusjärjestelmän rakentumista. IPCC:n vuoden 1990 ensimmäinen raportti oli myös Rio de Janeirossa vuonna 1992 pidetyn YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssin ("The Earth Summit") taustalla. Riossa solmittiin ns. ilmastosopimus eli ilmastonmuutosta koskeva kansainvälisen ilmastopolitiikan tavoitteet ja periaatteet sisältävä YK:n puitesopimus (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC). Ilmastosopimus astui voimaan vuonna 1994, josta lähtien ilmastosopimuksen osapuolten konferenssi (Conference of the Parties to the Convention, COP) alkoi kokoontua vuosittain. COP:sta tuli käytännössä ilmastopoliittisen yhteistyön pääarkkitehti. Vuosittaiset kokoukset huipentuivat Kioton pöytäkirjan allekirjoittamiseen vuonna 1997.

11 4 Kioton pöytäkirja muodosti perustan ilmastoregiimin tulevalle kehitykselle. Pöytäkirja jakoi jo ilmastosopimuksessa sovitut tavoitteet, periaatteet ja instituutiot, mutta se asetti ensimmäisenä sitovat päästövelvoitteet ja konkretisoi pidemmälle erilaisia keinoja, joiden avulla päästötavoitteet oli mahdollista saavuttaa. Monet asiat, kuten keskeiset pöytäkirjan toimeenpanoon liittyvät säännöt, jäivät auki pöytäkirjan allekirjoittamisen jälkeen. Siitä kuitenkin tuli vankka perusta kansainväliselle ilmastosopimusjärjestelmälle. Pöytäkirja astui voimaan 16. helmikuuta 2005 ja toukokuun alussa 2008 jo 180 maata (ja EU) on ratifioinut pöytäkirjan. Maiden päästöt kattavat noin 64 prosenttia koko maailman päästöistä (UNFCCC)

12 5 Taulukko 1. Merkkipaaluja ilmastoregiimin rakentamisessa Vuosi Tapahtuma / Sopimus Tuloksia 1979 Ensimmäinen ilmastokonferenssi Maailman ilmasto-ohjelma, YK:n ympäristöohjelma (UNEP) ja International Council for Scientific Unions (ICSU) perustettiin. Ensimmäinen YK:n yleiskokous, UNEP ja WMO muodostivat hallitustenvälisen ilmastopaneelin (IPCC) jossa ilmastomuutosta käsiteltiin. Maailman toinen ilmastokonferenssi Mukana tiedemiesten lisäksi myös ministereitä IPCC:n ensimmäinen raportti Perusta YK:n ilmastonmuutosta käsittelevälle yleiskokoukselle Hallitustenvälinen neuvottelukomitea (INC) ilmastonmuutosta YK:n yleiskokous ilmastonmuutoksesta koskevan puitesopimuksen aikaansaamiseksi muodostettiin. INC kokoontui 5 kertaa helmikuun 1991 ja toukokuun 1992 välillä YK:n ympäristö- ja kehityskonferenssi INC:n valmisteleman ilmastosopimuksen allekirjoitti 154 (Rion Konferenssi) valtiota Ilmastosopimus (UNFCCC) astuu voimaan COP-1 Berlin. IPCC:n toinen raportti. Ilmastosopimuksen osapuolten konferenssista (COP) tuli sopimuksen ylin auktoriteetti ja aloitti samalla vuosittaiset tapaamiset. Berliinin mandaatti (Berlin Mandate): Ilmastosopimuksen osapuolet kokivat, että sopimuksen sitoumukset olivat riittämättömiä ja antoivat mandaattinsa keskusteluille jatkositoumuksista. Lisää todisteita ihmisten vaikutuksista maailman ilmaston kehitykseen ja kehityksen haitallisista vaikutuksista inhimilliselle ja taloudelliselle kehitykselle. Raportti ehdotti kustannustehokkaita ratkaisuja COP-3 Kioto (Kioton konferenssi) Kioton pöytäkirjan allekirjoittaminen 1998 COP-4 Buenos Aires 2001 COP-6.5 Bonn Jatkoi tuloksettomaksi jääneen Haagin (COP-6) konferenssin pohjalta. COP-7 Marrakech IPCC:n kolmas raportti. Buenos Airesin toimintasuunnitelma (Buenos Aires Plan of Action): Määriteltiin auki jääneet neuvottelukysymykset ja asetettiin aikataulutavoite neuvotteluille. Bonnin sopimus (Bonn Agreement): Kattoi kaikki tärkeimmät neuvottelukysymykset: mm. päästökauppajärjestelmän, puhtaan kehityksen mekanismin (Clean Development Mechanism, CDM), säännöt päästövähennysten laskemiselle nk. nieluhankkeista ja sanktiojärjestelmän sitoumusten noudattamiseksi. Tavoitteeksi asetettiin yhteistyön lisääminen kehitysmaiden kanssa (rahoituksellinen ja teknologinen tuki). Marrakechin sopimus (Marrakech Accords): Antoi laillisen muodon Bonnin sopimukselle ja määritteli Kioton pöytäkirjan toimeenpanon säännöt. Tärkeä sopimus etenkin hankemekanismien näkökulmasta 2005 Kioton pöytäkirja astuu voimaan COP/MOP 1, COP-11 Montreal. Kioton pöytäkirjan osapuolten ensimmäinen kokous (Conference of the Parties serving as the Meeting of the Parties, COP/MOP). Päätös aloittaa dialogi pitkäaikaisesta strategisesta yhteistyöstä COP/MOP 3,COP-12 Nairobi Nairobi Plan of Action 2007 COP/MOP 4, COP-13 Bali Bali Road Map. Lähteet: UNFCCC 2004 ja 2006; Berghäll, Ahonen, Sinivuori ja Snäkin 2003.

13 6 1.2 Sitovia velvoitteita teollisuusmaille Kehittyneet teollisuusmaat, etenkin EU, ovat ottaneet vetovastuun kansainvälisessä ilmastopolitiikassa. Jo vuoden 1994 ilmastosopimus asetti (vapaaehtoisen) välitavoitteen, jonka mukaan sen I liitteessä (Annex I Countries) 4 mainittujen valtioiden tulisi palauttaa päästönsä vuoden 1990 tasolle vuosituhannen vaihteeseen mennessä. Ensimmäisistä sitovista velvoitteista sovittiin vasta Kioton pöytäkirjassa. Pöytäkirjan asettaman tavoitteen mukaan päästöjä tulisi vähentää velvoitekaudella keskimäärin 5.2 prosentilla vuoteen 1990 verrattuna. Pöytäkirjan B-liitteessä (Annex B Countries) 5 on ilmaistu jokaiselle teollisuusmaille prosentuaaliset päästövähennystavoitteet. Tavoitteiden vertailukohtana on käytetty yleensä vuoden 1990 päästöjä 6. Taulukko 2 esittää pöytäkirjan asettamat maakohtaiset velvoitteet. Taulukko 2. Kioton pöytäkirjan asettamat päästövelvoitteet. Kioton pöytäkirjan B-liitteen maat Asetettu velvoite kaudelle (prosentteina vuoden 1990 tasosta). EU-15, Bulgaria, Tshekki, Viro, Latvia, Liechtenstein, Liettua, Monaco, Romania, Slovakia, Slovenia, Sveitsi 8 Yhdysvallat (ei ratifioinut) 7 Kanada, Unkari, Japani, Puola 6 Kroatia 5 Uusi-Seelanti, Venäjä, Ukraina 0 Norja +1 Australia (ei ratifioinut) +8 Islanti +10 Kaikki maat yhteensä 5.2 Lähde: Berghåll, Ahonen, Sinivuori ja Snäkin Pöytäkirjan asettamien velvoitteiden piiriin kuuluvat kaikkiaan 6 kasvihuonekaasua: hiilidioksidi (CO2), metaani (CH4), dityppioksidi (N20) ja ns. F-kaasut eli fluorihiilivedyt (HFCyhdisteet), perfluorihiilivedyt (PFC-yhdisteet) ja rikkiheksafluoridi (SF6). B-liitteen maalla on 3 keinoa tavoitteensa saavuttamiseksi: Se voi vähentää tai rajoittaa mainituista kasvihuonekaasuista muodostuvia päästöjään velvoitteensa mukaisesti, vahvistaa kaasuja sitovia nielujaan (sinks) tai hyväksikäyttää Kioton pöytäkirjan joustomekanismeja. Ensimmäisessä vaihtoehdossa pöytäkirjan osapuolimaa käyttää vain sen kansallisessa rekisterissä olevia päästöoi- 4 Valtiot, jotka olivat taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) jäseniä vuonna 1992 (ilmastosopimuksen allekirjoitusvuosi) sekä siirtymätaloudet (Venäjä, Baltia ja useat Itä- ja Keski-Euroopan valtiot). 5 Sekaannusta aiheutavasti B-liitten ja I-liitteen maista puhutaan päällekäin. Tässä kirjoituksessa käytetään nimitystä B-liitteen maat tai vain sopimuspuolet, jolloin viitataan juuri sitovia velvoitteita omaavaan Kioton pöytäkirjan ratifioineeseen valtiojoukkoon. 6 Taloudellisessa muutostilassa olevilla mailla perusvuosi saattaa olla muu kuin 1990.

14 7 keuksia, jotka ovat maalle osoitettu Kioton pöytäkirjan tai muun sitovan sopimuksen (esim. EU:n sisäinen taakanjakosopimus) perusteella. Tällöin päästöjen rajoittaminen vastaa vähintään maalle asetettua tavoitetta eikä muiden toimien käyttäminen ole tarpeen. Toisessa vaihtoehdossa maa vahvistaa hiilinielujaan eli suorittaa kansallisia toimenpiteitä, joilla lisätään luonnollisten hiilensitojien kuten metsän, muun kasvillisuuden tai maaperän hiilensitomiskapasiteettia. Kioton pöytäkirjan hiukan epäselvän muotoilun mukaan [ ]osapuoli voi lukea hyväkseen kasvihuonekaasujen lähteistä syntyvien päästöjen ja nielujen aikaansaamien poistumien nettomuutokset, jotka johtuvat välittömistä ihmisen toiminnan aiheuttamista maankäytön muutoksista ja metsätalouden toimenpiteistä, jotka rajataan vuodesta 1990 lähtien tapahtuneeseen metsitykseen, uudelleen metsitykseen ja metsänhävitykseen [ ]. Nielutoimenpiteet näkyvät suoraan maan kasvihuonekaasutaseessa. Mikäli maassa on hävitetty metsää, tämän on näyttävä nielujen vaikutuksia koskevassa raportoinnissa. Vaikutus huomioidaan niin sanottuna nettolähteenä ja se vähentää maan sallittua päästömäärää (Berghåll, Ahonen, Sinivuori ja Snäkin 2003). Kun päästöjen rajoittaminen ja nielutoimenpiteiden käyttö ovat puhtaasti kansallisia toimenpiteitä, on kolmas vaihtoehto eli Kioton joustomekanismien hyödyntäminen kansainvälistä toimintaa. Vaikka maa selviäisikin omista sitovista velvoitteistaan puhtaasti kansallisilla toimilla, ottaa se silti mitä luultavimmin osaa myös kansainväliseen toimintaan, sillä mahdolliset ylimääräiset päästöoikeudet on myytävissä päästökaupassa. Päästökauppa on vain yksi Kioton pöytäkirjan julkilausumista joustomekanismeista, joilla on pyritty lisäämään järjestelmän joustavuutta ja minimoimaan päästövähennysten kustannuksia. Joustomekanismeja voidaan pitää pöytäkirjan merkittävimpänä osana, sillä teollisuusmaiden sitoutuminen pöytäkirjan asettamiin päästörajoituksiin olisi ollut erittäin epätodennäköistä, ellei niille olisi tarjottu joustavia keinoja tavoitteiden saavuttamiseksi (Jackson, Begg, Parkinson 2001, 2). Joustomekanismien käyttö ei saa kuitenkaan muodostua maan pääasialliseksi keinoksi päästötavoitteen saavuttamiseksi, vaan niiden käyttö on tarkoitettu täydentämään kansallisia toimenpiteitä (tästä nk. täydentävyysperiaatteesta lisää myöhemmin). 1.3 Pöytäkirjan joustomekanismit Joustomekanismien tarkoituksena on ohjata päästövähennystoimia sellaisille aloille ja sellaisiin maihin, joissa päästöjen vähentämisen kustannukset ovat alhaisimmat. Mekanismit toimi-

15 8 vat periaatteessa kahdella tavalla: Päästökauppa mahdollistaa jo olemassa olevien, mutta haltijalleen tarpeettomien päästöoikeuksien myynnin velvoitteiden alaisten maiden (mahdollisesti myös yritysten) välillä. Hankemekanismeilla B-liitteen maa voi toteuttaa päästövähennyshankkeita maansa rajojen ulkopuolella ja ansaita siten päästöyksiköitä. Hankemekanismit ja kansainvälinen päästökauppa edustavat siten kahta erilaista, mutta toisiaan tukevaa järjestelmää. Kansainvälinen päästökauppa on niin kutsutun cap and trade -mallin mukaista päästökauppaa. Mallissa olennaista on ensinnäkin se, että osapuolimaille (tai päästökauppajärjestelmissä toiminnanharjoittajille) on asetettu joustamaton päästökatto (cap). Osapuoli, jonka päästöt jäävät sen päästövelvoitteen alapuolelle voi myydä ylijäävät päästöoikeudet eteenpäin. Päästöoikeuksien myyntimahdollisuuden tulisi vaikuttaa siten, että päästövähennyksiin ryhtyvät ne, joille se on kaikkein halvinta. Päästökauppa on markkinamekanismi, jonka avulla alun epätäydellinen markkinatilanne voi hintamekanismin avulla korjautua (ainakin periaatteessa) täydelliseksi. 7 Sen avulla päästöoikeudet päätyvät siten niitä eniten tarvitsevalle. Energiatehokkuudeltaan edistyneemmissä maissa päästöjen vähentäminen voi olla erittäin kallista. Velvoitteen alainen yritys on saattanut juuri investoida energiaintensiivisyyttä parantavaan teknologiaan, joka vanhenee vasta vuosien kuluttua. Päästöoikeusmarkkinoiden kehitys riippuu myös paljolti poliittisista päätöksistä eikä päästöoikeuksien jakopäätöksissä pystytä ennakoimaan kaikkia päästöihin vaikuttavia tekijöitä. Päästökauppamahdollisuudesta huolimatta, päästöoikeuksien markkinahinta saattaisi nousta kestämättömäksi. Ilman lisäjoustoa päästömarkkinoiden likviditeettiongelmat johtaisivat päästövelvoitteiden tavoittelemiseen joko tuotannon siirtämisellä Kioton pöytäkirjaa allekirjoittamattomaan maahan 8 tai viime kädessä avuksi tulisi Kioton pöytäkirjassa mainitsematta jäänyt mekanismi: tuotannon ja taloudellisen kasvun hidastuminen. Hankemekanismit voivat pehmentää tätä vaikutusta. Hankemekanismit vähentävät päästöjen vähentämisen kustannuksia kahdella tavalla: Ensinnäkin päästövähennysten kustannukset vähenevät suoraan, kun päästövähennyshankkeita voi toteuttaa myös ulkomailla, jossa se on halvempaa. Toisaalta hankkeilla ansaitut päästöyksiköt 7 Siitä, miten päästöoikeudet tulisi jakaa laitoksille ja minkälaisia vaikutuksia esim. tehokkuuteen tai päästöoikeuksien hintaan eri jakotavoilla on, on käyty laajaa keskustelua. Aiheesta kattavan esityksen tarjoaa IETA 2007: Complexities of allocation choices in a greenhouse gas emission trading program. 8 Tästä ongelmasta puhutaan tavallisesti hiilivuotona (carbon leakage).

16 9 vähentävät välillisesti päästöjen vähentämisen kokonaiskustannuksia lisäämällä hiilimarkkinoiden likviditeettiä. Hankkeet eroavat toisistaan merkittävästi sen mukaan toteutetaanko ne toisessa B-liitteen maassa tai kehitysmaassa, jolla ei ole sitovaa päästövelvoitetta. Näin erotellaan toisistaan teollisuusmaiden välillä toteutettavat yhteistoteutushankkeet (Joint Implementation, JI) ja kehitysmaassa toteutettavat puhtaan kehityksen mekanismin hankkeet (Clean Development Mechanism, CDM). Kun kansainvälinen päästökauppa on cap and trade -mallin mukaista päästökauppaa, on JI- ja CDM -hankkeissa kyse on niin sanotusta baseline and credit -järjestelmästä. Siinä päästöoikeuksia (credits) syntyy maan ulkopuolella toteutettujen päästövähennystoimien perusteella. Päästöyksiköitä ansaitaan määrä, joka määritellään hankekohtaisesti siten, että ensin määritellään normaalikehityksen (business as usual) mukaisen päästökehityksen perusteella perusura (baseline) eli päästöt, jotka toteutuisivat ilman toteutettavaa hanketta. Perusuraa verrataan päästövähennystoimien jälkeiseen tilaan ja hanke tuottaa toteuttajalleen päästöyksiköitä toteutetun hankkeen todellisten päästöjen ja perusuran erotuksen mukaisessa suhteessa (Ahonen 2006). Baseline and credit -järjestelmän merkittävin ero cap and trade -järjestelmään on siten se, että siinä päästöoikeuksien määrää ei ole rajoitettu absoluuttiseen päästökattoon (cap). Hankemekanismien taustalla onkin se tosiasia, että ilmaston lämpenemiseen ei vaikuta se, missä päin maailmaa päästövähennykset toteutetaan tai kuka toimet toteuttaa (ilmastopolitiikan areenoilla usein toistettu lausahdus a ton is a ton is a ton kuvaa tätä ajattelua hyvin). Olennaisinta on se, että kokonaispäästömäärää pystytään valvomaan ja pitämään se tietyn sovitun rajan alapuolella. CDM:n välityksellä myös kehitysmaat ovat vaikkakin vain välillisesti osa ilmastosopimusjärjestelmää, vaikka niillä ei ole sitovia päästövelvoitteita. Kehitysmaat hyötyvät siitä, että niihin siirtyy kehittyneempää teknologiaa ja samalla ne voivat ansaita myytäviä päästöyksiköitä. JI:n välityksellä samoista hyödyistä pääsevät nauttimaan myös taloudellisessa muutostilassa olevat entiset neuvostotaloudet: Maille on määritelty päästötavoite, mutta niiden päästöt jäävät Kioto-periodilla paljon niiden velvoitteen alapuolelle.

17 10 2 Monen tason päästökauppaa Kioton pöytäkirjan 17 artiklan mukaan I liitteen maat voivat käydä keskenään kauppaa päästöoikeuksilla. 9 Osapuolimaa voi myydä eteenpäin hallussaan olevia päästöoikeuksia jos sen päästöoikeuskiintiössä on ylijäämää. Osapuolimaiden lisäksi päästökaupan osapuolina voivat olla myös lukuisat oikeushenkilöt (kuten velvoitteiden alaiset yritykset, rahastot tai erilaiset järjestöt), mikäli sopimuspuolimaa on kansallisella päätöksellä tämän mahdollistanut. Laatikko 1. Päästökaupan historiaa: teoriasta käytäntöön Kioton pöytäkirjan joustomekanismien historia on vielä pidempi kuin kansainvälisten ilmastoneuvotteluiden. Pitkään 1900-luvun ajan poliitikoiden ja taloustieteilijöiden käsitykset siitä, millä keinoin päästöjä tuli rajoittaa erosivat radikaalisti toisistaan. Taloustieteilijät pitäytyivät A.C. Pigoun mukaisessa traditiossa, jossa saasteiden aiheuttamat ulkoisvaikutukset huomioitiin verotuksen avulla. Verotuksen aiheuttama taloudellinen taakka sisällytettiin lopputuotehintoihin. Poliitikot taas vannoivat saasteiden määrällisten rajoitusten ja lailla sääntelyn nimeen. Ronald Coasen artikkelista The Problem of Social Cost (1960) tuli merkittävä sillanrakentaja näkökantojen välillä. Coase ehdotti, että tuotannontekijät tulisi ymmärtää oikeuksina ja että oikeudesta saastuttaa tuli tehdä tuotannontekijä muiden rinnalla. Tehokkuuden kannalta avaimena oli, että nämä omistusoikeudet tehtäisiin selkeiksi ja mikä tärkeintä, siirrettäviksi markkinamekanismin avulla luvulta lähtien yhä useammat taloustieteilijät alkoivat kehitellä pidemmälle Coasen ajatusta ja valjastaa sen mekanismeja ympäristön suojeluun käytännössä. Coasen oivallus tuli monien ympäristöohjelmien perustaksi Yhdysvalloissa ja se, vaikkakin monella tavalla pidemmälle vietynä ja modifioituna, on perustana myös tämän päivän ilmastosopimusjärjestelmässä. Kioton pöytäkirjan mukaisessa kansainvälisessä päästökaupassa päästöyksiköt voivat olla peräisin kolmesta lähteestä: Kioton sopimuksen perusteella lasketuista maakohtaisista päästökiintiöistä, maan toteuttamista kansallisista nielutoimenpiteistä tai Kioton hankemekanismien mukaisista toimista. Päästöyksiköt luokitellaan siten seuraavasti: Kioton pöytäkirjan perusteella lasketut ja maalle osoitetut päästömääräyksiköt (Assigned Amount Units, AAU) Nielutoimenpiteiden tuloksena syntyy nk. poistoyksikköjä (Removal Unit, RMU) JI-hankkeesta syntyviä päästöyksiköitä kutsutaan päästövähennysyksiköiksi (Emission Reduction Unit, ERU) CDM-hanke synnyttää sertifioituja päästövähennysyksikköjä (Certified Emission Reduction Unit, CER) 9 Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöissä ei toisaalta ole kielletty päästöoikeuksien myymistä kioton pöytäkirjan ulkopuolisille maille.

18 11 Yllä lueteltuja päästöyksiöitä voidaan kutsua Kioto-yksiköiksi. Niitä säännellään ilmastosopimuksen ja Kioton pöytäkirjan puitteissa ja kaikkia niitä (AAU, RMU, ERU, CER) voidaan vaihtaa kansainvälisessä päästökaupassa. Päästöyksiköt ovat myös samanarvoisia siinä suhteessa, että kukin päästöyksikkö vastaa yhtä ekvivalenttista hiilidioksiditonnia (tco2e) 10. Syntynsä ja sääntelynsä puolesta eri päästöyksiköt eroavat toisistaan kuitenkin merkittävästi. Kansainvälisellä päästökaupalla tarkoitetaan tässä päästöoikeuksien kauppaa I-liitteen maiden välillä. Yhä merkittävimpiä ovat kuitenkin erilaisissa monikansallisissa, alueellisissa ja kansallisissa päästökauppajärjestelmissä vaihdettavat päästöyksiköt. Kioton pöytäkirja mahdollistaa tällaisten päästökauppajärjestelmien perustamisen velvoitteiden täyttämiseksi, mutta päästökauppajärjestelmiä on perustettu ahkerasti myös maissa, joissa pöytäkirjaa ei ole ratifioitu (esim. USA:ssa). Merkittävin päästökauppajärjestelmä on EU:n sisäinen päästökauppajärjestelmä (European Union Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme, EU ETS), jonka ensimmäinen vaihe käynnistyi jo 2005 ja jonka toinen vaihe käynnistyy Kioto-kauden myötä Päästökauppajärjestelmiä on pidetty kustannustehokkaana tapana vähentää päästöjä. Järjestelmissä maat voivat itse päättää keinoista päästövähennysten saavuttamiseksi sekä niistä teollisuudenaloista, jotka kuuluvat järjestelmään. Päästökauppajärjestelmät eroavatkin toisistaan monella tavalla. Eroja on esimerkiksi siinä, mitä kasvihuonekaasuja päästökauppajärjestelmät kattavat tai hyväksyvätkö ne päästövähennysten saavuttamiseen erilaisin hankemekanismein. Tietyn päästökauppajärjestelmän päästöoikeudet ovat myös tyypillisesti tarkoitettu vaihdettavaksi vain järjestelmän alaan kuuluvien yritysten välillä. Päästökauppajärjestelmien linkittämisen myötä niiden päästöyksiköistä voi tulla kelpoisia useammissakin järjestelmissä. Päästökauppajärjestelmiä ja niiden linkittämisestä toisiinsa ja hankemekanismeihin käsitellään kappaleessa 4. 3 Hankemekanismit 3.1 Säänneltyä joustoa Esitellyt päästökaupan perustyypit ovat tietenkin vain ideaalimalleja ja niiden yksinkertaisuudesta on vähän jälkiä nykyisessä ilmastosopimusjärjestelmässä. Todellisuudessa juuri hanke- 10 tco2e on perusyksikkö, johon kaikki kioton pöytäkirjan nimeämien kasvihuonekaasujen päästöt konvertoidaan. Tämä tapahtuu siten, että kullekin kasvihuonekaasulle on laskettu oma lämmityspotentiaali (Global Warming Potential, GWP): GWP kuvastaa kasvihuonekaasun suhteellista vaarallisuutta. Se on laskennallinen hiilidioksiditonnimäärä, joka vastaa yhtä tonnia kyseessä olevaa kasvihuonekaasua. Merkitystä on myös aikajänteellä jolla kaasun vaikutusta tarkastellaan, johtuen mm. aineiden yksilöllisistä puoliintumisajoista. Esim. HFC-23:n (kemiallinen fluoriyhdiste) GWP 20 vuoden aikajänteellä on ja 100 vuoden aikajänteellä

19 12 kohtaisten mekanismien hyväksikäyttöä on rajoitettu monella tavalla ja joustavuuden kääntöpuolena on pitkälle menevä valvonta ja sääntely. Toimenpiteillä pyritään varmistamaan, että järjestelmä on paitsi kustannustehokas, niin tehokas myös ympäristöllisesti. Monimutkaisen sääntelyn takana on siten halu varmistaa, että hankemekanismien käyttö ei vaaranna Kioton pöytäkirjan määrällisten tavoitteiden toteutumista. Suurin osa tästä sääntelystä rakentuu kahden periaatteen ympärille: Ilmastosopimuksen alaisessa Kioton pöytäkirjassa ja sitä seuranneissa sopimuksissa on Kioto-mekanismien suhteen noudatettu niin kutsuttua täydentävyysperiaatetta. Pöytäkirjan 6 ja 17 artikloiden mukaan mekanismien avulla toteutettavien toimien tulee olla kansallisia toimia täydentäviä 11. CDM:n osalta (artikla 12) pöytäkirja ei täydentävyysvaatimusta lausu, mutta periaatteen katsotaan soveltuvan myös tai oikeammin etenkin CDM:ään. Kansallisille toimille on siten annettu etusija. Periaatteen taustalla on monia asioita, mutta yksi usein mainittu on pelko siitä, että vaikka joustomekanismien käyttö vähentää velvoitteiden saavuttamisen kustannuksia, niin liika mekanismien käyttö vähentäisi teollisuusmaiden (toisaalta myös teollisuuden) kannustimia kehittää ympäristöystävällistä teknologiaa (esim. Ollikka 2005). Koska päästövähennykset voidaan ulkomailla toteuttaa halvemmilla teknologioilla, voisi tämä vähentää teollisuuden halukkuutta ottaa käyttöön myös jo olemassa olevaa, mutta kallista puhdasta teknologiaa. Toisen periaatteen mukaan mekanismeilla toteutettavien päästöjen vähennysten tulee olla lisäisiä suhteessa tilanteeseen missä toimia ei toteutettaisi ( additional to any that would otherwise occur in the absense of the project ). Periaatteen voi ymmärtää tähtäävän siihen, että päästövähennystoimet, jotka toteutettaisiin myös ilman kioton hankemekanismien mahdollistamaa hyötymistä, eivät olisi kelvollisia hankkeita Kioto-velvoitteen täyttämiseksi. Sanomattakin on selvää, että todistelu aiheuttaa ongelmia. Lisäisyys onkin hyvin abstrakti käsite. Sekä lisäisyys- että täydentävyysperiaatteet ovat olleet pöytäkirjan allekirjoittamisesta lähtien kiivaan keskustelun kohteena. Etenkin lisäisyyden todistamista on pidetty ongelmallisena ja se, kuinka sen toteutuminen tulisi todistaa etenkin CDM-hankkeissa, on ollut kiihkeän debatin kohteena. Laatikko 2 esittelee aiheesta käytyä keskustelua CDM hankkeiden yhteydessä. 11 Sama todettiin muun muassa Marrakeshin sopimuksen (2001) Kioton pöytäkirjan toimeenpanosäännöissä toteamalla, että osapuolten tulee toteuttaa sovitut päästövähennyksensä merkittävässä määrin kotimaisilla politiikoilla ja toimenpiteillä.

20 13 Laatikko 2. CDM ja lisäisyyden ongelma: kuinka toteuttaa sekä ympäristöllistä että taloudellista tehokkuutta? Lisäisyyden voi ymmärtää monella tavoin riippuen siitä mitä tavoitteita toimija edustaa. Yksityinen sektori ymmärtää lisäisyyden yksinkertaisesti. Sen mukaan hanke on lisäinen mikäli se yksinkertaisesti vähentää päästöjä. Ympäristöjärjestöt puolestaan ovat halunneet pelkän ympäristöllisen tehokkuuden ohella saada varmistuksen siitä, että päästövähennykset eivät olisi toteutuneet ilman CDM:ää. Jälkimmäistä kantaa puoltaa kioton pöytäkirjan lausekkeen muotoilu ja se on epäilemättä ollut myös pöytäkirjan tavoitteena. Lisäisyyden tiukka ymmärtäminen johtaa kuitenkin välttämättä ongelmiin. Tämä edellyttäisi todellisen kontrafaktuaalisen perusuran ja hankkeen osapuolien todellisten aikeiden tuntemista. Vaarana tällaisessa yksityiskohtaisessa tarkastelussa on liike-elämän mukaan se, että menettely johtaa hankkeiden subjektiiviseen arviointiin. CDM-hallintoneuvosto (CDM Executive Board, EB) on kehitellyt lukuisia välineitä, joilla lisäisyys on voitu osoittaa (tool for demonstrating additionality). Ensimmäinen, EB:n 16. kokouksessa (CDM EB-16) vuonna 2004 kehitetty väline oli monimutkainen ja otti huomioon ympäristöjärjestöjen vaatimuksia. Lisäisyyden ongelmaan palattiin COP / MOP 1 -kokouksessa Montrealissa, jossa neuvoston aikaisempi väline todettiin huonoksi ja sitä kehotettiin toimiin toimivamman kehittämiseksi. Tämän jälkeen EB onkin kehittänyt uusia välineitä, ensin CDM EB-27:ssä vuoden 2006 lopulla ja sittemmin myös 28. ja 29. kokouksessaan 2006 ja 2007 vaihteen molemmin puolin. Uudet välineet ovat yksinkertaistettuja ja ne huomioivat paremmin yksityisen sektorin näkökohtia. CDM-EB 29 pöytäkirjan esittelemä väline kehottaa kuitenkin edelleen arvioimaan mm. hakijoiden tarkoituksia, oletuksia ja oikeutuksia. Lisäisyys-välinettä kehitelläänkin edelleen. Tällä hetkellä sen käyttäminen ei ole pakollista, mutta sillä voidaan edesauttaa hankkeen hyväksyntää. Sillä, kuinka pöytäkirjan lisäisyys-vaatimukset ymmärretään, on suuri merkitys hankemekanismien käytännön toteuttamisen kannalta. Lisäisyys-vaatimus pyrkii varmistamaan hankkeen vilpittömyyden ja lisäisyyden puutteellinen osoittaminen on jopa johtanut hankkeiden hylkäyksiin, vaikkakin harvoihin. Kuitenkin, mitä monimutkaisempaa on lisäisyyden osoittaminen, sitä suuremmaksi hankkeen hallinnolliset kulut kasvavat. Lähteet: Umamaheswaran ja Michaelowa, (2003), Kulovesi (2007), Ellis, ja Kamel (2007), CDM-EB (2007 ) 3.2 Puhtaan kehityksen mekanismi CDM:n sääntely Aikainen käynnistys Kioton pöytäkirjassa puhtaan kehityksen mekanismi käynnistettiin ennen varsinaista velvoitekautta ( prompt start ). CDM onkin ollut toiminnassa jo vuodesta 2000, kun muut mekanismit tulevat toimintaan vasta Kioto-kauden alun myötä vuonna Kehitysmaissa toteutetuilla hankkeilla on voinut siis ansaita CER:iä vuoden 2000 jälkeisistä päästövähennystoimista. CER:iä ei kuitenkaan ole voitu varsinaisesti siirtää hankkeiden toteuttajille ennen kuin niiden, ja muidenkin päästöyksiköiden, vaihdannalle luotu kansainvälinen niin kutsuttu tapahtumaloki (international transactions log, ITL) oli saatu toimintaan. Kaikki kansainväliset transaktiot kirjautuvat ITL:ään. ITL tuli toimintaan lokakuussa 2007 ja ensimmäinen CER:ien siirto tehtiin Japanin kansalliseen rekisteriin.

21 14 Hankkeen sääntely ja valvonta Kioton pöytäkirjan 12 artikla asettaa CDM:lle kaksi tarkoitusta. Ensinnäkin CDM:n on tarkoitus hyödyttää kehitysmaita tukemalla niiden kestävää kehitystä. Toiseksi CDM hyödyttää I- liitteen maita niiden päästörajoitusten saavuttamisessa. Molemminpuolisia hyötyjä syntyy, kun teollisuusmaa (investoijamaa) voi toteuttaa osan velvoitteestaan pienemmillä kustannuksilla kehitysmaassa (isäntämaassa) ja samalla kehitysmaahan siirtyy puhtaampaa ja kehittyneempää teknologiaa. Isäntämaiden hallitukset ja yksityiset toimijat voivat olla myös hanketta toteuttavana osapuolena. Tällöin ne ansaitsevat myös CER:iä, joita ne myyvät eteenpäin kansainvälisessä päästökaupassa. Tarkemmasta CDM-hankkeiden sääntelystä sovittiin vuoden 2001 Marrakeshin sopimuksessa, joka määritteli CDM:n toimeenpanon säännöt, keskeisimmät elimet hankkeen toteutukselle sekä muita muodollisuuksia. Marrakeshin toimeenpanon säännöt (muun ohella) vahvistettiin ensimmäisessä osapuolten kokouksessa (COP/MOP) Montrealissa vuonna 2005 kun Kioton pöytäkirjan oli astunut voimaan. Vuosittaiset osapuolten kokoukset ovat jatkaneet hankekohtaisten mekanismien sääntelyä. Kuten edellä todettiin, CDM-hanke synnyttää toteuttajalleen CER-päästöyksiköitä, joita sopimuspuoli voi käyttää joko oman velvoitteensa toteuttamiseen tai myydä eteenpäin päästökaupassa. CER:t ovat kelpoisia myös useimmissa päästökauppajärjestelmissä. Hanke tuottaa CER:iä toteutettujen toimenpiteiden kokonaisvaikutuksen mukaan eli sen mukaan mikä on hankkeen jälkeisten päästöjen ja hyväksytyn perusura-skenaarion mukaisten business as usual päästöjen välinen erotus. Hankkeen perusuran todentaminen ja päästövähennyksien laskennan tulee tapahtua hyväksytyn perusura- ja seurantametodologian (baseline and monitoring methodology) mukaan. Hankkeen osapuoli voi joko valita jonkun 80:ä jo hyväksytystä metodologiasta tai ehdottaa uutta metodologiaa, joka hyväksytään tai hylätään monimutkaisessa julkisessa menettelyssä. 12 Metodologioiden pätevyys ja niiden oikea käyttö ovat hankkeiden ympäristöllisen tehokkuuden ehdottomia edellytyksiä. Tämän takia valitun metodologian yhteensopivuus hankkeeseen onkin hankkeen hyväksymisen ehto. Myös metodologian toteuttamista valvotaan. Uuden metodologian hyväksyttäminen on työlästä. Hyväksymisprosessi vie aikaa ja metodologioiden suunnittelu vaatii erityistä asiantuntemusta. 12 Uuden perusura- ja tarkkailumetodin hyväksymisestä, ks. IETA IETA s Guidance note through the CDM Project Approval Process.

22 15 Tiukan sääntelyn ja valvonnan tarve selittyy sillä, että hankkeen isäntämaana on kehitysmaa, jolle ei ole asetettu päästövelvoitetta. Koska hankkeen isäntämaalla ei ole päästövelvoitetta, niin ei sillä ole myöskään päästöyksiköitä, joita vähennettäisiin toteutetun hankkeen kehityksen mukaisesti. Molemmille hankkeen osapuolille olisi siten edullista liioitella saavutettuja päästövähennyksiä. Tämä on paljon vaikeampaa, kun hankkeen verifiointi ja valvonta on annettu objektiivisten elimien tehtäväksi. Riippumattomat elimet valvovat myös hankkeen alullepanoa ja toteutusta. Jotta maa voi osallistua CDM-hankkeeseen, tulee sen olla paitsi Kioton pöytäkirjan jäsen, myös nimittänyt kansallinen viranomainen, joka vastaa hankkeesta. 13 Kehitysmaan CDM:stä vastaavan viranomaisen hyväksyntä on hankkeen rekisteröimisen edellytys. Laatikko 3. CDM-hankkeen keskeiset toimijat CDM:n hallintoneuvosto (CDM Executive Board, CDM EB) CDM EB toimii COP/MOP:in alaisuudessa. Sen tehtävänä on valvoa CDM:n toimintaa ja kehittää sen menettelytapoja. Neuvosto koostuu 10 riippumattomasta eri maaryhmiä edustavasta jäsenestä ja sen alaisuudessa toimii useita paneeleja (kuten metodologia ja akkreditointi -paneelit) ja työryhmiä. CDM EB ylläpitää CDM-rekisteriä ja julkista tietokantaa CDM-hankkeista. Neuvosto valvoo hankkeiden etenemistä ja sillä on ylimpänä viranomaisena oikeus puuttua ongelmallisina pitämiinsä hankkeisiin. Neuvosto myös avustaa hankkeiden rahoittamisessa, seuraa markkinoiden kehitystä ja kehittää erilaisia ohjaavia politiikkainstrumentteja etenkin markkinoiden alueellisen keskittymisen ohjaamiseksi. Toiminnalliset yksiköt (Designated Operational Entities, DOE) CDM EB vastaa toiminnallisten yksiköiden akkreditoinnista, jonka pohjalta COP/MOP tekee nimitykset. DOE:t voivat olla kansallisia oikeushenkilöitä tai kansainvälisiä organisaatioita. Niiden tehtävänä on suorittaa CDM-hankkeiden validointi sekä tuotettujen päästövähennysten todentaminen ja sertifiointi. Pääsääntöisesti hankkeen validoinnin ja todentamisen/sertifioinnin tulee tapahtua eri DOE:n toimesta. CDM EB voi tosin päättää toisin. Kunkin DOE:n kompetenssi on rajoitettu sektorikohtaisesti eri CDM-hanketyyppien mukaan. Kansalliset CDM-viranomaiset (Designated National Authorities, DNA) DNA:t hyväksyvät CDM-hankkeet ja valtuuttavat hankkeisiin osallistuvat julkiset ja yksityiset toimijat. DNA:iden tulee antaa hankkeelle kirjallinen hyväksyntä ja vahvistaa, että hanke edesauttaa isäntämaan kestävää kehitystä. CDM-hankesykli CDM-hankesykli on monimutkainen menettely, joka toteutetaan useassa eri vaiheessa. Hankesyklin yksityiskohtaisuudella pyritään varmistamaan hankkeen vilpittömyys (integrity). Syklin ajallinen pituus myös vaihtelee suuresti. Kestoon vaikuttavat ainakin hanketyyppi, sen 13 Marrakeshin sopimuksessa on asetettu lukuisia muitakin osallistumisehtoja. Teollisuusmaan on mm. pitänyt perustaa arvo-osuusrekisteriä muistuttava kansallinen rekisteri, jolla seurataan päästöyksiköiden määrää ja niiden siirtoja sekä tullut täyttää tietyt raportointivelvoitteensa. Kehitysmaan tulee olla ratifioinut Kioton Pöytäkirja.

23 16 koko, hankkeen isäntämaa ja sen olosuhteet, hankkeeseen osallistuvien toimijoiden valmiudet ja kokemus, vaikeudet perusuran muodostamisessa ja mahdollinen uuden metodologian hyväksyttämisprosessi. Hankeasiakirjan laatimisesta hankkeen aloittamiseen voi kulua kymmenenkin kuukautta. (Aalders 2007.) Se, miltä ajalta hankkeen päästövähennykset todetaan, riippuu osapuolten hankkeelle valitsemasta hyvitysjaksosta (crediting period). Jakso alkaa ilmoitettuna aikana hankkeen rekisteröinnin jälkeen 14. Hyvitysjaksolle on kaksi vaihtoehtoa: enintään 7 vuoden periodi, joka voidaan uusia kaksi kertaa tai 10 vuoden periodi ilman uusintamahdollisuutta. Ensimmäisessä vaihtoehdossa hyvitysjakson uusiminen edellyttää, että toiminnallinen yksikkö (DOE) informoi CDM EB:tä siitä, että hankkeen alkuperäinen perusura on edelleen validi tai että siihen on tehty olosuhteiden muutoksista johtuneet tarpeelliset päivitykset. Ensimmäisen vaihtoehdon mukaan hankkeen hyvitysjakso voi siten olla jopa 21 vuotta. Taulukossa 3 esitellään tiivistetysti CDM-hankesykli hankeasiakirjan laatimisesta CER:ien luovutukseen asti. Taulukosta ilmenee myös edellä esiteltyjen keskeisten toimijoiden osallisuus hankkeen toteutuksen eri vaiheissa. Taulukon oikeanpuoleisimmassa sarakkeessa on esitetty pienen mittaluokan CDM-hankkeen (Small Scale CDM, SSC CDM) erityispiirteitä. Pienet CDM-hankkeet ovat saaneet monia helpotuksia, joilla on pyritty lisäämään niiden houkuttelevuutta investoijien silmissä. Tähän mennessä suurin osa SSC CDM:istä on rahoitettu julkisella rahoituksella tai sen tuella. Hankkeiden houkuttelevuutta on pyritty ja pyritään lisäämään myös muilla politiikoilla, jota käsitellään lyhyesti kappaleessa SSC CDM edellyttää, että jokin seuraavasta kolmesta kriteeristä täyttyy: 1) Hanke edistää uusiutuvan energian käyttöä ja sen suurin tuotantokapasiteetti vastaa korkeintaan 15 megawattia; 2) Hanke lisää energiatehokkuutta ja vähentää energiankulutusta korkeintaan 60 gigawattituntia vastaavan määrän vuodessa; tai 3) muu hanke, joka vähentää päästöjä alle 60 tco2 vuodessa. 14 Ajanjakson valinnan ei tule vastata todellista hankkeen aloituspäivämäärää. Näin vuodesta 2006 lähtien rekisteröidyt hankkeet voivat olla olleet toiminnassa aina vuodesta 2000 asti. Päästövähennyksiä hankkeille ei kuitenkaan voida laskea hyväksi hyvitysjaksoa edeltäneistä toimista.